S. 234 / Nr. 46 Eigentumsgarantie (d)

BGE 69 I 234

46. Urteil vom 8. November 1943 i. S. Gemeinschaft der Erben Müller-Haiber
gegen Solothurn.

Regeste:
Bedeutung der Eigentumsgarantie, Begriff der Enteignung.
Wann bilden blosse verwaltungsrechtliche oder polizeiliche Gebote oder
Vorbote, wodurch der Eigentümer einer Sache in der Verfügung über diese oder
in deren Benutzung beschränkt wird, eine Enteignung? Eine solche liegt hier in
einem mit dem Bebauungsplan einer Gemeinde verbundenen Verbot, auf einem
Grundstück zu bauen, auf dem die Erstellung einer Sportanlage vorgesehen ist.
Signification de la garantie de la propriété. Notion de l'expropriation.
Dans quels cas des ordres ou des défenses de l'administration ou de la police,
restreignant le droit du proprietaire de disposer d'une chose ou de
l'utiliser, constituent-ils une expropriation?
Existence d'une expropriation dans le cas particulier où le plan de
construction communal comporte interdiction de bâtir sur un terrain destiné
par la commune à être aménagé en place de sports.
Significato della garanzia della proprietà, concetto dell'espropriazione.
In quali casi ordini o divieti dell'amministrazione o della polizia, che
limitano il diritto del proprietario di disporre d'una cosa o di utilizzarla,
costituiscono un'espropriazione?
Si è in presenza d'un'espropriazione quando, come in concreto, il piano
regolatore di un comune prevede il divieto di costruire su un terreno previsto
per un campo sportivo.

A. ­ Das solothurnische Gesetz über das Bauwesen vom 10. Juni 1906/31. Oktober
1926 enthält folgende Vorschriften:

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§ 9 Satz 1: «Der allgemeine Bebauungsplan bestimmt die Grundzüge für die
zukünftige Ausgestaltung der Ortschaft, d. h. für die Quartiere, die
Hauptstrassen und die öffentlichen Plätze mit Einschluss der als Bestandteile
derselben zu betrachtenden Baum- und Zierpflanzungen.»
§ 10: «Der spezielle Bebauungsplan enthält:
1. Die Strassenzüge mit Einschluss der Trottoiranlagen und öffentlichen Plätze
in ihrer Richtung, Begrenzung und Höhenlage; die projektierten Kanalisationen,
Wasser- und Lichtleitungen können aufgenommen werden unter Vorbehalt ihrer
definitiven Feststellung durch Spezialvorlagen;
2. die Baulinien unter Angabe der vorgeschriebenen Bauart (offene oder
geschlossene);
3. die Grenzen der durch die projektierten Strassen und Plätze beanspruchten
Parzellen. »
§ 16 Abs. 1:«Die Grundeigentümer sind verpflichtet. gegen vollständige
Entschädigung das im Bebauungsplane ZU öffentlichen Anlagen, wie Strassen,
Wege, Trottoirs und Plätze, bestimmte Land an die Gemeinde abzutreten und das
Legen von öffentlichen Dolen, Wasserleitungen und andern im öffentlichen
Interesse liegenden Leitungen auf ihrem Grundeigentum zu dulden. Über
allfällige Einsprachen entscheidet der Regierungsrat.»
§ 18 Abs. 1 und 2 Satz 1-3: « Das im Bebauungsplane zu Strassen, Trottoirs,
Plätzen und anderen Anlagen bestimmte Land darf nach Inkrafttreten des Planes
(§ 14) nicht mehr überbaut werden
Aus dieser Beschränkung der Baufreiheit steht dem Grundeigentümer ein
Entschädigungsanspruch gegenüber der Gemeinde nicht zu. Wenn indessen die
betreffende Anlage innert zwanzig Jahren nach Inkrafttreten des allgemeinen
Bebauungsplanes bezw. innert zehn Jahren nach Inkrafttreten des speziellen
Bebauungsplanes nicht ausgeführt wird, so hat der Eigentümer eines
Grundstückes das zu öffentlichen Zwecken vollständig oder soweit in Anspruch
genommen wird, dass der Rest sich ganz oder teilweise nicht mehr zur Bebauung
eignet, das Recht, von der Gemeinde die sofortige Übernahme des zur Bebauung
nicht mehr verwendbaren Areals zu verlangen. Die Übernahme hat zu erfolgen,
sofern die Baubeschränkung dem Grundeigentümer zum Schaden gereicht. N
B. ­ Die Einwohnergemeinde Solothurn hat für das Quartier Oberfeld-Brühl einen
speziellen Bebauungsplan aufgestellt. Dieser sieht die Erstellung einer
Sportanlage mit Aschenbahn von 142 a 80 m2 vor, die mit rund V3 ihrer Fläche
etwa die Hälfte des Grundstücks Nr. 2029 der Rekurrenten, der Erben
Müller-Haiber, und mit rund 1/3 ihrer Fläche ungefähr 1/s des
Nachbargrundstücks Nr. 2028 in Anspruch nehmen würde. Hierüber beschwerten
sich die Rekurrenten beim Regierungsrat des Kantons Solothurn; sie
beantragten, dass der Plan überhaupt nicht

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oder wenigstens soweit nicht genehmigt werde, als er eine Turn- und
Sportanlage vorsieht.
Der Regierungsrat beschloss am 24. August 1943:
«1. Dem von der Einwohnergemeinde Solothurn am 11. Juni 1943 genehmigten
speziellen Bebauungsplan Oberfeld-Brühl wird die Genehmigung erteilt.
2.....
3. Die Beschwerde der Erbengemeinschaft Müller-Haiber... wird abgewiesen.... »
Aus der Begründung des Beschlusses ist folgendes hervorzuheben: Das Baugesetz
enthalte keine Bestimmung, die den Gemeinden ausdrücklich die Befugnis geben
würde, im Bauplanverfahren Plätze für Turn- und Sportanlagen, Friedhöfe,
Schulhäuser und andere öffentliche Gebäude zu beanspruchen und sich dafür das
Enteignungsrecht mit der regierungsrätlichen Genehmigung zu sichern. Hiefür
sei aber auch eine ausdrückliche Bestimmung nicht durchaus notwendig. Der
Wille des Gesetzgebers sei unter Würdigung des Instituts des Bebauungsplanes
und seines Zweckes zu erforschen. Dieser Plan solle die Grundzüge für die
bauliche Ausgestaltung der Ortschaft enthalten, im Interesse einer
zielbewussten Planung insbesondere die Anlagen festlegen, die für die künftige
Entwicklung der Ortschaft wichtig seien. Die §§ 9 und 10 des Baugesetzes
bildeten lediglich Definitionen, ein allgemeines Programm, aber nicht
materielles Recht. Dass darin nichts über Plätze für öffentliche Gebäude und
Sportanlagen gesagt werde, schliesse daher nicht ohne weiteres aus, dass der
Bebauungsplan solche vorsehen dürfe. Der Wille des Gesetzgebers lasse sich
vielmehr tatsächlich den §§ 16 und 18 entnehmen, die sich im dritten Abschnitt
über die Anwendung des Bauplanverfahrens befänden und deshalb über die
praktischen Auswirkungen der Grundsätze des I. und des II. Abschnittes
betreffend den Inhalt und die Einführung des Bebauungsplanes Aufschluss geben
sollten. In § 16 solle die Aufzählung der öffentlichen Anlagen nicht
abschliessend sein; ohne Zwang könne darunter das Land für Sportanlagen,
Turnhallen usw. aufgenommen werden.

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Diese Auslegung werde gestützt und verdeutlicht durch § 18 Abs. 1, worin neben
Strassen, Trottoirs und Plätzen ausdrücklich noch andere Anlagen aufgeführt
seien. Die gesetzliche Aufzählung sei danach nicht vollständig. Unter die
«andern Anlagen » könne ein Turn- und Sportplatz ohne weiteres eingereiht
werden. Diese Auslegung entspreche auch dem Zweck des Bebauungsplans. Der
Einwand, dass das Privateigentum danach mit einer grösseren Fläche in Anspruch
genommen werde, sei nicht stichhaltig; denn die Errichtung einer Parkanlage
erfordere ebenfalls eine grosse Flache.
Gegen diesen Entscheid haben die Erben Müller-Haiber die staatsrechtliche
Beschwerde ergriffen mit dem Antrag:
«1. Der angefochtene Beschluss sei wegen Verletzung der Eigentumsgarantie (KV
15) und wegen Willkür (BV 4) als verfassungswidrig aufzuheben.
2. De Regierungsrat des Kantons Solothurn sei anzuweisen den von der
Einwohnergemeinde Solothurn vorgelegten speziellen Bebauungsplan
Oberfeld-Brühl nur unter der Bedingung zu genehmigen, dass die darin
vorgesehene Turn- und Sportanlage daraus entfernt wird. »
Die Rekurrenten führen zur Begründung aus: Behördliche Eingriffe in das
Privateigentum seien nach der Eigentumsgarantie des Art. 15 KV nur dann
zulässig, wenn dafür eine gesetzliche Grundlage bestehe. Beruhe der Eingriff
auf willkürlicher Auslegung einer Gesetzesbestimmung, so sei die
Eigentumsgarantie verletzt. Für die ordentliche Enteignung seien im Kanton
Solothurn die §§ 247 ff. EG. z. ZGB massgebend. Danach bedürfe es hiefür in
der Regel eines Beschlusses des Kantonsrates. Ein solcher führe unmittelbar
zur Enteignung gegen volle Entschädigung. Das Bauplanverfahren sehe eine
ausserordentliche Form der Enteignung vor. Die Gemeinde erhalte durch die
Genehmigung des Bebauungsplanes das Recht zur Enteignung des Landes für die
geplanten Anlagen, könne aber mit der Enteignung 10 oder 20 Jahre warten und
während dieser Zeit sei die Überbauung des

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Landes nicht mehr zulässig. § 10 des Baugesetzes enthalte die gesetzliche
Grundlage für den Inhalt und Anwendungsbereich des speziellen Bebauungsplanes.
Danach beziehe sich dieser ausschliesslich auf Verkehrsanlagen, Strassenzüge
mit Einschluss der Trottoiranlagen und öffentliche Plätze, Kanalisationen,
Wasser- und Lichtleitungen. Die weitern Vorschriften über die Wirkungen des
Bauplanverfahrens wollten nicht eine über den Grundsatz des § 10 hinausgehende
Umschreibung der durch den Bebauungsplan erfassten Objekte geben. Auch der
Wortlaut der §§ 16 und 18 lasse unmissverständlich erkennen, dass der
Gesetzgeber das Bauplanverfahren auf Verkehrsanlagen beschränkt wissen wollte.
Mit den andern Anlagen im Sinne des § 18 könnten bloss die in § 10 Ziff. 1
genannten Kanalisationen, Wasser- und Lichtleitungen gemeint sein. Die Annahme
des Regierungsrates, dass das Bauplanverfahren auf öffentliche Anlagen jeder
Art, also auch auf öffentliche Gebäude, Friedhöfe, Turn- und Sportanlagen
angewendet werden könne, beruhe auf einer absolut willkürlichen Auslegung des
Baugesetzes. Sie würde dazu führen, dass jede Enteignung durch die Gemeinde
auf dem bequemen Weg des Bauplanverfahrens durchgeführt werden könnte. Es
liege auf der Hand, dass die wesentlichen Erleichterungen dieses Verfahrens
für die spezifischen Verkehrsanlagen des Bebauungsplanes gelten sollen. Die
Anlage von öffentlichen Gebäuden, Turn- und Sportplätzen erfordere regelmässig
bedeutend mehr Land und greife daher viel stärker in das Privateigentum ein.
Deshalb könne nicht angenommen werden, der Gesetzgeber habe solche Anlagen in
das Bauplanverfahren einbeziehen wollen, aber vergessen, sie ausdrücklich
aufzuführen.
D. ­ Der Regierungsrat hat die Abweisung der Beschwerde beantragt.
Die Einwohnergemeinde Solothurn hat auf Gegenbemerkungen verzichtet.

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Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1. ­ Wenn das Land, das für die geplante Sportanlage dienen soll, nicht im
Bauplanverfahren, sondern nur im ordentlichen Enteignungsverfahren nach den §§
247 ff. EG z. ZGB von der Gemeinde beansprucht werden kann, so ist für die
Enteignung ein Beschluss des Kantonsrates nötig und muss darauf das Verfahren
zur Feststellung der Entschädigung eingeleitet werden, an das sich der
Übergang des Landes auf die Gemeinde gegen Zahlung der Entschädigung
anschliesst. Darf dagegen das für die Sportanlage vorgesehene Land durch den
Bebauungsplan von der Gemeinde in Anspruch genommen werden, so hat das zwar
nach dem kantonalen Baugesetz nicht zur Folge, dass die Rekurrenten sich das
Eigentumsrecht am Land ohne Entschädigung entziehen lassen müssten. Wohl aber
hat dieses Verfahren für die Rekurrenten nach dem Gesetz ­ abgesehen davon,
dass dann ein Kantonsratsbeschluss unnötig ist ­ den Nachteil, dass sie
während einer Zeit, die 10 Jahre dauern kann, das für die Anlage erforderliche
Land nicht überbauen dürfen, ohne dafür eine Entschädigung zu erhalten, und
zudem müssen sie damit rechnen, dass bis zum Ablauf dieser Frist der Plan der
Sportanlage wieder fallen gelassen wird.
2. ­ Die Auslegung, die der Regierungsrat dem Baugesetz gibt, ist wohl nicht
richtig. § 10 bestimmt unzweifelhaft, was der spezielle Bebauungsplan
enthalten soll und was darin aufgenommen werden kann. Er ist die grundlegende
Bestimmung über den wesentlichen Inhalt des Bebauungsplanes, für den dessen
besondere Rechtswirkungen gelten, und nicht bloss ein Programm, an das sich
die Behörden nicht zu halten brauchen. Die §§ 16 und 18 haben nicht den Zweck,
den genauern Inhalt des Bebauungsplanes anzugeben, sondern gehen davon aus,
dass das bereits in § 10 geschehen ist. Freilich können aus den §§ 16 und 18,
soweit sie von einem bestimmten Planinhalt ausgehen, Rückschlüsse darauf
gezogen werden, was

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nach § 10 Gegenstand des Planes sein kann; allein die §§ 16 und 18
rechtfertigen eine ausdehnende Auslegung des § 10 in dem Sinn, dass er auch
andere öffentliche Anlagen, als die dem öffentlichen Verkehr dienenden,
enthalten und insoweit die ihm eigenen Rechtswirkungen entfalten könne, nur
dann, wenn sich das aus jenen Vorschriften deutlich ergibt. Das trifft
indessen hier nicht zu. § 16 gibt als Beispiele für die im Plan vorgesehenen
öffentlichen Anlagen ausschliesslich solche für den öffentlichen Verkehr an.
Dass in § 18 von ff andern Anlagen,, als Strassen, Trottoirs, Plätzen die Rede
ist, zeigt nicht deutlich genug, dass darunter auch solche zu verstehen seien,
die nicht dem Gemeingebrauch gewidmet sind, wie Sportplätze, Friedhöfe, der
Staats- oder der Gemeindeverwaltung dienende Gebäude, die einzelne
Privatgrundstücke in viel weiterm Umfang als Verkehrswege in Anspruch nehmen
würden. Eine solche Auslegung des § 18 und damit des § 10 ist umsoweniger
anzunehmen, als sie nicht dem Zweck entsprechen würde, den der Bebauungsplan
einer Gemeinde nach den kantonalen Rechten im allgemeinen hat. Dieser Zweck
besteht in der genauen Feststellung und Abgrenzung des Gemeindegebietes, das
dem geplanten Netz der Verkehrswege dienen soll; das private Grundeigentum
wird dadurch wesentlich nur deshalb beschränkt, um eine zweckmässige Anlage
des öffentlichen Strassen- und Wegnetzes zu ermöglichen. Dagegen erlaubt der
Plan es regelmässig nicht, den Bau- und Strassenlinien beliebige
Beschränkungen des Grundeigentums gleichzustellen, wie z. B. ein für die ganze
Tiefe eines Grundstückes geltendes Bauverbot {vgl. nicht veröffentlichten
Entscheid des Bundesgerichtes i. S. Facchetti g. Colombier v. 7. Dezember 1934
Erw. 6).
Allerdings ist die Auslegung, die der Regierungsrat dem Baugesetz gibt, nicht
geradezu offensichtlich unrichtig oder willkürlich und daher insofern die
Eigentumsgarantie nicht verletzt. § 18 des Baugesetzes steht aber mit dieser
Auslegung selbst im Widerspruch zur Eigentumsgarantie des

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Art. 15 KV. Diese Garantie der wohlerworbenen Privatrechte gewährleistet das
Eigentum freilich nur mit demjenigen Inhalt, der sich aus der jeweiligen
objektiven Rechtsordnung ergibt. Sie steht deshalb der Einführung oder
Anwendung gesetzlicher oder auf gesetzlicher Grundlage beruhender
Eigentumsbeschränkungen im öffentlichen Interesse nicht im Wege und gibt
unmittelbar kein Recht auf Ersatz für eine Vermögenseinbusse, die daraus dem
einzelnen Eigentümer erwächst. Das gilt insbesondere auch in Bezug auf die
Eigentumsbeschränkung, die dadurch entsteht, dass der Bebauungsplan einer
Gemeinde kraft der Baugesetzgebung das durch die Ziehung von Strassen- und
Baulinien betroffene Privateigentum mit einem Bauverbot belogt. Dagegen ist
nach der Eigentumsgarantie die Enteignung, wenn sie auch im öffentlichen
Interesse zugelassen wird, doch nur gegen volle Entschädigung zulässig. Nach
der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt als solche Enteignung nicht bloss
die Entziehung von Eigentums- oder andern Privatrechten oder die Begründung
von solchen andern dinglichen Rechten an bestimmten Sachen für ein
öffentliches Unternehmen durch Verwaltungsverfügung; sondern unter den Begriff
der Enteignung können auch blosse verwaltungsrechtliche oder polizeiliche
Gebote oder Verbote fallen, wodurch der Eigentümer einer Sache in der
Verfügung über diese oder in deren Benutzung beschränkt wird. Wohl handelt es
sich bei solchen Verfügungen, wenn sie auf gesetzlicher Grundlage beruhen, in
der Regel um blosse Anwendung allgemeiner gesetzlicher
Eigentumsbeschränkungen. Ausnahmsweise kann aber ihre Wirkung in einzelnen
Fällen derart sein, dass sie als eigentlicher Eingriff in das durch die
objektive Rechtsordnung umschriebene Eigentumsrecht anzusehen sind, materiell,
wenn auch nicht der Form nach, als Enteignung erscheinen. Das trifft nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichtes in der Regel dann zu, wenn dem Eigentümer
ein bisher rechtmässig ausgeübter oder wirtschaftlich verwerteter Gebrauch der
Sache unter

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sagt wird oder wenn das Verbot die Benützung der Sache in ausserordentlich
hohem und empfindlichem Masse einschränkt und dabei ausnahmsweise ein einziger
oder nur einzelne wenige Eigentümer so getroffen werden, dass diese ein allzu
grosses Opfer zu Gunsten des Gemeinwesens bringen müssten, sofern sie keine
Entschädigung erhielten (vgl. BGE 31 II S. 558; 36 II S. 314; 44 I S. 171 Erw.
4; 47 II S. 81; 48 I S. 601; 49 I S. 584; 55 I S. 401, 403 ff.; nicht
veröffentlichte Entscheide i. S. Gadola g. Bern v. 19. Februar 1932 Erw. 4,
Götschi g. Obwalden v. 7. Juli 1933 S. 16, Fankhauser g. Bern v. 11. Juli 1935
S. 8, Stebler g. Bern, Appellationshof v. 11. Dezember 1936 S. 13, Stebler g.
Bern, Regierungsrat v. 11. Dezember 1936 S. 13, Einwohnergemeinde Beinwil und
Gen. g. Aargau v. 15. Juli 1937 Erw. 4, Wettstein und Suter g. Zürich v. 18.
Juli 1941 Erw. 3, Boden- und Effekten-A.-G. g. Zürich v. 12. März 1943 Erw.
6).
Im vorliegenden Fall schränkt nun das mit dem Bebauungsplan verbundene Verbot,
die für die Sportanlage vorgesehene Grundfläche von 142 a 80 m2 zu überbauen,
die Benützung des davon betroffenen Grundstücks der Rekurrenten
ausserordentlich stark ein; das Mass dieser Beschränkung steht in ganz
offensichtlichem Missverhältnis zu demjenigen, das sich im allgemeinen aus
einem zu Gunsten von Verkehrsanlagen geltenden, mit Bau- und Strassenlinien
verbundenen Bauverbot ergibt. Zudem ist diese besondere Beschränkung eine
Ausnahme vom gewöhnlichen Inhalt des Bebauungsplans, die allein dasteht und
ausschliesslich zwei Grundstücke, hauptsächlich dasjenige der Rekurrenten
trifft, ohne dass dieses aus der geplanten Anlage einen besondern Vorteil
ziehen würde. Damit würde den Rekurrenten ein allzu grosses Opfer zu Gunsten
der Allgemeinheit zugemutet, sofern sie dafür keine Entschädigung erhielten.
Das mit dem speziellen Bebauungsplan verbundene Verbot, auf dem für die
Sportanlage vorgesehenen Land der Rekurrenten zu bauen, bildet daher materiell
eine Enteignung und

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verletzt, weil dafür keine Entschädigung gewährt wird, die
Eigentumsgarantie des Art. 15 KV. Der angefochtene Entscheid ist somit
aufzuheben.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Beschluss des Regierungsrates des
Kantons Solothurn vom 24. August 1943 aufgehoben.