BGE-53-I-71 - 1927-03-04 - BGE - Verfassungsrecht - 70 Staatsreeht. et il ne s'agit dès lors plus d'une question de principe, mais d'une

70 Staatsreeht.

et il ne s'agit dès lors plus d'une question de principe, mais d'une
question de mesure. Or, on ne saurait dire que le Conseil d'Etat soit
sorti des limites d'une interprétation conciliable avec la lettre et
l'esprit de la loi. On ne peut pas dire non plus que la pratique suivie
jusqu'en 1914 au sujet des matières figurant dans la Feuille officielle
soit devenue du droit coutumier au point que la loi écrite pourrait
seule modifier cet état de choses. Rien ne permet enfin d'affirmer que le
contenu de la Feuille officielle doit étre rigoureusement déiimité par
la législation et qu'aucune liberté d'appréciation ne peut ètre laissée
à cet égard au pouvoir administratif. L'opinion contraire du Conseil
d'Etat ne rompt pas le cadre d'une interpretation admissible du droit
eonstitutionnel cantonal, en _sorte que le Tribunal fédéral n'a aucun
motif d'intervenir.

Le Conseil d'Etat ayant pu, sans Violer le principe de la séparation des
pouvoirs, autoriser le fermier de la Feuille officielle à y publier des
informations, i'autorisation de changer le format ne Viole pas non plus
ce principe, car elle n'est que la conséquence de la première faculté
concédée. '

Quant à l'adjudication de la Feuille d'avis a M. Zobrist, elle est en
elle-meme inattaquable, car elle est conforme aux prescriptions de la
loi et du cahier des charges.

Le Tribunal fédéral prononce : Le recours est rejeté.Nulla poem: sine
lege. N° 11. 71

X. NULLA. POENA SINE LEGE

11. Urteil vom. 4. März 1927 i. S. Hardmeier gegen Zürich.

Polizeivorsehrift und Polizeibusse : Begriff (Erw. 2).

Administrative Androhung einer Ungehorsamsstrate auf einen bereits
mit richterlicher Strafe bedrohten Tatbestand: Voraussetzungen ihrer
Zulässigkeit (Erw. 3).

A. 5328 ziirch. StPO bestimmt :

Falls Gesetze oder Verordnungen keine Strafandrohungen enthalten,
so können die Verwaltungsbehörden im einzelnen Falle Polizeibussen
androhen und aussprechen und zwar die Kantonalbehörden bis 100 Fr.,
die Bezirksund Kreisbehörden bis 50 Fr. und die Gemeindebehörden gemäss
g 333 dieses Gesetzes.

Überdies sind die Verwaltungsbehörden befugt, in Vollziehung von Gesetzen
und Verordnungen im einzelnen ss Falle Verfügungen unter Androhung
der Überweisung. an den Strafrichter wegen Ungehorsams im Falle des
Zuwiderhandelns zu erlassen, wWFHoehene Polizeibusse wirkungslos
geblieben und nicht Gefängnisstrafe vorgesehen ist. Die die Androhung
der Überweisung enthaltende Verfügung verliert ihre Wirkung nach zwei
Jahren, wenn ihr nicht zuwidergehandelt wird, sonst seit dem Datum der
letzten Strafe.

Nach § 80 zürch. StG Wird Ungehorsam gegen amtliche, von kompetenter
Stelle erlassene Verfügungen, wenn in der Verfügung für den Fall des
Ungehorsams die Überweisung an die Gerichte angedroht war, mit Gefängnis
bis zu einem Monat, womit Geldbusse bis zu 200 Franken zu verbinden ist,
bestraft.

Der Rekurrent ist bereits mehrfach wegen Übertretung von § I
zürch. MedGes.' (unbefugte Ausübung des Tierarztberufes) gemäss dessen §
42 mit Busse bis zu 200 Fr. bestraft worden. Am 21. Januar 1926 drohte
ihm die Volkswirtsehaftsdirektion des Kantons Zürich

72 ss staatsrecht-

für den Fall weiterer Widerhandlungen gegen § 1 MedGes. die
Überweisung an den Strafrichter wegen Ungehorsams an. Der Regierungsrat
bestätigte ,am 12. August 1926 auf Beschwerde hin die Verfügung der
Volkswirtschaftsdirektion. --

B. Gegen diesen, am 23. August 1926 zugestellten Regierungsratsbeschluss
richtet ,sich die ' vorliegende staatsrechtliche Beschwerde vom
12. Oktober 1926 mit dem Antrag, der Beschluss sei mitsamt der Verfügung
der Volkswirtschaftsdirektion aufzuheben. Zur Begründung wird ausgeführt
: Nach dem Grundsatz nulla poena sine lege v könne eine Strafe nur
ausgesprochen werden, wenn sie durch Gesetz ausdrücklich angedroht werden
sei, wenn also der Tatbestand, an den das Gesetz die Straffolge knüpfe,
dort auch eindeutig umschrieben sei. Diese Voraussetzung sei hier nicht
erfüllt, § 328 Abs. 2 StPO setze nämlich voraus, dass der mit Ungehorsams-

ss strafe Bedrohte bereits mit einer Polizeibusse belegt worden sei. Der
Begriff der Polizeibusse werde aber weder hier, noch anderswo definiert
und der Strafrechtslehre lasse sich eine Begriffsbestimmung ebenfalls
nicht entnehmen. Jedenfalls behandle das Medizinalgesetz nur die §§
36-40 als Polizeivorschriften und nur deren Übertretung könne mit einer
Polizeibusse belegt werden, die Widerhandlung gegen g I MedGes. dagegen
nicht. Die Androhung einer Ungehorsamsstrafe, da wo sie nicht für
das betreffende Delikt ausdrücklich vorgesehen sei, bedeute einen
Eingriff der administrativen in die richterliche Gewalt und könne
auch vom Gesetzgeber nicht gestattet werden. Nach Art. 4 BV müsse jede
richterlich ausgesprochene Strafe sich auf eine Rechtsnorm stützen und
kein Tatbestand könne mit Strafe belegt werden, den das Gesetz nicht
offensichtlich habe treffen wollen. Demgemäss dürfe auch niemand durch
Verwaltungsakt mit einer sehwereren Strafe bedroht werden, als das
Gesetz ihn bedrohe. Jedenfalls dürfe es nicht der Verwaltungsbehörde
anheimgestellt werden, ob sie eine Ungehorsams- Nulla poena sine lege. N°
11. 73

strafe androhen wolle oder ,nicht. Selbst wenn § 328 Abs. 2 StPO
reehtsbeständig wäre, hielte der angefochtene Entscheid vor Art. 4
BV nicht stand. § 1 MedGes. richte sich nur gegen Kurpfuscher. Der
Rekurrent besitze aber in den Gebieten, in denen er sich ausschliesslich
betätige, besondere, auch behördlicherseits anerkannte Kenntnisse und
Fähigkeiten. Die Rechtsgleichheit verlange-, das Ungleiches ungleich
behandelt, der Rekurrent nicht den Kurpfuschern gleichgestellt werde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägwrg:

1. Die Rüge der Verfassungswidrigkeit des § 328 Abs. 2 StPO wurde vor dem
Regierungsrat nicht geltend gemacht. Ob sie damit verwirkt sei und auf
die Beschwerde insofern nicht einzutreten wäre, darf aber dahingestellt
bleiben, denn sie kann auch bei materieller Prüfung nicht gutgeheissen
werden :

2. Nach dem Grundsatz nulla poena sine lege kann allerdings eine
Strafe nur da ausgesprochen werden, wo sie in einem gesetzlichen Erlass
ausdrücklich angedroht worden ist. Der Rekurrent behauptet nun, der
Begriff der Polizeibusse sei in der zürcherischen Gesetzgebung überhaupt
nicht umschrieben ; der Straftatbestand des 5328 Abs. 2 StPO, in welchem
die (bereits ausgesprochene) Polizeibusse Tatbestandsmerkmal ist, sei
also nicht so eindeutig bestimmt, dass die dort vorgesehene Strafe als
auf einen bestimmten Tatbestand ausdrücklich angedroht betrachtet werden
könne. Ihre Verbängung verletze deshalb den Grundsatz nulla poena sine
lege . Allein als Polizeivorschrift kann auch nach Zürcher Recht ohne
Willkür die Vorschrift verstanden werden, die berechtigte Interessen
Dritter nur mittelbar in der Weise schützt, dass sie Handlungen verbietet,
die zwar an sich noch keine Verletzung dieser Drittinteressen, wohl aber
generell gesprochen eine Gefahrquelle für sie bedeuten. Der Begriff
der Polizeibusse als der auf die Übertretung einer solchen Vorschrift
angedrohten Strafe ist mithin,

·-.,.-..-s.·-.

74 staatsrecht.

wie ohne Willkür angenommen werden kann, als Tatbestandsmerkrnal von
§ 328 Abs. 2 StPO genügend klar bestimmt. Er umfasst auch die auf
die Widerhandlung gegen § 1 MedGes. angedrohte Busse. Denn das darin
aufgestellte Verbot der Ausübung des Tierarztberufes durch Personen,
die nicht im Besitze des betreffenden Patentes sind, ist polizeilicher
Natur insofern, als die Ausübung dieser Tätigkeit durch einen Unberufenen
an sich noch nicht, sondern erst dann berechtigte Interessen Dritter
verletzt, wenn diese durch unsachgemässe Behandlung in ihrem Viehhesitz
geschädigt werden. Weil die Ausübung der Heilkunst durch Unberufene
generell die Gefahr solcher Schädigungen in sich schliesst, wird sie
als Polizeidelikt unter Strafe gestellt, während der Tatbestand eines
kriminellen Delikts erst dann allenfalls erfüllt ist, wenn infolge des
medizinischen Eingriffes das Rechtsgut der Gesundheit oder des Vermögens
unmittelbar verletzt worden ist.

3. Ob die Androhung einer Ungehorsamsstraie durch eine Verwaltungsbehörde
auf den bereits mit richterlicher Strafe bedrohten Tatbestand
grundsätzlich zulässig sei, kann hier dahingestellt bleiben (vgl. BGE 471
429 i. S. Olbrich, wo die Frage aus dem Gesichtspunkt der Gewaltentrennung
geprüft worden ist). Jedenfalls

sisi bedeutet sie unter den gegebenen Voraussetzungen keine Verletzung
von Art. 4 BV. Die Androhung beruht vorerst auf der gesetzlichen Grundlage
des § 328 Abs. 2 StPO, dessen Tatbestandsmerkmale (bereits ausgesprochene
Polizeibusse für die gleiche Übertretung von § l ssMedGez.) vorliegend
alle erfüllt sind. Sodann sieht § 328 Abs. 2 StPO die Ungehorsamsstrafe
nur für den Fall vor, wo die Polizeibusse wirkungslos geblieben ist.
Ihre Ausfällung bei erneuter Begehung des Delikts bedeutet also bloss eine
auf gesetzlicher Grundlage beruhende Rückfallsveischärfung. Allerdings
sieht § 42 MedGes. selber eine Verdoppelung der Busse bei Rückfall
vor. Allein einer weitern Strafverschärfung bei Wieder-Nulla poena sine
lege. N° 11. ?5

holtem Rückfall steht kein zwingender Grundsatz entgegen, dessen
Verletzung Willkür bedeuten würde; und dem Rekurrenten wurde ja
die Ungehorsamsstrafe erst angedroht, nachdem er durch fortdauernde
Widerhandlung gegen § 1 MedGes. zu erkennen gegeben hatte, dass ihn die
Belegung mit der Polizeibusse allein von weitem Widerhandlungen nicht
abhalten werde. Die Voraussetzungen, unter denen auch die weitergehende
Strafverschärfung nach § 328 Abs. 2 StPO Platz greifen kann, sind also
jedenfalls bei ihm erfüllt.

Die Androhung der Ungehorsamsstrafe hält aber hier auch aus einem
weitem Grund vor Art. 4 BV stand. Die richterliche Bestrafung ist
gegenüber Rechtsverletzungen nur das eine Repressionsmittel neben dem
administrativen Zwang, der direkt in polizeiiichen Massnahmen oder
indirekt in der (durch Strafandrohung sanktionierten) Aufforderung an
den Bürger zur Herstellung des gesetzlich gewollten Zustandes bestehen
kann. Der im Verwaltungsrecht geltende Grundsatz der Auge-7 messenheit
staatlicher Massnahmen besagt nur, dass einem Bürger gegenüber keine
weitem Eingriffe in seine persönliche Freiheit angewendet werden
sollen, als zur Erreichung des gesetzlichen Zweckes erforderlich ist.
Es würde danach, wo die richterliche Strafe genügt, der administrative
Zwang als unangemessen wegzubleiben haben. Das Verhalten des Rekurrenten
beweist nun aber gerade, dass ihm gegenüber die richterliche Bestrafung
zur Aufrechterhaltung der gesetzmässigen Ordnung ungenügend ist und
deshalb durch administrativen Zwang, der hier in der Aufforderung
zur Nichtausübung der tierärztlichen Praxis unter Androhung einer
Unge-horsamsstrafe besteht, ergänzt werden muss.

Eine Rechtsungleichheit ist nicht darin zu erblicken, dass durch § 328
Abs. 2 StPO die Verwaltungsbehörde nur zur Androhung der Ungehorsamsstrafe
ermächtigt, nicht verpflichtet wird. Die Ermächtigung ist keineswegs so
zu verstehen, dass die Behörde nach Willkür in einem

76 Staatsrecht.

Fall die Ungehorsamsstrafe androhen kann, im andern nicht, sondern
sie wird jeweilen sachlich zu erwägen haben, ob die ausgesprochene
Polizeibusse wirkungslos geblieben sei. Der Rekurrent behauptet mit
Recht nicht, das sei bei ihm nicht der Fall und die Vorinstanzen hätten
es willkürlich bejaht-

4. § 1 MedGes. verbietet jedem, der nicht im Besitz des Tierarztpatentes
ist, die Ausübung des tierärztlichen Berufs. Es schafft keine Ausnahme
für solche, die ohne patentiert zu sein, allgemein oder für besondere
Gebiete, in denen sie sich ausschliesslich betätigen wollen, besondere
Kenntnisse und Fähigkeiten besitzen. In der dem Rekurrenten angedrohten
Bestrafung für den Fall neuerlicher tierärztlicher Betätigung liegt
deshalb auch keine willkürliche Verletzung von § 1 MedGes.

Dennoch erkennt das Bundesgericht :

Der Rekurs wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten werden kann.

Xi. PARLAMENTARISCHE REDEFREIHE IT

IMMUNITÉ PARLEMENTAIRE

12. Arrèt du 25 février 1927 dans la cause Dellberg centre Eve'quoz et
Tribunal canto:-19,1 du Valais. L'immuniié parlemenlaz're couvre non
seulement la responsabilité pénale mais aussi la responsabilité civile,
elle s'étend également au refus de se rétracter ou à une simple rectifi-

cation intervenus en dehors de l'enceinte parlementaire. L'immunité
parlementaire est d'ordre publique.

A. Par mémoire du 1 mars 1926, M. Raymond Evéquoz, député au Grand
Conseil, a Sion, a intenté contre M. Charles Dellberg, député an
Grand Conseil, à Brigue, une action en dommages intéréts basée'
surParlamentarische Reden-einen. N° 12. 77

les art. 41 et suiv. CO et tendant à ce qu'il plaise an Tribunal de
l'arrondissement de Brigue pronome-es: Charles Dellberg est condamné à
payer une indemnité de 20 000 fr. avec intérèts à 5% dès la demande en
justice. Les aecusations portées par Dellberg sont mises à néant. Il
sera loisible au demandeur de publier le judicatum dans trois journaux
du Canton aux irais du déiendeur. Ce dernier est condamné aux frais.

A. l'appui de ces conclusions le demandeur aliég'uait ce qui suit :

'A la séance du Grand Conseil, du 28 janvier 1926, le défendeur s'est
permis, sous une forme a peine voilée, d'accuser le demandeur d'avoir
vole des pièces dans le procès de la Lonza. Les deputés presents ont
parfaitement compris ie sens de l'accusation. Invite. à sortir de
l'enceinte de la salle où il jouissait de l'immnnité parlementaire,
Dellberg a d'abord hésité, disant: Nous nous reverrons plus tard, cet
après-midi. Sur les sommations du demandeur, le défendeur est enfin
sorti. De nombreux témoins se sont trouvés dans la salle qui précède
celle du Grand Conseil, avec MM. Evéquoz et Dellberg. En présence
de ces témoins, le demandenr a sommé le défendeur de declarer s'il
l'aceusait d'avoir volé les pièces du dossier. Dellberg s'est d'ahord
dérobé, relusant de repondre et surtout. de préciser. Sur sommation
réitérée, il a déc-lare: Je n'ai pas dit que vous aviez vole, j'ai
seulement dit que vous étiez ie seul à avoir intérét à le faire. Enfin,
et pour terminer, le défendeur a déclaré: Je maintiens tout ce que
j'ai dit au Grand Conseil. Le demandeur estime que ces propos, d'une
gravité exceptionnelle, sont de nature à porter une grave atteinte à
sa situation, car il exerce la profession d'avocat et il est revétu de
plusieurs fonctions politiques. Les propos du défeudeur sont mensongers;
jamais le demandeur n'a eu en mains et n'a meme demandé à voir le dossier
de la Lonza. D'autres personnes ont eu en mains le dossier. Le defendeur
a dit au Grand