18 ss ' Staatsrecht.

valore, poichè, ammettendo o supponendo essi la liceità di quelle tasse,
pagarono di loro libera volontà e non hanno posto mente a far valere,
nel debito modo, le ragioni che loro avrebbero spettato.

3° Da quanto precede risulta che le tasse di 200 franchi imposte
a ciascuno dei ricorrenti sono investituzionali e devono essere
annullate. Il Consiglio di Stato restituirà dunque ai ricorrenti la somma
di 400 schi. a torto percepita, sotto deduzione di una vera e modesta
tassa di cancelleria, che potrà comportare al massimo 20 schi. per
ciascun caso.

Il Tribunale federale pronuncia : ll ricorso è ammesso nel senso dei
motivi.

III. HANDELSUND GEWERBEFREIHEIT LIBERTÉ DU COMMERCE ET DE L'
INDUSTRIE5. Arrät in 18/21 février 1925 dans la cause Dubois contre
Conseil d'Etet du cant-on da NeuchàtaL Patente d'auber'ge. Art. 31 et
4 Const. féd. Competence restreinte du Tribunal fédéral pour revoir
l'application de la clause du besoin. Pas d'inégalité de traitement
à faire

bénéficier les cercles du canton de Neuchatel d'un régime legal
particulier les soustrayant à la clause du besoin.

A. Le les juillet 1921, Edmond Meyer, de et à La Chaux de-Fonds, adressa
au Conseil d'Etat neuchàtelois une demande de patente pour l'exploitation
d'un café restaurant, tea room, dans des locaux pourvus du confort
moderne, situés rue de la Serre, à La Chaux-de-

Fonds. L'établissement, appelé Astoria, appartieni:

à une société anonyme dont Meyer et Gaston Leva] sont les
administrateurs. Meyer exposait qu'il ne s'agissaitHandelsund
soweit-weidete N° 5... 19

pas d'un nouveau café-brasserie, mais d'un local convenable où les
familles pussent aller se récréer, entendre de la musique et consommer.

Le Conseil communal de La Chaux-de Fonds préavisa négativement pour le
moment du moins, tant que la suppression d'un établissement existant
n'aura pas compensé celui qu'il (Meyer) se propose d'ouvrir . Toutefois,
Meyer pourra... ouvrir un tea room et une pension alimentaire; il lui sera
loisible, pendant les heures de repas, de débiter des boissons fermentées
aux pensionnaires, mais non des boissons distillées. Le Préfet de La
Chaux-de-Fonds se rallia à cette maniere de voir. Des oppositions fure'nt
formulées par la Société des cafetiers, hòteliers et restaurateurs et
par des sociétés antialcooliques. --

Le 30 aofit 1921, le Conseil d'Etat requa l'autorisationde débiter des
boissons alcooliques dans les locaux de l'Astoria, attendo que le nombre
des débits de boissons alcooliqusies a La ChauX-de-Fonds est plus que
suffisant pour les besoins de cette localité ; que cette Situation
aprovoqué, depuis 1914, la fermeture de 15 cafés-restaurants sur le
territoire communal de La Chaux de-Fonds ; qu'il existe actuellement
trois établîssements publics dans un rayon de moins de 50 mètres de
l'établissement projetè (Brasserie de la Serre, Café des Alpes et
Brasserie Muller); qu'un changement de destination des locaux du café
passage du Centre 5 à La Chaux de Fonds en café de tempérence' ne serait
pas de nature à justifier l'ouverture d'un quatrième débit de boissons
alcooliques dans le quartier de la rue de la Serre en cette ville.
Cette décision est hasée sur le décret du 15 février 1904 remplacant
celui du 7 février 1894 concernant la reduction du nombre des auberges.

Le tea room Astoria fut ouvert au public le 15 septembre 1921; A la
suite d'infractions à l'interdiction de débiter des boissons alcooliques,
Meyer fut condamné à réitérées fois à l'amende.

20 , Staatsrecht.

Le les juin 1922, quatre dèputès de La Chaux-de-Fonds demandèrent au
Conseil d'Etat d'accorder à,Meyer la patente sollicitée. Le Conseil
d'Etat decida le 13 juin

ss de maintenir son refus du 30 aoùt. Un projet de transformer une
partie de l'Astoria en local du club de billard, constitué en cercle,
fut ahandonné

Le 22 novembre 1922, Meyer renouvela sa demande de, patente, Il
soutenait que l'autorisation de dehiter des hoissons alcooliques à
l'Astoria répondait à un besoin de la population et il_ajoutait que,
pour contribuer à la reduction du nombre des établissements publics,
il avait loué le café-restaurant Maspla, rue Léopold Robert, pour le
fermer ensuite . Le Conseil communal et le Préfet préavisèrent cette
fois-ci favorablement, à la condition qu'il ne fùtdonné à l'Astoria
ni bal public, ni thè dansant, ni concert chantant . Cette demande fut
publiée et provoqua entre autres deux pétitions: l'une revètue de 1070
signatures, en faveur de l'octroi de la patente sollicitée, l'autre,
portam; 1811 signatures,

s opposée à la demande. Le Conseil d'Etat confirma ses précédentes
dèeisions le 2 février 1923. Se référant'aux motifs déjà invoqués, il
relève les cinq condamnations prononcées contre Meyer (dont deux pour
infractions à l'interdiction de débiterss des boissons alcooliques)
et observe qu'à teneur de l'art. 5 litt. c du règlement sur la police
des auberges et débits de boissons, du 25 février 1887, l'autorisation'
d'ouvrir un ètablissement public peut etre refusée à quiconque a. été
condamné à réitérées fois par les tribunaux de police. Il ajoute que Ia
fermeture d'un très modeste étahlissement public (Maspla)... -auberge
qui était d'ailleurs destinée à disparaitre en cas de mutation n'est
pas de nature à justifier l'ouverture d'un nouveau débit de boissons
alcooliques à La Chaux-de Fonds .

La gérance de l'Astoria fut alors confiée à un sieur

Arnold Dubois, lequel présenta le 22 décembre 1923 une nouvelle demande
de patente. Il rappelait que laHandelsund Gewerbeîreiheit. N° 5. 21

patente avait été refusèe parce que le nombre des débits de boissons
alcooliques était plus que suffisant pour les besoins de La Chaux-de
Fonds et observait: Actuellement le Cercle ouvrier de La Chaux de
Fonds demande d'ouvr'ir sous la 'dénomination Restaurant de la Maison
ouvriére un débit de hoissons-alcooliques, rue du Parc N° 73. Il y a
lieu de remarquer que ce restaurant dépassera la notion du cercle privé,
car-ce sera un débit de boissons alcooliques ouvert au public. ll saute
aux yeux que l'autorité ne saurait faire droit à la demande du Cercle
ouvrier tout en persistant à interdire la vente de boissons alcooliques à
Astoria, sans commettre un déni de justice. Le Conseil communal préavisa
defavorablement en se rèférant aux précédentes décisions et en relevant
que la Situation spéciale de l'Astoria ne s'était pas modifiée. Il
ajoutait: le but de l'ouverture d'un restaurant dans la Maison ouvrière'
n'est pas d'ouvrir un nouvel établissement public proprement dit, mais de
mettre à la disposition des ouvriers dans le quartier le plus industriel
de la Ville des repas à bon marché et des locaux indispensables pour les
travailleurs qui n'habitent pas la localité . Le substitut du Préfet,
par contre, donna un préavis favorable en remarquant que l'Astoria
ne pouvait pas étre assimilé aux autres cafés, les dames s'y rendant
volontiers l'après midi et le soir , et les concerts

et attractions étant le plus souvent très bien et goùtés d une bonne
partie de la population . La publication de la demande formulée par
Dubois souleva les mèmes protestations que les précédentes requètes, et
par décision du 4 avril 1924 le Conseil d'Etat rejeta ladite demande,
attendo que le nombre des établissements publics a La Chaux-de Fonds
est plus que suffisant pour les besoins de cette localité . .

B. Le Cercle onvrier de La Chaux de-Fonds, fonde en 1894, groupe un grand
nombre d'ouvriers et d'associations ouvrières. Jusqu' en 1924 il occupa
entre autres rue du 519! mars des locaux où l'on débitait des boissons

22 _ Staatsrecht.

alcooliques. Au commencement de l'année 1924,le Cercle transféra ses
locaux dans la Maison ouvriere élevée avec l'aide de la Commune à la rue
du Parc. L'immeuble appartieni: à la Société cooperative immobilière
Parc 73-75, dont les membres se recrutent dans le monde ouvrier. Aux
sous-sol et rez-de-chaussée se trouve une grande salle avec galerie
destinée à des assemblées et des spectacles et divertissements; elle
est louée à la Commune qui la sous-loue actuellement à la Société
générale de cinématographie. Au premier étage il y a une grande salle
de restaurant accessible au public et aux 28 et 3° étage les locaux de
réunion, de délihération et de récréation du Cercle et des associations
qui en font partie.

Le 26 janvier 1924, Emile Rutscho, président du Cercle ouvrier, demanda
l'ausitorisation d'ouvrir un restaurant au premier étage de la Maison
du Peuple. Le Conseil communal émit un préavis favorable en raison du
caractère d'utilité publique donné à-cet établissementn. Le suhstitut
du Préfet préavisa dans le meme sens, étant donné le caractère de
pension alimentaire de cet établissement ayant pour but d'offrir à la
population des repas à bon marché et de ne pas pousser à la consommation
de la boisson . Le substitut relevait aussi le caractère d'utilité
publique de l'entreprise. Le Conseil d'Etat autorisa le 12 février 1924
Rutsche à débiter des boissons alcooliques dans les nouveaux locaux du
Cercle ouvrier. Dans une lettre explicative du 5 avril 1924 adressée au
Conseil communal de La Chaux-de-Fonds, le Conseil d'Etat declare qu'il
n'a pas autorisé l'ouverture d'un nouveau restaurant, le nombre des
établissements publics étant suffisant pour les besoins de la localités,
mais autorisé le débit de boissons alcooliques dans les nouveaux locaux
du Cercle qui comprennent aussi le premier étage du bätiment.

En ce qui concerne le débit de boissons alcooliques dans la salle
de spectacles du rez-de chaussée, le Conseil d'EtatHandelsund
Gewerhesreiheit. N° 5. 23

précisa son point de vue comme suit dans une lettre au Conseil communal,
à la Préfecture et au tenancier Rutscho: ...Le citoyen E. A. Rutscho ne
peut exercer le métier de tenancier et débitant du Cercle ouvrier que dans
les seules salles de ce cercle... La grande salle du rez-de-chaussée est
une grande salle communale... le débit de boissons alcooliques, dans la
grande salle communale, ne peut avoir lieu qu'aprés autorisation spéciale,
donnée pour chaque cas particulier par la Préfecture,

' au vu d'une demande d'un cafetier, hòtelier, tenancier

de cercle, etc.

C. Le 10 juin 1924, Arnold Dubois a forme au T ribunal fédéral un
recours de droit public contre la décision du Conseil d'Etat du 4 avril
1924, communiquée le 11 avril. Il se plaint d'un deni de justice, d'une
inègalité de traitement et de la violation de la liberté de l'industrie
et conclut à l'annulation de la décision attaquèe, eu faisant 'valoir
en résumé ce qui suit: D'après le décret du 15 février 1904 concernant
la reduction du nombre des auberges, les cercles qui exploitent un
établissement public tombent sous la clause du besoin (art. 3). En droit
federal (Rapport du Conseil federal du 13 septemhre 1889) lorsque le
décret ca'ntonal en matière d'auberges est concu en termes généraux, comme
c'est le cas pour le canton de Neuchatel, le citoyen qui, à conditions et
à circonstances égales, a été sacrifié au profit d'un concurrent est en
droit d'invoquer... le principe de l'art. 31 Const. féd. Or, le'besoin
qui est exige existe pour l'As-toria, établisseme-nt unique en son genre
dont le but principal n'est pas de servir des Vins et spiritueux aux
consommateurs, mais d'ètre un lieu de reunion pour familles, un lieu de
spectacles, de concerts, et un restaurant tea r00m tout à la fois tant
pour la population chaux-de-fonnière que pour les étrangers. Depuis la
première demande de patente, des débits de boissons ont disparu. Enfin
et surtout, il y a arbitraire et inégalité de traitement à autoriser le
Cercle ouvrier à ouvrir un

' 24 ss ' Staatsreclit.

nouVel établissement public et à refuser la patente au tenancier de
l'Astoria. Ou Astoria est superflu et alors le Restaurant neuf (du
Cercle ouvrier) l'est aussi, ou le Restaurant neuf répond à un besoin
et ce besoin existe aussi pour Astoria.

D. Le Conseil d' Etat a conclu au rejet du recours. I] s ',efforce
dit-il, de diminuer graduellement le nombre des auberges, en conformité
du décret de 1904 et se defend d'avoir commis un deni de justice ou un
acte d'arbitraire au préjudice du recourant, qui n'est d'ailleurs que
le prete-nom de Meyer. Le besoin allégué par le tenancier de l'Astoria
n'existe pas ; en 1921 il y avait à La Chauxde-Fonds 125 cafés, etc. pour
36 899 habitants; en 1922, 125 cafés, etc. pour 38 203 habitants et en
1923, 125 cafés, etc. pour 35 728 habitants. Quant au Cercle ouvrier,
il a été 'traité comme les autres cercles du canton, le Cercle du Musée
de Neuchatel, par exemple, qui comprend entre autres deux salles ouvertes
au public pour pensionnaires, diners particuliers, banquets, etc.

E. Le 13 octobre une délégation de la Sectionde droit public du Tribunal
fédéral proceda à une vision locale a la suite de laquelle les parties
furent invitées à répliquer et dupliquer. Elles persistèrent dans leurs
moyens et leurs conclusions.

Le re'courant s'attaehe à montrer que le Cercle ouvrier ou Maison
du Peuple, qui affecte les allures et les dehors d'un cercle, n'est en
réalité rien d'autre, en son tout tou dans telle ou telle de ses parties,
qu'un débit de boissons présentant tout les caractères génériques d'un
établissement de ce genre : dénomination, reclame, attractions diverses,
menus alléchants, concerts, etc.

Le Conseil d'Etat insiste sur le fait que Dubois n'est qu'un préte nom
et repousse derechef le reproche de

*déni de justice et d'inégalité de traitement. La Maison du Peuple de
La Chaux de Fonds se trouve dans les mémes conditions d'existence et
d'exploitation que d'autres institutions dénommées cercles , il n'y a
en saHandelsund'GeWerbetreiheit. N° 5. 25

faveur ni privilege, ni mesure de complaisance et il n'y a pas davantage
abus dans la tolérance de cette institution. Au reste, une difference
d'appréciation entre le cas Astoria et le cas Cercle ouvrier au point
de vue besoin se légitime pleinement -

Conside'rani en droit :

1. Du moment que le Conseil d'Etat est entre en matière sur la demande de
patente formulée par Dubois et que, dans la réponse au recours, tout en
avancant que le prénommé ne serait que le prete-nom de Meyer et agirait
pour ce dernier, il n'a pas contesté la qualité du recourant pour porter
la cause devant le Tribunal fédéral, il n'y a pas lieu de s'arrèter au
moyen de la duplique consistant à affirmer que Dubois n'est point en
situation d'exploiter un établissement dont il n'est qu'employé et n'a
pas qualité pour solliciter une autorisation à laquelle il est, somme
toute, étranger . Au 'reste, le Conseil d'Etat n'allègue pas que Dubois
n'est plus tenancier de l'Astoria et il ne déduit de son moyen aucune
conclusion spéciale.

2. Le Conseil d'Etat a rejeté la demande du recourant parce que le
nombre des établissements publics a La Chaux de-Fonds est plus que
suffisant pour les besoins de cette localité . Cette decision est fondée
sur l'art. 181? du décret cantonal du 15 février 1904 concernant la
reduction du nombre des auberges, qui est ainsi congo. : Après avoir pris
l'avis des autorités communales et lorsqu'il est constaté que le nombre
des auberges et débits de boissons (art. 31 litt. c Const. fed.) est
suffisant pour les besoins d'une localité, le Conseil d'Etat est autorisé
à refuser l'ouverture de nouveaux établissements publics de ce genre
ou la reprise de ceux existants par d'autres personnes. S'agissant de
l'application d'une

,régle du droit cantonal, le Tribunal fédéral ne peut

pas revoir librement la décision attaquée, mais doit reconnaître à
l'autorité cantonale un pouvoir d'appre-

26 Staatsrecht.

ciation très étendu, c'est-à-dire il ne doit pas s'écarter sans motif
impérieux de la solution adoptée par cette autorité; le Conseil fédéral
l'a declare à réitérées fois (V. SALIS, II N°& 926 à 928; Feuille féd.,
éd. franc. 1905 W p. 47, 839; 1907 III p. 892; 1908 I p. 341) et le
Tribunal fédéral s'est rallié à cette maniere de voir (Kaufmann contre
Conseil d'Etat lucernois, 20 juin 1912; Rettig contre Conseil d'Etat
fribourgeois, 9 'juillet 1923, consid. 2). Aussi bien, le recourant
reproche au Conseil d'Etat d'avoir nié arbitrairement l'existence d'un
besoin dans le cas concret.

Mais ce reproche n'est pas fonde. La décision attaquée n'expose pas,
il est vrai, les motifs qui ont amené l'autorité cantonale à admettre
l'absence d'un besoin. Ce laconisme s'explique et se justifie toutefois
du fait que la méme considération était déjà à la base des décisions
précédentes contre lesquelles Meyer n'avait pas recouru. Or, ces
prononcés, notamment celui du 2 février 1923, reposaient sur un examen
minutieux et objectif des circonstances, entre autres du nombre des
auberges exploitées a La Chaux-de-Fonds, en particulier dans le quartier
où se trouve l'Astoria. Le Conseil d'Etat pouvait done, sans arbitraire,
se dispenser d'indiquer à nouveau tous ses motifs et se bomer, comme il
l'a fait, à rappeler ses déeisions antérieures.

Le recourant prétend que l'Astoria est un établissement unique en son
genre qui répond à un besoin Spécial auquel les autres établissements
publics ne répondent pas. Il faut reconnaître que ce point de vue
n'est pas dénué de tout fondement et de toute portée. Le nombre des
établissements publics d'une localité n'est pas toujours et partout le
seul critère de solution de la question du besoin. Il se peut que dans
telle localité donnée les établissements existants, bien que nombreux,
ne répondent pas à oertains hesoins spéciaux, légitimes et que, dès lors,
l'ouverture d'un établissement qui répond précisément à ces besoins
puisse se justifier malgré

(|Handelsund Gewerbetreiheit. N° 5. 27

le nombre des débits déjà ouverts au publics. Autrement dit, autre le
critère quantité , le critère qualité peut, le cas échéant, jouer un
ròle dècisif. Aussi, le Conseil d'Etat eùt il été fonde, en l'espèce,
à résoudre différemment qu'il ne l'a fait la question du besoin et
s'il l'avait résolue en faveur de la demande présentée pour l'Astoria,
on n'aurait pu lui reprocher une violation de la loi. Mais la solution à
laquelle il s'est arrèté n'est pas pour autant entachée d'arbitraire. Il
s'agit là essentiellement d'une question d'appréeiation de eirconstances
de fait dans laquelle le Tribunal fédéral n'intervient pas sans motifs
impérieux, ainsi que cela a été exposé plus haut. Si, à la vérité,
l'Astoria semble pouvoir répondre à certains besoins spéciaux de la
société ehaux defonnière mieux que les autres établissements accessibles
au public, ce but peut etre atteint, du moins dans une certaine mesure,
alors meme que le débit de boissons alcooliques n'est pas autorisé. Il
en est de fait ainsi actuellement (le tea room Astoria est fréquenté par
les familles et les dames ; on y donne des spectaeles et des concerts
appréciés). La demande de patente a done pu etre considérée sans
arbitraire comme tendant non pas à permettre au tenancier de répondre à
ces besoins spéciaux , mais à des besoins auxquels les débits existants
répondent déjà, de sorte qu'il s'agissait en definitive d'un nouveau
café an sens ordinaire du mot.

C'est en vain que le recourant argue du fait que le nombre des
établissements publics a diminué ces dernières années a La Chaux-de-Fonds
et que Meyer à contribué lui-meme à cette reduction. Dès l'instant que,
d'après le Conseil d'Etat, le nombre des débits est plus que

'suffisant pour les besoins de cette località, le seul fait

que ce nombre diminue ne suffit pas à ètablir l'existence d'un besoin
pour l'ouverture d'un nouvel établissement. Il teste encore à apprécier
si cette diminution est telle que, le nombre des débits qui subsistent
n'est plus suffi-

28 Staatsrecht.

sant. Les chiffres articulés par le Conseil d'Etat dans sa réponse au
recours chiffres dont l'exactitude n'a pas été contestèe montrent que
cette hypothèse pouvait ètre considérée comme n'étant pas réalisée.

3. Reste le grief tiré de l'inégalité de traitement de l'Astoria par
rapport au Restaurant de la Maison ouvriére. Pour ce qui concerne le
principe, le recourant observess avec raison qu'étant donné les termes
généraux en lesquels la loi neuchàteloise formule la clause du besoin,
le Tribunal fédéral a pour täche de veiller à ce que, dans ce domaine,
l'autorité cantonale competente ne favorise pas un requérant au détriment
d'un autre, placé dans des conditions semblables. Celui auquel la patente
a été refusée vu le manque de besoin est fondé à se plaindre lorsque,
plus tard, la clause du besoin n'est pas appliquée à un concurrent,
et il peut renouveler sa demande en exigeant qu'il soit aussi fait
abstraction de cette clause à son endroit et que la patente accordée au
concurrent ne soit pas prise en considération (cf. à ce sujet le rapport
du Conseil fédéral SALIS, II N08 922 et 923 qui conclut en ces termes :
a le citoyen qui, à conditions et à circonstances égales, a été sacrifié
au profit d'un concurrent est en droit d'invoquer, comme par le passé,
le principe de l'art. 31 ). Mais encore faut-il que les circonstances
de droit et de fait soient égales. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce :

a) Tandis que l'Astoria appartient à une Société qui l'exploite dans
un but lucratif, le Restaurant dela Maison ouvrière appartient au
Cercle ouvrier qui en confie l'exploitation à un gérant. Le législateur
neuchàtelois à soumis à un régime special les cercles, associations qui
poursuivent divers buts : politique, littèraire, artistique, récréatif,
etc. Le décret du 7 mai 1894 concernant la reduction du nombre des
auberges, qui a introduit la clause du besoin dans le droit neuchätelois,
ne parlait pas des débits de hoissons alcooliques appartenant à
des eercles. On admettait que ceux-ci pouvaient con--Handelsund
Gewerbetreiheit. N° S.. 29

tinuer de déhiter des hoissons alcooliques en se munissant d'une patente
de cercle, et cela parce que la loi du 16 février 1876 sur les fondations
(art. 8) garantit aux cercles la liberté d'association. Les cercles
se multiplièrent depuis l'entrée en vigueur du décret de 1894, car on
cherchait par ce moyen à se soustraire à la clause du besoin. La revision
législative de 1904 cui: pour but de remédier à cet abus, Le Conseil
d'Etat voulait appliquer la clause du besoin indifféremment aux cercles
et aux auberges, mais il se heurta à la résistance du Grand Conseil,
lequel adopta des règles spéciales pour le cercle, à savoir les art. 2
et 3 du décret du 15 février 1904. A teneur de l'art. 2, tout cercle ou
société désirant ouvrir un débit de hoissons alcooliques doit se procurer
au préalable l'autorisation du Conseil d'Etat. Et l'art. 3 dispose que le
Conseil d'Etat peut interdire l'ouverture ou ordonner la fermeture d'un
tel débit appartenant à un cercle ou à toute autre société lorsqu'il est
reconnu après enquéte contradictoire et l'autorité competente entendue:
a) Que le débit est projeté on a été ouvert dans le but de créer un
établissement public dont le Conseil d'Etat a refusé ou refuserait
l'ouverture parce qu'il ne répond

pas aux besoins de la loealité. b) Que le débit a pour but ' ss

de rouvrir un établissement public dont le Conseil d'Etat a ordonné
la fermeture. Le desservant du débit ou la personne proposée pour
exercer cet emploi doit, d'autre part, remplir les conditions exigées du
desservant d'un établissement public et l'exploitation du débit ne doit
pas donner lieu à des abus manifestes (litt. c et d). Il résulte de
cette réglementation que les restaurants o'u débits des cercles n'ont
pas été assimilés aux établissements publics ordinaires. Notamment en
ce qui concerne la clause du besoin, le législateur n'a pas voulu cette
assimilation. Rien, en droit fédéral, ne s'y oppose. La Constitution
federale n'oblige pas les cantons à introduire la clause du besoin. Il
leur est donc loisible d'excepter de cette règle une categorie dèterminée
d'établissements

30 Staatsrecht. s

lorsqu'il existe pour cela des motifs objectifs, ce qui peut ètre admis
pour les débits des cercles neuchàtelois dont l'exploitation est depuis
longtemps entrée dans les moeurs du pays. La clause du besoin n'est
applicable que si, sous le convert d'un cercle, on ouvre ou projette
d'ouvrir un débit ordinaire, éludant ainsi l'art 1er du décret de 1904. Le
déeret ne fournit pas de critères de distinction permettant de résoudre
la question de savoir si un débit constitue un débit de cercle ou un
débit ordinaire qui se cache sous le nom d'un cercle. Dans la pratique
la distinction ne sera pas toujours facile à faire et il n'est guère
possible de tracer en cette matière des limites bien dèfinies. Le Conseil
d'Etat semble en l'espéce s'en tenir à des signes apparents ; il relève
le fait que les locaux du Restaurant de la Maison 'ouvrière appartiennent
au Cercle ouvrier et que c'est lui qui exploite cet établissement par
l'intermédiaire d'un gérant. Ces circonstances ne suffisent toutefois
pas à soustraire ledit Restaurant à la loi commune, savoir à la clause
du hesoin. Pour qu'un débit échappe à l'application de cette clause, il
faut qu'il existe entre le débit, d'une part, et le but et l'activité du
cercle, d'autre part, non pas simplement si un lien extérieur, mais un
rapport objectif intrinsèque. L'exploitation du débit ne doit pas etre
le seul but du cercle cn un but complètement distinct et indépendant de
l'activité proprement dite du cerele. Il est nécessaire que le débit
seit destiné et de nature à favoriser et ccmpléter cette activité. Le
Restaurant de la Maison ouvrière remplit ces conditions. Il a pour but
de mettre a la disp'osition des ouvriers de La Chaux de-Fonds un lieu de
réunion, un endroit où ils puissent se rencontrer pour discuter de leurs
intérèts communs, conférer de leurs affaires converser et se récréer. Pour
pouvoir atteindre ces buts, le Cercle ouvrier doit fournir

non seulement à ses membres mais aux autres ouvriers-

la possibilité, entre autres, de prendre des consommations ensemble, d
"où la création du Restaurant accessible à

Handelsund Gewerbefieiheit. N° 5. 31

tous. Il en résulte que le Cercle n'a pas été créé pour permettre
l'ouverture d'un nouveau débit échappant à la condition du besoin, mais
que le restaurant a été installé pour permettre de mieux réaliser le but
du Cercle dont il est une des institutions. Le Conseil d'Etat pouvait,
dès lors, considérer que l'art. 3 litt. a du décret du 15 février 1904
n'était pas applicable et que la question du besoin ne se posait par
conséquent pas. La comparaison entre le Restaurant de la Maison ouvrière
et le débit quele recourantprojette d'ouvrir dans l'Astoria est donc sans
portée, aussi longtemps du moins que le Restaurant du Cercle gardeusori
caractèrc propre, puisque les deux établissements sont soumis à des
régimes légaux différents et qu'il ne s'agit pas de circons-tances de
droit égales exigeant un traitement égal.

b) Les circonstanCes de fait ne sont pas non plus les mémes. La solution
de la question du besoin .snpposé qu'elle se pose aussi pour le Restaurant
du Cercle ouvrierdépend non seulement de la situation du débit et de
circonstanees extérieures, mais aussi du genre de son exploitatiou. Des
differences sur ee point peuvent, le" cas échéant, justifier des solutions
dissemhlables. Dans le cas particulier, il existe des differences entre
les deux étahlissements en question. Independamment du fait qu'avant de
s'installer dans ses nouveaux locaux, le Cercle ouvrie'r était déjà au
bénéfice d'une patente dite de eerele qui lui permettait de dèbiter des
boissons alcooliques, l'exploitation et la destination du Restaurant
de la Maison ouvrière different de celles de l'Astoria. Ainsi, dans le
Restaurant on sert principalement des repas à bon marché à la population
ouvrière, ce qui donne, dans une certaine mesure, à cette institution le
caractère d'utilité publique que les autorités lui ont reconnu et qui le
différencie de l'entreprise purement privèe de l'Astoria. Il appartenait
au Conseil d'Etat de peser ces differences et l'on doit lui laisser à
cet égard une certaine liberté d'appréciation dont il n'a

32 Staatsreeht.

pas abuse. Toutefois, si l'on ne peut pas dire que les eirconstanees
de fait exigeaient qu'on mit l'Astoria au _ hénéfice du meme traitement
que le Restaurant de la Maison ouvriére, et si, dès lors, la garantie de
l'égalité devant la loi n'a pas été violée, il convient de remarquer que
les circonstanees eussent aussi permis au Conseil d'Etat d'arriver à une
autre solution et de revenir en faveur de l'Astoria sur ses premières
décisions.

Le Tribunal fédéral pronunce: Le recours est rejeté.

_ 6. Urteil in 13. März 1925 1. S. Sutz gegen Staatsanweitschaft und
Obergericht des Kantons Zürich.

Es ist vor Art. 31 BV zulässig, Personen, die weniger als 18 Jahre alt
sind, von gewöhnlichen Kinematographenvorstellungen auszuschliessen und
jüngere Kinder auch zu gewissen Jugendvorstellungen nicht zuzulassen. Es
bildet Reme Willkür, wenn einer kantonalen (zürcherischen) Polizeibehörde
die Befugnis zuerkannt wird, bei der Bewilligung von Jugendvorstellungen
jüngere Kinder hievon auszuschhessen, obwohl die massgebenden Vorschriften
nicht ausdrücklich einen Unterschied zwischen der jüngern und altem
Jugend machen.

A. Nach § 27 der zürcherischen Verordnung über den Betrieb von
Kinematographentheatern und Filmverleihgeschäften vom 16. Oktober 1916,
nach der abgeänderten Fassung vom 26. Juni 1922, haben zu allgemeinen
Vorstellungen der Kinematographentheater nur Personen von über 18 Jahren
Zutritt. Jugendlichen bis zum vollendeten 18. Jahre, bestimmt Absatz 2,
Ist der Zutritt zu besonderen Vorstellungen gestattet. In diesen dürfen
nur Filme vorgeführt werden, die für dieses Alter als zulässig erklärt
worden sind. In der

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früheren Fassung lauteten die entsprechenden Bestimmungen : Kindern unter
15 Jahren ist der Besuch der Kinematographen auch in der Begleitung von
Erwachsenen verboten. Kindervorstellungen dürfen nur mit Bewilligung
des Gemeinderates, dem die Programme zur Genehmigung vorzulegen sind,
veranstaltet werden. Der Besuch solcher Vorstellungen ist auch Kindern
unter 15 Jahren gestattet. Nach § 26 der ahgeänderten Verordnung darf
ein Film ohne Bewilligung nicht vorgeführt werden; die Polizeidirektion
ordnet die Prüfung der Filme durch Sachverständige an und entscheidet
über Zulassung oder Verbot.

Der Kinematographendirektor Hans Sutz hat am

,16. April 1924 von der kantonalen Polizeidirektion die

Bewilligung erhalten, die Filme Das romantische Indien und Frigo
als Seekapitän Jugendlichen vom 10. Altersjahre an vorzuführen. Zu
den am 16., 19. und 21. April veranstalteten Vorführungen dieser Filme
hat Sutz auch Kinder unter 10 Jahren zugelassen. Er wurde deshalb
vom Polizeirichteramt der Stadt Zürich wegen Übertretung des § 26 der
Kinematographenverordnung

gebüsst. Die Busse wurde vom Bezirksgericht, das Satz z

angerufen hatte, aufgehoben, weil die Bedingung der,

Nichtzulassung von Kindern unter 10 Jahren über die Verordnung
hinausgehe. Auf Nichtigkeitsbeschwerde der

,_ Staatsanwaltschaft hin wurde aber vom Obergericht

des Kantons Zürich, III. Kammer, die Bussenverfügung aufrecht erhalten
mit folgender Begründung : Dass eine Polizeierlaubnis mit Bedingungen
verbunden sein kann, welche die Erfüllung gesetzlicher Anforderungen
sicherstellen sollen, ist in Theorie und Praxis anerkannt. Wenn das
Bezirksgericht betont, dass die Exekutivbehörden bei solchen Auflagen
sich im Rahmen der von ihnen zu vollziehenden Gesetze zuihalten hätten,
so ist dies an sich richtig. Die Auffassung, dass die Polizeidirektion
durch die von ihr im vorliegenden Falle vorgenommene Einschränkung der
erteilten Bewilli-

AS 51 I 1925 3

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