490 Staatsrecht.

Abs. 1 SchKG kann dafür kaum angerufen werden, da sie nur ein anderes
Rechtsmittel als dieArrestaufhehungsklage seitens des Schuldners gegen die
Bewilligung des Arrestes ausschliesst, woraus sich für die andere Frage,
ob nicht jene Bewilligung auch bloss unter Bedingungen geschehen könne,
noch kein zwingender Schluss ergibt.. Hierum handelt es sicli aber hier.

Das gegen das obergerichtliche Urteil gerichtete Beschwerdebegehren
ist demnach in der Meinung gutzuheissen, dass das Obergericht die vom
Einzelrichter verfügte nachträgliche Kautionsauflage materiell auf ihre
Begründetheit zu untersuchen hat und sie nicht aus dem im angefochtenen
Entscheide geltend gemachten formellen Grunde als unzulässig erklären
darf.

Demanch erkennt das Bundesgericht :

Die Beschwerde gegen den Entscheid des Kassations _gerichts des Kantons
Zürich vom 25. Juni 1920 wird abgewiesen. Die Beschwerde gegen das
obergerichtliehe Urteil vom 16. Januar 1920 wird gutgeheissen und
dasselbe aufgehoben.

Vgl. auch Nr. 65. HVoir aussi n° 65.

x'

Handelsund Gewerbefreiheit. N° 65. 491

II. 'HANDELSUND GEW'ERBEFREIHEIT

LIBERTÉ DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE

65. Urteil vom 17. Dezember 1920

i. S. Wirteverein des Kantons Bern gegen Regierungsrat Bern.

Eine aniechtbare Verfügung i. S. von Art. 178 OG liegt nicht in der
'Weigerung der verordnenden Behörde, auf eine von ihr erlassene
Verordnung zurückzukommen, oder in der Ablehnung einer an den Kanton
gestellten Schadenersatzforderung durch die Regierung als Vertreter des
Staates. Verordnung, wodurch die von der Maulund Klauenseuche bedrohten
oder schon betroffenen Gemeinden ermächtigt werden, die Wirtschaften auf
ihrem Gebiete zu schliessen. Angebliche verfassungsmässige Abhängigkeit
einer solchen Massnahme von der Anerkennung der Schadenersatzpflicht
gegenüber den Betroffenen. Verfassungsmässigkeit der Massregel an sich
nach Art. 4, 31 und 69 BV, Art. 89 bernische KV (Eigentumsgarantie).

A. Am 27. Mai 1920 erliess der Regierungsrat des Kantons Bern ' mit
Rücksicht darauf, dass die Maulund Klauenseuche im Gebiete des Kantons
neuerdings eine grosse Ausdehnung erfahren hat und der Kampf dagegen
mit der grössten Kraft geführt werden muss, gestützt auf Art. 2 des
Bundesgesetzes über polizeiliche Massregeln gegen Viehseuchen von 1872
und die Vollziehungsverordnung hiezu vom 14. Oktober 1887, sowie in
Anwendung von Art. 39 Abs. 2 der Staatsverfassung , einen im kantonalen
Amtsblatt vom 1. Juni 1920 bekanntgemachten Beschluss, dessen Ziffern
11 und 13 lauten :

11. In unmittelbar von Seuchengefahr bedrohten oder verseuchten
Ortschaften kann von den zuständigen Gemeindebehörden mit Bewilligung
des Regierungsstatthalters vorübergehend die Schliessung der

492 Staatsrecht.

Kirchen, Schulen, Wirtschaften und sonstigen Lokale, deren Besuch der
Seucheverschleppung Vorschub leisten könnte, sowie die Absperrung von
Strassen (letztere im Einverständnis mit der Baudirektion) verfügt
werden.

13. Auch die übrigen Gemeinden des Kantons sind ermächtigt, von Sich aus
die ihnen gutscheinenden Massnahmen zur Verhinderung der Einschleppung der
Seuche zu treffen. Die getroffenen Massnahmen unterliegen der Genehmigung
der zuständigen Organe der Seuchenpolizei (Regierungsstatthalter oder
Kantonstierarzt). '

Ein vom Wirteuerein des Kantons Bern mit Eingabe vom 9. Juni 1920
gestelltes Gesuch, es möchte der Grundsatz ausgesprochen bezw. als
Ergänzung in die Verordnung vom 27. Mai aufgenommen werden, dass den
durch Schliessung ihrer Betriebe betroffenen Wirten vom Staatc Bern
oder von den Gemeinden, welche die Schliessung verfügen, oder von beiden
gemeinsam ein angemessener Beitrag an den Schaden vergütet Werde, wurde
mit Bescheid vom 31. August, zugestellt 17. September 1920 abgewiesen. In
der Begründung wird ausgeführt: die angefochtene Massregel stütze sich
auf Art. 39 Abs. 2 KV. Durch die Praxis des bernischen ObergerichtSsei
anerkannt, dass diese Bestimmung dem Regierungsrat nicht nur die
Befugnis zu militärischen Massnahmen bei Gefahren für den Bestand des
Staates, sondern auch zum Erlass allgemein verbindlicher Vorschriften mit
Straffolgen für die Abwendung dringender Gefahren anderer Art gebe. Der
Beschluss vom 27. Mai 1920 habe demnach nicht den Charakter einer
einmaligen administrativen Verfügung, sondern einer Rechtsverordnung,
die für ganze Klassen von Bürgern Rechte und Pflichten begründe und wie
ein Gesetz ausgeführt werden müsse. Für Eingriffe in die private Sphäre
des Bürgers, welche solche zum Schutze öffentlicher Interessen erlassene
allgemein verbindliche Normen mit sich bringen, werde aber Ersatz nicht
geschuldet, es wäre denn das positive

Handelsund Gewerbetreihcit. N° 65. 493

Recht die Schadenersatzpflicht besonders vorsähe. Ein Rechtssatz dieses
Inhalts bestehe aber für Tatbestände der vorliegenden Art im Kanton Bern
nicht : er ergehe sich auch nicht etwa schon aus der Eigentumsgarantie
der Kantonsverfassung.

Art. 39 Abs. 2 der bernischen KV lautet : Zur Abwendung von dringender
Gefahr kann er (der Regierungsrat) die vorläufigen militärischen
Sicherheitsmassregg,-ln ergreifen oder die nötigen Gebote und Verbote
mit Strafandrohung erlassen, er soll aber dem Grossen Rate sogleich
davon Kenntnis geben und seine Entscheidung über die weiteren Vorkehren
gewärtigen.

Infolge des Weiterdauerns der Seuche fasste sodann der Regierungsrat
unter Berufungauf diese Verfassungsbestimmung am 19. Oktober, nach
dem Bescheide an den Wirteverein, einen neuen an Stelle der früheren
Erlasse tretenden Beschluss und machte ihn im kantonalen Amtsblatt vom
1. November 1920 bekannt, der neben der Anordnung anderer Massregeln
für die Seuchenbekämpfung in Ziff. 14 die Ziff. 11 der ersten Verordnung
vom 27. Mai 1920 wörtlich wiederholt.

B. Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 13. November 1920 hat darauf
der VVirteverein des Kantons Bern beim Bundesgericht die Begehren
gestellt, es seien der Entscheid des Regierungsrates des Kantons Bern
vom 31. August 1920, eventuell Ziff. 11 und 13 der Verordnung vom 27. Mai
1920 bezw. Ziff. 14 der Verordnung vom 19. Oktober 1920 aufzuheben. Als
Beschwerdegründe werden Verletzung von Art. 4, 31 und 69 BV, Art. 89 KV
(Eigentumsgarantie) geltend gemacht. Die nähere Begründung ist, soweit
wesentlich, aus den nachstehenden Erwägungen ersichtlich.

C. DersRegiernngsrat des Kantons Bern hat beantragt, es sei auf die
Beschwerde mangels eines anfechtbaren Erlasses oder Entscheides im Sinne
von Art. 178 DG nicht einzutreten, eventuell sie sei als unbegründet

abzuweisen

4 94 staat-recht

Das Bundesgericht zieht in Erwägung :v

1. _ Der Beschwerdeschrift ist nicht mit voller Sicherheit zu entnehmen,
ob der Rekurrent die durch die beiden Regierungsbeschlüsse vom 27. Mai
und 19. Oktober 1920 vorgesehene Schliessung der Wirtschaften in von
der Seuche bedrohten oder verseuchten Ortschaften lediglich, insoweit
sie ohne Entschädigung erfolgen soll, oder wenigstens eventuell, für
den Fall der Verneinung ihrer verfassungsmässigen Abhängigkeit von
der Gewährung einer Entschädigung auch grundsätzlich als unzulässig
anficht. Auch in der ersteren Beziehung könnte die Beschwerde keinesfalls
an den Bescheid vom 31, August 1920 auf dieEingabe des Rekurrenten
vom 9. Juni 1920 anknüpfen. Denn schon die Verordnung vom 27. Mai
selbst, welche die Eingabe veranlasste, ging ja zweifellos davon aus,
dass ein Schadenersatz für die erwähnte Massregel nicht geschuldet
und nicht gewährt werde. 80 hat denn auch der Rekurrent die Sache
aufgefasst, indem er in der Eingabe voin 9. Juni die von ihm verlangte
grundsätzliche Anerkennung der Schadenersatzpflicht als eine Ergänzung
der Verordnung bezeichnete und letztere wegen Nichtanerkennung dieser
Pflicht rechtlich beanstandete. Bei. dem Bescheide vom 31. August hat man
es demzufolge nicht mit einer weiteren, über die frühere hinausgehenden
Anordnung nach der erwähnten Richtung, sondern einfach mit der Ablehnung
vermögensrechtlicher Forderungen zu tun, welche die betroffenen Wirte
wegen des ursprünglichen Erlasses an den Staat als Gegenpartei gestellt
hatten, und der Weigerung jenen in Revision zu ziehen, was beides nicht
als Verfügung im Sinne von Art. 178 OG gelten kann. Gegenüber der
Verordnung vom 27. Mai 1920 selbst war aber die B;schwerdefrist bei
Einreichung der Beschwerdeschrift längst abgelaufen. Das Eintreten auf
die Beschwerde müsste daher in der Tat aus dem in der Antwort gel--

Handelsund Gewerbefreiheit. N° 65. 495'

tend gemachtem Grunde abgelehnt werden, wenn nicht der Regierungsrat
die erwähnte Verordnung am'19. Ok

tober 1920 durch eine neue ersetzt, hätte, welche die beanstandete
Ermächtigung neuerdings enthält. Der Charakter

dieses neuen Beschlusses als eines Erlasses im Sinne der

angeführten Bestimmung des OG kann ernstlich nicht bestritten werden,
nachdem der Regierungsrat selbst dem Wirteverein. gegenüber für die auf
Grund von Art. 39 Abs. 2 KV getroffenen Anordnungen den Charakter von
Rechtsverordnungen in Anspruch genornmen hat, die in ihren Wirkungen
einem Gesetze ,gleichstehen. Dass der Beschluss wie schon der frühere
die Schhessung der Wirtschaften nicht unmittelbar selbst von Staats-wegen
anordnet, sondern nur die Gemeinden erwachtigt dazu zu schreiten, ändert
an Jener seiner Natur nichts. Da ihm gegenüber die Beschwerde rechtzeitig
ist, kann demnach dem Rekurrenten das Recht nicht ahgesprochen werden,
im Anschluss daran die Frage der Zulässigkeit der streitigen Massregel
neuerdings aufzurollen. Dabei kann es sich immerhin fur das Bundesgericht
im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren nur darum handeln zu untersuchen,
ob ,die. angefochtene Verordnungsbestimmung verfassungsmassxge Rechte
des Rekurrenten bezw. seiner Mitglieder, deren Interessen er vertritt,
verletze. Mit der Frage, ob die geltend gemachte Entschädigungspfiicht
sich allenfalls aus anderen Rechtsnormen als solchen der Verfassung
heileiten liesse, hat es sich nicht zu befassen. Glauben die Betroffenen,
auf Grund derartiger anderer Bestimmungen einen Schadenersatzanspruch
zu besitzen,_ so haben sie ihn auf dem dafür zutreffenden gewöhnlichen
Rechtsf l en. . WÎe ÎuDZÎllsighgerweist sich aber die Beschwerde, soweit
sie sich auf die Frage der Entschädigungspflrcht bemeht, ohne weiteres
als unbegründet. Aus Art. 4 BV d. li. dem Grundsatze der Rechtsgleichhelt,
konnte ein seteher Anspruch auf Vermögensausgleich fur einen staa -

496 Staatsreeht.

lichen Eingriff höchstens hergeleitet werden, wenn ihn die kantonale
Gesetzgebung für andere analoge Tatbestände ausdrücklich vorsähe oder
anderen Gewerbebetrei . benden unter gleichen Voraussetzungen der Ersatz
tatsächlich zugestanden worden wäre, was beides nicht be-

hauptet wird. Und Art. 31 BV beschränkt sieh darauf, si

einerseits die freie Ausübung von Handel und Gewerbe im ganzen Gebiete
der Eidgenossenschaft zu gewährleisten, andererseits die Voraussetzungen
festzusetzen, unter denen Beschränkungen dieses Grundsatzes stattfinden
dürfen. Eine Entschädigungspflicht des Gemeinwesens für Eingriffe, die
diese Schranken überschreiten oder gar für sole "he, die sich innert
derselben halten, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind, lässt sich
daraus nicht entnehmen. IhrBestehen hängt von den Normen ab, welche
allgemein die Haftung des Staates für rechts-widrige oder rechtmässige
Einwirkungen auf die Interessensphäre des einzelnen Bürgers regeln. Um sie
zu begründen, bedürfte es deshalb des Hinzutretens eines weiteren und zwar
für die Unzulässigerklärung des Eingriffs ohne gleichzeitige Anerkennung
der Entschädigungspflicht im staatsrechtlichen Beschwerden-erfahren
eines verfassungsmässigen Rechtssatzes Er könnte hier höchstens in der
vom Rekurrenten in letzter Linie angerufenen Eigentumsgarantie der KV
gefunden werden. Diese kann aber schon deshalb nicht missachtet sein,
weil das Recht zur Betreibung einer Wirtschaft keine ,Befugnis ist, die
sich aus dem Eigentum oder anderen privatrechtlichen Beziehungen zu einem
Grundstücke ohne weiteres ergeben würde, sondern es dazu einer besonderen
Polizeierlaubnis (Patent) bedarf, die nur beim Vorliegen bestimmter
Erfordernisse in der Person des Bewerbers erteilt wird. Es vermag deshalb
auch eine Massnahme, die den Wirt in der Ausübung seines Gewerbes hindert,
nicht das Eigentum oder andere wohlerworbene Privatrechte, sondern nur
die Ansprüche _zu verletzen, die dem' Betroffenen auf Grund

pe

Handelsund Gewerbefreiheit. N° 65. 497

jenes öffentlichrechtlicheh, durch das Patent begründeten
Rechtsverhältnisses zustehen.

3. Was aber die Frage der Zulässigkeit der Massregel an sich, abgesehen
von einer damit zu verbindenden Entschädigungspflicht betrifft, so fällt
in Betracht, dass Art. 31 Abs. 2 litt. d BV gegenüber der allgemeinen
Garantie des Abs. 1 ebenda ausdrücklich sanitätspolizeiliehe Massregeln
zur Bekämpfung übertragbarer oder stark verbreiteter oder bösartiger
Krankheiten von Menschen oder Tieren n vorbehalt. Da die ' angefochtene
Massnahme der Bekämpfung einer solchen Krankheit, der Maulund Klauenseuche
dienen soll, kann sie demnach nicht unter Berufung auf die Gewerbefreiheit
angefochten werden. Art. 31 litt. c BV, wonach die Kantone auf dem
Wege der Gesetzgebung die Ausübung des Wirtschaftsgewerhes den durch
das öffentliche Wohl geforderten Beschränkungen unterstellen können,
bezieht sich, wie schon oft ausgesprochen wurde, nuriauf die Einführung
der sog. Bedürfnisklausel, nicht auf sonstige Beschränkungen p o lize
ilich e r Art, die gestützt auf andere Vorbehalte der

vVerfassung wie Art. 31 litt. d und e dieses Gewerbe

gleich wie irgend ein anderes treffen können. Es kann ; demnach auch
nicht die Rede davon sein, dass der? hier in Frage stehende Eingriff von
Bundesrechtswegen Î nur durch ein Gesetz hätte geschehen können. Dasss
aber nach kantonalem Rechte ein solches hätte erlassen werden müssen und
die Regelung auf dem Verordnungswiege nicht zulässig gewesen sei, wird
nicht geltend gemacht. Ebenso ist die Einwendung eines Uebergriffs in die
aus Art. 69 BV folgende Gesetzgebungshoheit des Bundes unbegründet. Nach
feststehender Praxis hat die erwähnte Vorschrift nicht zur Folge,
dass damit den Kantonen jedes Gesetzgebungsrecht auf dem Gebiete der
seuchenpolizei genommen wäre-. Unzulässig sind nur solche Bestiminungen,
welche dem Bundesrecht d. h. dem vom Bunde auf Grund des Art. 69 erlas-

AS 46 I 1920 33

498 Staatsrecht.

senen Vorschriften widersprechen. Soweit ein _solcher Widerspruch
nicht vorliegt und dass er hier bestände, ist nicht dargetan ,
kann ein kantonaler Erlass nicht ' deshalb angefochten werden, weil
er für die Seuchenbekämpfung weitergehende Anordnungen trifft, als
sie das Bundesgesetz von 1872 und die dazu gehörigen Verordnungen
vorsehen (vergl. AS 40 I S. 160 ff., Urteil vom 26. November 1920
i. S. Zuberbühler Erw. 1). Hinsichtlich des Beschwerdegrundes
der Verletzung der Rechtsgleichheit aber muss massgebend sein, dass
Anfechtungsgegenstand lediglich die Bestimmung von Ziff. 14 der Verordnung
vom 19. Oktober 1920 als solche bildet, nicht etwa einzelne Verfügungen,
die auf Grund derselben von den Gemeinden-erlassen worden sind. Es kann
sich deshalb auch nur fragen, ob die erwähnte Verordnungsbestimmung für
sich, unabhängig von der _Art ihrer Anwendung gegen das erwähnte Gebot
der Verfassung verstosse. Dies muss aber schon deshalb verneint werden,
weil sie ja keineswegs bloss die Schliessung der Wirtschaften, sondern
auch irgendwelcher anderer Lokale vorsieht, die eine gleiche Gefahr
für die Seuchenverschleppung bilden, den Wirken also keine ausnahmsweise
Behandlung angedeihen lässt.

Im übrigen hat dasBundesgericht bereits in dem Urteile _

in Sachen Zuberbühler vom 26. November 1920 ausgesprechen, dass bei der
Beurteilung zum Zwecke der Seuchenbekämpfung getroffenen: Massnahmen vom
Standpunkte des Art. 4 BV notwendigerweise ein relativer Masstah angelegt
werden muss und den Behörden kein Vorwurf gemacht werden kann, wenn
sie im Interesse der möglichsten Aufrechterhaltung des Verkehrs und der
Befriedigung der allgemeinen Bedürfnisse des Publikums zwischen Betrieben,
die wirtschaftlich notwendig sind und entbehrlicheren unterscheiden und
erstere weniger streng behandeln als letztere. Diese Erwägung trifft
aber offenbar auch hier für die Rüge der Offenhaltung

Derogatorische Kraft des Bundesrechts. 499

gewisser Ladenbetriebe bei gleichzeitiger Schliessung der Wirtschaften zu.

Demnach erkennt das Bundesgericht : Die Beschwerde wird abgewiesen.

DEROGATORISCHE KRAFT DES BUNDESRECHTS

FORCE DÉROGATOIRE DU DROIT FEDERAL

Vgl. Nr. 65. Voir n° 65.

ORGANISATION DER BUNDESRECHTSPFLEGE ORGANISATION JUDICIAIRE FEDERALE

Vg]. Nr. 65. Voir n° 65.
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Entscheid : 46 I 491
Datum : 31. Dezember 1920
Publiziert : 25. Juni 1920
Gericht : Bundesgericht
Status : 46 I 491
Sachgebiet : BGE - Verfassungsrecht
Regeste :


Stichwortregister
Sortiert nach Häufigkeit oder Alphabet
regierungsrat • frage • kv • gemeinde • bundesgericht • eigentumsgarantie • charakter • weiler • norm • bewilligung oder genehmigung • entscheid • beschwerdeschrift • handel und gewerbe • staatsrechtliche beschwerde • verfassung • eigentum • bedingung • amtsblatt • treffen • bedürfnis
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Gesetzesregister
BV: 4, 31, 69
OG: 178