BGE-47-I-214 - 1921-07-08 - BGE - Verfassungsrecht - 214 Staatsrecht. Aktes die Annahme der Unerheblichkeit eines Irrtumsder psychologisch

214 Staatsrecht.

Aktes die Annahme der Unerheblichkeit eines Irrtumsder psychologisch
nicht den Inhalt der Erklärung, sondern die Beweggründe dazu betrifft,
auf diesem Gebiete, auch abgesehen von dem oben für den speziellen Fall
des Konkurserkenntnisses Ausgeführten, aus dem Gesichtspunkte des Art. 4
BV unmöglich beanstandet werden kann.

Demnach erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde Wird abgewiesen.

32. Urteil vom 8. Juli 1921 i. S. Einwohnergemeinde Nidau gegen Bern
Grossen Rat.

Bestimmung einer kantonalen Verfassung (Bern, Art. 83), wonach die Bildung
neuer, Vereinigung und Aenderung in der Umschreibung bestehender Gemeinden
durch Dekret des Grossen Rates erfolgt. Rechtliche Natur eines solchen
Dekretes. Angebliche Verletzung der Gemeindeautonomie und von Art. 4
BV durch einen die von zwei Gemeinden begehrte Vereinigung ablehnenden
Beschluss des Grossen Rates. Ausschluss einer Beschwerde der Gemeinde
oder einzelner Gemeindeeinwohner wegen materieller. Rechtsverweigerung
(Willkür), wenn die Vornahme der Vereinigung zugleich eine Aenderung
der Amtsbezirke, d. h. der staatlichen Verwaltungsorganisatiop mit
sich brächte-.

A. Infolge eines Initiativbegehrens von 71 Einwohnern bestellte die
Gemeindeversammlung von Nidau am 21. Mai 1919 eine sog. Fusionskommission,
die die Frage der Vereinigung der Gemeinde mit Biel prüfen und zu
diesem Zwecke mit den Behörden der letzteren Gemeinde in Verbindung
treten sollte. Die Verhandlungen führten zum Abschluss eines
sog. Vereinigungsvertrages, der in der Gemeindeabstimmung von Nidau am
26. September 1920 mit 309 gegen 244 stimmen und in derjenigen von Biel
am 30.11.31. Oktober 1920Gleichheit vor dem Gesetz. N° 32. 215

mit 4509 gegen 839 stimmen angenommen wurde. Eine Beschwerde gegen die
Gültigkeit der Abstimmung in Nidau wiesen sowohl der Regierungsstatthalter
ven Nidau als der Regierungsrat des Kantons Bern ab.

Im Januar 1921 unterbreitete sodann der Regierungsrat dem Grossen Rate
nachstehenden Dekretsentwnrf :

§ l. Die Einwohnergemeinden Biel und Nidau werden in der Weise vereinigt,
dass Biel die Gemeinde Nidau in sich aufnimmt. Sämtliche Verwaltungszweige
der Einwohnergemeinde Nidau gehen auf die erweiterte Einwohnergemeinde
Biel über.

§ 2. Dieses Dekret tritt auf einen vom Regierungsrat näher festzusetzenden
Zeitpunkt in Kraft .....

§ 3. Auf den im Sinne von § 2 hievor festgesetzten Zeitpunkt wird
die Einwohnergemeinde Nidau aufgelöst. Ihr bisheriges Gebiet wird auf
diesen Zeitpunkt vom Amtsbezirke Nidau losgelöst und demjenigen von Biel
zugeteilt. Alle bis zu diesem Zeitpunkte aus dem Ge-si' meindehezirk
Nidau bei den Bezirksbehörden in Nidau anhängig gemachten bürgerlichen
oder verwaltungsrechtlichen Geschäfte sind von diesen Behörden, soweit.
es in ihrer Kompetenz liegt, zu erledigen. -si

fill. n

_ § 5. Durch die Vereinigung der Gemeinden Biel und Nidau wird bis auf
weiteres inbezug auf den Amtssitz für den Bezirk Nidau nichts geändert.

Der Grosse Rat beschloss jedoch am 2. März 1921 mit 102 gegen 35 stimmen
auf die Vorlage nicht einzutreten, d. h. die Verschmelzung der beiden
Gemeinden grundsätzlich abzulehnen.

B. Gegen diesen Beschluss des Grossen Rates haben der Gemeinderat Nidau
namens der Einwohnergemeinde Nidau und Ernst Bucher, Lokomotivheizer
in Nidau in seiner Eigenschaft als stimmberechtigter Gemeindeeinwohner
beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde erhoben mit dem Antrage
auf Aufhebung. In der Begründung wird zunächst darauf verwiesen,

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dass der Grosse Rat in den letzten 20 Jahren eine. ganze Reihe
von Gemeindeverschmelzungen auf den Vorschlag des Regierungsrates
anstandslos dekretiert habe, so u. a. in den Jahren 1899, 1916 und 1919
diejenigen von Vingelz, Bözingen, Mett und Madretsch mit Biel, obwohl
gerade hier die Verhältnisse durchaus gleich gelegen hätten wie heute,
und dabei tatsächlich einem dahingehenden vWunsche beider Gemeinden im
Interesse der Konzentration der öffentlichen Verwaltung stets entsprochen
habe. Der angefochtene Beschluss breche demnach mit einer feststehenden
Praxis. Er sei aber auch materiell willkürlich. Die Mehrheit habe sich
dabei unter dem Einfluss der Vertreter der Bauernpartei, wie aus deren
Voten unverkennbar hervorgehe, von rein parteipolitisehen Rücksichten
leiten lassen: Banküne gegen die sozialdemokratische Partei, die man
-übrigens zu Unrecht als ausschliesslichen Urheber und Förderer des
Vereinigungsgedankens_ angesehen habe, Furcht vor einem weiteren Erstarken
der städtischen Gemeinwesen wegen ihres politischen Einflusses. Die für
die Vereinigung sprechenden zwingenden sachlichen Erwägungen insbesondere
finanzieller und verwaltungstechnischer Natur seien überhaupt nicht
ernsthaft gewürdigt und statt dessen ein für die Entscheidung offenbar
unerhebliches Moment-in den Vordergrund gestellt worden, nämlich dass
durch die Verschmelzung der Bezirk Niclau seinen bisherigen Hauptort
verlieren würde. Nachdem die Regierung durch den Justizdirektor
erklärt habe, dass das Schloss Nidau dem Amtsbezirk Nidau auch weiterhin
gleichwohl als Sitz der Bezirksbehörden zur Verfügung stehen solle, hätte
aber auch die Mehrheit sich von der Bedentungslosigkeit dieses Einwandes
überzeugen miissen. Derselbe sei denn auch offenbar nur vorgeschoben
worden, um die in Vzhrheit massgebenden parteipolitisehen Beweggründe
zu bemünteln. Die bernisehe Kantonsverfassnng gewahr-leiste in Art-. 66
bis 71 den Gemeinden ihre Autonomie.

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'ca... sie andererseits in Art. 63 die Entscheidung über Aenderungen
der Gemeindeeinteilung dem Grossen Rate zuweise, so schreibe sie doch
vor, dass er vorher die Beteiligten, d. h. vor allem die betreffenden
Gemeinden darüber anzuhören habe. Diesem Anspruche auf rechtliches
Gehör werde noch nicht Genüge geleistet durch Verlesung des Postulates
der Gemeinden und Entgegennahme der Berichte der Regierung und der
grossriitlichen Kommission: es gehöre dazu auch das Eintreten auf die
Motive des Gesuches und eine gründliche Würdigung dieser Motive. Eine
Unterlassung des kantonalen Parlamenti-s, in dieser Weise zu handeln.
verletze nicht nur Art. 4 BV sondern auch Art. 63 KV und die
verkassnngsmässige Gemeindeautonomie.

C. Der Regierungsrat des Kantons Bern hat namens des Grossen Rates
Abweisung der Beschwerde beantragt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Art. 63 der bernisehen Staatsverfassung vom 4. Juni 1893 bestimmt :

sc Die gegenwärtige Einteilung des staatsgebietes in Gemeinden und
Kirchgemeinden wird beibehalten. Die Bildung neuer, die Vereinigung
sowie die Veränderung in der Umschreibung bestehender Gemeinden erfolgt,
nach jeweiliger Anhörung der Beteiligten, durch Dekret des Grossen
Rates. Anstände vermögensrechtlicher Natur, welche aus einem solchen
Erlasse entstehen, entscheiden die' Verwaltungsbehörden

Die Vorschrift war dem Sinne nach übereinstimmend schon in Art. 66 der
früheren Verfassung von 1846 enthalten mit der einzigen Ausnahme, dass
dort für die Massnahme ein Gesetz gefordert wurde. sie entzieht die
Verfügung über den Weiterhestand einer Gemeinde deren Willen und weist
sie wegen der damit verbundenen staatlichen Interessen der Staatsbehörde
zu; gleichwie eine Gemeinde demnach durch ihren Nider--

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spruch die. Verschmelzung mit einer anderen nicht verhindern kann,
d. h. es ihrer Zustimmung dazu nicht bedarf {AS 14 S. 214 Erw. 2 und
das nicht publizierte Urteil in Sachen Gemeinde Gràserz vom November
1917), So vermag umgekehrt das Einverständnis beider Gemeinden über die
Verschmelzung zu deren Herbeiführung allein nicht zu genügen und den
Grossen Rat zur grundsätzlichen Bewilligung derselben zu zwingen. Es
ist deshalb auch ausgeschlossen, dass die Staatsbehörde durch den
Beschluss, womit sie die Vereinigung anordnet oder ablehnt, in die den
Gemeinden durch Art. 66 bis 71 KV gewährleistet-e Autonomie eingreifen
könnte. Dieselbe räumt eben der Gemeinde wohl, solange sie besteht, innert
den Schranken der Gesetzgebung, die selbständige Regelung ihrer inneren
Verhältnisse, die Bestellung ihrer Organe und Verfügung über ihr Vermögen,
angesichts des Art. 63 KV dagegen nicht auch die Bestimmung über ihren
Weiterbestand ein (vgl. im gleichen Sinne schon AS 17 S. 628 f. Erw. 2
und speziell für das bernische Recht die Abhandlung von BLUMENSTEIN in
Zeitschrift für bernisches Verwaltungsrecht Bd. 17 S. 211). Art. 63
KV selbst aber stellt für die Entscheidung über die Vornahme oder
Nichtvornahme der Verschmelzung keinerlei materielle Kriterien auf, durch
deren Nichtbeachtung der Grosse Rat gegen diese Vorschrift verstossen
könnte. Er begnügt sich, demselben die vorhergehende Anhörung der
Beteiligten, wozu vor allem die betroffenen Gemeinden gehören werden,
zur Pflicht zu machen. Wenn die Rekurrenten daraus die weitere Forderung
herleiten, dass die Behörde ihren Entscheid nach sachlichen, objektiven
Gründen zu treffen habe und nicht bloss nach Laune und Gunst oder aus für
die Sache offenbar bedeutungslosen, wie insbesondere parteipolitischen
Beweggründen handeln dürfe, so fällt die darauf gegründete Rüge der
Verletzung von Art. 63 KV mit der Beschwerde aus Art. 4 BV wegen Willkür
und rechts-.,.,._.,.,

Gleichheit vor dem Gesetz. N° 32. 219

ungleicher Behandlung zusammen und besitzt neben der letzteren keinerlei
selbständige Bedeutung.

2. Auch die Möglichkeit einer Anfechtung auf Grund der letzterwähnten
Vorschrift müsste in einem Falle, wo wie hier der Grosse Rat die
Verschmelzung a b g e l e h n t h a t, dann ohne weiteres verneint werden,
wenn in dem Verschmelzungsdekret im Sinne des Art. 63 KV nicht nur ein
in den Formen der Gesetzgebung erlassener Verwaltungsakt (Gesetz im
formellen Sinn) zu erblicken, sondern ihm auch sachlich der Charakter
eines rechtssetzenden Aktes (Gesetzes im materiellen Sinne) beizumessen
wäre.. Denn eine Beschwerde aus Art. 4 BV darüber, dass die gesetzgebende
Behörde sich weigere, von der ihr zustehenden Befugnis zum Erlasse eines
Gesetzes, trotz objektiv vorliegender Notwendigkeit einer Aenderung des
bestehenden Zustandes, Gebrauch zu machen, ist der Natur der Sache nach
ausgeschlossen. Selbst bei Annahme eines blossen Verwaltungsaktes könnte
andererseits die Kognition des Bundesgerichts aus Art. 4 BV jedenfalls
nur eine sehr beschränkte sein. Indem die Kantonsverfassung auf die
Aufstellung irgendwelcher näherer Grundsätze für die materielle Behandlung
solcher Begehren verzichtet, hat sie die Entscheidung darüber auch von
diesem Standpunkte in das freie pflichtgemässe Ermessen der entscheidenden
Behörde, des Grossen Rates gestellt. Eine Aufhebung seines negativen
Beschlusses darüber wäre demnach höchstens möglich, wenn sich dafür
keinerlei sachliche, objektive gründe anführen liessen oder die Behörde
sich damit in Widerspruch zu von ihr bisher konstant befolgten Regeln
gesetzt hätte, ohne dass die Abweichung durch irgendwelche Unterschiede im
Tatbestande, die in guten Treuen als erheblich betrachtet werden durften,
gerechtfertigt werden könnte. Ist eine objektive Begründung im Rahmen
des dem Grossen Rate zustehenden freien Ermessens noch möglich, so könnte

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es auch nichts verschlagen, wenn daneben bei einem Teile der Mehrheit,
vielleicht sogar einem erheblichen, noch parteipolitische Rücksichten
mitgespielt haben sollten. Im vorliegenden Falle ist es nicht nötig die
Frage zu lösen, welche der beiden an sich möglichen Auffassungen über die
rechtliche Natur des Dekretes nach Art. 63 KV zutreffe. Selbst wenn man
der zweiterörterten beitreten wollte, könnte jedenfalls von einem in der
Ablehnung des Verschmelzungshegehrens liegenden Eingriff in den rechtlich
geschützten Interessenkreis der Gemeinde mit dem Augenblicke nicht mehr
die Rede sein, Wo sich die Verschmelzung nur in Verbindung mit einer
gleichzeitigen Aendernng in der Einteilung der Amtsbezirke, d. h. der
staatlichen Verwaltungsorganisation verwirklichen lässt. Die Abgrenzung
der Bezirke als staatlicher Verwaltungsorganismen ist auf alle Fälle
eine rein staatliche Angelegenheit, auf die den Gemeinden als dem Staate
untergeordneten Körperschaften irgendwelche Einwirkung nicht zukommen
kann. So wenig sich deshalb eine Gemeinde oder ein Gemeindeeinwohner
darüber beschweren kann, dass die für die Bezirkseinteilung zuständige
Staatsbehörde einem Begehren um Zuteilung zu einem anderen Bezirk
keine. Folge gibt, mag die bisherige Zuteilung den Interessen der Gemeinde
noch so sehr nachteilig sein. so wenig kann sie sich dagegen auflehnen,
dass der Grosse Rat ihre Vereinigung mit einer anderen Gemeinde ablehnt,
falls damit eine Aendernng der bestehenden Bezirkseinteilung verbunden
Wäre. Dies trifft aber hier unbestrittenermassen zn, indem das Aufgehen
von Nidau in Biel und die Verschmelzung beider Gemeinden zu einem
einheitlichen Organismus not-wendig für die Zukunft auch die Zugehörigkeit
des bisherigen Gebietes von Nidau zum Amtsbezirk Biel, dem die Stadt
Biel angehört, und damit eine. Aenderung in der Umschreibung der beiden
Bezirke Biel und Nidau bedingen würde. Von einer Missachtung der formellen

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Rechtsgleichheit, welcher Beschwerdegrund höchstens in Betracht kommen
könnte, mit Rücksicht darauf, dass der Grosse Rat s. Z. der Vereinigung
von Mett und Madretsch, die ebenfalls zum Bezirke Nidau gehörten, mit
Biel zugestimmt hat kann schon deshalb nicht die Rede sein, weil es sich
damals nicht, wie hier, um das Aufgehen des bisherigen historischen
Hauptortes des Bezirkes, an dem sich der Amtssitz der Bezirksbehörden
befindet, in einem anderen Bezirke handelte. Auch die auf Art. 4 BV
gestützte Beschwerde muss deshalb schon aus diesen Gründen verworfen
werden, ohne dass es des Eingehens auf die einzelnen Anbringen,
mit denen die Rekursschrift den Vorwurf der Willkür begründen Will,
bedarf. Da der Zweitrekurrent Ernst Bucher in seiner Eigenschaft als
Gemeindeeinwohner jedenfalls keine weitergehenden Rechte gegenüber einem
den Gemeindeinteressen nachteiligen Beschlüsse der Staatsbehörden besitzt
als die Gemeinde selbst, braucht deshalb die Frage, ob er überhaupt
legitimiert sei, neben jener als Beschwerdeführer aufzutreten, nicht
untersucht zu werden.

Demnach erkennt das Bundesgericht : _ Die Beschwerde wird abgewiesen.

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