392 Staatsrecht.

IV POLITISCHES STIMMUND WAHLRECHT

DROIT ÉLECTORAL ET DROIT DE VOTE .

57. Arrèt du 3 décembre 1915 dans la cause Frank & Gonsor'ts, contre
Conseil d'Etat de Neuchatel.

Elections communales : Recours à raison de pre'tendues irregularités
dans la votation des militaires et de la prétendue inconstitutionalité
de la régle cantonale suivant laquelle les citoyens en retard pour le
paiement de leurs impots sont privés du droit de vote. Grieîs mal fondés.

,A. Les 10 et 11 juillet ont eu lieu dans le canton de Neuchatel les
elections pour le renouvellement triennal des autorités communales.

Le 28 juillet un certain nombre de citoyens de La Chaux de-Fonds ont
adresse un recours au Conseil d'Etat contre les opérations électorales qui
ont eu lieu dans cette commune et dont ils domandoni: l'annulation. Ils
invoquent le fait que des irrégulaütés ont été commises en ce qui concerne
le vote des électeurs se trouvant au service militaire et que de nombreux
citoyens ont été empéchés de voter par l'application de l'art. 20 de la
loi sur les Communes qui prive du droit de vote les contribuzibles qui
n'ont pas payé les impositions de deux années échues .

Par arrété du 20 aoùt 1915 le Conseil d'Etat a écarté le recours.

B. Charles Frank et 73 consorts ont formé un recours de droit public
contre cet arrété. Ce recours est motivé en résumé comme suit :

En application de la disposition de l'art. 20 citée cidessus, 998 citoyens
de La Chaux de-Fonds ont recu avant le scrutin un avis les informant
que l'examen des comptes d'impòts arriérés avait fait constater qu'ils

Politisches Stimmund Wahlrecht. N ° 57. 393

étaient privés du droit de vote et les invitant à régulariser leur
situation s'ils voulaient prendre part aux elections. De meme les
faillis contre lesquels le fisc posséde des actes de défaut de biens
ont été privés du droit de vote, bien qu'aucun jugement n'eùt été rendu
prononcant leur retour à meilleure fortune et qu'ainsi la commune n'eùt
pas le droit de faire valoir sa crèance contre eux. ss

Or, ces mesures sont inconstitutionnelles. Il n'est pas

ladmissible de priver du droit de vote une quantité de

citoyens parce que, étant pauvres et sans ressources suffisantes,
ils ne peuvent acquitter leur impòt. Il faudrait qu'il fùt démontré
que le non-paiement de l'impòt est du à une faute, à une négligence
impardonnable. Enfin il est également inadmissible d'appliquer cette
mesure restrictive, comme l'a fait le gouvernement neuchätelois,
aux contribuables en retard des dix dernières années : la dette du
contribuable est une dette civile, soumise à la prescription ordinaire
du CO qui, pour les redevances périodiques, est de 5 ans.

Quant au vote des militaires, les recourants allèguent ce qui suit :

Un militaire incorporé au Bataillon 126 a Dailly n'a pu voter ; il declare
que 28 de ses camarades n'ont pas non plus pu voter, personne ne les
ayant prévenus de l'ouverture du scrutin. Un autre soldat, cantonné à
l'Aiguille, affirme qu'il a dù voter sur une enveloppe commerciale sans
caractére officiel. A Savatan, les hommes détachés ont pu votes deux fois,
parce qu'ils avaient recu les enveloppes par la poste, qu'ils devaient
retourner leur bulletin de meme et qu'ils pouvaient ensuite voter une
seconde fois en se rendant au bureau de vote à Savatan. A Dailly, le
vote n'a pas eu lieu à l'heure "qui était indiquée; des électeurs qui
se sont présentés à l'heure indiquée n'ont pu voter et ils n'ont pas été
prévenus que le vote aurait lieu plus tard. De nombreux soldats dispersés
n'ont pu prendre part au vote. Le secret du vote n'a pas été observé,
les soidats devant inscrire leur nom sur

394 Staatsreeht.

l'enveloppe. Après la votation, les enveloppes ont été,

portées à la poste sans que le hureau électoral ait assisté à cette
opération.

Ainsi donc la régularitè et la sinoérité du vote n'ont pas été
suffisamment protègées ce qui constitue une Violation du droit de vote
et ce qui doit donc entraîner la nullité des operations électorales.

C. Le Conseil d'Etat a conclu au rejet du reeours par les motifs
suivants :

La proposition d'exclure du droit de vote les citoyens en retard clans le
paiement de leurs impöts a fait l'objet de langues discussions et a été
adoptée par 67 voix contre 14. A de nombreuses reprises les adversaires
de cette disposition sont revenus à la charge, mais le Grand Conseil
a toujours maintenu son point de vue. Il n'est pas vrai que l'art. 20
ait pour effet de priver les indigents du droit de vote. En effet, les
contribuables sans fortune et sans ressources sont exonérés de l'impòt
et conservent leur droit de vote. Quant à ceux qui ne possèdent pas de
fortune et de ressources imposables (le mobilier est exonéré jusqu'à
concurrence de 2000 fr. et sur ses ressources le contribuable pere
de famille peut déduire 600 fr. pour lui et 200 fr. pour chacun des
enfants ages de moins de 18 ans), ils restent, il est vrai, astreints
au paiement d'un impòt personnel de 1 fr. 15, mais comment prétendre
qu'un citoyen ne puisse fournir une contribution aussi modeste aux
charges publiques? Ainsi done, si la loi prive de leur droit de vote les
eontribuahles en retard, ce n'est nullement à raison de leur indigence,
mais à raison de leur refus injustifié de payer l'impòt. La jurisprudence
des autorités fédérales a toujours admis que ce motif de privation du
droit de vote était constitutionnel.

Quant aux faillis, au moment où ils devaient payer l'impòt ils étaient
en mesure de le faire ; la peine qui les frappe est donc justifiée ;
si la maniere de voir des recourants était admise, les faillis seraient
dans une situation

Politisches Stimmund Wahlrecht. N° 57. 395

privilégiée Vis-à-vis desautres retardataires, ce qui serait absurde.

Enfin, la prescription du CO ne s'applique pas en mätière de droit
public. C'est pour rendre moins sévère l'application de l'art. 20 que
le Conseil d'Etat a ordonné qu'on ne tiendrait pas compte des impòts dus
depuis plus . de 10 ans ; dans le mème ordre d'idées il a aussi ordonné
qu'on ne tiendrait pas compte des impositions impayées de 1914 et 1915,
vu la crise économique provoquée par la guerre.

En ee qui concerne les irrégularités prétendues, le Conseil d'Etat
rappelle que l'organisation du scrutin dans les unités qui se "trouvent
au service présente des difficultés spéciales. C'est pourquoi il a ajourné
jusqu'après la démobilisation de la 28 division les élections communales.
Les 10 et 11 juillet 1915 il n'y avait plus sous les drapeaux que le
hataillon de earabiniers 2, le hataillon de fusiliers 126 et une partie
des troupes de la garnison de SaintMaurcie et des soldats répartis dans
des unités non neuchàteloises. Le Conseil d'Etat n'ayant pu obtenir que
le hataillon 126 fut démobilisé à temps pour participer aux elections, il
s'est mis en rapport avec l'état-major de l'armée, qui a adressé un ordre
d'armée Spécial à tous les commandants de troupes ; le Conseil d'Etat
de son còte a adressé aux conseils communaux une circulaire donnant
les instructions nécessaires ; il a également communiqué celles-ci
aux bureaux électoraux ; il a fait établir un procès verbal Spécial
pour les bureaux électoraux militaires et une enveloppe pour le retour
des bulletins. Toutes ces mesures étaient propres à assurer l'exercice
normal et régulier du vote des militaires. Et elles ont été exécutées
de telle sorte que partout les soldats ont pu exereer leur droit de vote
commodément. Notamment en ce. qui concerne le bataillon 126, il résulte
de l'enquéte à laquelle le. commandant a fait proeéder par son adjudant,
que les récriminations recueillies par les recourants ne sont pas

AS 41 I 1915 '27

396 Staatsrecht.

fondées et que les chefs ont exécuté strictement les prescriptions de
l'ordre d'armée et les instructions du Conseil

d'Etat.

Statuant sur ces faits et considérant e n d r o i t :

l. Le recours est reeevable en vertsiu de l'art. 180 ch. 5 OJF,
l'arrété attaqué ayant été rendu par la dernière instance cantonale, les
recourants invoquant des Violations de la constitution federale et de la
constitution cantonale et la competence du Tribunal fédéral instituée
en ce qui concerne les elections cantonales s'étendant aux élections
communales , ainsi que cela a toujours été juge (cf. SALIS Ill n° 1124).

2. Les recourants prétendent en premier lieu que la disposition de
l'art. 20 ch. 5 de la loi sur les communes en application de laquelle
les citoyens en retard pour le paiement de deux impòts ont été privés de
leur droit de vote est contraire au principe de l'égalité devant la loi.

Il est certain que cette disposition consacre une inégalité de traitement
des citoyens. Mais la question qui se pose est celle de savoir si des
motifs sérieux justifient le traitement Spécial auquel sont soumis les
contribuables récalcitrants. Or, s'inspirant de l'idée que le citoyen
qui se refuse à prendre sa part des charges de la communauté peut etre
déclaré indigne de participer à son administration, le Conseil federal
a, a plusieurs reprises, jugé qu'il n'est pas contraire au principe
de l'art. 4CF de priver du droit de vote les contribuables qui, mis en
demeure de payer les impòts dus par eux, ne donnent pas suite à cette
sommation (V. SALIS III nos 1172 et 1220 et arrét du Conseil fédéral du
1er décembre 1911 dans l'affaire Stöcklin). Bien loin de rompre avec
cette jurisprudence, comme les recourants le prétendent, le Tribunal
fédéral s'y est au contraire rallié dans l'arrét Zhinden contre Berne
du 18 mars 1915 (R0 41 I p. 58 et suiv.). Sans deute dans cette affaire
il a déclaré inconstitutionnelle une disposi-

Politisches Stimmund Wahlrecht. N° 57. 397

tion privant du droit de vote les citoyens qui, à raison de leur
indigence, ne sont pas soumis *à l'impòt; mais il a

expressément ajouté que par contre les cantons restent

libres de subordonner l'exercice du droit de vote à l'accomplissement
des obligations fiscales imposées aux citoyens. Suivant le régime
fiscal institué, cette exclusion du droit de vote peut parfois paraître
rigoureuse. Mais le Conseil d'Etat de, Neuchatel fait ohserver avec
raison que dans ce canton les citoyens qui ne possédent aucunes ressources
quelconques n'ont pas d'impòt à payer et ne tombent donc pas sous le coup
de l'art. 20 cité et que, quant à ceux qui ont des ressources mais trop
faibles pour étre imposées, ils ne sont soumis qu'à une contribution
annuelle de 1 fr. 15. Dans ces conditions l'objection des recourants
consistant a dire que l'applicativo de l'art. 20 devrait étre restreinte
aux contribuables f a ut i fs est sans portée ; l'Etat est en effet, fonde
à présumer que le défaut (le paiement d'une contribution aussi modeste est
attribuable à la mauvais-zz volonté et non à l'indigence du contribuable.

En ce qui concerne les faillis, c'est à tssort que les recourants
invoqueut les dispositions de la LP qui exigent la preuve du retour
à meilleure fortune pour que de nou-' velles poursuites pnissent
etre intentées. Il s'agit là d'une conséquence de droit civil de
la faillite et la LP réserve expressément la competence des cantons
quant aux conséquences de droit p u ]) lssi c attachées à la Îaillite
(art. 26). D'ailleurs, en l'espèce la loi cantonale ne soumet pas les
faillis à un traitement Spécial et pas plus à leur égard qu'à l'égard
des autres contribuables elle n'exige que les impòts impayés aient fait
l'objet de poursuites.

Enfin le délai de prescription de 10 ans ne saurait étre critiqué en
vertu du C0 qui ne s'applique pas à la prescription des créances de droit
public et il constitue une atténuation apportée par le Conseil d'Etat
à la rigueur de la loi cantonale qui ne prévoit aucune prescription
extinctive des dettes envers le fisc.

398 ' ausmacht.

3. Les recourants alleguent, en second lieu, que plusieurs électeurs
qui se trouvaienten service militaire n'ont pas pu voter et que les
operations électorales ordonnées dans le bataillon 126 ont été entachées
d'irrégularités graves (emploi d'enveloppes non officielles, inobservation
du principe du secret du vote, transmission défectueuse des bulletins,
etc.). Bien que sur ce point ils n'invoquent la violation d'aucune
disposition Speciale du droit fédéral ou de la constitution cantonale,
le Tribunal fédéral peut entrer en matière, car ce qui est en jeu c'est
le droit de vote lui méme, dont les recourants prétendent que l'exercice
a été entravé et que les résultats ont été faussés ou du moins compromis
(cf. SALIS, III, noi 1132 et suiv.).

La loi neuchàteloise sur les élections et les votations reconnaît en
principe le droit de vote des militaires, en ee sens qu'elle prescrit
au Conseil d'Etat (art. 29) de prendre les mesures néeessaires pour
assurer l'exercice du droit de vote aux électeurs au service militaire
. Mais il va sans dire que l'application de ce principe est subordonnée
aux exigences d'ordre militaire, notamment iorsque l'armée est, comme à
l'heure actuelle, en service aotit'. C'est ce que le Tribunal fédéral
a déjà juge dans l'affaire Schlumpf et consorts contre Bale-Campagne
(RO 40 I p. 354 et suiv.) où, tout en proelamant l'obligation pour
l'autorità civile de prendre d'accord avec l'année les mesures nécessaires
d'organisation du vote, il a reservé et les cas où la situation militaire
ne permettait pas de pratiquer les opérations électorales (p. 365-366)
et ceux où, à raison des difficultés spéciales provenant du mode
d'incorporation, des missions particuliéres, etc., tels électeurs se
trouveraient empéchés de voter (p. 367-368):

En l'espéee il existait des dlkkleultesv toutes particulières résultant
soit de la complication inhérente au systeme de la représentation
proportionnelle, soit de la disloeation des troupes dans de nombreuses
localités éloignées (pour les troupes dépendant des fortifications de

Politisches Stimmund Wahlrecht. N° 57. 399

Saint-Maurice il a fallu établir 9 bureaux de vote distinets -Bex,
Lavey, Saint-Maurice, Riondaz, Dailly, Savatan, Haut-d'Arbignon,
Sorniot, Grand-Saint-Bernerd) et l'on-ne saurait certaineuiesin'l;
passisivreproeher à l'autorité neuchàteioise d'avoir négsiligé de pourvoir
à ce que, nonobstant ces difficultés, les électeurs neuehàtelois puissent
exercer leur droit de vote. Après avoir retardé les elections jusqu'aprés
la démobiiisation de la ZepDivision, le Conseil d'Etat s'est mis en
rapport avec lîétatmajor de l'armée pour organiser le vote dans les
unités neuchäteloises encore sous les drapeaux. T andis que l'étatmajor
adressait aux commandants des'runités un ordre d'armée Spécial, de son
còté le Conseil d'Etat a envoyé aux Conseils eommunaux une circulaire
leur indiquant les mesures à prendre pour faciliter l'exécution de
cet ordre ; il & rappelé ces preseriptions par une seconde circulaire
destinée aux bureaux èlectoraux et il leur a remis les enveloppes
spéciales et les formulaires spéciaux de proeès-verbaux établis pour
le vote des militaires. Les recourants eux rnèmes ne critiquent pas ces
mesures comme inopportunes ou insuffisantes ; ils ne disent pas que le
Conseil d'Etat aurait pu faire plus ou mieux. Toutes leurs critiques
sont dirigées contre l'exécution que ce programme soigneusement étahli &
recue de la part de l'autorité militaire. Or, par la force des choses,
cette mise à execution échappait au contròle du Conseil d'Etat et il
n'appartient pas non plus au Tribunal federal de rechercher si les
militaires désignés pour diriger les operations éleetorales sesont
conformés aux ordres qu'ils avaient recus de leurs chefs. D'ailleurs il
résulte de l'enquète très complète a laquelle l'adjudant du bataillon 126
a fait procéder et surtout des rapports des divers bureaux d'élection que
les griefs avancés par les recourants sont dans tous les cas fortement
exagérés et qu'il ne s'est pas produit d'irrégularités sérieuses; en
particulier il n'est pas établi que certains militaires n'aient pas pu
voter, que d'autres aient voté deux fois ou que les résultats du vote

400 Staatsrecht.

aient été incomplètement transmis aux bureaux communaux. Enfin à supposer
méme que, dans des cas isolés, des irrégularités aient été constatées et
qu'elles eussent pu ètre évitées, il faudrait encore, pour que l'élection
dut ètre annulée, qu'elles en eussent change le résnltat (loi sur les
elections art. 67). Or c'est ce que les recourants n'allèguent méme pas.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral p r o n o n c e :

Le recours est écarté.

58. Arrét du 3 décembre 1915 dans la cause Wülser et oonsorts contre
Conseil d'Etat de NeuchàteLj

Elections communales suivant le systeme de la représentation
proportionuelle; pre'tendu arbitraire dans l'application du systeme;
grief mal fondé.

A. A teneur de l'art. 24 de la loi. neuchàteloise sur les Communes,
l'élection du Conseil général a lieu a la majorite absolue des
suffrages; le Conseil général peut cependant substsiituer à cette
règle la représentation proportionnelle appliquée pour: l'élection des
députés au Grand Conseil : c'est ce qu'a fait la commune de La Chauxde
Fonds. L'art. 24 ajoute que. : Quel que soit le systeme électoral en
Vigueur dans la Commune, ...si l'élection exige plusieurs scrutins,
elle aura lieu dès le deuxième tour à la majorité relative.

L'art. 64 de la loi sur les élections et votations renfermc les règles
suivantes sur la répartition des sièges :

La Commission commence par constater dans un ta-. bleau de la votation le
nombre total des suffrages que chaque liste a obtenus dans le college ;
ce nombre total forme le Chiffre electoral de la liste. s ws-Mn . .

.'...

__; Mmsisiflsiss... .....

Politisches Stimmund Wahlrecht. N° 58. 401

Aucun candidat n'est élu s'il n'a réuni un nombre soit quorum de suffrages
égal au 15% an moins des bulletins de vote reconnus valables.

Toute liste dont aucun des candidats n'atteindrait à ce quorum est
éliminée de la répartition...

La répartition se continue en divisant le Chiffre total des suffrages
valablement exprimés par le nombre des députés à élire. Le Chiffre
electoral de chaque liste est ensuite divisé par le quotient obtenu. Cette
opération donne le nombre des députés attribués à la liste...

Art. 68. En cas de vacance d'un siège... pendant la durée {le la
législature, ce siege reste attribué au parti ou groupe auquel il
appartenait à la suite de l'élection générale...

S'il n'y a pas de remplacant éventuel et en cas de non acceptation ou
de décès des remplacants, il est procédé à une election complèmentaire.

B. Les 10 et 11 juillet 1915 il a été. procédé à i'élection des 40
membres du Conseil général de La Chaux deFonds. Trois listes avaient
été présentées :

l liste socialiste avec 32 candidats;

1 liste radicale avec 21 caudidats;

l liste liberale avec 14 candidats.

Les résultats de la votation ont été les suivants :

Voix obteuues par la liste socialiste . . . . 123 479 Voix obteuues par
la liste radicale . . . . . 107 163 Voix obteuues par la liste liberale
. . . . . 38 897 Total . . . . . . . . . . . . 269 539 Bulletins valables
. . . . . . . . . . . . 6766 Quorum légal (15%). . . . . . . . . . . 1015

Quotient (269539 : 40). . . . . 6738.475 Le nombre des deputés attribués
aux trois partis était

ainsi le suivant : . 123 479 : 6738.475

010100

Parti socialiste = 1 Parti radical . . . . . . 107 163 : 6738.475 =
1 Parkilibèral . . . . . . . 38 897 : ("Î-738.475 =