BGE-149-II-170 - 2023-04-12 - ATF - Droit administratif et droit international public - Art. 93 LTF; autorisation de construire avec dispositions accessoires. Lorsqu'il subsiste une marge de manoeuvre dans la

Urteilskopf

149 II 170

17. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. A. gegen B., Stadt Zürich, Bausektion des Stadtrates und Stadt Zürich, Tiefbauamt (Beschwerde in öffentlich- rechtlichen Angelegenheiten) 1C_203/2022 vom 12. April 2023

Regeste (de):

Art. 93 BGG; Baubewilligung mit Nebenbestimmungen.

Wenn bei der Umsetzung der Nebenbestimmungen ein Spielraum besteht und trotz nominaler Erteilung einer "Baubewilligung" noch gar nicht gebaut werden darf, liegt ein Zwischenentscheid vor, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG vor dem Bundesgericht angefochten werden kann (E. 1).

Regeste (fr):

Art. 93 LTF; autorisation de construire avec dispositions accessoires.

Lorsqu'il subsiste une marge de manoeuvre dans la mise en oeuvre des dispositions accessoires et que, malgré la délivrance formelle d'une "autorisation de construire", il n'est pas encore possible de construire, on se trouve en présence d'une décision incidente qui ne peut être contestée devant le Tribunal fédéral qu'aux conditions de l'art. 93 al. 1 LTF (consid. 1).

Regesto (it):

Art. 93 LTF; licenza edilizia con disposizioni accessorie.

Qualora sussista un margine di manovra nell'attuazione di disposizioni accessorie e che, nonostante il rilascio nominale di una "licenza edilizia", non si possa ancora costruire, si è in presenza di una decisione incidentale, che può essere impugnata dinanzi al Tribunale federale soltanto alle condizioni dell'art. 93 cpv. 1 LTF (consid. 1).

Sachverhalt ab Seite 171

BGE 149 II 170 S. 171

A. Die Bausektion des Stadtrats Zürich erteilte B. mit Beschluss vom 26. Juni 2018 die Baubewilligung für den Ersatzneubau eines Wohnhauses an der X-gasse in Zürich. Hiergegen rekurrierten A. und die C. als Eigentümer von Nachbarparzellen an das Baurekursgericht des Kantons Zürich, das die Rechtsmittel am 30. August 2019 guthiess und die Baubewilligung aufhob. Daraufhin gelangte B. an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 8. April 2020 hiess dieses seine Beschwerde gut. Es hob den Entscheid des Baurekursgerichts auf und wies die Angelegenheit zur neuen Beurteilung zurück. Das wiederum mit der Sache befasste Baurekursgericht wies die Rekurse mit Entscheid vom 23. Oktober 2020 ab, soweit es darauf eintrat. In der Folge erhob A. Beschwerde. Mit Urteil vom 10. Februar 2022 wies das Verwaltungsgericht ihr Rechtsmittel ab.
B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 5. April 2022 beantragt A., die Urteile des Verwaltungsgerichts vom 8. April 2020 und vom 10. Februar 2022 seien aufzuheben und die Baubewilligung zu verweigern. Eventuell sei die Sache zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. (...) Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde nicht ein.
(Auszug)

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

1.

1.1 Die beiden angefochtenen Urteile des Verwaltungsgerichts sind kantonal letztinstanzlich (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG) und betreffen eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG). Die Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin einer der Bauparzelle
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benachbarten Liegenschaft zur Beschwerde legitimiert (Art. 89 Abs. 1 BGG).
1.2 Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Endentscheide sind Entscheide, mit denen ein Verfahren in der Hauptsache aus prozessualen oder materiellen Gründen beendet wird (BGE 146 I 36 E. 2.2). Von weiteren, hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen, wird von der Beschränkung der Anfechtbarkeit auf Endentscheide abgewichen, wenn ein selbstständig eröffneter Vor- oder Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). Ist die Beschwerde nach Art. 93 Abs. 1 BGG nicht zulässig oder wurde von ihr kein Gebrauch gemacht, so sind die betreffenden Vor- und Zwischenentscheide gemäss Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar, soweit sie sich auf dessen Inhalt auswirken.
1.3 Der nicht wieder gutzumachende Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG muss grundsätzlich ein Nachteil rechtlicher Natur sein, der auch durch einen späteren günstigen Endentscheid nicht oder nicht gänzlich beseitigt werden kann. Rein tatsächliche Nachteile wie die Verfahrensverlängerung oder -verteuerung reichen nicht aus (BGE 144 III 475 E. 1.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 135 II 30 E. 1.3.4 zu einer Voraussetzung, unter der ausnahmsweise ein tatsächlicher Nachteil genügt und BGE 136 II 165 E. 1.2 mit Hinweisen). Die selbstständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet zudem aus prozessökonomischen Gründen eine Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Diese Ausnahme ist restriktiv zu handhaben (BGE 144 III 475 E. 1.2). Dabei obliegt es der beschwerdeführenden Partei darzutun, dass die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ist (BGE 142 V 26 E. 1.2).

1.4 Beim angefochtenen Urteil vom 8. April 2020 handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG. Das Verwaltungsgericht entschied darin (anders als vor ihm das Baurekursgericht), dass die Absätze 1 und 2 des am 1. November 2018 in Kraft getretenen Art. 24cbis der Bau- und Zonenordnung (BZO) der
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Stadt Zürich auf das Verfahren anwendbar seien, nicht aber dessen Absätze 3 bis 5. Es kam zum Schluss, dass die Bestimmung der Bewilligungsfähigkeit des Projekts nicht entgegenstehe. Dieser Zwischenentscheid wirkte sich auf den Inhalt des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 10. Februar 2022 aus. Sofern es sich bei Letzterem um einen Endentscheid handelt, kann Ersterer nach Art. 93 Abs. 3 BGG zusammen mit diesem beim Bundesgericht angefochten werden. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist im Folgenden zu untersuchen.
1.5 Die städtische Bausektion ordnete an, dass vor Baubeginn dem Amt für Baubewilligungen Pläne über die Erfüllung der Auflagen gemäss Ziffer II.B.15 (Nachweis Abstellplatz und Mietvertrag) und II.B.14 (Abstellplätze leichte Zweiräder) des Beschlusses einzureichen und bewilligen zu lassen seien. Zudem ordnete sie an, dass dem Amt - ebenfalls vor Baubeginn - ein im Sinne der Erwägungen lit. F.c (Nachweis Grünfläche), F.d (Vorgartenöffnung Y-gasse) und F.e (Umgebungsplan) ergänzter und mit dem Genehmigungsvermerk der Dienstabteilung "Grün Stadt Zürich" versehener Umgebungsplan zur Bewilligung einzureichen sei. Das Verwaltungsgericht legte dar, gemäss den erwähnten Erwägungen der Baubewilligung seien in angemessenem Umfang verkehrssichere Flächen als Kinderspielplätze, Freizeit- und Pflanzgärten oder, wo nach der Zweckbestimmung der Gebäude ein Bedarf besteht, als Ruheflächen auszugestalten. In der Quartiererhaltungszone sei bei der Erstellung von Hauptgebäuden mindestens die Hälfte der nicht mit Gebäuden überstellten Parzellenfläche zu begrünen, wovon ein der Art der Überbauung entsprechender Teil als dauernde Spiel- oder Ruhefläche oder Pflanzgarten herzurichten sei. Weiter dürfe das Vorgartengebiet in der Regel zu nicht mehr als einem Drittel der Strassen- bzw. Weganstosslänge für Hauszugang, Garagenzufahrt, Parkplätze, Containerabstellplatz usw. befestigt werden.
1.6 Bei den genannten Nebenstimmungen handelt es sich um aufschiebende Bedingungen. Bis zu ihrer Realisierung kann die Baubewilligung keine praktische Wirksamkeit entfalten. Nach der Rechtsprechung führen derartige Bedingungen dazu, dass das Baubewilligungsverfahren als noch nicht abgeschlossen gilt, sofern die Formulierung der Bedingungen einen Spielraum für ihre Umsetzung belässt. Diesfalls kann die Baubewilligungsbehörde die Einhaltung der Nebenbestimmung erst gestützt auf entsprechend überarbeitete Pläne beurteilen,

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d.h. diese Beurteilung wird nicht schon im Rechtsmittelentscheid vorweggenommen (zum Ganzen: Urteil 1C_513/2020 vom 3. Mai 2021 E. 1.1 mit Hinweisen). Dies ist hier der Fall: Bei der Umsetzung der erwähnten Vorschriften zur Umgebungsgestaltung und insbesondere zur Parkierung besteht ein Spielraum. Im Übrigen bestreitet die Beschwerdeführerin, dass angesichts der beschränkten Platzverhältnisse überhaupt sämtliche Anforderungen erfüllt werden könnten, und sie kritisiert, das Verwaltungsgericht habe sich mit ihrer Kritik zu diesem Punkt teilweise nicht auseinandergesetzt.
1.7 In seiner Rechtsprechung zu Baubewilligungen, die von der verfügenden Behörde oder einer Rechtsmittelbehörde mit Nebenbestimmungen versehen wurden, ist das Bundesgericht freilich teilweise (ausdrücklich oder stillschweigend) von einem Endentscheid ausgegangen, allerdings ohne die dargelegten Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 90 BGG zu erörtern (Urteile 1C_72/2021 vom 12. September 2022 E. 1; 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E. 1; 1C_266/2018 vom 12. April 2019 E. 1; 1C_615/2017 vom 12. Oktober 2018 E. 1.1; 1C_398/2016 vom 2. Februar 2017 E. 1). Stattdessen setzte es sich im Rahmen der materiellen Begründung mit der Frage auseinander, ob das bundesrechtliche Koordinationsgebot von Art. 25a RPG (SR 700) missachtet oder kantonale Normen betreffend die Möglichkeit, eine Bewilligung mit Nebenbestimmungen (Auflagen, Bedingungen, Befristungen) zu verknüpfen, in willkürlicher Weise (Art. 9 BV) angewendet worden war. In dieser Hinsicht erwog es etwa, es gehe nicht an, einen Bau mit der Auflage zu bewilligen, die fehlende Erschliessung müsse vor Baubeginn geregelt sein. Nachgelagerte Verfahren seien nur dann zulässig, wenn dies von der Sache her sinnvoll sei - so beispielsweise, wenn die Beurteilung der Farb- und Materialwahl während der Bauausführung besser möglich sei - und sich daraus keine wesentlichen neuen Auswirkungen oder Änderungen für das Projekt ergeben oder ergeben könnten (Urteile 1C_25/2019 vom 5. März 2020 E. 8; 1C_266/2018 vom 12. April 2019 E. 3.3; 1C_615/2017 vom 12. Oktober 2018 E. 2.5 mit Hinweis auf ARNOLD MARTI, Besprechung des Urteils 1C_476/ 2016 vom 9. März 2017, in: ZBl 118/2017 S. 623).

1.8 Unbesehen der Frage, ob nachgelagerte Verfahren im Licht von Art. 25a RPG und dem kantonalen Recht zulässig sind, ist indessen zunächst zu prüfen, ob überhaupt ein nach Art. 90 ff . BGG vor Bundesgericht anfechtbarer Entscheid vorliegt. Nach dem Ausgeführten
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ist von einem Zwischenentscheid auszugehen, wenn bei der Umsetzung der Nebenbestimmung ein Spielraum besteht und trotz nominaler Erteilung einer "Baubewilligung" gar noch nicht gebaut werden darf. Dabei ist vom wahren Sinn der Bewilligung auszugehen und nicht von einer allenfalls unglücklich gewählten Formulierung (vgl. Urteil 1C_72/2021 vom 12. September 2022 E. 4.4).
1.9 In der Literatur ist die bundesgerichtliche Praxis zu Nebenbestimmungen in Baubewilligungen mit dem Argument kritisiert worden, dass häufig unklar sei, ob eine Auflage der Bauherrschaft einen Gestaltungsspielraum bzw. der Baubewilligungsbehörde einen Entscheidungsspielraum belasse. Verfahrensbeteiligte Dritte müssten in jedem nicht eindeutigen Fall den Gang ans Bundesgericht auf sich nehmen (REY/HOFSTETTER, Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu suspensiv erteilten Baubewilligungen, BR 2023 S. 8). Dem ist Folgendes entgegenzuhalten: Zwar qualifiziert das Bundesgericht Rückweisungsentscheide, die der unteren Instanz keinen Entscheidungsspielraum mehr belassen, hinsichtlich ihrer Anfechtbarkeit als (Quasi-)Endentscheide, obwohl sie formal Zwischenentscheide darstellen. Jedoch riskieren die Verfahrensbeteiligten nicht den Verlust der Beschwerdemöglichkeit, wenn sie solche Entscheide nicht sofort anfechten. Denn wird von dieser Möglichkeit kein Gebrauch gemacht, sind die betreffenden Zwischenentscheide praxisgemäss in Anwendung von Art. 93 Abs. 3 BGG durch Beschwerde gegen den Endentscheid anfechtbar (zum Ganzen: Urteil 1C_317/2019 vom 17. März 2020 E. 2 mit Hinweisen). Die Beantwortung der Frage, ob ein formal nicht verfahrensabschliessender, kantonal letztinstanzlicher Entscheid einen (Gestaltungs- bzw. Entscheidungs-)Spielraum belässt, verliert somit insofern an Bedeutung, als beim Zuwarten mit der Erhebung einer Beschwerde ans Bundesgericht kein Rechtsverlust droht. An den obigen Ausführungen ist deshalb festzuhalten.
1.10 Im vorliegenden Fall liegt somit ein Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 BGG vor. Dass die eng auszulegenden Voraussetzungen (s. E. 1.3 hiervor) dieser Bestimmung erfüllt wären, wird in der Beschwerde nicht geltend gemacht und ist auch nicht ersichtlich (vgl. auch die Ausführungen im Urteil 1C_476/2016 vom 9. März 2017 E. 2.7, in: ZBl 118/2017 S. 618, wonach ein Zeitgewinn, der mit dem Erlass von Nebenbestimmungen möglicherweise erreicht werden kann, ohnehin nicht zu überschätzen ist). Auf die Beschwerde ist deshalb nicht einzutreten. Die Beschwerdeführerin wird die
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beiden Urteile des Verwaltungsgerichts anfechten können, wenn und sobald die vom Beschwerdegegner nachzureichenden Pläne genehmigt worden sind. Sollte ihr der betreffende Entscheid nicht eröffnet werden, beginnt die Rechtsmittelfrist für sie erst zu laufen, wenn sie tatsächlich von der Genehmigung Kenntnis erhalten hat (vgl. Urteil 1C_513/2020 vom 3. Mai 2021 E. 1.2.2 mit Hinweisen).

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 25^a Principes de la coordination - 1 Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.
¹	Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.
²	L'autorité chargée de la coordination:
^a	peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;
^b	veille à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;
^c	recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure;
^d	veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions.
³	Les décisions ne doivent pas être contradictoires.
⁴	Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation.