145 I 175
10. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung i.S. Derrer gegen Schweizerische Nationalbank, Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren sowie Regierungsrat des Kantons Aargau (Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) 1C_216/2018 vom 10. Dezember 2018
Regeste (de):
- Art. 34 Abs. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti.
1 I diritti politici sono garantiti. 2 La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto. - Die Schweizerische Nationalbank (SNB) war befugt, sich im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung, welche ihren Aufgabenbereich betraf, öffentlich zur Sache zu äussern. Sie hatte dabei die für behördliche Interventionen im Abstimmungskampf geltenden Grundsätze zu beachten (E. 5.1 und 5.2).
- Die beanstandeten Ausführungen der SNB waren nachvollziehbar und trotz gewisser Vereinfachungen ausreichend sachlich und objektiv (E. 5.3).
- Interventionen von kantonalen Fachdirektorenkonferenzen in den Abstimmungskampf im Vorfeld einer eidgenössischen Volksabstimmung sind mit Blick auf Art. 34 Abs. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti.
1 I diritti politici sono garantiti. 2 La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto.
Regeste (fr):
- Art. 34 al. 2 Cst.; admissibilité des interventions des autorités dans le contexte d'une votation populaire fédérale: interventions de la Banque nationale suisse et des conférences spécialisées des directeurs cantonaux.
- La Banque nationale suisse (BNS) était autorisée à s'exprimer publiquement dans une campagne précédant une votation populaire fédérale qui concerne son domaine de compétence. Elle devait respecter les principes applicables aux interventions des autorités dans la campagne précédant une votation (consid. 5.1 et 5.2).
- La publication critiquée de la BNS était compréhensible et suffisamment objective sur le fond, malgré certaines simplifications (consid. 5.3).
- Les interventions des conférences spécialisées des directeurs cantonaux dans la campagne précédant une votation populaire fédérale ne sont pas admissibles en vertu de l'art. 34 al. 2 Cst. (consid. 6).
Regesto (it):
- Art. 34 cpv. 2 Cost.; ammissibilità di interventi di autorità nella campagna precedente una votazione popolare federale: interventi della Banca nazionale svizzera e di Conferenze dei direttori cantonali competenti.
- La Banca nazionale svizzera (BNS) era autorizzata a esprimersi pubblicamente durante la campagna che ha preceduto una votazione federale che concerneva le sue incombenze. Al riguardo, doveva rispettare i principi applicabili agli interventi di autorità nell'ambito delle campagne precedenti una votazione (consid. 5.1 e 5.2).
- Le criticate presentazioni della BNS erano comprensibili e nonostante alcune semplificazioni sufficientemente oggettive (consid. 5.3).
- Interventi di Conferenze dei direttori cantonali competenti nella campagna che precede una votazione federale sono inammissibili sotto il profilo dell'art. 34 cpv. 2 Cost. (consid. 6).
Sachverhalt ab Seite 176
BGE 145 I 175 S. 176
Im Vorfeld der eidgenössischen Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über die Volksinitiative "Für krisensicheres Geld; Geldschöpfung allein durch die Nationalbank (Vollgeld-Initiative)" erhob Michael Derrer eine Abstimmungsbeschwerde an den Regierungsrat des Kantons Aargau. Michael Derrer beantragte die Absetzung bzw. Verschiebung der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über die Vollgeld-Initiative, eventualiter die Aufhebung des Ergebnisses der Volksabstimmung und subeventualiter, es sei förmlich festzustellen, dass durch die wahrheitswidrige und falsche Informationslage im Vorfeld der Volksabstimmung die Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti. |
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1 | I diritti politici sono garantiti. |
2 | La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto. |
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
5. Der Beschwerdeführer erblickt in der Publikation "Die Argumente der SNB gegen die Vollgeldinitiative", welche die SNB am 5. März
BGE 145 I 175 S. 177
2018 auf ihrer Website veröffentlichte, eine unzulässige Intervention in den eidgenössischen Abstimmungskampf.
5.1 Bei Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Die Behörden sind dabei nicht zur Neutralität verpflichtet und dürfen eine Abstimmungsempfehlung abgeben. In Einzelfällen ergibt sich aus Art. 34 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti. |
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1 | I diritti politici sono garantiti. |
2 | La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto. |
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SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 10a Informazione degli aventi diritto di voto |
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1 | Il Consiglio federale informa costantemente gli aventi diritto di voto sui testi sottoposti a votazione federale. |
2 | In tal ambito rispetta i principi della completezza, dell'oggettività, della trasparenza e della proporzionalità. |
3 | Espone le posizioni principali sostenute durante il processo decisionale parlamentare. |
4 | Non sostiene una raccomandazione di voto che diverga dalla posizione dell'Assemblea federale. |
5.2 Gemäss Art. 1
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SR 951.11 Legge federale del 3 ottobre 2003 sulla Banca nazionale svizzera (Legge sulla Banca nazionale, LBN) - Legge sulla Banca nazionale LBN Art. 1 Statuto giuridico e ragione sociale - 1 La banca centrale della Confederazione Svizzera è una società anonima disciplinata da una legge speciale. |
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1 | La banca centrale della Confederazione Svizzera è una società anonima disciplinata da una legge speciale. |
2 | Essa ha la seguente ragione sociale: |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 99 Politica monetaria - 1 Il settore monetario compete alla Confederazione; essa soltanto ha il diritto di battere moneta e di emettere banconote. |
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1 | Il settore monetario compete alla Confederazione; essa soltanto ha il diritto di battere moneta e di emettere banconote. |
2 | La Banca nazionale svizzera, in quanto banca centrale indipendente, conduce una politica monetaria nell'interesse generale del Paese; è amministrata con la collaborazione e sotto la vigilanza della Confederazione. |
3 | La Banca nazionale costituisce sufficienti riserve monetarie attingendo ai suoi proventi; parte di tali riserve è costituita in oro. |
4 | L'utile netto della Banca nazionale spetta per almeno due terzi ai Cantoni. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 35 Attuazione dei diritti fondamentali - 1 I diritti fondamentali devono improntare l'intero ordinamento giuridico. |
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1 | I diritti fondamentali devono improntare l'intero ordinamento giuridico. |
2 | Chi svolge un compito statale deve rispettare i diritti fondamentali e contribuire ad attuarli. |
3 | Le autorità provvedono affinché i diritti fondamentali, per quanto vi si prestino, siano realizzati anche nelle relazioni tra privati. |
BGE 145 I 175 S. 178
sich im Vorfeld der Abstimmung zur Vollgeld-Initiative öffentlich zu äussern, ergab sich aus ihrem gesetzlichen Auftrag zur regelmässigen Orientierung der Öffentlichkeit über die Geld- und Währungspolitik und Bekanntmachung ihrer geldpolitischen Absichten (Art. 7 Abs. 3
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SR 951.11 Legge federale del 3 ottobre 2003 sulla Banca nazionale svizzera (Legge sulla Banca nazionale, LBN) - Legge sulla Banca nazionale LBN Art. 7 Obbligo di rendiconto e informazione - 1 La Banca nazionale esamina periodicamente con il Consiglio federale la situazione economica, la politica monetaria e le questioni di attualità della politica economica della Confederazione. Il Consiglio federale e la Banca nazionale s'informano vicendevolmente delle loro intenzioni prima di prendere importanti decisioni di politica economica e monetaria. Il rapporto annuale di gestione e il consuntivo annuale sono sottoposti per approvazione al Consiglio federale prima di essere presentati all'Assemblea generale. |
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1 | La Banca nazionale esamina periodicamente con il Consiglio federale la situazione economica, la politica monetaria e le questioni di attualità della politica economica della Confederazione. Il Consiglio federale e la Banca nazionale s'informano vicendevolmente delle loro intenzioni prima di prendere importanti decisioni di politica economica e monetaria. Il rapporto annuale di gestione e il consuntivo annuale sono sottoposti per approvazione al Consiglio federale prima di essere presentati all'Assemblea generale. |
2 | La Banca nazionale presenta annualmente all'Assemblea federale un resoconto sull'adempimento dei suoi compiti giusta l'articolo 5. Espone periodicamente alle competenti commissioni parlamentari la situazione economica e la sua politica monetaria. |
3 | La Banca nazionale orienta periodicamente il pubblico in merito alla politica monetaria e gli comunica le sue intenzioni. |
4 | Essa pubblica il suo rapporto annuale. Pubblica inoltre rapporti trimestrali sull'evoluzione economica e monetaria e rapporti settimanali su dati importanti della politica monetaria. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti. |
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1 | I diritti politici sono garantiti. |
2 | La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto. |
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SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 10a Informazione degli aventi diritto di voto |
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1 | Il Consiglio federale informa costantemente gli aventi diritto di voto sui testi sottoposti a votazione federale. |
2 | In tal ambito rispetta i principi della completezza, dell'oggettività, della trasparenza e della proporzionalità. |
3 | Espone le posizioni principali sostenute durante il processo decisionale parlamentare. |
4 | Non sostiene una raccomandazione di voto che diverga dalla posizione dell'Assemblea federale. |
5.3 Im beanstandeten Positionspapier der SNB wurde zunächst der Inhalt der Vollgeld-Initiative kurz zusammengefasst. Unter den Titeln "Vorteile des bestehenden Geldsystems", "Nachteile des Vollgeldsystems" sowie "Unrealistische Erwartungen der Initianten" präsentierte die SNB in der Folge ihre Argumente gegen eine Annahme der Initiative. Das Positionspapier endet mit einem kurzen Fazit. Der Beschwerdeführer erachtet die Ausführungen der SNB in mehrerlei Hinsicht als unsachlich bzw. falsch und irreführend.
5.3.1 Das Gebot der Sachlichkeit verbietet, über den Zweck und die Tragweite einer Abstimmungsvorlage falsch zu orientieren, für die Meinungsbildung bedeutende Gegebenheiten zu verschweigen oder Argumente von gegnerischen Referendums- oder Initiativkomitees falsch wiederzugeben (BGE 138 I 61 E. 6.2 S. 83 mit Hinweisen). Bei negativen Bewertungen (z.B. von Argumenten des Initiativkomitees) müssen hierfür gute Gründe bestehen (BGE 140 I 338 E. 7.3 S. 348).
5.3.2 Der Beschwerdeführer bemängelt, die SNB erwähne im beanstandeten Positionspapier nur, dass die Nationalbank gemäss der Vollgeld-Initiative neu geschaffenes Geld schuldfrei in Umlauf bringe, und unterschlage, dass sie nach dem Wortlaut der Vollgeld-Initiative Geld auch durch das Gewähren befristeter Darlehen an Banken in Umlauf bringen könne. Zudem schliesse die Vollgeld-Initiative nicht aus, dass die SNB wie bisher Devisen, Wertpapiere und andere Anlagegüter erwerbe.
BGE 145 I 175 S. 179
Der mit der Vollgeld-Initiative vorgeschlagene Artikel 99a Abs. 3
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SR 161.1 Legge federale del 17 dicembre 1976 sui diritti politici (LDP) LDP Art. 10a Informazione degli aventi diritto di voto |
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1 | Il Consiglio federale informa costantemente gli aventi diritto di voto sui testi sottoposti a votazione federale. |
2 | In tal ambito rispetta i principi della completezza, dell'oggettività, della trasparenza e della proporzionalità. |
3 | Espone le posizioni principali sostenute durante il processo decisionale parlamentare. |
4 | Non sostiene una raccomandazione di voto che diverga dalla posizione dell'Assemblea federale. |
5.3.3 Der Beschwerdeführer erachtet sodann die Aussage im Positionspapier der SNB als irreführend, wonach die gemäss der Vollgeld-Initiative vorgesehene schuldfreie Ausgabe von Zentralbankgeld die Nationalbank politischen Begehrlichkeiten aussetze. Richtig sei, dass die Vollgeld-Initiative die Unabhängigkeit der SNB sogar stärke, da sie gemäss vorgeschlagenem Verfassungstext in der Erfüllung ihrer Aufgaben nur dem Gesetz verpflichtet wäre, was die SNB verschweige. Es trifft zu, dass die SNB gemäss dem vorgeschlagenen Initiativtext von Verfassungs wegen nur dem Gesetz verpflichtet wäre. Dass die Möglichkeit direkter Verteilung von Geld an Staat und Bürger
BGE 145 I 175 S. 180
- wie die SNB befürchtet - zu politischem Druck auf die SNB führen könnte, scheint jedoch zumindest nicht ausgeschlossen, womit sich die Erwähnung dieser Befürchtung nicht als unsachlich erweist.
5.3.4 Weiter macht der Beschwerdeführer geltend, verschiedene Aussagen im Positionspapier der SNB zum bestehenden Geldsystem und zum Vollgeldsystem führten den Stimmbürger in die Irre. Die Prozesse der Geldschöpfung und der Kreditgewährung würden falsch und irreführend dargestellt, die befürchteten Effizienzverluste bei einer Zentralisierung der Geldschöpfung hätten nichts mit dem Initiativtext zu tun, das Eigenkapital der SNB bei der Ausgabe von Vollgeld sinke nur bei unzweckmässiger Bilanzierung von Vollgeld und zudem sei der Hinweis falsch und irreführend, dass eine Rückkehr von der Zinssteuerung zur Geldmengensteuerung einen unnötigen Rückschritt darstelle. Die Vollgeld-Initiative betraf einen für die meisten Stimmberechtigten ausserordentlich komplexen Regelungsgegenstand. Dies machte es für die Behörden des Bundes und die SNB schwierig, den Stimmberechtigten den Inhalt der Initiative sowie ihre Vor- und Nachteile darzulegen. Behördliche Erläuterungen, die von den Stimmberechtigten ohne einschlägige Vorkenntnisse nicht verstanden werden, können nicht in sinnvoller Weise zur Willensbildung beitragen. Aufgrund der hohen Komplexität des Regelungsbereichs rechtfertigte sich eine gewisse Vereinfachung in der behördlichen Kommunikation im Vorfeld der Volksabstimmung über die Vollgeld-Initiative. Die beanstandete Publikation der SNB ist vor diesem Hintergrund zu würdigen. Ihr ist nicht vorzuwerfen, dass sie ihre Haltung zur Initiative relativ kurz und für die Stimmberechtigten verständlich dargelegt hat und dass ihre Ausführungen nicht die gesamte Komplexität der Geldschöpfung und Kreditgewährung zu beleuchten vermögen.
5.3.5 Die Ausführungen und Argumente der SNB sind nachvollziehbar und erscheinen trotz gewisser Vereinfachungen ausreichend sachlich und objektiv. Damit waren sie geeignet, zur offenen Meinungsbildung beizutragen. Dass die SNB mit der beanstandeten Publikation das Recht der Stimmberechtigten auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe (Art. 34 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti. |
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1 | I diritti politici sono garantiti. |
2 | La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto. |
BGE 145 I 175 S. 181
6. Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die FDK habe mit einem von ihr veröffentlichten Positionsbezug unrechtmässig in den Abstimmungskampf zur eidgenössischen Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 über die Vollgeld-Initiative eingegriffen. Die beanstandete Medienmitteilung wurde von der FDK am 17. April 2018 auf ihrer Website veröffentlicht. Die Mitteilung trug den Titel "Die FDK empfiehlt die Vollgeld-Initiative zur Ablehnung". Neben einem die Initiative beschreibenden Teil legte die FDK in der Medienmitteilung dar, weshalb sie die Initiative zur Ablehnung empfiehlt.
6.1 Behördliche Interventionen in den Abstimmungskampf übergeordneter Gemeinwesen beurteilen sich nach einem anderen Massstab als Interventionen in den Abstimmungskampf von Behörden im eigenen Gemeinwesen und setzen eine besondere Betroffenheit voraus. Dies gilt nicht nur für Interventionen von Gemeinden in den Abstimmungskampf übergeordneter Gemeinwesen, sondern auch von Kantonen im Rahmen von Abstimmungen auf Bundesebene (BGE 145 I 1 E. 6.2 S. 13). Ein Kanton darf sich gemäss jüngster bundesgerichtlicher Rechtsprechung in den Abstimmungskampf auf Bundesebene einbringen, wenn ihn der Ausgang der Abstimmung namhaft betrifft, etwa wenn die Auswirkungen einer Vorlage für die kantonalen Kompetenzen oder für die Infrastruktur von Kantonen bedeutend sind oder wenn das Resultat der Abstimmung mit erheblichen finanziellen Auswirkungen für die Kantone verbunden ist; allerdings müssen sich die kantonalen Interventionen diesfalls an den Kriterien der Sachlichkeit, der Verhältnismässigkeit sowie der Transparenz messen lassen, wie sie auch für den Bundesrat gelten (BGE 145 I 1 E. 6.5 S. 17). Wenn nicht eine Mehrheit der Kantone im erforderlichen Ausmass betroffen ist, liegt es in der alleinigen Kompetenz der Kantonsregierungen als die Kantone repräsentierende Behörden, sich im Namen ihres Kantons in einen eidgenössischen Abstimmungskampf einzuschalten. Bei durchgehend oder mehrheitlich starker Betroffenheit der Kantone erachtet die neue bundesgerichtliche Rechtsprechung auch als zulässig, dass die Konferenz der Kantonsregierungen, die im Namen der Gesamtheit oder Mehrheit der Kantone auftreten kann, sich im Vorfeld einer Abstimmung auf Bundesebene öffentlich äussern und eine Abstimmungsempfehlung abgeben kann. Interventionen von Fachdirektorenkonferenzen, deren Legitimität, Meinungsbildung und Vertretung nach Aussen nicht evident und transparent sind, müssen
BGE 145 I 175 S. 182
aber von einer solchen Öffnung ausgeschlossen bleiben (BGE 145 I 1 E. 6.5.2 S. 19).
6.2 Mit der am 17. April 2018 veröffentlichten Medienmitteilung richtete sich nicht eine Kantonsregierung oder die Konferenz der Kantonsregierungen an die Stimmberechtigten, sondern die FDK als Fachdirektorenkonferenz. Nach dem Ausgeführten erweist sich die beanstandete Intervention damit von vornherein als nicht statthaft. Bei der beanstandeten Medienmitteilung der FDK handelt es sich um eine mit Blick auf Art. 34 Abs. 2
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 34 Diritti politici - 1 I diritti politici sono garantiti. |
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1 | I diritti politici sono garantiti. |
2 | La garanzia dei diritti politici protegge la libera formazione della volontà e l'espressione fedele del voto. |