BGE-132-V-418 - 2006-08-18 - DTF - Diritto delle assicurazioni sociali (fino al 2006: TFA) - Art. 52 cpv. 1, art. 56 cpv. 1, art. 60 cpv. 1 LPGA: Ricorso contro decisioni incidentali. Contro decisioni incidentali

Urteilskopf

132 V 418

49. Auszug aus dem Urteil i.S. Schweizerische Unfallversicherungsanstalt (SUVA) gegen D. und Kantonsgericht Basel-Landschaft U 178/04 vom 18. August 2006

Regeste (de):

Art. 52 Abs. 1 , Art. 56 Abs. 1 , Art. 60 Abs. 1 ATSG: Beschwerde gegen Zwischenverfügungen.

Gegen Zwischenverfügungen des Unfallversicherers kann innert 30 Tagen Beschwerde ans kantonale Sozialversicherungsgericht erhoben werden. (Erw. 2)

Regeste (fr):

Art. 52 al. 1, art. 56 al. 1, art. 60 al. 1 LPGA: Recours contre des décisions incidentes.

Un recours contre des décisions incidentes de l'assureur-accidents est ouvert devant le tribunal cantonal des assurances dans le délai de 30 jours. (consid. 2)

Regesto (it):

Art. 52 cpv. 1, art. 56 cpv. 1, art. 60 cpv. 1 LPGA: Ricorso contro decisioni incidentali.

Contro decisioni incidentali dell'assicuratore infortuni può essere presentato ricorso, entro 30 giorni, al tribunale cantonale delle assicurazioni. (consid. 2)

Erwägungen ab Seite 418

BGE 132 V 418 S. 418

Aus den Erwägungen:

2. Streitig ist, ob die Beschwerdefrist im vorinstanzlichen Verfahren eingehalten worden ist.
2.1 Das kantonale Gericht hat dies unter Annahme einer 30-tägigen Beschwerdefrist bejaht. Dabei hat es erwogen, Art. 55 Abs. 1 ATSG, der ergänzend auf das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG) verweise, gelte im Rechtspflegeverfahren nicht. Art. 56 und 60
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ATSG würden bezüglich der Beschwerdemöglichkeit von Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen sei, nicht danach unterscheiden, ob End- oder Zwischenverfügungen betroffen seien. Auch bezüglich der Beschwerdefrist werde keine solche Differenzierung getroffen. Nur hinsichtlich der Möglichkeit, Einsprache zu erheben, sehe Art. 52 ATSG vor, dass gegen prozess- und verfahrensleitende Verfügungen direkt Beschwerde beim kantonalen Versicherungsgericht einzureichen sei. Damit gelte die 30-tägige Beschwerdefrist nach Art. 60 ATSG ausdrücklich auch dort, wo es um die Anfechtung einer Zwischenverfügung gehe. Im Gegensatz etwa zu Art. 104 MVG, welche Bestimmung eine zehntägige Frist statuiere, fehle in den für die Beantwortung der vorliegenden Frage massgebenden Art. 105 ff . UVG eine Bestimmung über die Beschwerdefrist hinsichtlich der Anfechtung von Zwischenverfügungen. In Abweichung von Art. 60 ATSG sei lediglich vorgesehen, dass die Beschwerdefrist bei Einspracheentscheiden über Versicherungsleistungen drei Monate betrage. Eine einzelgesetzliche Sondernorm im Sinne von Art. 2 ATSG fehle somit. Da Art. 60 ATSG für das gesamte Rechtspflegeverfahren eine Frist von 30 Tagen vorsehe, erweise sich die Beschwerde als rechtzeitig.
2.2 Die SUVA stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, Zwischenverfügungen seien gemäss den Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes innert 10 Tagen anzufechten. Die Vorinstanz trage insbesondere dem übergeordneten Aspekt keine Rechnung, wonach im Bundesverwaltungsverfahren (Art. 50 VwVG, Art. 106 OG) wie auch in den Verfahren des öffentlichen kantonalen Rechts bei verfahrensleitenden Verfügungen eine verkürzte Beschwerdefrist von 10 Tagen gelte. Wenn in Art. 56 ff . ATSG nicht zwischen End- und Zwischenentscheiden unterschieden werde, handle es sich um ein gesetzgeberisches Versehen. Es liege daher eine ausfüllungsbedürftige Gesetzeslücke vor. Diese sei in analoger Anwendung von Art. 55 Abs. 1 ATSG dahingehend zu schliessen, dass gegen im Abklärungsverfahren ergangene Zwischenentscheide eine zehntägige Frist anzunehmen sei. Damit erweise sich die am 5. Dezember 2003 eingereichte Beschwerde als verspätet.
2.3

2.3.1 Gemäss Art. 55 Abs. 1 ATSG bestimmen sich in den Art. 27 -54 ATSG oder in den Einzelgesetzen nicht abschliessend geregelte Verfahrensbereiche nach dem VwVG. Der Wortlaut der Bestimmung spricht gegen die Annahme, dass die dort normierten Grundsätze,
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insbesondere Art. 50 VwVG, für das kantonale Rechtspflegeverfahren in Sozialversicherungsangelegenheiten Geltung beanspruchen können, beschränkt er doch die subsidiäre Anwendbarkeit des VwVG auf den Abschnitt "Auskunft, Verwaltungshilfe, Schweigepflicht" (Art. 27 -33 ATSG) und "Sozialversicherungsverfahren" (Art. 34 -54 ATSG), während die das Rechtspflegeverfahren regelnden Art. 56 -62 im Allgemeinen und die Bestimmungen zum Beschwerderecht im Besonderen (Art. 56 ) nicht erwähnt werden. Da gemäss Art. 52 Abs. 1 ATSG die Einsprache gegen Zwischenverfügungen ausgeschlossen ist, muss direkt Beschwerde beim kantonalen Versicherungsgericht erhoben werden, womit die Art. 56 ff . ATSG zur Anwendung kommen, welche vom Verweis auf das VwVG nicht erfasst werden (vgl. in diesem Sinne auch BGE 130 V 325 Erw. 2.2 sowie die Übersicht bei KIESER, ATSG-Kommentar, N 9 zu Art. 55 ).
2.3.2 Das Beschwerde- oder Rechtspflegeverfahren wird einheitlich und umfassend in den Art. 56 bis 61 ATSG geregelt. Der Wortlaut von Art. 56 Abs. 1 ATSG lässt darauf schliessen, dass Verfügungen, gegen welche die Einsprache ausgeschlossen ist (also prozess- und verfahrensleitende Verfügungen) hinsichtlich ihrer Anfechtbarkeit einem Einspracheentscheid gleichgestellt sind. In die gleiche Richtung weisen auch der französischsprachige (Art. 52 Abs. 1 ATSG: Les décisions peuvent être attaquées dans les trente jours par voie d'opposition auprès de l'assureur qui les a rendues, à l'exception des décisions d'ordonnancement de la procédure. Art. 56 Abs. 1 ATSG: Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l'opposition n'est pas ouverte sont sujettes à recours) und der italienischsprachige Wortlaut (Art. 52 Abs. 1 ATSG: Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali. Art. 56 Abs. 1 ATSG: Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso). Art. 60 Abs. 1 ATSG differenziert bezüglich Beschwerdefrist ebenfalls nicht danach, ob eine End- oder eine Zwischenverfügung angefochten wird. Dies bestätigen auch der französische (Le recours doit être déposé dans les trente jours suivant la notification de la décision sujette à recours) und der italienische (Il ricorso deve essere interposto entro 30 giorni della notificazione della decisione o della decisione contro cui l'opposizione è esclusa) Wortlaut.
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2.3.3 Der Bericht der Kommission des Ständerates zur Parlamentarischen Initiative zum Allgemeinen Teil der Sozialversicherung vom 27. September 1990 enthielt eine einheitliche Beschwerdefrist von 30 Tagen. Auf längere Beschwerdefristen, wie sie bisher in der Unfallversicherung und der Militärversicherung gegolten hätten, könne angesichts der generellen Einführung eines Einspracheverfahrens verzichtet werden. Die für das Sozialversicherungsverfahren geltenden Vorschriften über den Fristenlauf und die Säumnisfolgen sollten sinngemäss auch für das Beschwerdeverfahren gelten. Kürzere Fristen wurden nicht erwähnt (BBl 1991 II 263). Im Bericht der Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht vom 26. März 1999 wird an der Beschwerdefrist von 30 Tagen festgehalten. Soweit die Einzelgesetze längere Fristen vorsehen würden, sei die Abweichung entsprechend der gesetzestechnischen Konzeption jeweils im Einzelgesetz zu vermerken. Die 3-monatigen Fristen von Unfall- und Militärversicherung sollten unverändert bleiben. Bei der Ergänzungsleistung habe bisher für die Fristen kantonales Verfahrensrecht gegolten. Neu seien auch in diesem Sozialversicherungsbereich die Fristen des ATSG verbindlich (BBl 1999 4624). Eine generelle zehntägige Frist für die Anfechtung von Zwischenverfügungen, wie sie in anderen Gesetzen festgelegt worden ist (vgl. Art. 50 VwVG, Art. 106 Abs. 1 OG), hat in den Materialien keine Erwähnung gefunden, weshalb kein Anlass für eine vom Wortlaut abweichende Interpretation besteht. Ausnahmen von der 30-tägigen Frist müssen im jeweiligen Einzelgesetz ausdrücklich statuiert werden, wie dies beispielsweise in Art. 104 MVG der Fall ist, welcher eine zehntägige Frist für die Anfechtung von Zwischenverfügungen vorsieht (BBl 1991 4729). Im Unfallversicherungsgesetz fehlt eine vergleichbare Regelung.
2.3.4 In der Literatur wird die Auffassung vertreten, die 30-tägige Beschwerdefrist gelte auch für Zwischenverfügungen (KIESER, a.a.O., N 4 zu Art. 60; ANDREAS FREIVOGEL, Zu den Verfahrensbestimmungen des ATSG, in: SCHAFFHAUSER/KIESER [Hrsg.], Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG], St. Gallen 2003, S. 118). Art. 52 Abs. 1 ATSG schliesse in diesem Bereich die Einreichung einer Einsprache aus, worauf Art. 60 Abs. 1 ATSG ausdrücklich Bezug nehme und womit eine Parallele zur Formulierung von Art. 56 Abs. 1 ATSG geschaffen werde. Weshalb der Gesetzgeber bei der Anfechtung der
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Zwischenverfügung nicht die in anderen Gesetzen festgelegte zehntägige Frist gewählt habe, sei aus den Materialien nicht ersichtlich. Der Entscheid stehe wohl mit der Entstehungsgeschichte von Art. 60 ATSG in Zusammenhang (KIESER, a.a.O., N 4 f. zu Art. 60 ).
2.3.5 Die meisten der allgemeinen Verfahrensbestimmungen im 4. Kapitel des ATSG stellen keine allgemeinen Rechtsgrundsätze dar (vgl. MEYER-BLASER, Das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG] und das Schicksal der allgemeinen Rechtsgrundsätze des Sozialversicherungsrechts, in: SCHAFFHAUSER/SCHLAURI [Hrsg.], Sozialversicherungsrechtstagung 2002, St. Gallen 2002, S. 119, insbesondere S. 141). Gegen die Annahme, die zehntägige Frist für die Anfechtung von Zwischenverfügungen stelle einen übergeordneten Rechtsgrundsatz dar, spricht die Tatsache, dass die Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001 vorsieht, im Interesse einer Vereinfachung des Verfahrens neu eine einheitliche Beschwerdefrist von 30 Tagen festzusetzen, die für die Anfechtung von Zwischen- und Endverfügungen gleichermassen gilt. Eine entsprechende Regelung enthalte das Bundesgerichtsgesetz (BBl 2001 4409, vgl. auch Art. 100 des noch nicht in Kraft stehenden Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005).
2.3.6 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sich aufgrund der Systematik und des Wortlautes des Gesetzes die Interpretation aufdrängt, das ATSG sehe für die Beschwerde gegen Zwischenverfügungen eine 30-tägige Frist vor. Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck der Norm und deren Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben keine hinreichenden Anhaltspunkte, um eine dem Wortlaut widersprechende Auslegung zu rechtfertigen. Es spricht zudem nichts für das Vorliegen einer Gesetzeslücke.

2.4 Zu keinem abweichenden Ergebnis führen übergangsrechtliche Überlegungen. Art. 82 Abs. 2 ATSG sieht vor, dass die Kantone ihre Bestimmungen über die Rechtspflege innerhalb von fünf Jahren seit Inkrafttreten des ATSG diesem Gesetz anzupassen haben und dass bis dahin die bisherigen kantonalen Vorschriften gelten. Diese Bestimmung hat bisherige kantonalrechtliche Bestimmungen zur Rechtspflege zum Gegenstand und bezieht sich auf Art. 56 bis 61 ATSG. Davon erfasst ist daher auch Art. 60 ATSG über die Beschwerdefrist (BGE 131 V 323 Erw. 5.2). Art. 82 Abs. 2 ATSG hat jedoch keine Bedeutung für die Anwendung der
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Verfahrensnormen des ATSG, welche einen allgemeinen Rechtsgrundsatz des Sozialversicherungsrechts beinhalten oder den Inhalt bundesrechtlicher Bestimmungen wiederaufnehmen, welche für die Kantone schon vor dem 1. Januar 2003 galten. Die Tragweite der Bestimmung hängt somit insbesondere von der bundesrechtlichen Reglementierung ab, wie sie vor dem Inkrafttreten des ATSG im konkreten Sozialversicherungsbereich bestanden hatte (BGE 132 V 361). Die Beschwerdefristen in der Unfallversicherung waren bereits bisher bundesrechtlich geregelt (vgl. Art. 105 f . UVG in der bis 31. Dezember 2002 gültig gewesenen Fassung). Es bleibt im Bereich der Unfallversicherung mit Bezug auf die Beschwerdefrist somit kein Raum für die Anwendung kantonaler Verfahrensvorschriften während der in Art. 82 Abs. 2 ATSG enthaltenen fünfjährigen (Übergangs-)Frist. Das kantonale Gericht hat somit nicht Bundesrecht verletzt, wenn es von der Rechtzeitigkeit der Beschwerde ausgegangen ist.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 52 Opposizione - 1 Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
¹	Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
²	Le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
³	La procedura d'opposizione è gratuita. Di regola non sono accordate ripetibili.
⁴	Nella sua decisione su opposizione l'assicuratore può revocare l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso anche se la decisione su opposizione concerne prestazioni pecuniarie. Sono eccettuate le decisioni su opposizione concernenti la restituzione di prestazioni indebitamente riscosse.45

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 56 Diritto di ricorso - 1 Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
¹	Le decisioni su opposizione e quelle contro cui un'opposizione è esclusa possono essere impugnate mediante ricorso.
²	Il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione o una decisione su opposizione.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 60 Termine di ricorso - 1 Il ricorso deve essere interposto entro 30 giorni dalla notificazione della decisione o della decisione contro cui l'opposizione è esclusa.
¹	Il ricorso deve essere interposto entro 30 giorni dalla notificazione della decisione o della decisione contro cui l'opposizione è esclusa.
²	Gli articoli 38-41 sono applicabili per analogia.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 55 Regole particolari di procedura - 1 Le procedure che negli articoli 27-54 o nelle singole leggi non sono fissate in modo esaustivo sono disciplinate conformemente alla legge federale del 20 dicembre 196850 sulla procedura amministrativa.
¹	Le procedure che negli articoli 27-54 o nelle singole leggi non sono fissate in modo esaustivo sono disciplinate conformemente alla legge federale del 20 dicembre 196850 sulla procedura amministrativa.
^1bis	Il Consiglio federale può prevedere che le disposizioni della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa concernenti le relazioni elettroniche con le autorità si applichino anche per le procedure secondo la presente legge.51
²	La procedura dinanzi a un'autorità federale è retta dalla legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa, salvo se si tratta di prestazioni, crediti e disposizioni concernenti il diritto delle assicurazioni sociali.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 52 Opposizione - 1 Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
¹	Le decisioni possono essere impugnate entro trenta giorni facendo opposizione presso il servizio che le ha notificate; fanno eccezione le decisioni processuali e pregiudiziali.
²	Le decisioni su opposizione vanno pronunciate entro un termine adeguato. Sono motivate e contengono un avvertimento relativo ai rimedi giuridici.
³	La procedura d'opposizione è gratuita. Di regola non sono accordate ripetibili.
⁴	Nella sua decisione su opposizione l'assicuratore può revocare l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso anche se la decisione su opposizione concerne prestazioni pecuniarie. Sono eccettuate le decisioni su opposizione concernenti la restituzione di prestazioni indebitamente riscosse.45

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 50 - 1 Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione.
¹	Il ricorso dev'essere depositato entro 30 giorni dalla notificazione della decisione.
²	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 27 Informazione e consulenza - 1 Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
¹	Gli assicuratori e gli organi esecutivi delle singole assicurazioni sociali, nei limiti delle loro competenze, sono tenuti ad informare le persone interessate sui loro diritti e obblighi.
²	Ognuno ha diritto, di regola gratuitamente, alla consulenza in merito ai propri diritti e obblighi. Sono competenti in materia gli assicuratori nei confronti dei quali gli interessati devono far valere i loro diritti o adempiere i loro obblighi. Per le consulenze che richiedono ricerche onerose, il Consiglio federale può prevedere la riscossione di emolumenti e stabilirne la tariffa.
³	Se un assicuratore constata che un assicurato o i suoi congiunti possono rivendicare prestazioni di altre assicurazioni sociali, li informa immediatamente.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 54 Esecuzione - 1 Le decisioni e le decisioni su opposizione sono esecutive se:
¹	Le decisioni e le decisioni su opposizione sono esecutive se:
^a	non possono più essere impugnate mediante opposizione o ricorso;
^b	possono ancora essere impugnate, ma l'opposizione o il ricorso non ha effetto sospensivo;
^c	l'effetto sospensivo di un'opposizione o di un ricorso48 è stato revocato.
²	Le decisioni e le decisioni su opposizione esecutive che condannano al pagamento di una somma in contanti o a fornire una cauzione sono parificate alle sentenze esecutive giusta l'articolo 80 della legge federale dell'11 aprile 188949 sulla esecuzione e sul fallimento.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 62 Tribunale federale - 1 Contro le decisioni emanate dai tribunali cantonali delle assicurazioni è ammissibile il ricorso al Tribunale federale secondo la legge del 17 giugno 200557 sul Tribunale federale.
¹	Contro le decisioni emanate dai tribunali cantonali delle assicurazioni è ammissibile il ricorso al Tribunale federale secondo la legge del 17 giugno 200557 sul Tribunale federale.
^1bis	Il Consiglio federale disciplina il diritto degli organi d'esecuzione delle singole assicurazioni sociali di ricorrere al Tribunale federale.
²	Per l'esecuzione delle decisioni su ricorso di prima istanza è applicabile per analogia l'articolo 54.

SR 830.1 Legge federale del 6 ottobre 2000 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (LPGA) LPGA Art. 82 Disposizioni transitorie - 1 Le disposizioni materiali della presente legge non sono applicabili alle prestazioni correnti e alle esigenze fissate prima della sua entrata in vigore. Su richiesta le rendita d'invalidità o per superstiti ridotte o rifiutate in seguito a colpa dell'assicurato saranno tuttavia riesaminate e, se necessario, fissate nuovamente secondo l'articolo 21 capoversi 1 e 2, al più presto a partire dall'entrata in vigore della presente legge.
¹	Le disposizioni materiali della presente legge non sono applicabili alle prestazioni correnti e alle esigenze fissate prima della sua entrata in vigore. Su richiesta le rendita d'invalidità o per superstiti ridotte o rifiutate in seguito a colpa dell'assicurato saranno tuttavia riesaminate e, se necessario, fissate nuovamente secondo l'articolo 21 capoversi 1 e 2, al più presto a partire dall'entrata in vigore della presente legge.
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