2008/36
Extrait de l'arrêt de la Cour III dans la cause Fondation A. contre Département fédéral des affaires étrangères et Conseil fédéral
C-7589/2007 du 14 mars 2008
Regeste en français
Prolongation du blocage d'avoirs étrangers par le Conseil fédéral (CF). Recevabilité du recours.
Art. 32
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
|
1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
|
a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
|
1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
|
1 | Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | del diritto intercantonale; |
d | dei diritti costituzionali cantonali; |
e | dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico; |
f | delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici. |
1bis | ... 134 |
2 | Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni. |
3 | La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale. |
4 | Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
1. La mesure de blocage litigieuse du CF, fondée sur l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
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1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
2. La lettre d'un département fédéral informant une banque du blocage ordonné par le CF sur la base de l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
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1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
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1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
3. Cette décision ne peut être assimilée à une mesure provisionnelle l'excluant du champ d'application de l'art. 6 CEDH (consid. 12.1) et son caractère politique n'est pas prépondérant au point de la placer hors de portée de cette disposition (consid. 12.2-12.6). La genèse de l'art. 189 al. 4
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
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1 | Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | del diritto intercantonale; |
d | dei diritti costituzionali cantonali; |
e | dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico; |
f | delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici. |
1bis | ... 134 |
2 | Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni. |
3 | La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale. |
4 | Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge. |
4. L'exception de l'art. 32 al. 1 let. a
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
Regeste Deutsch
Verlängerung der vom Bundesrat (BR) angeordneten Sperre ausländischer Vermögenswerte in der Schweiz. Eintretensvoraussetzungen auf eine dagegen eingereichte Beschwerde.
Art. 32 und Art. 33 VGG. Art. 5 VwVG i.V.m. Art. 184 Abs. 3 und Art. 189 Abs. 4 BV, Art. 29a BV. Art. 6 § 1 EMRK.
1. Eine sich auf Art. 184 Abs. 3 BV stützende vom BR angeordnete Sperre ausländischer Vermögenswerte in der Schweiz ist - auch wenn sie nicht in der Amtlichen Sammlung publiziert wurde - als Verordnung zu qualifizieren (E. 5-8). Im konkreten Fall erlauben weder Art. 29a BV noch Art. 6 § 1 EMRK eine abstrakte Normenkontrolle, so dass auf die Beschwerde - soweit sie sich gegen den Akt des BR richtet - nicht einzutreten ist (E. 9).
2. Das Schreiben eines Eidgenössischen Departements, welches eine Bank über die vom BR gestützt auf Art. 184 Abs. 3 BV angeordnete Sperre ausländischer Vermögenswerte in der Schweiz informiert, stellt eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar (E. 10), welche zivilrechtliche Ansprüche und Verpflichtungen im Sinne von Art. 6 EMRK betrifft (E. 11).
3. Diese Verfügung stellt keine vorsorgliche Massnahme dar, welche die Anwendung von Art. 6 EMRK ausschliessen würde (E. 12.1). Auch ist kein Ausschluss der Anwendbarkeit von Art. 6 EMRK gestützt auf einen politischen Charakter der Massnahme festzustellen (E. 12.2-12.6). Die Materialien zu Art. 189 Abs. 4 BV zeigen auf, dass der Gesetzgeber diese Art von Entscheiden einer gerichtlichen Überprüfung nicht entziehen wollte (E. 12.7-12.13).
4. Gestützt auf den Vorbehalt von Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG, wonach das Völkerrecht einen Anspruch auf Zugang zu einem Gericht einräumt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Sperrung der Vermögenswerte zuständig (E. 11 und 13).
Regesto in italiano
Proroga del blocco di beni esteri da parte del Consiglio federale (CF). Ammissibilità del ricorso.
Art. 32 e
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
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a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
1. La contestata misura di blocco disposta dal CF, in base all'art. 184 cpv. 3 Cost., deve essere qualificata alla stregua di un'ordinanza benché non sia stata pubblicata nella Raccolta Ufficiale (consid. 5-8). Nella fattispecie né l'art. 29a
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
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1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
2. La lettera di un dipartimento federale che informa una banca del blocco ordinato dal CF sulla base dell'art. 184 cpv. 3
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
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1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
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1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
3. Questa decisione non può essere assimilata a una misura cautelare, il che l'escluderebbe dal campo di applicazione dell'art. 6 CEDU (consid. 12.1), e il suo carattere politico non è preponderante al punto da collocarla fuori dalla portata di questa disposizione (consid. 12.2-12.6). La genesi dell'art. 189 cpv. 4 Cost. mostra che il legislatore non desiderava sottrarre questo tipo di decisione a un controllo giudiziario (consid. 12.7-12.13).
4. Vista la riserva dell'art. 32 cpv. 1 lett. a
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
Faits
Le blocage des avoirs de Jean-Claude Duvalier, ancien président de l'Etat haïtien et de son entourage a été ordonné en 1986 dans le cadre d'une procédure d'entraide pénale qui a formellement échoué en 2002 à la suite d'une décision de l'Office fédéral de la justice (OFJ) estimant que les garanties reçues du Ministère haïtien de la justice n'étaient pas suffisantes pour assurer aux personnes poursuivies un standard de protection minimale correspondant à celui offert par le droit des Etats démocratiques.
Le 14 juin 2002, le Conseil fédéral (CF), se fondant sur la sauvegarde des intérêts de la Suisse, a décidé de maintenir le blocage de ces avoirs pour une période initiale de trois ans. Le 3 juin 2005, la mesure de blocage a été prorogée de 24 mois, puis reconduite de 3 mois supplémentaires le 1er juin 2007. A chaque fois, mandat était donné au Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), d'assister les parties en vue de rechercher une solution transactionnelle aussi satisfaisante que possible.
Le 22 août 2007, le CF, se référant à l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
|
1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
Agissant le 21 septembre 2007 par l'intermédiaire de son mandataire, la Fondation A. a entrepris devant le Tribunal administratif fédéral (TAF) tant la « décision » du CF que celle du DFAE du 22 août 2007 concluant principalement, sous suite d'une équitable indemnité de partie, à leur nullité respective, subsidiairement à leur mise à néant.
Par arrêt du 14 mars 2008, le TAF a déclaré le recours irrecevable en tant qu'il concerne l'ordonnance du Conseil fédéral du 22 août 2007 et recevable en tant qu'il concerne la décision du DFAE du même jour.
Le 2 juillet 2008, le DFAE a informé le TAF de la levée du blocage litigieux par le CF au motif qu'une mesure similaire a été ordonnée par l'OFJ au titre de l'entraide internationale en matière pénale. Invitée à se déterminer, la recourante a retiré le 11 juillet 2008 son recours du 21 septembre 2007. Le TAF a radié l'affaire du rôle par décision du 17 juillet 2008.
Extrait des considérants:
3.
3.1 En vertu de l'art. 31
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 31 Principio - Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'articolo 5 della legge federale del 20 dicembre 196819 sulla procedura amministrativa (PA). |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
|
a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 34 |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
3.2 Selon l'art. 33
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
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a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |
3.3 A teneur de l'art. 32 al. 1 let. a
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
3.4 La Cour de céans doit donc examiner si, en application de ces dispositions, elle peut connaître des actes entrepris. Pour y répondre, elle doit en premier lieu trancher la question de la nature juridique des actes objets du présent recours, à savoir la mesure intitulée « décision » rendue par le CF le 22 août 2007 et le courrier adressé le même jour par le DFAE, par recommandé et par fax, au service juridique de la Banque X. à Genève, ainsi que la relation entre ses deux actes.
4.
4.1 Selon l'art. 5 al. 1
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
4.2 En revanche, sont des règles de droit, les dispositions générales et abstraites, d'application directe, qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences (art. 22 al. 4
SR 171.10 Legge federale del 13 dicembre 2002 sull'Assemblea federale (Legge sul Parlamento, LParl) - Legge sul Parlamento LParl Art. 22 Legislazione - 1 L'Assemblea federale emana sotto forma di legge federale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto. |
|
1 | L'Assemblea federale emana sotto forma di legge federale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto. |
2 | Può emanare sotto forma di legge federale anche altre disposizioni contenenti norme di diritto o, sempre che autorizzata dalla Costituzione federale o dalla legge, emanarle sotto forma di ordinanza. |
3 | Se lo richiedono, le commissioni competenti dell'Assemblea federale vengono consultate prima che il Consiglio federale emani disposizioni contenenti norme di diritto, sempre che l'urgenza delle stesse lo consenta. I disegni di ordinanze secondo l'articolo 151 capoverso 2bis sono in ogni caso sottoposti alle commissioni competenti per consultazione.32 |
4 | Contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze. |
4.3 Au niveau fédéral, la compétence d'édicter des règles de droit - qui prendront le plus souvent la forme de loi (art. 22 al. 1
SR 171.10 Legge federale del 13 dicembre 2002 sull'Assemblea federale (Legge sul Parlamento, LParl) - Legge sul Parlamento LParl Art. 22 Legislazione - 1 L'Assemblea federale emana sotto forma di legge federale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto. |
|
1 | L'Assemblea federale emana sotto forma di legge federale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto. |
2 | Può emanare sotto forma di legge federale anche altre disposizioni contenenti norme di diritto o, sempre che autorizzata dalla Costituzione federale o dalla legge, emanarle sotto forma di ordinanza. |
3 | Se lo richiedono, le commissioni competenti dell'Assemblea federale vengono consultate prima che il Consiglio federale emani disposizioni contenenti norme di diritto, sempre che l'urgenza delle stesse lo consenta. I disegni di ordinanze secondo l'articolo 151 capoverso 2bis sono in ogni caso sottoposti alle commissioni competenti per consultazione.32 |
4 | Contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 163 Forma degli atti emanati dall'Assemblea federale - 1 L'Assemblea federale emana norme di diritto sotto forma di legge federale o ordinanza. |
|
1 | L'Assemblea federale emana norme di diritto sotto forma di legge federale o ordinanza. |
2 | Gli altri atti sono emanati sotto forma di decreto federale; il decreto federale non sottostante a referendum è definito decreto federale semplice. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 182 Competenze normative ed esecuzione - 1 Il Consiglio federale emana norme di diritto sotto forma di ordinanza, per quanto ne sia autorizzato dalla Costituzione o dalla legge. |
|
1 | Il Consiglio federale emana norme di diritto sotto forma di ordinanza, per quanto ne sia autorizzato dalla Costituzione o dalla legge. |
2 | Provvede all'esecuzione della legislazione, dei decreti dell'Assemblea federale e delle sentenze delle autorità giudiziarie federali. |
4.4 Or, l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
|
1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
4.5 Toutefois, ni la disposition constitutionnelle ni le message du 20 novembre 1996 relatif à la nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I 637, ci-après: MCF) ni les travaux parlementaires ne donnent de précision sur la distinction à opérer dans ce cadre entre ordonnances et décisions, la seule différence apparente étant que les ordonnances doivent être limitées dans le temps. Selon le Tribunal fédéral (TF), les mesures prises pour la sauvegarde des intérêts du pays revêtent la forme de l'ordonnance lorsqu'elles constituent des règles de droit au sens de l'art. 22 al. 4
SR 171.10 Legge federale del 13 dicembre 2002 sull'Assemblea federale (Legge sul Parlamento, LParl) - Legge sul Parlamento LParl Art. 22 Legislazione - 1 L'Assemblea federale emana sotto forma di legge federale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto. |
|
1 | L'Assemblea federale emana sotto forma di legge federale tutte le disposizioni importanti che contengono norme di diritto. |
2 | Può emanare sotto forma di legge federale anche altre disposizioni contenenti norme di diritto o, sempre che autorizzata dalla Costituzione federale o dalla legge, emanarle sotto forma di ordinanza. |
3 | Se lo richiedono, le commissioni competenti dell'Assemblea federale vengono consultate prima che il Consiglio federale emani disposizioni contenenti norme di diritto, sempre che l'urgenza delle stesse lo consenta. I disegni di ordinanze secondo l'articolo 151 capoverso 2bis sono in ogni caso sottoposti alle commissioni competenti per consultazione.32 |
4 | Contengono norme di diritto le disposizioni che, in forma direttamente vincolante e in termini generali ed astratti, impongono obblighi, conferiscono diritti o determinano competenze. |
5.
5.1 En l'espèce, la mesure de blocage du CF du 22 août 2007 n'a pas été publiée au Recueil officiel. Il s'agit en fait d'une prolongation supplémentaire d'une mesure prise initialement le 14 juin 2002 qui n'avait pas non plus fait l'objet d'une publication. Cette première mesure ne spécifiait pas sa base légale et était désignée comme une « décision ». On pourrait donc en déduire que s'agissant d'une décision prorogeant une décision antérieure, il s'agit toujours d'une décision.
5.2 Cependant, l'appellation conférée par une autorité à l'un de ses actes ne saurait lier les juridictions de recours, même si elle peut constituer un indice. Ce principe se déduit de la maxime d'office qui régit la procédure administrative et qui impose que l'autorité saisie examine librement les conditions de recevabilité d'un recours.
6. Il est cependant utile d'examiner les pratiques antérieures du CF dans le domaine concerné.
6.1 Avant 1999, l'art. 102 ch. 8 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874 (aCst.) fournissait la base légale aux ordonnances et décisions indépendantes prises en matière de politique étrangère. Les mesures prises à ce titre depuis 1918 sont nombreuses (cf. avec des exemples: DIETRICH SCHINDLER, in: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, Bâle/Zurich/Berne 1989, ad art. 102 ch. 8
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 102 * - 1 La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
|
1 | La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
2 | Se necessario, può derogare al principio della libertà economica. |
forme d'une décision (SCHINDLER, op. cit., n. marg. 110 et les réf. cit.; AUBERT/MAHON, op. cit., n. marg. 16) et s'adressait à six banques (Commission fédérale des banques, Rapport de gestion 1986, p. 127 s.). Une demande d'entraide judiciaire formelle fut ensuite déposée le 25 avril 1986 (cf. ATF 116 Ib 452).
6.2 S'appuyant sur la même disposition constitutionnelle, le CF édicta le 17 mai 1997 une ordonnance relative à la sauvegarde des avoirs de la République du Zaïre en Suisse (RO 1997 1149). Entrée en vigueur le jour de son adoption, cette ordonnance était valable une année, quand bien même l'art. 102 ch. 8 aCst n'imposait aucune limite temporelle aux actes que le CF pouvait prendre à ce titre. Constituée de neuf articles, l'ordonnance instaurait une interdiction de disposer des avoirs de la famille Mobutu, une obligation de déclaration pour quiconque détenait ou gérait de tels avoirs. Elle fixait le cercle des personnes et des biens organisés appartenant à la famille Mobutu ou pouvant lui être assimilés. Elle définissait de manière exemplative les avoirs concernés, prévoyait des dispositions pénales en cas d'infraction et réglait les rapports avec les autres mesures conservatoires en soustrayant les avoirs objet d'un séquestre en vertu de la loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP, RS 281.1) ou d'une mesure de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire. Parallèlement, le 7 mai 1997, les autorités congolaises avaient requis l'entraide judiciaire de la Suisse pour les besoins
d'une procédure pénale ouverte contre Mobutu.
Le 15 décembre 2003, une semaine avant que l'OFJ rende une décision de clôture de la procédure d'entraide judiciaire et constate son échec, le CF a ordonné un nouveau blocage des avoirs de feu Mobutu et de son entourage. Cette mesure, non publiée, fut exécutée par le DFAE (cf. ATF 132 I 229 consid. c).
6.3 Concernant Haïti, le CF, toujours sur la base de l'art. 102 ch. 8 aCst., avait déjà édicté plusieurs ordonnances instituant des mesures économiques et prises à la suite du coup d'Etat de 1991 mené par le général Raoul Cédras (RO 1993 2053 ss, RO 1994 1453 ss). Entre autres mesures, ces ordonnances instauraient le blocage des fonds et biens en capital des autorités et personnes qu'elles citaient.
6.4 Il appert de ce qui précède, que la pratique du CF quant à la forme de l'exercice des pouvoirs conférés par l'art. 102
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 102 * - 1 La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
|
1 | La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
2 | Se necessario, può derogare al principio della libertà economica. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
|
1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
7.
7.1 Dans le cas concret, l'objet du blocage qui a été prolongé n'est pas clairement déterminé, mais vise tous les avoirs de Jean-Claude Duvalier sans plus de précision. Le CF a toutefois pris soin de se référer aux précédentes mesures qui élargissent les fonds concernés à ceux également détenus par l'entourage de Jean-Claude Duvalier. En outre, comme prescrit pour les ordonnances du CF basées sur l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
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1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
7.2 Elle présente donc le caractère général et abstrait propre à une règle de droit et aurait dû être publiée comme une ordonnance. Les incidences de l'absence de publication d'une telle ordonnance seront examinées dans l'arrêt traitant de l'affaire au fond.
Cette conclusion se déduit de la jurisprudence Mobutu déjà citée. En effet, il ressort de la partie en fait de l'arrêt du TF que la teneur de la mesure de blocage correspond aux termes de l'espèce (cf. ATF 132 I 229 consid. c) et a été qualifiée d'ordonnance (consid. 4.4).
8. La recourante affirme, pour sa part, qu'il s'agit d'une décision au motif que les avoirs visés étaient précisément connus du CF. Ce point de vue ne saurait être suivi. En effet, seuls certains fonds appartenant à l'entourage de Jean-Claude Duvalier ont été localisés à ce jour ce qui ne signifie pas qu'il n'en existe point d'autres. La mesure prise par le CF, même si elle concerne aussi le compte de la recourante, vise le blocage de tous les fonds, y compris ceux qui n'ont pas été identifiés. C'est même le but d'une telle mesure qui, en définissant le plus largement possible les destinataires et les objets concernés, veut couvrir toutes les situations possibles et surtout celles qui ne sont pas connues.
En définitive, le Tribunal de céans est d'avis que la mesure du CF du 22 août 2007 doit être qualifiée d'ordonnance.
9.
9.1 La recourante soutient que quand bien même l'acte du CF du 22 août 2007 serait une ordonnance, celle-ci doit pouvoir faire l'objet d'un contrôle abstrait au motif que le nouvel art. 29a
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
|
1 | Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | del diritto intercantonale; |
d | dei diritti costituzionali cantonali; |
e | dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico; |
f | delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici. |
1bis | ... 134 |
2 | Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni. |
3 | La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale. |
4 | Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge. |
Là, encore son raisonnement tombe à faux.
9.2 L'art. 29a
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
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1 | Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | del diritto intercantonale; |
d | dei diritti costituzionali cantonali; |
e | dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico; |
f | delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici. |
1bis | ... 134 |
2 | Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni. |
3 | La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale. |
4 | Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge. |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29a Garanzia della via giudiziaria - Nelle controversie giuridiche ognuno ha diritto al giudizio da parte di un'autorità giudiziaria. In casi eccezionali, la Confederazione e i Cantoni possono escludere per legge la via giudiziaria. |
9.3 La recourante ne peut non plus tirer argument de l'art. 6 § 1 CEDH qui confère effectivement à toute personne le droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial lorsqu'il s'agit de statuer sur des contestations ayant trait à ses droits et obligations de caractère civil. Cette disposition implique l'existence d'une contestation réelle et précise. Un lien ténu ou des répercussions lointaines ne suffisent pas. L'issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question (ATF 130 I 388 consid. 5.1 p. 394, ATF 127 I 115 consid. 5b; Cour européenne des droits de l'homme [Cour. eur. DH], arrêt Athanassoglou et autres c. Suisse du 6 avril 2000, Recueil des arrêts et décisions, 2000-IV p. 217, § 43, Cour eur. DH, arrêt Werner c. Autriche du 24 novembre 1997, Recueil, 1997-VII p. 2496, § 34, Cour eur. DH, arrêt Balmer-Schafroth et autres c. Suisse du 26 août 1997, Recueil, 1997-IV p. 1346, § 32 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence des organes de Strasbourg, la CEDH a pour but de protéger des droits non pas théoriques ou illusoires, mais concrets et effectifs (Cour eur. DH, arrêt Airey c. Irlande du 9 octobre 1979,
Série A, vol. 32 § 24, Cour eur. DH, arrêt Artico c. Italie du 13 mai 1980, Série A, vol. 37 § 33).
9.4 Or, la seule existence d'une ordonnance ne met pas encore en jeu les droits et obligations protégés par la disposition conventionnelle. Ceux-ci ne sont que virtuellement susceptibles d'être concernés, le lien concret faisant encore défaut. L'art. 6 CEDH n'impose pas un contrôle juridictionnel déjà à ce stade. La situation se matérialise lorsqu'une décision mettant en oeuvre ladite ordonnance est prononcée et les exigences de la CEDH sont pleinement respectées si la décision d'application peut être entreprise devant un tribunal, ce qui est le cas en l'espèce.
10. La lettre du DFAE du 22 août 2007 informant la succursale genevoise de la Banque X. que la prolongation des mesures de blocage s'applique aux avoirs de la recourante, concrétise l'ordonnance du CF fondée sur l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
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1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 31 Principio - Il Tribunale amministrativo federale giudica i ricorsi contro le decisioni ai sensi dell'articolo 5 della legge federale del 20 dicembre 196819 sulla procedura amministrativa (PA). |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
|
a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |
11.
11.1 Reste donc à examiner si la décision du DFAE tombe dans le champ d'application des exceptions prévues à l'art. 32
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
|
1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
11.2 Rappelons qu'à teneur de l'art. 32 al. 1 let. a
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 72 - Il ricorso al Consiglio federale è ammissibile contro: |
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a | le decisioni nel campo della sicurezza interna ed esterna del Paese, della neutralità, della protezione diplomatica e degli altri affari esteri in genere, sempre che il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni di prima istanza su elementi salariali al merito del personale federale. |
11.3 L'art. 32 al. 1 let. a
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
11.4 La notion de droits de caractère civil est de nature autonome et est interprétée par le TF en conformité à la jurisprudence de Strasbourg (ATF 130 I 388 consid. 5.1). Selon la notion large consacrée par la Cour. eur. DH (Cour eur. DH, arrêt Schuler-Zgraggen c. Suisse du 24 juin 1993, Série A, vol. 263), elle ne comprend pas seulement les contestations de droit privé au sens étroit, à savoir les litiges entre des particuliers ou entre des particuliers et l'Etat agissant au même titre qu'une personne privée, mais également les actes administratifs d'une autorité de puissance publique pour autant qu'ils produisent un effet déterminant sur des droits et obligations de caractère civil (ATF 130 II 425 consid. 2.2, ATF 125 I 209 consid. 7a et les réf. cit.).
11.5 Selon la jurisprudence de la Cour. eur. DH, la notion de « personne » de l'art. 6 CEDH englobe non seulement les personnes physiques, mais aussi les personnes morales (JOCHEN ABRAHAM FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2e éd., Kehl et al. 1996, n. marg. 4 ad art. 6 et la jurisprudence citée).
11.6 Dans sa jurisprudence Mobutu déjà citée (ATF 132 I 229 consid. 6.3), qui concerne également le blocage d'avoirs en Suisse et de laquelle la Cour de céans n'a aucune raison de s'écarter, le TF a établi qu'une décision gelant des fonds équivaut à une saisie et touche donc directement l'ayant droit dans ses droits de caractère civil.
Partant, la recourante qui ne peut plus, depuis plus de 20 ans, librement disposer des avoirs dont elle est toujours légalement l'ayant droit, a un droit découlant de l'art. 6 § 1 CEDH à ce que la procédure relative au blocage d'avoirs soit conforme aux exigences d'un procès équitable, ce qui implique que sa cause soit jugée par un tribunal.
11.7 Le fait que la mesure soit prononcée pour une période limitée n'y change rien compte tenu de l'atteinte considérable et réitérée à la garantie de propriété (MATTHIAS OESCH, Wirtschaftliche Embargomassnahmen und richterlicher Rechtsschutz in: der Schweiz, Revue de droit suisse [RDS] 2005 I 301 ss, p. 318; HELEN KELLER, Antiterrormassnahmen: Verfahrensschutz bei Sperrung von Bankkonten, in: Isabelle Häner [éd.], Nachdenken über den demokratischen Staat und seine Geschichte, Beiträge für Alfred Kölz, Zurich 2003, p. 299, 315).
12.
12.1 Il est vrai que la jurisprudence strasbourgeoise admet que le droit d'accès au juge se prête à des délimitations. Par exemple, les mesures provisionnelles échappent en principe au champ d'application de la CEDH (RUTH HERZOG, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Berne 1995, p. 72 et les réf. cit.). Toutefois dans le cas d'espèce la mesure litigieuse, bien que limitée dans le temps, ne saurait être assimilée à une décision à caractère temporaire qui règle une situation juridique en attente d'une réglementation définitive au travers d'une décision principale ultérieure (cf. ISABELLE HÄNER, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, RDS 116/1997, n. marg. 165, p. 376). Il s'agit au contraire d'une procédure indépendante dont l'issue ne dépend pas d'une décision sur le fond. En effet, l'avenir des fonds gelés peut se régler de différentes manières qui n'ont pas toutes un caractère judiciaire; on songe en particulier à une entente entre les différentes parties concernées.
12.2 L'application de l'art. 6 § 1 CEDH a aussi été niée jusqu'à maintenant lorsque l'autorité a un libre pouvoir d'appréciation, tel que celui en matière de prérogatives discrétionnaires ou d'actes de gouvernement (cf. ATF 127 I 115 consid. 5b, ATF 125 I 209 consid. 7a, ATF 125 II 293 consid. 5b, ATF 122 II 464 consid. 3b; Cour eur. DH, arrêt Ganci c. Italie du 30 octobre 2003, § 23 ss, Cour eur. DH, arrêt Posti et Rahko c. Finlande du 24 septembre 2002, Recueil, 2002-VII p. 329, § 50 ss, Cour eur. DH, arrêt Athanassoglou c. Suisse du 6 avril 2000, Recueil, 2000-IV p. 217, § 43 ss; Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération JAAC 2000 N 136; Revue Universelle des Droits de l'Homme [RUDH] 2000 p. 420; Cour eur. DH, arrêt Balmer-Schaffroth c. Suisse du 26 août 1997, Recueil, 1997-IV p. 1346, § 32; JAAC 1997 N 103; Europäische Grundrechte-Zeitschrift 1999 p. 183; Cour eur. DH, arrêt Kraska c. Suisse du 19 avril 1993, Série A vol. 254-B, § 25; RUDH 1993 p. 266; Cour eur. DH, arrêt Tre Traktörer Aktiebolag c. Suède du 7 juillet 1989, Série A vol. 159, § 41 ss; RUDH 1989 p. 169; MARK E. VILLIGER, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2eéd., Zurich 1999, n. marg. 376 ss; FROWEIN/PEUKERT, op. cit., n.
marg. 6 ss ad art. 6; ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2eéd., Berne 1999, p. 132 et 134 ss; JACQUES VELU/RUSEN ERGEC, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, n. marg. 412 ss).
Les actes de gouvernement qui échappent au contrôle judiciaire sont ceux relevant des questions de politique pure. On songe par exemple à la reconnaissance d'un Etat étranger, aux problèmes concernant la stabilité d'un Etat, la neutralité, la protection diplomatique ainsi que l'établissement et la rupture de relations diplomatiques. Les questions de sécurité intérieure et extérieure sont également visées (cf. SÄGESSER, op. cit., n. marg. 1136, p. 512; ANDREAS KLEY-STRULLER, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zurich 1995, p. 273). Ce sont des domaines dans lesquels le gouvernement doit demeurer seul responsable des décisions prises puisque les mesures tendant à protéger l'intégrité de l'Etat et à maintenir de bonnes relations avec l'étranger font partie de ses tâches essentielles (ATF 121 II 248 consid. 1a; arrêt du TF 1A.157/2005 du 6 octobre 2005 consid. 3).
Sont cités comme exemples (cf. ATF 104 IB 129 consid. 1) l'arrêté du Conseil fédéral du 24 février 1948 sur les discours politiques des étrangers (RO 1948 111, abrogé le 9 mars 1998 [RO 1998 1174]) ou encore l'arrêté du Conseil fédéral du 29 décembre 1948 visant la propagande subversive (RO 1948 1282, abrogé le 1er juillet 1998).
12.3 Toutefois, on ne saurait déclarer, par principe, non justiciables toutes les mesures en matière de sécurité intérieure et extérieure ainsi qu'en matière de défense nationale et les exclure de manière générale du champ d'application de l'art. 6 § 1 CEDH. La nature politique d'un acte administratif ne doit pas être confondue avec sa justiciabilité (MARGRIT SCHILLING, Die Unterstellung von Regierungsentscheiden unter die Verwaltungsgerichtsbarkeit, Zurich 1973, p. 118). A cet égard, dans un arrêt récent (ATF 125 II 417) mettant en cause une mesure de confiscation puis de destruction de matériel de propagande du Parti des travailleurs du Kurdistan prise par le CF pour des raisons de sécurité, le TF a estimé que la mesure portait atteinte à des droits patrimoniaux et donc à des droits de caractère civil. Le fait qu'il s'agisse de mesures de sécurité intérieure ou extérieure n'est pas suffisant pour soustraire la cause à l'exigence d'un accès à un tribunal. En effet, la Haute Cour a jugé que, malgré son but policier, il n'était pas opportun d'exclure la confiscation contestée du champ d'application de la convention en tant qu'actes de gouvernement.
12.4 La question à résoudre consiste donc à déterminer dans quelle mesure une décision prise sur la base d'une ordonnance fondée comme en l'espèce sur l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
|
1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
12.5 En l'espèce, la composante politique de la mesure litigieuse réside dans la sauvegarde de l'image de la Suisse et de sa place financière à l'étranger. Cet aspect ne justifie pas de l'exclure du champ d'application de l'art. 6 CEDH. En effet, la décision contestée revêt un caractère politique principalement en raison de la base légale qui la fonde, soit l'ordonnance édictée sur la base de l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
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1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
pas conforme aux principes régissant un Etat de droit qu'en présence d'un même complexe de faits, les parties se trouvent privées d'une voie de droit dans un cas (blocage basé sur des motifs de politique extérieure), alors qu'elles en bénéficient dans l'autre (blocage basé sur l'entraide).
Il sied par ailleurs de relever que des démarches sont en cours en vue d'examiner l'opportunité de compléter l'arsenal juridique suisse existant afin de le doter d'une procédure de confiscation autonome, qui serait applicable à des situations semblables au cas d'espèce (cf. à ce sujet les interpellations parlementaires - et les réponses du CF afférentes - des conseillers nationaux Remo Gysin 07.3324, Didier Berberat 07.336, du conseiller aux Etats Dick Marty 07.3499 et la question du conseiller national Luc Recordon 07.5168).
Le défaut d'une telle base légale ne doit pas conduire à priver la recourante d'un contrôle judiciaire du blocage de ses avoirs.
12.6 Il faut donc admettre que le caractère politique de la décision litigieuse n'est pas prépondérant au point de la placer hors de portée de l'art. 6 CEDH. Le CF est bien de cet avis puisqu'il admet que la décision du DFAE, en tant qu'elle applique son ordonnance, tombe sous le coup de la convention et est donc contestable conformément à l'art. 32 al. 1 let. a
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
|
1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
Cette interprétation est également conforme à la jurisprudence de la Cour eur. DH qui n'admet que de façon restrictive les exceptions aux garanties offertes par l'art. 6 CEDH (Cour eur. DH, arrêt Pellegrin c. France du 8 décembre 1999, Recueil, 1999-VIII, § 64).
12.7 C'est par ailleurs également l'esprit de l'art. 47 al. 6
SR 172.010 Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA) - Legge sull'organizzazione dell'ammininistrazione LOGA Art. 47 Decisioni - 1 La decisione di un affare spetta, secondo l'entità del medesimo, al Consiglio federale, a un dipartimento, a un gruppo oppure a un ufficio. |
|
1 | La decisione di un affare spetta, secondo l'entità del medesimo, al Consiglio federale, a un dipartimento, a un gruppo oppure a un ufficio. |
2 | Il Consiglio federale stabilisce mediante ordinanza quale unità amministrativa sia legittimata a decidere in singoli affari oppure in un insieme di settori. |
3 | Nel caso in cui i dipartimenti non si accordino sulla competenza, decide il presidente della Confederazione. |
4 | Le unità amministrative superiori e il Consiglio federale possono in ogni tempo avocare a sé la decisione su singole questioni. |
5 | Rimangono salve le competenze stabilite imperativamente dalla legislazione federale sull'organizzazione giudiziaria. Se il ricorso al Consiglio federale è inammissibile, quest'ultimo può dare istruzioni all'autorità federale amministrativa competente su come interpretare la legge. |
6 | Gli affari del Consiglio federale spettano di diritto al dipartimento competente per materia, in quanto le relative decisioni siano impugnabili con ricorso al Tribunale amministrativo federale. Rimane salvo il ricorso contro le decisioni del Consiglio federale di cui all'articolo 33 lettere a e b della legge del 17 giugno 200548 sul Tribunale amministrativo federale.49 |
La genèse de l'art. 189 al. 4
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
|
1 | Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | del diritto intercantonale; |
d | dei diritti costituzionali cantonali; |
e | dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico; |
f | delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici. |
1bis | ... 134 |
2 | Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni. |
3 | La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale. |
4 | Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge. |
12.8 Pour mémoire, le projet de nouvelle constitution fédérale avait été soumis aux Chambres fédérales en même temps qu'un projet de réforme des droits populaires et qu'un projet de réforme de la justice, si bien que le message du CF et les débats parlementaires consécutifs portent à la fois sur le texte constitutionnel et sur la modification de ce même texte (cf. MCF, FF 1997 I 1 ss).
L'art. 189 al. 4
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 189 Competenze del Tribunale federale - 1 Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
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1 | Il Tribunale federale giudica le controversie per violazione: |
a | del diritto federale; |
b | del diritto internazionale; |
c | del diritto intercantonale; |
d | dei diritti costituzionali cantonali; |
e | dell'autonomia comunale e di altre garanzie che i Cantoni conferiscono ad altri enti di diritto pubblico; |
f | delle disposizioni federali e cantonali sui diritti politici. |
1bis | ... 134 |
2 | Il Tribunale federale giudica inoltre le controversie tra la Confederazione e i Cantoni e quelle tra Cantoni. |
3 | La legge può conferire altre competenze al Tribunale federale. |
4 | Gli atti dell'Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere impugnati presso il Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge. |
12.9 Le message relatif à une nouvelle Constitution se faisait l'écho de certains participants à la procédure de consultation qui souhaitaient un contrôle des actes du CF au motif qu'une partie de ces actes pourraient tomber dans le champ d'application de l'art. 6 § 1 CEDH et devaient en conséquence être soumis au contrôle d'un tribunal (MCF, FF 1997 I 539). Le message reconnaissait le bien-fondé de cette objection, mais l'écarte en rappelant que les décisions susceptibles de restreindre les droits de l'homme doivent ressortir à la compétence des départements, ce qui garantit l'effectivité d'un recours (MCF, FF 1997 I 539, 540).
12.10 La discussion a repris lors des débats parlementaires. Lors de l'examen de l'art. 177 projet 96 Réforme de la justice, la commission du Conseil des Etats a alors proposé de compléter l'al. 4 de la manière suivante « Soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt... » (Bulletin Officiel de l'Assemblée fédérale [BO] 1998 E 258) qui est devenu par la suite en français « Les exceptions sont déterminées par la loi. »
La proposition a été adoptée sans discussion par la Chambre haute (BO 1998 E 1018).
12.11 Au sein du Conseil national, les échanges ont été plus vifs. Une minorité proposait de permettre un recours auprès du TF contre toutes les décisions du CF (Dorle Vallender, in: BO 1998 N 1463). Cette proposition avait essentiellement pour objectif de préserver une voie de droit judiciaire lorsque l'art. 6 § 1 CEDH le commandait. Ce point de vue a été contesté au motif qu'une telle possibilité intégrait également le contrôle des décisions à caractère purement politique alors que l'art. 177 al. 4 projet 96 Réforme de la justice se voulait précisément l'expression de la séparation des pouvoirs (Rolf Engler, Fulvio Pelli, in: BO 1998 N 1464).
12.12 Le compromis adopté fut finalement le suivant: la compétence de décider dans les domaines susceptibles de restreindre les droits de l'homme est transférée aux départements et les exceptions au principe de l'impossibilité de recours contre les actes du CF seront déterminées par la loi.
12.13 Toutefois, il est douteux que la compétence que tire le CF directement de la Constitution, comme en l'espèce de l'art. 184 al. 3
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
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1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
SR 172.010 Legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA) - Legge sull'organizzazione dell'ammininistrazione LOGA Art. 47 Decisioni - 1 La decisione di un affare spetta, secondo l'entità del medesimo, al Consiglio federale, a un dipartimento, a un gruppo oppure a un ufficio. |
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1 | La decisione di un affare spetta, secondo l'entità del medesimo, al Consiglio federale, a un dipartimento, a un gruppo oppure a un ufficio. |
2 | Il Consiglio federale stabilisce mediante ordinanza quale unità amministrativa sia legittimata a decidere in singoli affari oppure in un insieme di settori. |
3 | Nel caso in cui i dipartimenti non si accordino sulla competenza, decide il presidente della Confederazione. |
4 | Le unità amministrative superiori e il Consiglio federale possono in ogni tempo avocare a sé la decisione su singole questioni. |
5 | Rimangono salve le competenze stabilite imperativamente dalla legislazione federale sull'organizzazione giudiziaria. Se il ricorso al Consiglio federale è inammissibile, quest'ultimo può dare istruzioni all'autorità federale amministrativa competente su come interpretare la legge. |
6 | Gli affari del Consiglio federale spettano di diritto al dipartimento competente per materia, in quanto le relative decisioni siano impugnabili con ricorso al Tribunale amministrativo federale. Rimane salvo il ricorso contro le decisioni del Consiglio federale di cui all'articolo 33 lettere a e b della legge del 17 giugno 200548 sul Tribunale amministrativo federale.49 |
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 184 Relazioni con l'estero - 1 Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
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1 | Il Consiglio federale cura gli affari esteri salvaguardando i diritti di partecipazione dell'Assemblea federale; rappresenta la Svizzera nei confronti dell'estero. |
2 | Firma e ratifica i trattati internazionali. Li sottopone per approvazione all'Assemblea federale. |
3 | Se la tutela degli interessi del Paese lo richiede, può emanare ordinanze e decisioni. La validità delle ordinanze dev'essere limitata nel tempo. |
On peut donc en conclure que le CF a voulu respecter la volonté du législateur en confiant, le même jour que son adoption, l'application de son ordonnance au DFAE, permettant ainsi le contrôle d'une autorité judiciaire, en conformité à l'art. 6 CEDH.
13.
13.1 Au vu de ce qui précède, en application des art. 32 al. 1 let. a
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 32 Eccezioni - 1 Il ricorso è inammissibile contro: |
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1 | Il ricorso è inammissibile contro: |
a | le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale pubblico non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale; |
b | le decisioni in materia di diritto di voto dei cittadini nonché di elezioni e votazioni popolari; |
c | le decisioni in materia di salario al merito del personale federale, in quanto non concernano la parità dei sessi; |
d | ... |
e | le decisioni nel settore dell'energia nucleare concernenti: |
e1 | le autorizzazioni di massima per impianti nucleari, |
e2 | l'approvazione del programma di smaltimento, |
e3 | la chiusura di depositi geologici in profondità, |
e4 | la prova dello smaltimento; |
f | le decisioni in materia di rilascio o estensione di concessioni di infrastrutture ferroviarie; |
g | le decisioni dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva; |
h | le decisioni in materia di rilascio di concessioni per case da gioco; |
i | le decisioni in materia di rilascio, modifica o rinnovo della concessione della Società svizzera di radiotelevisione (SSR); |
j | le decisioni in materia di diritto ai sussidi di una scuola universitaria o di un altro istituto accademico. |
2 | Il ricorso è inoltre inammissibile contro: |
a | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante opposizione o ricorso dinanzi a un'autorità ai sensi dell'articolo 33 lettere c-f; |
b | le decisioni che, in virtù di un'altra legge federale, possono essere impugnate mediante ricorso dinanzi a un'autorità cantonale. |
SR 173.32 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF) LTAF Art. 33 Autorità inferiori - Il ricorso è ammissibile contro le decisioni: |
|
a | del Consiglio federale e degli organi dell'Assemblea federale in materia di rapporti di lavoro del personale federale, compreso il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente; |
b | del Consiglio federale concernenti: |
b1 | la destituzione di un membro del Consiglio della banca o della direzione generale o di un loro supplente secondo la legge del 3 ottobre 200325 sulla Banca nazionale, |
b10 | la revoca di un membro del consiglio d'amministrazione del Servizio svizzero di assegnazione delle tracce o l'approvazione della risoluzione del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio d'amministrazione secondo la legge federale del 20 dicembre 195743 sulle ferrovie; |
b2 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 22 giugno 200726 sulla vigilanza dei mercati finanziari, |
b3 | il blocco di valori patrimoniali secondo la legge del 18 dicembre 201528 sui valori patrimoniali di provenienza illecita, |
b4 | il divieto di determinate attività secondo la LAIn30, |
b4bis | il divieto di organizzazioni secondo la LAIn, |
b5 | la revoca di un membro del Consiglio d'istituto dell'Istituto federale di metrologia secondo la legge federale del 17 giugno 201133 sull'Istituto federale di metrologia, |
b6 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'Autorità federale di sorveglianza dei revisori o l'approvazione dello scioglimento del rapporto di lavoro del direttore da parte del consiglio di amministrazione secondo la legge del 16 dicembre 200535 sui revisori, |
b7 | la revoca di un membro del Consiglio dell'Istituto svizzero per gli agenti terapeutici secondo la legge del 15 dicembre 200037 sugli agenti terapeutici, |
b8 | la revoca di un membro del consiglio di amministrazione dell'istituto secondo la legge del 16 giugno 201739 sui fondi di compensazione, |
b9 | la revoca di un membro del consiglio d'Istituto dell'Istituto svizzero di diritto comparato secondo la legge federale del 28 settembre 201841 sull'Istituto svizzero di diritto comparato, |
c | del Tribunale penale federale in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cbis | del Tribunale federale dei brevetti in materia di rapporti di lavoro dei suoi giudici e del suo personale; |
cquater | del procuratore generale della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei procuratori pubblici federali da lui nominati e del personale del Ministero pubblico della Confederazione; |
cquinquies | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro del personale della sua segreteria; |
cter | dell'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione in materia di rapporti di lavoro dei membri del Ministero pubblico della Confederazione eletti dall'Assemblea federale plenaria; |
d | della Cancelleria federale, dei dipartimenti e dei servizi dell'Amministrazione federale loro subordinati o aggregati amministrativamente; |
e | degli stabilimenti e delle aziende della Confederazione; |
f | delle commissioni federali; |
g | dei tribunali arbitrali costituiti in virtù di contratti di diritto pubblico sottoscritti dalla Confederazione, dai suoi stabilimenti o dalle sue aziende; |
h | delle autorità o organizzazioni indipendenti dall'Amministrazione federale che decidono nell'adempimento di compiti di diritto pubblico loro affidati dalla Confederazione; |
i | delle autorità cantonali, in quanto una legge federale preveda che le loro decisioni sono impugnabili mediante ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo federale. |