BGE-49-I-78 - 1923-03-28 - BGE - Verfassungsrecht - 78 Staatsrecht. 12. Urteil vom 28. März 1923 i. S. Gemeinde Emmen gegen Luzern.

78 Staatsrecht.

12. Urteil vom 28. März 1923 i. S. Gemeinde Emmen gegen Luzern.

Art. 4 BV. Steuerpflicht des Staates Luzern den Gemeinden gegenüber für
seine Liegenschaften. Unzulässigkeit des Abzuges von Schulden, für die
die Grundstücke nicht verpfändet sind. Notwendigkeit der Berücksichtigung

der Steuerkraft bei der Taxation des steuerrechtlichen Reinvermögens
des Staates.

A. Nach § 9 litt. a des luzernischen Steuergesetzes von 1892 sind
von jeder Art der direkten Besteuerung frei: das bewegliche Vermögen
des Staates, sowie seine Liegenschaften, welche zu öffentlichen
Verwaltungs-oder Staatszwecken henutzt werden. Die übrigen Liegenschaften
desselben Sind gleich anderen Liegenschaften im Polizeiund Armenwesen
der Gemeinden steuerpflichtig. Zu diesen Steuerobjekten gehören gewisse
im Gebiete der Gemeinde Emmen liegende Grundstücke (Wälder im Riffig,
das Emmenfeld}, die bisher,

;Wie alle andern steuerpflichtigen Liegenschaften des Staates, von
diesem mit ihrem vollen Werte in der GeAmeinde, wo sie liegen, versteuert
worden waren. Am 21. November 1922 entschied aber der Regierungsrat das
Kantons Luzern, dass der Staat in den Jahren 1922 und folgenden für
diese Grundstücke keine Vermögens' steuer bezahlen müsse. Der Entscheid
wurde damit begründet, dass diese Steuer nur das Reinverrnögen treffe,
die Staatsrechnung aber eine Unterbilanz aufweise. Der Regierungsrat
führte aus : In dieser Bestimmung ( § 9 litt. a des Steuergesetzes) ist
zweifellos weder nach dem Wortlaute noch dem Sinne nach ein Anhaltspunkt
für eine besondere, den allgemeinen Steuergrundsatzen widersprechende,
ausnahmsweise Heranziehung des Staatsvermögens zur Besteuerung gegeben. Im
ersten _Teile der gesetzlichen Vorschrift wird eine gewisse Kategorie
des Staatsvermögens von der Besteuerung

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 12. 79

ausgenommen. Im zweiten Teile wird sogar ausdrücklich für die
Staatsliegenschaften den gleichen Steuerregeln wie für die privaten
Liegenschaften gerufen und damit nur besonders gesagt, dass für die
Liegenschaften des Staates-, die nicht öffentlichen Verwaltungsoder
Staatszwecken dienen, nicht eine Steuerbefreiung beansprucht werden
könne. Nun ist ferner richtig, dass vom liegenden Vermögen die
ausgewiesenen liegenden Schulden steuerrechtlich in Abzug gebracht
werden können, aber dies gilt auch für die fahrenden Schulden. Wenn
nun die Staatsrechnung einen Überschuss an Schulden über das Guthaben
hinaus verzeigt, so unterliegt es keinem Zweifel, dass dieser Überschuss
fahrende Schulden betrifft, also solche, die für die Vermögensbesteuerung
von den liegenden und fahrenden Aktiven gänzlich in Abzug gebracht werden
können. Die Staatsrechnung verzeigt nun für die Jahre 1920 und 1921 einen
Überschuss von Schulden über das Vermögen hinaus im Betrage von mehreren
Millionen Franken. . . . Daraus ergibt sich unabweisbar, dass der Staat
gleich einem überschuldeten Privaten ab seinen Liegenschaften, auch
wenn sie nicht öffentlichen Verwaltungsoder Staatszwecken dienen, keine
Vermögenssteuern zu bezahlen hat. Die Ausführungen des Gemeinderates von
Emmen, wonach das Vermögen der Kantonalbank, besonders der Reservefonds,
als staats-Vermögen zu betrachten, und dass die jährlichen Zuschüsse
der Kantonalbank an den Staat zu kapitalisieren und die daraus
errechneten Beträge dem Staatsvermögen zuzurechnen seien, vermögen an
der festgestellten Überschuldung steuerrechtlich nichts zu ändern. Die
Reserven, die selbst nach den Angaben des Gemeinderates von Emmen den
Betrag von rund einer Million Franken nicht übersteigen, vermögen denauf
den 31. Dezember 1921 verzeigten Passivenüberschuss von rund 4,100,000
Fr. nicht aufzuwägen. Die jährlichen Abgaben an den Staat aber, nebst
den Zinsen für das Dotationskapital, sind, wie das

80 ' Staatsrecht.

Finanzdepartement zutreffend ausgeführt hat, nicht Vermögenserträgnisse,
sondern Geschäftsgewinne der Kantonalbank, die nicht kapitalisiert
indie Vermögensrechnung des Staates eingestellt werden dürfen. . . Eine
Berechnung des Staatsvermögens, wie der Gemeinderat von Emmen sie
verlangt, wäre, von allen andern Unzukömmlichkeiten abgesehen, auch
nicht mit Treu und Glauben in der Rechnungsstellung vereinbar. Das
Dotationskapital der Kantonalbank aber ist bereits im vollen Betrage
als Aktivum in die Staatsrechnung eingestellt worden. '

B. Gegen ,diesen Entscheid hat die Gemeinde Emmen am 19. Januar 1923
die staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem
Antrag auf Aufhebung. _

Sie macht geltend, dass eine Verletzung des § 11 Abs. 3 KV, sowie
des Art. 4 BV vorliege, und führt zur Begründung aus : Nach § 11
Abs. 3 KV werden die Liegenschaften des Staates gleich andern zu
Polizeiund Armensteuern der Gemeinden besteuert. Hieraus, sowie
aus § 9 des Steuergesetzes ergebe sich, dass man es nicht mit einer
Personalsteuerpflicht des Staates, sondern mit einer Realbesteuerung
zu tun habe, bei der die allgemeine Vermögenslage des Staates nicht
berücksichtigt werde. Mit dem Ausdruck gleich-andern Liegenschaften
wolle das Gesetz und die Verfassung den Staat nicht den andern
Liegenschaftseigentümern gleichstellen; damit solle nur gesagt werden,
dass die in Frage stehenden Grundstücke im Gegensatz zur Regelung des
frühem Steuergesetzes und zu der in § 9 litt. c vorgesehenen Besteuerung
wie alle andern Liegenschaften nicht bloss der Kataster-, sondern auch
der Vermögensteuer unterliegen. Wenn aber auch bei der Besteuerung der
Liegenschaften des Staates dessen gesamte Vermögenslage berücksichtigt
werden müsste, so sei es doch Willkür, dabei auf die Staatsrechnung
ahzustellen, wie es der Regierungsrat tue. Eine nach Gleichheit vor dem
Gesetz. N° 12. 81

steuerrechtlichen Grundsätzen aufgestellte Bilanz des Staates würde keinen
Passivsaldo aufweisen. Es werde auf den Entscheid des 'Bundesgericirtes
sssii. S. Zürich c. Zug (AS 46 I No. 46) verwiesen, wonach die dem Staat
kraft der öffentlichen Gewalt zustehenden Einnahmequellen als Aktiven zu
betrachten seien. Der Kanton Luzern sei, Eigentümer der Kantonalbank, die
in seiner Vermögensrechnung nur mit dem Dotationskapital von 16,000,000
Fr. stehe, während sie ihm über die Verzinsung dieses Kapitals hinaus
in den Jahren 1920 und 1921 7 bis 800,000 Fr. eingebracht habe. Stelle
man diese Einkünfte mit dem zehnfachen Betrag in die Staatsrechnung
ein, so sei der Fehlbetrag ausgeglichen, ohne dass es noch nötig sei,
den Kapitalwert der Steuererträgnisse, die nach dem Voranschlag für das
Jahr 1922 4,000,000 Fr. ausmachen, heranzuziehen.

C. Der Regierungsrat hat Abweisung der Beschwerde beantragt. Seinen
Ausführungen ist folgendes zu entnehmen: Der § 11 der luzernischen
Kantonsverfassung bestimmt, dass alles Vermögen, Einkommen und Erwerb
nach den Bestimmungen des Gesetzes steuerbar ist . Wenn gestützt hierauf
die natürlichen und juristischen Personen, die solche versteuer-

_ bare Gegenstände besitzen, ohne dass noch besonders

irgendwo ausdrücklich von einer Personalsteuerpflicht oder von
einer Subjektsteuer die Rede ist, als der Personalsteuerpflicht
unterworfen erachtet und behandelt werden, so ist auch der
Staat der Personal-steuerpflicht unterworfen, soweit er derartige
Vermögensgegenstände zu versteuern hat, wenn nicht ausdrücklich besondere
Bestimmungen die Anwendung anderer, gegenteiliger Steuergrundsätze
vorschreiben. Nun besteht kein Zweifel darüber, dass im Kanton Luzern
nicht nur das fahrende, sondern auch das liegende Vermögen Privater nach
der geltenden Gesetzgebung der Reinvermögenssteuer unterliegt und nach
den Grund-sätzen der Personalsteuerpflicht besteuert wird, nicht

82 staatsrechtnach den Grundsätzen etwa der Grundsteuer oder der Realoder
Objektsteuer ..... Es braucht nicht

weiter ausgeführt zu werden, dass die Vermögensrechnung eines
Staates nach andern Grundsätzen aufzustellen ist als die Bilanz einer
Aktiengesellschaft oder

einer Genossenschaft. Auch die Vermögensschätzung

kann nicht wie bei einer Erwerbsgesellsehaft vorgenommen werden. Die
grossen Vermögenswerte, die in unproduktiven Gebäuden und Liegenschaften
angelegt sind, in Verwaltungsgebäuden, Schulhäusern usw., können nicht
am gleichen steuerrechtlichen und wirtschaftlichen Masstabe gemessen
werden wie eine Fabrikanlage, ein Käsereigebäude usw. Es ist Tatsache,
dass den ständig wiederkehrenden Einkünften auch ständig wiederkehrende
Ausgaben gegenüberstehen; deshalb müssten sinngemäss (nach der Auffassung
der Rekurrentin) auch diese ständig wiederkehrenden Ausgaben kapitalisiert
als Schuld in die Vermögensrechnung eingesetzt werden. Wenn die Einkünfte
rechnerisch verzehnfacht würden, so vermehrte sich in Wirklichkeit das
Vermögen des Staates noch nicht, weil der Staat trotz des vermehrten
Vermögensverzeiges noch nicht Eigentümer dieses grossen Vermögens wäre,
nicht dar--

über verfügen könnte. Das Vermögen, die Quellen

aus denen die Steuererträgnisse des Staates kommen, bleiben Sache,
Eigentum des Steuerzahlers. Der Irrtum der Rekurrenten in diesem 'Punkte
wird noch klarer, wenn die nach ihrem Rate erstellten Vermögensbilanzen
der Steuerzahler und des Staates verglichen würden. In diesem Falle würden
gleiche Vermögenswerte, die im Vermögensverzeig des Privaten standen,
auch in den des Staates zu stehen kommen. Ein Vermögen kann aber doch
offenbar von besonderen zivilrechtlichen Verhältnissen abgesehen nicht
zwei verschiedenen Eigentümern zustehen und den ganzen wirtschaftlichen
Ertrag jedem von beiden gleichzeitig abwerfen. Gleichheit vor dem
Gesetz. N ° 12. 83

Das Bundesgericht zieht in Erwägung :

Wie § 9 des luzernischen steuer-gesetzes vom 30. November 1892, so
stellte schon § 10 desjenigen vom 18. Herbstmonat 1867 den Grundsatz
der Steuerfreiheit des Staates auf ; es schränkte diesen Satz nur
insoweit ein, als es dem Staat die Pflicht auflegte, für seine nicht
zu öffentlichen Verwaltungsoder Staatszwecken benutzten Liegenschaften
die in Form einer Katastersteuer zu beziehende Erwerbssteuer zu
entrichten. Das stand, soweit es sich um die Steuerpflicht gegenüber
den Gemeinden handelte, insofern im Einklang mit dem übrigen Inhalt
des Steuergesetzes von 1867, als dieses die im Gebiet einer Gemeinde
befindlichen Liegenschaften bloss in Beziehung auf die Katastersteuer
allgemein der Steuerhoheit dieser Gemeinde unterstellte, im übrigen
aber, abgesehen von den Grundstücken ausserhalb des Kantons wohnender
Eigentümer, das gesamte Reinvermögen ohne Rücksicht darauf, ob es aus
beweglichem oder unheweglichem Gut bestand, der Gemeinde des Wohnsitzes
des Eigentümers zur Besteuerung zuwies (vgl. die §§ 3, 4 und 17). Das
Steuergesetz von 1892 dagegen will im Gegensatz hiezu der Steuerhoheit
einer Gemeinde (im Polizeiund Armenwesen) sämtliche auf ihrem Gebiet
liegende Grundstücke nicht bloss in Beziehung auf die sog. Kataster-,
sondern auch in Beziehung auf die Vermögenssteuer unterstellen und tut
dies daher ebenfalls mit den nicht zu öffentlichen Verwaltungsoder
Staatszwecken benutzten staatlichen Liegenschaften. Während das
Steuergesetz von 1867 in 517 das Vermögen als etwas einheitliches
behandelte und demgemäss bestimmte, dass. von den gesamten Aktiven ohne
Unterschied die liegenden und fahrenden Schulden abzuziehen seien,
trennt nun dasjenige von 1892 in 520 entsprechend dem erwähnten neuen
Besteuerungsgrundsatz das Vermögen in Grundund bewegliches Eigentum
und sieht

84 Staatsrecht.

bei jenem nur den Abzug der liegenden, bei diesem bloss den der fahrenden
Schulden vor. Damit wird grundsätzlich der Gemeinde das Recht erteilt,
von den auf ihrem Gebiet liegenden Grundstücken die Vermögenssteuer ohne
Rücksicht auf die Schulden des Eigentümers, für die die Liegenschaft
nicht als Pfand haftet, zu erheben.

Es könnte sich nunschon fragen, ob das Steuergesetz von 1892 den Staat
vermöge seiner Steuerfreiheit nicht gleich behandeln wolle, wie die
auswärts wohnenden Eigentümer der im Kanton liegenden Grundstücke, also
den Abzug von Hypothekarschulden bei ihm nur soweit, wie bei diesen,
zulasse, oder ob ein solcher Abzug nicht einen innern Zusammenhang
der Schulden mit der Liegenschaft voraussetze (vgl. AS 46 I. S. 353),
oder endlich ob es sich bei der Besteuerung der Grund-stücke des
Staates nicht geradezu um eine reine Objektsteuer ohne Berücksichtigung
irgendwelcher Schulden handle, wie denn auch Art. 10 des Rückkaufsgesetzes
vom 15. Oktober 1897 eine Realbesteuerung der aus" nahmsweise der
kantonalen Steuerhoheit unterliegenden Liegenschaften der Bundesbahnen
zulässt. (vgl. AS 32 I S. 300 ff.). Auf jeden Fall aber sieht das
Steuergesetz von 1892 bei der Erhebung _der Vermögenssteuer von den
Staatsgrundstiicken keinen andern Schuldenabzug als denjenigen der darauf
lastenden Hypotheken vor, und das entspricht auch durchaus der Natur der
Sache. Wenn das bewegliche reine Staatsverm'o'gen, mag es auch noch so
gross sein, der Besteuerung entzogen ist, so erscheint es als billig, dass
in den Jahren, in denen der Staat ein solches Reinvermögen nicht besitzt,
sondern die fahrenden Schulden die beweglichen Akti-ven übersteigen,
dieser Überschuss bei der Besteuerung ebenfalls nicht berücksichtigt
wird; sowenig die Gemeinden kraft ihres Steuerrechts aus der Grösse
des beweglichen reinen Staatsvermögens einen Vorteil ziehen können,
so wenig soll ihnen bei der Besteuerung

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 12. 85

ein Nachteil daraus entstehen, dass die fahrenden Schulden grösser
sind als die beweglichen Aktiven des Staates. Da das Gesetz alles zu
öffentlichen Verwaltungsoder Staatszwecken benutzte Staatsgut von
der Steuer ausnimmt, ist zudem offenbar dieses Gut, das rechtlich eine
besondere, von der übrigen getrennte Vermögensmasse bildet, mitsamt den
für die öffentliche Verwaltung begründeten Schulden jedenfalls soweit
diese nicht grundversichert sind bei der Steuertaxation überhaupt nicht
zu berücksichtigen; und lediglich darauf abzustellen, Wie sich die
fahrenden Schulden zu den beweglichen Aktiven beim sog. Finanzvermögen
verhalten, erschiene ungerechtfertigt und läge ebenfalls nicht im
Willen des Gesetzes. Dieses hat gewiss auch deshalb nicht den Sinn,
dass bei der Besteuerung der Staatsliegenschaften jeweilen eine Taxation
des gesamten Staatsvermögens erfolgen müsse, weil deren Schwierigkeit
und Umständliehkeit ausser allem Verhältnis zum Steuerobjekte stünde;
denn die Staatsrechnung kann hiefür nicht ohne weiteres massgebend
sein (vgl. STEIGER, Finanzhaushalt der Schweiz S. l ff., spez. S. 4
f.). Der erst in der Praxis vom Regierungsrat aufgestellte Satz, dass ein
Überschuss der fahrenden schulden über die beweglichen Aktiven womöglich
bei der Besteuerung des liegenden Vermögens in Abzug zu bringen sei
(vgl. amtliche Ausgabe des Steuergesetzes von 1902 S. 25 N. 6), findet
daher bei den Staatsgrundstiicken keine Anwendung.

Ob nun allerdings darin, dass der Regierungsrat im vorliegenden Fall
diesen Satz gleichwohl angewendet hat, geradezu eine Verletzung des § 11
KV und des Art. 4 BV liegt, ist zweifelhaft. sollte aber auch eine solche
Rechtsanwendung vor diesen Verfassungsbestimmungen noch standhalten, so
überschreitet doch der Regierungsrat damit zum mindesten die ihm von §
11 KV und Art. 4 BV gezogene Grenze, dass er bei der Beurteilung der
Frage, ob die fahrenden Schulden die beweglichen

86 Staatsrecht.

Aktiven übersteigen, sich ohne weiteres an die Vermögensrechnung des
staates hält. Es ist klar, dass bei der Bestimmung der finanziellen
Lage eines steuerherechtigten Gemeinwesens, bei der Beurteilung der
Frage, ob es überschuldet sei oder nicht, dessen Steuerkraft als Aktivum
berücksichtigt werden muss, wie das Bundesgericht wiederholt entschieden
hat (vgl. AS 46 I. S. 353, 47 I. S. 287) ; denn es handelt sich dabei
gleich wie bei Kapitalien um eine dem Gemeinwesen ständig zur Verfügung
stehende Einnahmequelle (vgl. STEIGER &. a. O. S. 72). Die Steuerkraft ist
entgegen der Auffassung des Regierungsrates keineswegs identisch mit dem
Vermögen der Steuerpflichtigen ; sie stellt lediglich den Kapitalwert dar,
den die Gewalt des Gemeinwesens, sich gewisse Steuern zu verschaffen, hat,
gleichwie auch im Rentenrecht einer Privatperson ein Kapitalwert gefunden
werden kann. Wird nun den in der Vermögensrechnung des Kantons Luzern
für das Jahr 1921 aufgeführten Aktiven noch die dem Staat zur Verfügung
stehende Steuerkraft beigefügt, so verschwindet nnbestrittenermassen
der darin berechnete Passivenüberschuss von etwa 4,IO0,000 Fr.; da die
Staatssteuern nach dem Voranschlag für 1922 etwa 4,000,000 Fr. ausmachen,
so übersteigt der Kapitalwert der Steuerkraft auch dann jenen Überschuss,
wenn er den zehnfachen Betrag der Steuereinnahmen nicht erreichen
sollte. Es mag sein, dass gewisse ständig wiederkehrende Ausgaben
ebenfalls mit ihrem Kapitalwert als Passiven in die Vermögensrechnung
einzustellen sind; der Regierungsrat hat aber keine solchen speziell
angeführt, sodass sich nicht beurteilen lässt, ob und inwieweit sich
dadurch die Passiven erhöhen.

Der angefochtene Entscheid ist somit aufzuheben, ohne dass es noch
nötig wäre, zu untersuchen, ob das Vermögen, das die Kantonalbank für
den Staat bedeutet, in der Staatsrechnung höher bewertet werden sollte,
als es geschehen ist.Handelsund Gewerbetreiheit. N° 13. 87

Demnach erkennt das Bundesgericht;

Der Rekurs wird gutgeheissen und der Entscheid des Regierungsrates des
Kantons Luzern vom 11. November 1922 aufgehoben.

II. HANDELSUND GEWERBEFREIHEIT

LIBERTÉ DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE

13. Urteil vom 17. Februar 1923 i. S. Wyler und Mitbeteiligte gegen
Zürich Regierungsrat und Kantonsrat.

Kinemathographentheater. Umfang der mit Art. 31 BV vereinbaren
Beschränkungen ihres Betriebes.

A. Die vom Kantonsrat genehmigte Verordnung des Zürcherischen
Regierungsrats über die Errichtung und den Betrieb von
Kinematographentheatern und Filmverleihgeschäften vom 16. Oktober 1916
bestimmt in

§ 19: Die Kinematographenbetriebe auf dem Gebiete des Kantons Zürich
sind am Karfreitag, Ostersonntag, Pfingstsonntag, eidgen. Bettag und am
Weihnachtstag gänzlich zu schliessen. Dagegen dürfen sie an den übrigen
öffentlichen Ruhetagen von 3 Uhr nachmittags bis 101/2 Uhr Nachts offen
gehalten werden. r

Eine Beschränkung der Vorstellungszeit an Werktagen ist nicht vorgesehen.

Am 26. Juni 1922 hat dann aber der Regierungsrat einen vom Kantonsrat
genehmigten und am 8. August im Amtsblatt publizierten Beschluss
betreffend Revision der Verordnung vom 16. Oktober 1916 gefasst, wodurch

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 31 Freiheitsentzug - 1 Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
¹	Die Freiheit darf einer Person nur in den vom Gesetz selbst vorgesehenen Fällen und nur auf die im Gesetz vorgeschriebene Weise entzogen werden.
²	Jede Person, der die Freiheit entzogen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich und in einer ihr verständlichen Sprache über die Gründe des Freiheitsentzugs und über ihre Rechte unterrichtet zu werden. Sie muss die Möglichkeit haben, ihre Rechte geltend zu machen. Sie hat insbesondere das Recht, ihre nächsten Angehörigen benachrichtigen zu lassen.
³	Jede Person, die in Untersuchungshaft genommen wird, hat Anspruch darauf, unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt zu werden; die Richterin oder der Richter entscheidet, ob die Person weiterhin in Haft gehalten oder freigelassen wird. Jede Person in Untersuchungshaft hat Anspruch auf ein Urteil innert angemessener Frist.
⁴	Jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, hat das Recht, jederzeit ein Gericht anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs.