(Décision du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie du 24 juin 1988)
Luftfahrt. Beschwerde von Anliegern des Flughafens Genf-Cointrin an das Eidgenössische Verkehrs- und Energiewirtschaftsdepartement gegen die Erteilung von Bewilligungen für Nachtflüge zwischen 22 Uhr und 24 Uhr an vier Luftfahrtgesellschaften.
Verfahren. Die Veröffentlichung der strittigen Verfügungen im Bundesblatt ist eine angemessene Eröffnungsform. Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde zulässig.
Kein Ermessensmissbrauch in den angefochtenen Verfügungen, welche durch eine zeitliche und zahlenmässige Beschränkung der nach zweckmässigen Kriterien bewilligten Flüge die Voraussetzungen der Luftfahrtverordnung einhalten. Richtige Abwägung der wirtschaftlichen und sicherheitsmässigen Interessen der Luftfahrtgesellschaften einerseits und des Interesses der Anlieger an Erholung andererseits. Keine Verletzung der Lärmschutzbestimmungen.
Navigation aérienne. Recours formé par des riverains de l'aéroport de Genève-Cointrin auprès du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie contre l'octroi à quatre compagnies aériennes d'autorisations d'effectuer des mouvements de nuit entre 22 h et 24 h.
Procédure. La publication des décisions contestées dans la Feuille fédérale est une forme adéquate de notification. Retrait licite de l'effet suspensif du recours.
Aucun abus de pouvoir dans les décisions attaquées qui, en fixant une limitation temporelle et numérique des vols autorisés selon des critères judicieux, respectent les conditions fixées par l'ordonnance sur la navigation aérienne. Pesée correcte des intérêts des compagnies aériennes en matière économique et de sécurité d'une part, et de l'intérêt au repos des riverains d'autre part. Aucune violation des dispositions sur la protection contre le bruit.
Navigazione aerea. Ricorso al Dipartimento federale dei trasporti, delle comunicazioni e delle energie dei confinanti dell'aeroporto di Ginevra-Cointrin contro l'autorizzazione concessa a quattro compagnie di navigazione aerea di effettuare movimenti notturni tra le ore 22 e le ore 24.
Procedura. La pubblicazione nel Foglio federale delle decisioni contestate è una forma adeguata di notificazione. Ritiro lecito dell'effetto sospensivo del ricorso.
Non è dato abuso di potere nelle decisioni impugnate che rispettano le condizioni stabilite dall'ordinanza sulla navigazione aerea fissando, secondo criteri giudiziosi, un limite temporale e quantitativo ai voli autorizzati. Valutazione corretta degli interessi economici e di sicurezza della compagnie di navigazione aerea e dell'esigenza di riposo dei confinanti. Non è data violazione delle norme sulla protezione contro l'inquinamento fonico.
I
A. Dans les FF 1986 III, p. 1014, FF 1987 I, p. 1158 et FF 1987 III, p. 758, l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) a publié trois décisions concernant l'autorisation d'effectuer des mouvements de nuit dans le cadre du trafic commercial hors des lignes sur l'aéroport de Genève-Cointrin. Les contingents attribués aux entreprises bénéficiaires ont été les suivants:
Première autorisation:
Autorisation restreinte d'effectuer des mouvements de nuit entre 22 h et 24 h, du 4 décembre 1986
Deuxième autorisation:
Autorisation restreinte d'effectuer des mouvements de nuit entre 22h et 24 h ainsi qu'entre 05.00 h et 06.00 h, du 30 mars 1987
Troisième autorisation:
Autorisation d'effectuer des mouvements de nuit entre 22h et 24h, du 19 novembre 1987
L'OFAC a prévu que, pour ces trois décisions, les éventuels recours n'auraient pas d'effet suspensif.
B. Contre les décisions susmentionnées, l'Association des riverains de l'aéroport de Genève (ARAG) a déposé chaque fois un recours auprès du Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie (DFTCE). La recourante a invoqué que:
1. Pour la période commençant le 1er novembre 1986, la décision de l'OFAC est datée du 4 décembre et publiée dans la Feuille fédérale du 23 décembre 1986. D'où il fallait conclure que les vols nocturnes effectués entre le 1er novembre et le 8 décembre 1986 étaient illicites.
2. Un délai de deux mois entre le dépôt de la requête des compagnies et le début de la période considérée ne permet pas à l'OFAC d'examiner l'affaire avant de prendre une décision.
3. Il est contraire à l'art. 4
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
4. L'autorité de première instance paraît ignorer la LF du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement [LPE], RS 814.01), ne motive pas ses décisions et enregistre les programmes des compagnies.
5. La CTA dispose d'avions dont la certification a toujours été douteuse.
L'ARAG a donc demandé
principalement:
- d'annuler les trois décisions de l'OFAC, à savoir qu'aucune autorisation d'effectuer des mouvements de nuit hors des lignes ne soit octroyée;
subsidiairement:
- d'imposer à l'OFAC de communiquer et publier au moins deux mois avant le début de la période d'exploitation ses décisions concernant l'autorisation d'effectuer des mouvements de nuit;
- d'interdire à l'OFAC que sa décision puisse prévoir qu'un recours éventuel n'ait pas d'effet suspensif;
- d'interdire à l'OFAC de modifier ses propres décisions en faveur des compagnies requérantes en l'absence d'un recours de ces dernières;
- d'autoriser les vols nocturnes comportant uniquement des atterrissages entre 22 h et 23 h;
- de faire arrêter les turbines auxiliaires de puissance dès l'arrivée des avions au point de débarquement des passagers;
- au cas où néanmoins des décollages seraient autorisés: prononcer qu'ils n'auront lieu qu'entre 22 h et 23 h et qu'ils devront, sauf conditions météorologiques impératives, être effectués en direction du Nord-Est.
C....
Dans ses observations responsives, l'OFAC a conclu à la confirmation des trois décisions entreprises, car:
1. Aucune des entreprises bénéficiaires d'un contingent n'a effectué des mouvements de nuit à Genève entre le 1er novembre et le 8 décembre 1986.
2. Les dispositions légales en la matière ont été correctement appliquées. L'OFAC a fait preuve en particulier de la plus grande réserve requise par l'art. 95 al. 1er
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
3. Toutes les opérations incriminées sont effectuées au moyen d'avions disposant d'un certificat de bruit et conformes aux exigences légales.
4. La responsabilité finale de toute manoeuvre incombe au commandant de l'aéronef.
S'agissant des compagnies aériennes, celles-ci ont proposé le rejet des recours, en faisant valoir que:
1. Les autorisations rendent possibles surtout les atterrissages d'avions retardés à la suite de motifs techniques ou météorologiques; toutefois il n'est pas exclu d'utiliser des autorisations pour les mouvements de départ;
2. Elles représentent une nécessité absolue;
3. Le problème relatif au bruit n'est pas pris à la légère.
II
1. Le Département, sous réserve de certaines exceptions non réalisées en l'espèce, statue en première instance sur les recours dirigés contre les décisions des offices (art. 61 al. 3 de la LF du 19 septembre 1978 sur l'organisation et la gestion du Conseil fédéral et de l'administration fédérale [Loi sur l'organisation de l'administration, LOA], RS 172.010).
Les actes attaqués constituent des décisions au sens de l'art. 5
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
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| 1 | Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
| a | de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; |
| b | de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; |
| c | de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. |
| 2 | Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25 |
| 3 | Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision. |
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 36 - L'autorité peut notifier ses décisions par publication dans une feuille officielle:73 |
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| a | à une partie dont le lieu de séjour est inconnu et qui n'a pas de mandataire qui puisse être atteint; |
| b | à une partie qui séjourne à l'étranger et qui n'a pas de mandataire atteignable, lorsque la notification ne peut se faire à son lieu de séjour ou que, en violation de l'art. 11b, al. 1, la partie n'a pas élu de domicile de notification en Suisse; |
| c | lorsque l'affaire met en cause un grand nombre de parties; |
| d | lorsque l'identification de toutes les parties exigerait des efforts disproportionnés et occasionnerait des frais excessifs. |
Le caractère de décision de l'avis publié est contesté par la recourante qui allègue que seuls les actes individuels notifiés aux compagnies aériennes concernées par l'octroi d'une autorisation d'effectuer des vols de nuit constituent des décisions susceptibles de recours, la notification dans la Feuille fédérale équivalant à un avis.
La procédure de notification retenue par l'OFAC est conforme à la décision du Conseil fédéral du 7 mars 1977 statuant sur un recours de l'ARAG contre une décision du DFTCE. Toutefois, la question de la nature juridique de l'avis publié peut être laissée ouverte. Tout au plus serait-on en droit de se demander si une décision ainsi notifiée contient tous les éléments nécessaires au sens de l'art. 34
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 34 - 1 L'autorité notifie ses décisions aux parties par écrit. |
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| 1 | L'autorité notifie ses décisions aux parties par écrit. |
| 1bis | La notification peut être faite par voie électronique aux parties qui ont accepté cette forme de transmission. La décision est munie d'une signature électronique au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique70. Le Conseil fédéral règle: |
| a | le type de signature à utiliser; |
| b | le format de la décision et des pièces jointes; |
| c | les modalités de la transmission; |
| d | le moment auquel la décision est réputée notifiée.71 |
| 2 | L'autorité peut notifier oralement aux parties présentes les décisions incidentes, mais doit les confirmer par écrit si une partie le requiert séance tenante; dans ce cas, le délai pour utiliser un moyen de droit ne commence à courir qu'à partir de la confirmation écrite.72 |
2. Les recours ont été déposés dans les délais légaux et en la forme prescrite. La recourante a la qualité pour recourir au sens de l'art. 48
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque: |
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| 1 | A qualité pour recourir quiconque: |
| a | a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire; |
| b | est spécialement atteint par la décision attaquée, et |
| c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
| 2 | A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir. |
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48 - 1 A qualité pour recourir quiconque: |
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| 1 | A qualité pour recourir quiconque: |
| a | a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire; |
| b | est spécialement atteint par la décision attaquée, et |
| c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
| 2 | A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir. |
Comme le souligne le Conseil fédéral dans sa décision du 7 mars 1977 précitée, «les voisins d'un aéroport ont comme tous les autres citoyens un intérêt digne de protection évident à jouir d'un repos nocturne aussi peu troublé que possible afin de rétablir leurs forces physiques et psychiques. Or, le passage d'avions, notamment d'avions à réaction, à basse altitude et à proximité des habitations est de nature à troubler sérieusement ce repos. Les personnes qui habitent aux abords de l'aéroport ou dans le prolongement de la piste et qui voient de plus leur repos nocturne perturbé gravement et plus que l'ensemble de la population par le bruit des avions, ont incontestablement qualité pour recourir.» (voir aussi JAAC 39.35, p. 97 ss; Augustin Macheret, La qualité pour recourir: clé de la juridiction constitutionnelle et administrative du Tribunal fédéral, dans les voies de recours au Tribunal fédéral, Revue de droit suisse [RDS] 1975 II, p. 174 ss). La recourante a dès lors un intérêt digne de protection à ce que l'autorité de céans dise si les autorisations accordées constituent une atteinte justifiée au repos nocturne des personnes habitant aux abords de l'aéroport ou dans le prolongement de la piste.
3. Dans son premier recours du 16 janvier 1987, l'ARAG met en doute la licité des décisions du 4 décembre 1986 et du 8 décembre 1986 qui portent sur une période allant du 1er novembre 1986 au 31 mars 1987 et qui, par conséquent, autorisent des vols de nuit de manière rétroactive. L'OFAC, tout en admettant avoir prononcé sa décision tardivement, objecte qu'aucun vol n'a été effectué du 1er novembre au 8 décembre 1986 par les entreprises bénéficiaires d'un contingent.
La question du caractère licite ou illicite de cette décision peut demeurer ouverte du fait de l'absence de vol durant la période incriminée. Toutefois, l'autorité de céans se doit de constater que l'autorité intimée aurait dû, in casu, prononcer une décision pour la période du 8 décembre 1986 au 31 mars 1987. De même, la prise de décision faisant l'objet d'une notification par voie de publication ne devrait pas être antérieure à la prise de décision individuelle.
4. La recourante critique la pratique systématique de l'OFAC tendant à lever l'effet suspensif du recours. Elle juge «inadmissible au regard de l'art. 4
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
L'art. 55
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 55 - 1 Le recours a effet suspensif. |
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| 1 | Le recours a effet suspensif. |
| 2 | Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'autorité inférieure peut y prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; après le dépôt du recours, l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.95 |
| 3 | L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai.96 |
| 4 | Si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte. |
| 5 | Sont réservées les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.97 |
In casu, la recourante n'a pas demandé à l'autorité de céans de restituer, par décision incidente, l'effet suspensif en application de l'art. 55 al. 3
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 55 - 1 Le recours a effet suspensif. |
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| 1 | Le recours a effet suspensif. |
| 2 | Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'autorité inférieure peut y prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; après le dépôt du recours, l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.95 |
| 3 | L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai.96 |
| 4 | Si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte. |
| 5 | Sont réservées les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.97 |
Toutefois, le retrait de l'effet suspensif ne doit pas devenir la règle et l'autorité intimée se devra de réexaminer à l'avenir avant chaque décision la nécessité d'une telle mesure.
La recourante invoque également une inégalité de traitement entre le sort réservé au recours des riverains et celui des compagnies.
Cette question peut demeurer ouverte, car l'éventuel recours des compagnies aériennes contre les décisions d'autorisation revêtirait un effet suspensif et par conséquent les vols ne pourraient s'effectuer jusqu'à droit connu, à moins que l'autorité de recours ne lève l'effet suspensif. Dans ce cas, les compagnies ne pourraient effectuer que les vols attribués par la décision contestée. En outre, relevons qu'aucun vol n'a été effectué avant la prise de décision.
6. Quant au grief selon lequel l'autorité intimée violerait l'obligation de motiver ses décisions, il doit être rejeté. Dans ses décisions publiées dans la Feuille fédérale, l'OFAC donne une brève motivation. Au surplus, si la décision attaquée n'avait pas été motivée ou l'était de manière arbitraire ou erronée, cela n'entraînerait pas l'annulation de la décision attaquée puisque l'ARAG a recouru à temps au DFTCE qui dispose d'un plein pouvoir d'examen (art. 49
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
Cela étant, il conviendra d'examiner si les motifs invoqués à l'appui des décisions entreprises justifient l'octroi des contingents «vol de nuit» attribués aux compagnies aériennes BALAIR, CROSSAIR, CTA et SWISSAIR.
7. Aux termes de l'art. 95
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
Cette disposition confère à l'autorité intimée un large pouvoir d'appréciation. Celle-ci ne saurait toutefois agir selon son bon plaisir. «Elle est, au contraire, liée par les critères découlant du sens et du but de la réglementation en cause et par les principes généraux du droit. Pour user correctement de son pouvoir d'appréciation, elle doit examiner tous les éléments de quelque importance et les soupeser avec soin les uns par rapport aux autres» (ATF du 28 février 1975 dans la cause A. c/DFTCE et jurisprudence citée; voir également ATF précité dans la cause SBFZ, c. 3).
En limitant les vols de nuit entre 22 h et 24 h alors que la réglementation de l'art. 95
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
- attribution précédente,
- mouvements nocturnes effectivement exécutés dans la période précédente,
- avis de l'aéroport et des riverains,
- comparaison entre l'intérêt général éventuel à satisfaire le besoin de transport et celui qui commande de réduire les nuisances,
- niveau de bruit spécifique des différents types d'avion utilisés,
- désir du requérant,
on ne peut pas prétendre que l'autorité intimée ait abusé de son pouvoir d'appréciation et n'ait pas fait preuve d'une grande réserve en autorisant 14 mouvements pour l'hiver 1986/87, 36 pour l'été 1987 et 11 pour l'hiver 1987/88 aux compagnies BALAIR, CTA, CROSSAIR et SWISSAIR. Ces mouvements concernent aussi bien les vols ad hoc que les retards prouvés dus à des motifs de sécurité aérienne (ATC) ou à des problèmes techniques en Suisse et à l'étranger. Toutefois, comme le souligne le Tribunal fédéral dans son arrêt précité du 7 mars 1988 (c. 3 in fine), compte tenu de l'importance du trafic aérien sur les aéroports internationaux de Suisse, des mesures accrues de protection des riverains s'imposent. L'autorité intimée devra à l'avenir en tenir compte et n'attribuer des autorisations qui impliquent une atteinte supplémentaire aux riverains qu'avec une grande retenue et pour autant que les requêtes des compagnies soient dûment motivées.
8. Dès lors, la demande principale de la recourante tendant à interdire tous les mouvements de nuit du trafic hors des lignes entre 22 h et 6 h doit être rejetée. En l'état, une interdiction absolue des vols commerciaux entre 22 h et 6 h exigerait une modification du texte légal ou de la concession d'exploitation accordée à l'aéroport de Genève (art. 95 al. 3
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
ainsi que du développement touristique, économique et commercial.
A la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral précitée (voir ci-dessus ch. 7 in fine), il convient dès lors d'examiner si l'autorité intimée devrait, dans la pesée des intérêts en présence, se montrer plus restrictive ou mieux définir le type de vols autorisés.
9. Les compagnies aériennes ont un intérêt économique à l'obtention de telles autorisations. Le coût des avions toujours plus performants, sophistiqués et «silencieux» implique que ceux-ci puissent être utilisés au maximum pour que les investissements consentis soient rentables. En outre, l'augmentation du trafic, l'engouement pour les voyages et leur relative démocratisation, les habitudes nouvelles des voyageurs dont certains cherchent l'offre la plus avantageuse, quitte à partir ou à rentrer tard dans la nuit, la flexibilité dont doivent faire preuve les compagnies, la possibilité de regagner son domicile même en cas de retard sont des arguments qui peuvent justifier l'autorisation de mouvements de nuit.
En outre, des motifs de sécurité aérienne, des problèmes techniques ou des conditions météorologiques défavorables peuvent entraîner des retards et justifier un atterrissage ou un décollage entre 22 h et 24 h.
Toutefois, l'intérêt des compagnies et des voyageurs se heurte aux intérêts des riverains de l'aéroport à voir réduire les nuisances sonores et à bénéficier durant la nuit d'une relative tranquillité et d'un repos bienfaiteur. Dans une décision du 11 septembre 1974 (JAAC 39.35, p. 115), le Conseil fédéral convient qu'il y a lieu de sauvegarder le plus possible la tranquillité des riverains, tout en maintenant un réseau de communications aériennes répondant aux besoins minimaux de la clientèle. Il souligne néanmoins que le trafic hors des lignes doit subir de plus fortes restrictions. Cela dit, compte tenu de l'évolution intervenue depuis la décision précitée et notamment de l'augmentation du trafic, du contexte international et de l'importance prise par les vols hors des lignes dans le trafic aérien, il y a lieu d'autoriser des mouvements de nuit dans la mesure où ils sont absolument nécessaires et dûment motivés par les requérants: on pense en particulier aux retards pour des motifs de sécurité (ATC) ou pour des raisons techniques. Ainsi, dans son appréciation, l'autorité tiendra compte non seulement des facteurs définis au considérant 7, mais également de l'horaire des vols hors des lignes présenté par les compagnies
pour la période de référence, des possibilités pour les passagers de regagner leur domicile en utilisant aussi les transports publics, de la destination ou de la provenance du vol et du trafic diurne sur l'aéroport.
Bien que l'attribution de deux contingents globaux par année ne relève pas de l'arbitraire et ne soit pas contraire à l'art. 95
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
Dans leur requête, les compagnies ne devront plus se contenter de chiffrer leur demande, mais elles devront dûment la motiver, notamment en fournissant leur programme motivé pour les séries de vols hors des lignes. Même si ces compagnies doivent faire preuve d'une grande flexibilité et être prêtes à s'adapter aux circonstances, elles planifient également l'engagement de leur flotte et les vols non programmés à l'avance ne sont pas la règle.
Ainsi, l'autorité intimée devrait distinguer, dans l'attribution des contingents, les vols autorisés pour des retards techniques ou de sécurité (ATC) et les vols ad hoc. Le nombre de vols attribués à chaque compagnie pour cause de retard devrait également tenir compte du nombre de vols que celles-ci ont programmés en début de soirée. Quant aux vols ad hoc, il paraît certes intéressant aux sociétés aériennes de conclure rapidement des contrats; toutefois, de tels vols devraient en règle générale s'effectuer durant la période diurne et n'être accordés de nuit qu'à titre exceptionnel, afin de tenir compte des intérêts au repos des riverains.
10. Les recourants reprochent à l'autorité intimée de ne pas tenir compte de la loi sur la protection de l'environnement et de l'O du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB, RS 814.331). Cet argument doit être rejeté. En effet, comme le montrent les résultats statistiques de ces cinq dernières années, le nombre de vols de nuit attribué et effectué est à la baisse. En outre, l'OFAC autorise uniquement les vols d'appareils répondant aux normes de bruit fixées par l'annexe 16 de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (RS 0.748.0, chap. 2 ou 3 selon le type d'avion utilisé). L'art.3 al. 2
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SR 814.41 Ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) OPB Art. 3 - 1 Les émissions de bruit dues aux véhicules à moteur, aéronefs, bateaux et véhicules ferroviaires doivent être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable. |
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| 1 | Les émissions de bruit dues aux véhicules à moteur, aéronefs, bateaux et véhicules ferroviaires doivent être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable. |
| 2 | Pour la limitation des émissions, on appliquera les législations sur la circulation routière, l'aviation civile, la navigation intérieure et les chemins de fer, lorsqu'un véhicule est soumis à l'une de ces législations. |
| 3 | Pour la limitation des émissions des autres véhicules, on appliquera les prescriptions relatives aux appareils et aux machines mobiles. |
Quant aux reproches faits à l'OFAC de tolérer l'utilisation par CTA d'avions «dont la certification a toujours été douteuse», ils ne sont pas pertinents. Comme le souligne à juste titre l'autorité intimée, les caravelles de CTA satisfont aux exigences du chap. 2 de l'annexe 16. Un examen des données acoustiques concernant lesdits avions et effectué sur la base de la certification utilisée dans le chap. 2 de l'annexe 16 le met en relief:
«A l'exception du point de mesure APP, les niveaux certifiés sont inférieurs aux niveaux limites. Toutefois, il est admis que le niveau de bruit maximal certifié excède, en un ou deux points de mesure, le niveau limite dans la mesure où les exigences stipulées au ch. 2.5 de l'annexe 16 - Vol. I sont remplies. Dans les cas présents, la compensation au point APP répond aux normes requises. Les certifications des caravelles de CTA sont parfaitement conformes.»
De même, il n'appartient ni à l'autorité intimée, ni à l'autorité de céans de s'ingérer dans le choix qu'opère une compagnie aérienne lors du renouvellement de sa flotte, dans la mesure où les avions sélectionnés répondent aux normes les plus sévères en matière de bruit (chap. 3 de l'annexe 16), ce qui est le cas du MD87. Tout au plus peut-on recommander que les compagnies engagent leurs avions les moins bruyants lors de vols de nuit.
11. La recourante demande subsidiairement que l'OFAC autorise uniquement les vols nocturnes comportant des atterrissages entre 22 h et 23 h.
L'OFAC expose dans sa réponse que cette exigence ne peut être satisfaite, car l'art. 95
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
Il ressort de l'art. 95 al. 1er
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SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 4 Langues nationales - Les langues nationales sont l'allemand, le français, l'italien et le romanche. |
Quant à la limitation des mouvements entre 22 h et 23 h, elle est sans objet en ce qui concerne les décollages - comme cela ressort des décisions individuelles attaquées, ceux-ci ne peuvent pas avoir lieu au delà de 23 h -; elle doit être rejetée en ce qui concerne les atterrissages. Des atterrissages dus à des retards techniques ou de sécurité (ATC) se justifient jusqu'à 24 h. Il est en effet compréhensible que les passagers puissent regagner Genève par les airs sans avoir à passer la nuit en hôtel ou à atterrir sur un autre aéroport et à regagner Genève par la route ou le rail. En outre, l'évolution actuelle du trafic aérien en Suisse et dans le monde traduit un engorgement des services de sécurité aérienne, engorgement qui entraîne des retards de plus en plus importants. Ces retards ne peuvent être imputés aux compagnies aériennes. Quant aux vols ad hoc, lorsqu'ils doivent être autorisés, les compagnies devraient dans la mesure du possible les programmer avant 23 h. L'intérêt des riverains à la tranquillité doit l'emporter sur l'intérêt des compagnies à organiser des vols tard dans la nuit, la période diurne étant suffisamment longue pour effectuer de tels vols. En outre, de tels atterrissages au-delà de 23 h
impliquent que les voyageurs regagnent leur domicile par la route s'ils n'habitent pas Genève, car le dernier train au départ de Cointrin en direction de Lausanne quitte l'aéroport en direction du Valais à 23 h 36, de Fribourg et Berne à 22 h 53 et de Neuchâtel et Bienne à 22 h 19.
...
13. La recourante requiert dans une autre conclusion subsidiaire qu'au cas où néanmoins des décollages seraient autorisés, ils devront, sauf conditions météorologiques impératives, être effectués en direction du Nord-Est.
L'autorité de première instance observe à ce propos que:
a) la question soumise déborde le cadre du présent recours,
b) selon l'art. 34
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SR 748.01 Ordonnance du 14 novembre 1973 sur l'aviation (OSAv) OSAv Art. 34 Applicabilité des prescriptions en matière de protection durant la maternité - 1 Les femmes enceintes peuvent faire valoir leur droit à des mesures de protection particulières dès lors qu'elles ont avisé l'entreprise de leur état. |
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| 1 | Les femmes enceintes peuvent faire valoir leur droit à des mesures de protection particulières dès lors qu'elles ont avisé l'entreprise de leur état. |
| 2 | À la demande de l'entreprise, elles produisent un certificat médical. |
c) la responsabilité finale de toute manoeuvre incombe au commandant de l'aéronef.
L'autorité de céans retient que l'ARAG conteste en premier lieu la répartition du trafic aérien entre les deux sens d'utilisation de la piste et qu'elle demande, en conséquence, de tenir compte du critère de la moindre atteinte globale à l'ensemble de la population résidante dans le Canton de Genève. Cette solution proposée par la recourante n'avait toutefois pas été admise par le Conseil fédéral dans une décision non publiée du 8 avril 1987 en matière de plans de zones de bruit.
En outre, les manoeuvres aériennes requièrent une grande souplesse et on doit tenir compte des conditions du moment. Il en résulte donc que les critiques formulées sur ce point doivent être rejetées, en tant que recevables, pour les motifs mentionnés ci-dessus.
14. La recourante soutient qu'un délai de deux mois entre le dépôt de la requête des compagnies et le début de la période considérée ne permet pas à LOFAC d'examiner l'affaire avant de prendre une décision. L'OFAC enregistre simplement les programmes des compagnies. Elle requiert également que les décisions soient communiquées et publiées au moins deux mois avant le début de la période d'exploitation. Un tel grief ne résiste pas à l'examen. L'OFAC, au même titre que l'ensemble de l'administration, est régi par les principes de la légalité et de la bonne foi; il doit appliquer la législation en vigueur sans exceptions. Ceci est manifestement le cas, car grâce aux critères qu'il a définis pour l'art. 95
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
- l'attribution de l'année précédente,
- les mouvements nocturnes effectivement exécutés dans l'année précédente,
- l'avis des aéroports et des riverains intéressés,
- la flotte de l'entreprise de navigation aérienne,
- la comparaison entre l'intérêt général éventuel à satisfaire le besoin de transport et celui qui commande de réduire les nuisances,
- le niveau du bruit spécifique des différents types d'avions utilisés,
- les désirs du requérant,
ledit office est en mesure de prendre une décision dans les meilleurs délais.
Que l'OFAC n'enregistre pas simplement les programmes des compagnies résulte d'une comparaison entre les nombres des mouvements sollicités et autorisés.
Quant à fixer les contingents plus tôt et à permettre la publication et la communication des décisions deux mois avant le début de la période d'exploitation, l'autorité intimée expose que cela n'est guère possible. Les compagnies aériennes ne sont pas en mesure de communiquer leurs besoins plus rapidement pour répondre au désir de l'ARAG.
L'autorité de céans constate que la pratique adoptée tient compte de la vie des affaires qui requièrent une grande flexibilité et capacité d'adaptation. Les demandes des compagnies ne peuvent ainsi être déposées avant de connaître leur engagement pour la période concernée. La pratique de l'OFAC n'est pas contraire au droit et la demande trop stricte de la recourante doit être rejetée.
...
16. Au vu de ce qui précède, il ressort que l'autorité intimée n'a pas abusé du pouvoir d'appréciation que lui confère l'art. 95
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer: |
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| a | la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; |
| b | la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents; |
| c | l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours. |
[3] Compagnie de transport aérien.
[4] Au point de mesure latéral (mesuré à côté de l'avion lors du décollage).
[5] Au point de mesure au survol (mesuré sous l'axe de l'avion à l'envol).
[6] Au point de mesure à l'approche (mesure sous l'avion en approche).
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