BGE-53-I-12 - 1927-03-11 - BGE - Verfassungsrecht - 12. Staatsrecht 2. Auszug aus dem Urteil vom 11 Märr 1927 i. S. Migros A.-G. gegen Regierungsrat...

12 . Staatsrecht
2. Auszug aus dem Urteil vom 11 Märr 1927 i. S. Migros A.-G. gegen Regierungsrat Zürich.
Unternehmen, das seine Waren (Lebensmittel) auf der Strasse an bestimmten Haltestellen durch
Verkaufsautomobile abgibt, die einen festen, den Kunden zum voraus
bekanntgegebenen Fahrplan einhalten. Erhebung von Gebühren durch die
Gemeinden, auf die sich dieser Gewerbebetrieb erstreckt, wegen der darin
liegenden besonderen Inanspruchnehme des öffentlichen Grundes. Beschwerde
wegen Verletzung der Rechtsgleichheit und Gewerbefreiheit.

Die Migros , eine im August 1925 in Zürich gegründete Aktiengesellschaft,
betreibt den Handel mit bestimmten Lebensmitteln und zwar in der Weise,
dass sie die Waren von den Lagerräumen der Grosshändler schon abgewogen'
und verpackt unmittelbar an die Verbraucher durch Verkaufsautomobile
abgibt, die einen festen, den Kunden zum voraus bekanntgegebenen Fahrplan
innehalten. Der Betrieb erstreckt sich auf Stadt und Kanton Zürich. Er
wurde dort als Hausierhandel im Sinne des Gesetzes betreffend das Marktund
Hausierwesen vom 1?. Juni 1894 betrachtet, und die Gesellschaft hat
für ihre Verkäufer das in § 7 dieses Gesetzes vorgesehene Hausierpatent
gelöst, für das gemäss § 14 zuhanden des Staates eine Gebühr entrichtet
wird. Daneben verlangten mehrere Gemeinden für sich ebenfalls Gebühren,
was zu Anständen führte. Zuerst gab ein Streit mit der Gemeinde Dietikon
Anlass zu behördlichen Schlussnahmen. Durch Entscheid vom 19. Mai 1926
hiess der Regierungsrat des Kantons Zürich einen bei ihm erhobenen
"Rekurs der Mi Gros A.-Gr. insofern gut, als er die vom Gemeinderat
Dietikon im Laufe des Verfahrens auf 25 Fr. monatlich ermässigte Gebühr
unter den obwaltendcn Umständen und Verhältnissen bei nicht mehr als
drei Haltestellen mit einem Wagen auf 10 Fr. für den Monat festsetzte. In
der Begründung wurde ausgeführt, dass allerdings der

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Hausierhandel als solcher von den Gemeinden nicht neben der kantonalen
Gebühr noch besonders belastet werden dürfe. Es frage sich daher nur,
ob nicht die Gemeinden von den Hausierern aus anderer Erwägung,
vielleicht für die Benützung des öffentlichen Grundes-, Gebühren
erheben könnten. Im allgemeinen werde freilich in der Erteilung des
Hausierpatentes auch die Benützung der öffentlichen Strassen und Plätze
zum Feilhalten und Verkaufen inbegriffen sein, selbst wenn der Betrieb
mit Pferden und Wagen oder mit einem Automobil ausgeübt werde. Das
Marktund Hansiergesetz enthalte denn auch keine Vorschriften über
einen Gehührenbezug der Gemeinden von den Hausierern. Anders liegt die
Sache beim Marktverkehr, wo nach § 4, Abs. 2 des Gesetzes die Gemeinden
für Überlassung des Raumes, der Baden und Gerätschaften, sowie ;;für
die Kosten der Marktpolizei eine von ihnen festzusetze'nde Vergütung
(Platzoder Standgeld) erheben dürfen. Die Regelung des Feilbietens
von Waren auf öffentlichem Grunde und Boden gehört unzweifelhaft
zum Aufgabenkreis der Gemeindebehörde aus der Pflicht heraus,
verkehrspolizeiliche Massnahmen zu treffen zur Aufrechterhaltung der
Verkehrsmöglichkeit und der Verkehrssicherheit. Solche Massnahmen drängen
sich insbesondere den Behörden dann zwangsläufig auf, wenn diese Art der
Benützung der öffentlichen Strassen und Plätze (als öffentlicher Grund und
Boden) häufiger wird oder in einer besonderen Weise sich geltend macht.
Beides trifft für die Migros A.-G. Wagen zu; sie vermehren an und für
sich innerhalb der Ortschaften den Strassenverkehr und treten periodisch
schnell sich folgend immer wieder an der gleichen Stelle auf. Das damit
verbundene Verweilen für eine bestimmte Zeit und der so bewirkte vermehrte
Aufenthalt von Personen bei den Wagen erfordern, dass die kompetenten
Behörden das Anhalten und Feilbieten an besonders gefährdeten Stellen
untersagen und dafür verkehrstech-

14 Staatsrecht.

nisch günstiger gelegene Halteplätze anweisen. Für diese Tätigkeit im
Ordnen des Verkehrs und in der Erteilung bezüglicher Bewilligungen,
sowie für die Anweisung und die periodisch rasch sich folgende, immer
wiederkehrende Überlassung eines bestimmten Raumes am Öffentlichen
Grund und Boden muss die Gemeinde entsprechende Gebühren verlangen
können. Es steht der Erhebung derselben eine tatsächliche Leistung
der Gemeinde und ihrer Organe gegenüber. Der Gesuchsteller wird durch
die Bewilligung gegenüber anderen Händlern insofern besser gestellt,
als er das Recht erlangt, an dem bestimmten Ort zur festgesetzten Zeit
periodisch immer wieder den Handel betreiben zu können ...... Was die
zulässige Höhe des Gebührenbezuges betreffe, so sei es unmöglich, sie nach
dem Grade der dabei in Betracht fallenden Tätigkeit und Leistungen der
Gemeindeorgane genau abzuwägen. Der Betrag von 10 Fr. monatlich könne als
angemessen bezeichnet werden, unter der Voraussetzung, dass es sich nur um
wenige -bis zu drei Halteund Verkaufsstellen handle. Würde die Zahl der
Haltestellen grösser sein, der Verkauf auf denselben besonders oft und
während verhältnismässig längerer Dauer am nämlichen Tag stattfinden,
so könnte die Berechtigung eines entsprechenden Zuschlages wohl kaum
von der Hand gewiesen werden.

Im gleichen Sinne erkannte der Regierungsrat durch Entscheid vom
25. November 1926 in einem weiteren Rekursstreite, der ähnliche
Gebührenforderungen der Gemeinden Aitstetten, Uster, Volketswil, Dübendorf
und Wädenswil an die Mi Gros A. G. betraf. Altstetten mit 9 Haltestellen
und 3 Verkaufstagen hatte 30 Fr., Wädenswil mit 4 Haltestellen und
3 Verkaufstagen 15 Fr., Uster mit 8 (später 10) Haltestellen und 3
Verkaufstagen 30 Fr. (bezw. 40 Fr.), Dübendorf für 3 Haltestellen und 2
Verkaufstage 10 Fr., alles im Monat, Volketswil für 3 Haltestellen und
3 Verkaufstage 120 Fr.

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 2. 15

, im Jahr gefordert. Alle diese Auflagen wurden vom

Regierungsrat geschützt. In grundsätzlicher Beziehung wurde das Recht zum
Gebührenbezuge aus der besonderen Inanspruchnahme der Verkehrsplätze (§
43 des Strassengesetzes vom 20. August 1893) und aus der Inanspruchnahme
von öffentlichem Grund und Boden für Privatzwecke (g 28 des Baugesetzes
für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom 23. April 1893)
hergeleitet. Hinsichtlich der Höhe der Gebühren lehnt sich der Entscheid
an den früheren in S. der Gemeinde Dietikon an.

Eine staatsrechtliche Beschwerde der Mi Gros Pl.-G. über diesen zweiten
Entscheid des Regierungs'rats wegen Verletzung von Art. 4 BV (formeller
und materieller Rechtsverweigerung, willkürlicher Anwendung kantonalen
Gesetzesrechts) und der Gewerbefreiheit hat das Bundesgericht abgewiesen :

Begründung :

l. Die Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung stützt sich
darauf, dass der Regierungsrat sich im angefochtenen Entscheid in
Widerspruch setze mit seiner eigenen Feststellung, wonach die Gemeinden
von Hausierern für die Benützung öffentlichen Grundes keine besonderen
Gebühren verlangen dürfen, sondern das Recht auf diese Benützung in
der kantonalen Hausiergebühr inbegriffen sei. Dies ist aber nur für den
gewöhnlichen Hausierhandel ausgesprochen worden, während sich aus den
weiteren Erwägungen der beiden Entscheide vom 19. Mai und 25. November
1926 ergibt, dass der Regierungsrat die gewerbliche Tätigkeit der
Rekurrentin nicht als gewöhnlichen Hausierhandel betrachtet wissen will
und dafür namentlich auch auf die besondere Art der Inanspruchnahme des
öffentlichen Grundes abstellt. Schon im Entscheid vom 19. Mai wird unter
den Leistungen der Gemeinde, für die eine Gebühr erhoben werden dürfe,
die Anweisung und

16 , si staats-sehe

periodisch rasch sich folgende, immer wiederkehrende Überlassung eines
bestimmten Raumes an öffentlichem Grund und Boden genannt neben dem
cOrdnen des Verkehrs und der Erteilung bezüglicher Bewilligungen,
was dann der Entscheid vom 25. November dahin fasste, dass ausser
einer Gegenleistung für die verkehrspolizeilichen Anordnungen ein
Platzgeld gefordert · werden dürfe. Widerspruchs-all ist vielmehr das
eigene Verhalten der Reknrrentin insofern, als sie sich dem Ent-scheid
in S. Dietikon unterzogen hat, während sie jetzt den auf denselben
Grundsätzen beruhenden späteren Entscheid vom" 25. November anficht und
nur die Erhebung einer einmaligen Abgabe für die verkehrspoli-zeilichen
Anordnungen als berechtigt anerkennen Will. Die Rekursschrift macht
freilich geltend: als der Entscheid vom 19. Mai erging, habe die
Rekurrentin noch nicht gewusst, wie sich ihr Betrieb entwickeln
werde. Doch kann dies nur dazu führen, dass ihr nicht einfach der
frühere Entscheid entgegengehalten werden kann, wenn sie die Frage der
Gehührenberechtigung dem Grundsatze und Masse nach nochmals aufwirft. Die
BeschWerde, dass eine formelle Rechtsverweigerung vorliege, kann damit
nicht begründet werden.

si 2. -siEine materielle Reehtsungleichheit soll darin liegen, dass die
Benützung des öffentlichen Grundes zum Feilhalten und Verkauf von Waren
sonst als gebührenfrei behandelt werde, auch wenn dazu ein Automobil
benützt wird, und dass insbesondere der so ausgeübte Handel mit Früchten
und Gemüse keiner solchen Ge-

hühr unterworfen werde. Allein der Betrieb der Rekur--

rentin unterscheidet sich hinsichtlich der Benützung der Strassen von
dem gewöhnlichen Hausierverkehr mit Fahrzeugen dadurch, dass sie die
Strasse an bestimmten Orten. und zu bestimmten Zeiten als Verkaufsstelle
benutzt. Die darin liegende eigenartige Inanspruchnahme des öffentlichen
Grundes rechtfertigt auch eine andere

f: Behandlung hinsichtlich der Gebührenpflicht. Dagegen

, .-,W.. _ ..,. Gleichheit vor dem Gesetz. N°2. ' 17

weist allerdings der Handel in den Strassen mit Früchten undiGemüse'
eine gewisse Ähnlichkeit mit der Betriebsweise der Rekurrentin
auf. Allein auch er weicht doch davon insofern ab, als er sich nach
Zeit und Ort nicht in gleicher Regehnässigkeit abspielt. Und sodann
fällt ausschlaggebend in Betracht, dass dieser Handels-weis durch den
Gesetzgeber selber-begünstigt wird, indem nach § 5 des Gesetzes über
das Marktund Hausierwesen der hausiermässige Verkauf von Erzeugnissen
der Landund Forstwirtschaft, sowie des Gartenbaues, . Brot, lebende-m
Geflügel und Fischen frei ist. Die Begünstigung beruht auf Gründen, die
mit der Besonderheit der Waren zusammenhängen, vielleicht auch auf einer
Berücksichtigung hergebracht-er Gewohnheiten und Übungen. Jedenfalls
kann ein Handel mit andern Waren, zumalwenn er sich auch nach der Art
des Betriebes von demjenigen mit Gemüse, Früchten usw. fumerscheidet,
nicht aus dem Gesichtspunkte der Rechtsgleichheit auf die gleiche
Vergünstigung Anspruch erheben. Ebensowenig vermag die Vergleichung
mit andern Automobilbesitzern, die die Strassen benützen, einen solchen
Anspruch zu rechtfertigen. Soweit solche Personen sich der Strasse nur
zum Transport bedienen, ist dies ohne weiteres klar. Und soweit ein
längeres Verweilen auf der Strasse in Betracht kommt, so kann die Art
der Inanspruchnahme durch die Rekurrentin höchstens mit dem Betrieb der
Transportunternehmen verglichen werden, die Fahrzeuge auf der öffentlichen
Strasse ' aufstellen. Insoweit besteht aber ein wesentlicher Unterschied
dax-in, dass diese Unternehmen dem Verkehr Zu. dienen bestimmt und deshalb
auf den öffentlichen Grund und Boden angewiesen sind. Dazu kommt, dass
sie durch eine Konzessionsgehühr ebenfalls besonders belastet werden. '

3. Die weitere Huge der Willkür (Missachtung klaren Rechts) betrifft
die Anwendung von § 28 Abs. 2 des kant. Baugesetzes auf F a h r z e u
g e. Der Ab-

AS 53 I 1927 2

18 _ Staatsrecht.

satz schliesst sich an die Vorschrift an, dass an öffentlichem Grund
und Boden von Privaten durch Ersitzung weder Eigentum noch andere
dingliche Rechte erworben werden können, und lautet : Die Benutzung des
öffentlichen Grundes für Privatzwecke kann dagegen durch den Gemeinderat
bewilligt und hiefür eine Gebühr verlangt werden. Wenn schon damit
zunächst ständige bleibende Anlagen gemeint sein mögen, so lassen
es doch Wortlaut und Zweck der Bestimmung gewiss zu, sie auf eine
sonstige regelmässig wiederkehrende, gleichartige Benützung ebenfalls
anzuwenden. Dass der Rekurrentin kein Recht auf die Benützung bestimmter
Teile des öffentlichen Bodens eingeräumt werde, ist nur insofern richtig,
als sie kein Vorrecht auf die ausschliessliche Benutzung bestimmter Plätze
zu bestimmten Zeiten hat. Aber die Inanspruchnahme der öffentlichen
Strassen durch sie ist doch insofern besonders geartet, als sie
besonders günstige Plätze aussucht und sich dafür mit der Verkehrspolizei
auseinandersetzen muss. Daraus ergibt sich mindestens tatsächlich eine
gewisse Vorzugsstellung, die übrigens geradezu als Vorrecht bezeichnet
werden kann, wenn man berücksichtigt, was der Regierungsrat in seiner
Antwort bemerkt, nämlich dass die Rekurrentin von der Polizei verlangen
könne, einen Platz angewiesen zu erhalten, von dem andere Strassenbenützer
wegzuweisen seien. Der Rekurs wendet freilich noch ein, dass das Baugesétz
nach § 1 nur für diejenigen Ortschaften gelte, die hier genannt sind
oder ihm später durch besonderen Beschluss unterstellt werden sind, und
dass es deshalb für Dübendorf und Volketswil keine Anwendung finde. Doch
erledigt sich dieser Einwand mit der im Rahmen zulässiger Auslegung sich
halt-enden Annahme des Regierungsrates, dass jedenfalls § 28 Abs. 2 des
Gesetzes eine allgemeine Ordnung enthalte, was übrigens auch dem Inhalt
der Bestimmung entspricht.

4. Die Gewerbefreiheit (Art. 31 BV) schliesst Beschrän--

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 2. Li]

kungen, die sich auf eine besondere Inanspruchnahme des öffentlichen
Grund und Bodens zum Gewerbebetriebe beziehen, schon nach dem Vorbehalt in
litt. e der Verfassungsbestimmung nicht aus (vgl. z. B. SALIS II Nr. 758,
BGE 52 I S. 85). Auch die in der Gebührenpflicht liegende Beschränkung
des Handels der Rekurrentin könnte derhalb nur angefochten werden,
wenn sie sonst verfassungswidrig wäre. Dabei käme einzig der Grundsatz
der Rechtsgleichheit in Frage, der aber nach dem bereits Gesagten nicht
verletzt ist. Dass das Statthalteramt Uster die Gibührenpflicht auch
mit Rücksicht auf die Konkurrenz begründet hatte, ist unerheblich. Denn
der Regierungsrat hat diesen Standpunkt ausdrücklich als unstatthaft
bezeichnet, und seine Erwägungen bewegen sich, wenigstens was die
grundsätzliche Seite der Sache betrifft, vollständig im Rahmen des
verfassungsmässig Zulässigen.

5. Der B e t r a g der zugelassenen Gebühr ist freilich reichlich hoch
bemessen, wenn man bedenkt, dass der öffentliche Grund und Boden zwar
regelmässig, aber jeweilen doch nur für kurze Zeit in Anspruch genommen
wird und dass, wenn einmal die Plätze angewiesen sind, die besondere
verkehrspolizeiliche Tätigkeit der Gemeindebehörden nur unbedeutend sein
kann. Allein dem Bundesgericht fehlt hier die Möglichkeit selber das
richtige Mass festzusetzen. Der Fall Maag (AS 51 I Nr. 4), auf den sich
die Rekurrentin beruft, lag insofern anders und einfacher, als es sich
dort um einen Beruf handelte, dem kraft Bundesverfassung die Freizügigkeit
zugesichert ist, und als ferner der Umfang der Gegenleistung des Staates
leicht bestimmt werden konnte. Dazu kommt, dass der Regierungsrat
im angefochtenen Entscheide den gleichen Masstab angelegt hat, wie
in dem von der Rekurrentin nicht weiterge-zogenen früheren Entscheid
i. S. Dietikon. Dass nur einzelne Gemeinden Gebühren verlangen, lässt
allerdings der Vermutung Raum, der Schutz des ortsansässigen

20 Staatsreeht.

Handels habe bei der Auflage oder doch wenigstens bei Festsetzung
der Höhe der Gebühren für die betreffenden Gemeinden mit eine Rolle
gespielt. Allein dafür, dass auch der Regierungsrat sich durch solche
Rücksichten hätte leiten lassen, fehlt ein Anhaltspunkt. Sollte sich
der Gebührenbezug verallgemeinern, so muss es der Rekurrentin immerhin
vorbehalten bleiben eine neue Prüfung der Gebührenansätze durch den
Regierungsrat zu veranlassen.

3. Arrét du 26 mars 1927 dans la cause Dame N'md-Matthey contre Tribunal
cantone] vaudois.

Art. 4 Const. féd. Egalité devant la loi. Droit d'éire entendu. Le droit
de défense comporte en principe ,pour une personne inculpée et arrètée
le droit de connaître les motifs de son arrestation et détention et
d'en contròler la légalité aux fins de lui permettre, le cas échéant,
non seulement de demander la levée de l'écrou, mais encore de réclamer la
reputation du préjudice cause par la privation de sa liberté personnelle.

Porte atteinte à ce droit le refus de communiquer au prévenu le dossier
de l'enquète pénale close par un non-lieu (l'intérét général peut
toutefoisjustifier dans des cas exceptionnels le refus de communiquer
telle on telle pièce du dossier).

lmplique une inégalité inadmissible de traitement le fait de mettre
le dossier de l'enquéte à la disposition de tierces personnes privées
et de refuser au prévenu l'autorisation de le voir alors qu'il y a un
intérèt légitime.

A. Le 7 septemhre 1925, le feu se déclara dans les combles de la maison
que la recourante posséde à Montet sur Cudrefin. L'enquete pénale abeutit
le 23 septembre à l'arrestation de dame Nicod, laquelle fut remise en
liberté le 12 novembre.

Le 8 avril 1926, le Juge d'instruction rendit une or"donnance de non
lieu.Gleichheit vor dem Gesetz. N° 3. 21

Le IO avril 1926, l'avocat Spiro, auquel le Juge d'instraction avait
reinsé la communication de l'enquéte, demanda an Tribunal d'aeeusation du
Canton de Vaud l'autorisation de prendre connaissance du dossier dans le
délai de quinze jours prévu à l'art. 254 CPP. Par arr ft du 10 mai 1926,
le Tribunal d' accusation admit cette requète.

Entre temps, l'avocat Spiro avait formule une requète provisoire tendant
à faire obtenir à dame Nicod une indemnité de 3000 fr. pour cause de
détention injustifiée. Le Tribunal d'accusation rejeta cette demande
par arrét du 7 juin 1926, attendu que l'arrestation et la détention
preventive se justifiaient.

Le 18 septembre 1926, l'avocai: Savary demanda au nom de dame Nicod
au Tribunal cantonal (Cour plenière) l'autorisation de consulter
l'enquéte. Ma cliente m'a charge d'actionner l'Etat de Vaud en
dommages-intérèts pour le préjudice matériel et moral que lui onl-it
cause la maniére de procéder des offieiers de la police judiciaire et une
détention injustifiée de près de deux mois. Avant d'accepter ce mandat,
je dois examiner si, d'après le dossier, ma cliente possède les droits
qu'elle prétend avoir .

Le 28 septembre 1926, le Président du Tribunal cantonal porta à 1a
connaissance de Me Savary que ledit tribunal ne l'autorisait pas à
consulter le dossier de l'enquète pénale .

B. Le 6 novembre 1926, Me savary a formé un recours de droit public au
Tribunal fédéral en coneluant au nom de dame Nicod à ce que la decision
du tribunal cantonal, du 28 septembre 1926, refusant à son avocat
l'autorisation de consulter le dossier de l'enquéte penale instruite
contre elle soit annulée en ce sens que cette autorisation doit etre
accordée .

La recourante expose qu'elle a l'intention d'actionner l'Etat de Vaud
(loi vaudoise du 29 novembre 1904 surla responsabiltié de l'Etat et des
Communes a raison

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.