Urteilskopf

131 II 271

23. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. Sonderabfallverwertungs-AG, SOVAG gegen Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) sowie Eidgenössi- sches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kom- munikation (UVEK) (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) 1A.71/2004 vom 8. März 2005

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Regesto (it):


Sachverhalt ab Seite 272

BGE 131 II 271 S. 272

Die Sonderabfallverwertungs-AG, SOVAG, exportiert Filterasche bzw. Filterstaub aus Rückständen der Kehrichtverbrennung. Diese Art von Sonderabfall kann in der Schweiz auf Reststoffdeponien, im Ausland aber auch in dafür berechtigten Untertagedeponien endgelagert werden. Die SWS Südwestdeutsche Salzwerke AG mit ihrer Tochtergesellschaft UEV Umwelt Entsorgung und Verwertung GmbH betreibt eine solche Untertagedeponie in Heilbronn/D
BGE 131 II 271 S. 273

und ist Geschäftspartnerin der SOVAG. Letztere führte bis Ende 2001 das Exportgeschäft von Filterasche mit der Entso Tech AG, die sich dann daraus zurückzog. Die Ablagerung von Abfällen auf einer Deponie in der Schweiz sowie deren Ausfuhr sind gemäss Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
des Umweltschutzgesetzes (USG; SR 814.01) und der Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA; SR 814.681) abgabepflichtig. Im Falle der Ausfuhr wird die Abgabe vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) beim Exporteur erhoben (Art. 2 Abs. 2
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 2 Abgabepflicht
1    Inhaber und Inhaberinnen von Deponien müssen auf der Ablagerung von Abfällen im Inland eine Abgabe entrichten.
2    Wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, muss eine Abgabe entrichten. Die Abgabe­pflicht gilt auch für Abfälle, die nach einer Ausfuhr zur Verwertung oder Behand­lung im Ausland abgelagert werden. Sie entfällt, sofern der abgelagerte Anteil weniger als 15 Prozent der ausgeführten Abfallmenge beträgt.
3    ...3
i.V.m. Art. 6 Abs. 1
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 6
1    Das BAFU setzt den Abgabebetrag mit Verfügung fest.
2    Hat die abgabepflichtige Person trotz Mahnung ihre Abgabedeklaration dem BAFU nicht eingereicht oder können die für die Festsetzung des Abgabebetrags erforderlichen Angaben mangels zuverlässiger Unterlagen nicht einwandfrei ermittelt werden, nimmt das BAFU die Abgabeveranlagung nach pflichtgemässem Ermessen vor.7
3    Das BAFU kann sich dabei auf Ergebnisse eigener Kontrollen, Angaben des Kantons sowie Erfahrungszahlen abstützen.8
VASA). Die Verfügung stützt sich auf eine Deklaration des Abgabepflichtigen für die im vorangegangenen Kalenderjahr entstandenen Abgabeforderungen (Art. 5 Abs. 1
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 5 Abgabedeklaration
1    Die Abgabepflichtigen müssen dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) jeweils bis zum 28. Februar für die im vorangegangenen Kalenderjahr entstandenen Abgabefor­derungen eine Abgabedeklaration einreichen.
2    Die Deklaration muss alle Angaben enthalten, die zur Festsetzung des Abgabe­betrags erforderlich sind. Sie erfolgt auf einem amtlichen Formular; das BAFU kann andere Formen zulassen. Inhaber und Inhaberinnen von Deponien müssen dem Kanton eine Kopie der Deklaration zustellen.
3    Die Deklaration dient als Grundlage für die Festsetzung der Abgabe; eine amtliche Prüfung bleibt vorbehalten.
4    Die Abgabepflichtigen müssen die Unterlagen für die Deklaration während min­destens zehn Jahren aufbewahren.
5    Bei verspäteter oder unvollständiger Deklaration ist auf dem geschuldeten Abgabe­betrag ein Verzugszins von jährlich 3,5 Prozent zu entrichten.
VASA).
Das BUWAL setzte am 5. April 2002 bei der SOVAG und der Entso Tech AG die Abgabehöhe für die ausgeführte Filterasche im Jahr 2001 fest. Da der Export für eine Untertagedeponie bestimmt gewesen war, wendete das BUWAL den dafür vorgesehenen Tarif von Fr. 50.- pro Tonne an: Die SOVAG und die Entso Tech AG reichten gegen die Verfügungen des BUWAL gemeinsam Verwaltungsbeschwerde beim Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) ein. Sie beantragten, die Verfügungen seien aufzuheben, und die ausgeführten Mengen seien zum Ansatz für eine Reststoffdeponie von Fr. 15.- pro Tonne neu zu veranlagen. Während der Hängigkeit des Verfahrens vor dem UVEK übernahm die SOVAG, mit Zustimmung des BUWAL, die angefochtene Abgabeschuld der Entso Tech AG. Das UVEK wies die Beschwerde mit Entscheid vom 26. Februar 2004 ab.
Gegen den Entscheid des UVEK hat die SOVAG Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben. Sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und wiederum eine Reduktion der Abgabe auf Fr. 15.- pro Tonne.
BGE 131 II 271 S. 274

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3.

3.1 Art. 32e Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
und 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG lauten:
"1 Der Bundesrat kann vorschreiben, dass der Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen und derjenige, der Abfälle zur Ablagerung ausführt, dem Bund eine Abgabe entrichten. Der Bund verwendet den Ertrag ausschliesslich zur Abgeltung der Kosten für die Sanierung von Deponien und anderen durch Abfälle belasteten Standorten. Die Abgeltungen werden den Kantonen nach Massgabe des Sanierungsaufwandes ausbezahlt. 2 Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Sanierungskosten und die verschiedenen Arten von Deponien. Die Abgabesätze betragen höchstens 20 Prozent der durchschnittlichen Ablagerungskosten." Die Bestimmung war ursprünglich mit der USG-Revision vom 21. Dezember 1995 erlassen worden und auf den 1. Juli 1997 in Kraft getreten (AS 1997 S. 1164 f.). Im Rahmen der Revision des Gewässerschutzgesetzes (GSchG; SR 814.20) vom 20. Juni 1997 wurde die Abgabepflicht in Abs. 1 auf die Abfallausfuhr ausgedehnt. In der heutigen Fassung steht Art. 32e Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG seit 1. November 1997 in Kraft (AS 1997 S. 2247). Gestützt auf Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG und die allgemeine Vollzugsnorm von Art. 39 Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 39 Ausführungsvorschriften und völkerrechtliche Vereinbarungen
1    Der Bundesrat erlässt die Ausführungsvorschriften.
1bis    Er kann dabei international harmonisierte technische Vorschriften und Normen für anwendbar erklären und:
a  das zuständige Bundesamt ermächtigen, untergeordnete Änderungen dieser Vorschriften und Normen für anwendbar zu erklären;
b  vorsehen, dass die für anwendbar erklärten Vorschriften und Normen auf besondere Art veröffentlicht werden und dass auf die Übersetzung in die Amtssprachen verzichtet wird.85
2    Er kann völkerrechtliche Vereinbarungen abschliessen über:86
a  technische Vorschriften;
bbis  Vermeidung und Entsorgung von Abfällen;
c  Zusammenarbeit in grenznahen Gebieten durch die Schaffung zwischen­staatli­cher Kommissionen mit beratender Funktion;
d  Datensammlungen und Erhebungen;
e  Forschung und Ausbildung.
3    ...89
USG hat der Bundesrat am 5. April 2000 die Verordnung über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA; SR 814.681) verabschiedet und auf den 1. Januar 2001 in Kraft gesetzt. Art. 3
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA regelt den Abgabetarif:
"1 Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt: a. bei Reststoffdeponien: Fr. 15.-/t;
b. bei Reaktordeponien: Fr. 20.-/t.
2 Der Abgabesatz für ausgeführte Abfälle beträgt:
a. bei Ablagerung in Untertagedeponien: Fr. 50.-/t;
b. bei Ablagerung auf anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde." Die Ablagerung von Inertstoffen und Bauabfällen auf Inertstoffdeponien und die Ausfuhr von solchen Abfällen zur Ablagerung auf entsprechenden Deponien unterliegen nicht der Abgabepflicht (Art. 2 Abs. 3
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 2 Abgabepflicht
1    Inhaber und Inhaberinnen von Deponien müssen auf der Ablagerung von Abfällen im Inland eine Abgabe entrichten.
2    Wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, muss eine Abgabe entrichten. Die Abgabe­pflicht gilt auch für Abfälle, die nach einer Ausfuhr zur Verwertung oder Behand­lung im Ausland abgelagert werden. Sie entfällt, sofern der abgelagerte Anteil weniger als 15 Prozent der ausgeführten Abfallmenge beträgt.
3    ...3
VASA).
BGE 131 II 271 S. 275

3.2 Unbestritten ist im vorliegenden Fall, dass die Abgabe für insgesamt 24'407,805 Tonnen Abfall geschuldet ist und dass diese Abfallmenge im Jahr 2001 in eine ausländische Untertagedeponie ausgeführt worden ist. Streitig ist hingegen der anwendbare Abgabesatz. Die Vorinstanzen haben gestützt auf Art. 3 Abs. 2 lit. a
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA eine Abgabe von Fr. 50.- pro Tonne in Rechnung gestellt. Die Beschwerdeführerin anerkennt demgegenüber einen Tarif von Fr. 15.- pro Tonne, obwohl dieser lediglich für die Ablagerung in einer in- oder ausländischen Reststoffdeponie vorgesehen ist (Art. 3 Abs. 1 lit. a
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
i.V.m. Art. 3 Abs. 2 lit. b
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA). Die Beschwerdeführerin wendet sich dabei nicht gegen die Einstufung der ausländischen Deponie als Untertagedeponie. Vielmehr erachtet sie die Regelung von Art. 3 Abs. 2 lit. a
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA an sich als diskriminierend und verlangt eine akzessorische Normenkontrolle. Zur Begründung macht sie wie bei der Vorinstanz geltend, diese Regelung verletze Bundesrecht, einschliesslich der Bundesverfassung und völkerrechtlicher Verträge. Sie rügt namentlich, der Verordnungsgeber habe den von Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG vorgegebenen Gestaltungsspielraum verlassen, indem einerseits ein besonderer Abgabesatz für die Untertagedeponie nicht zulässig sei und anderseits im Hinblick auf diesen Satz die Tarifdifferenzierung, auch unter Berücksichtigung des Verursacher- und des Kostenanlastungsprinzips, eine übermässige Lenkungswirkung hervorrufe. Art. 3 Abs. 2 lit. a
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA bewirke eine diskriminierende Wettbewerbsverzerrung zwischen Untertage- und Reststoffdeponie und verstosse damit gegen die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV) sowie gegen Art. 94
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 94 Grundsätze der Wirtschaftsordnung
1    Bund und Kantone halten sich an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.
2    Sie wahren die Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft und tragen mit der privaten Wirtschaft zur Wohlfahrt und zur wirtschaftlichen Sicherheit der Bevölke­rung bei.
3    Sie sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für günstige Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft.
4    Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Mass­nahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind.
und Art. 96
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 96 Wettbewerbspolitik
1    Der Bund erlässt Vorschriften gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen.
2    Er trifft Massnahmen:
a  zur Verhinderung von Missbräuchen in der Preisbildung durch marktmäch­tige Unternehmen und Organisationen des privaten und des öffentlichen Rechts;
b  gegen den unlauteren Wettbewerb.
BV. Der Abgabesatz für die Untertagedeponie sei unverhältnismässig hoch und müsse im Ergebnis als willkürlich eingestuft werden. Ausserdem halte dieser Abgabesatz weder den Anforderungen von Art. 7, 18 und 20 des Freihandelsabkommens mit der Europäischen Gemeinschaft noch denjenigen von Art. III und Art. VIII des GATT/WTO-Übereinkommens stand, die allesamt direkt anwendbar seien. Schliesslich stellt sie darüber hinaus die Berechnungsgrundlagen des Verordnungsgebers für den Abgabesatz bei der Untertagedeponie - aber auch bei der Reststoffdeponie - in Frage. Diesen Rügen ist im Folgenden, soweit erforderlich, nachzugehen.
4. Das Bundesgericht kann auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin mit freier Kognition vorfrageweise Verordnungen des
BGE 131 II 271 S. 276

Bundesrates auf ihre Gesetz- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, untersucht es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Bereich des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 191 Zugang zum Bundesgericht
1    Das Gesetz gewährleistet den Zugang zum Bundesgericht.
2    Für Streitigkeiten, die keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung betreffen, kann es eine Streitwertgrenze vorsehen.
3    Für bestimmte Sachgebiete kann das Gesetz den Zugang zum Bundesgericht aus­schliessen.
4    Für offensichtlich unbegründete Beschwerden kann das Gesetz ein vereinfachtes Verfahren vorsehen.
BV für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist. In einem solchen Fall kann es namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt oder Art. 9
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.
BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen fehlt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden sollen. Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme trägt der Bundesrat die Verantwortung; es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, sich zu deren wirtschaftlicher oder politischer Sachgerechtigkeit zu äussern (BGE 130 I 26 E. 2.2.1 S. 32; BGE 129 II 160 E. 2.3 S. 164, BGE 129 II 249 E. 5.4 S. 263, je mit Hinweisen).
5.

5.1 Zunächst ist die Rechtsnatur der angefochtenen Abgabe anhand der Unterscheidung in Kausalabgaben und Steuern zu bestimmen. Nach der Rechtsprechung wird dabei an das Kriterium angeknüpft, ob die Abgabe voraussetzungslos geschuldet ist (BGE 24 I 185 E. 6 S. 191 und die seitherige Rechtsprechung; vgl. namentlich 125 I 182 E. 4c/d S. 194 f.; 129 I 346 E. 5.1 S. 354 f.).
5.2 In der bundesrätlichen Botschaft vom 7. Juni 1993 im Rahmen der USG-Revision vom 21. Dezember 1995 wurde dargelegt, die Finanzierungsabgabe gemäss Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG sei mit ihrer Zweckbestimmung dermassen eng verknüpft, dass sie nicht als Steuer gelten könne (BBl 1993 II 1504). Für die Ausdehnung der Abgabepflicht auf die Abfallausfuhr erfolgte in der Botschaft vom
BGE 131 II 271 S. 277

4. September 1996 im Rahmen der GSchG-Revision vom 20. Juni 1997 keine Qualifizierung mehr (vgl. BBl 1996 IV 1238).
5.3 Es ist zu berücksichtigen, dass zwischen der aktuellen Ablagerung von Abfällen einerseits und dem Sanierungsbedarf von Altlasten kein direkter Kausalzusammenhang besteht. Im Hinblick auf den Export von Abfall ist auch ein indirekter Kausalzusammenhang zu verneinen. Immerhin wird die Abgabe den heutigen Akteuren der Abfallablagerung auferlegt, weil sie der Altlastensanierung grundsätzlich näher stehen als beliebige Dritte. Zudem ist der Ertrag der Abgabe für Fälle bestimmt, in denen die Verursacher der Altlast nicht mehr greifbar sind. Unter diesen Umständen ist die Abgabe mit der herrschenden Lehre als Steuer einzustufen (PIERRE Tschannen, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., [im Folgenden: Kommentar USG], Rz. 12 f. zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG; HERIBERT RAUSCH/ARNOLD MARTI/ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 120; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht I, 2. Aufl., Zürich 2002, S. 51 f.; THOMAS KAPPELER, Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen umweltpolitisch motivierter Lenkungsabgaben, Diss. Zürich 2000, S. 69; VALÉRIE DONZEL, Les redevances en matière écologique, Diss. Lausanne 2002, S. 65 ff.; nicht eindeutig XAVIER OBERSON, Droit fiscal suisse, 2. Aufl., Genf u.a. 2002, § 19 Rz. 5; für die Annahme einer Kausalabgabe noch derselbe, Impôts et taxes d'orientation: les fondements juridiques de la fiscalité écologique, in: GONZAGUE PILLET u.a. [Hrsg.], Réforme fiscale écologique, Basel u.a. 2001, S. 17, 19; ebenso für Kausalabgabe: MARCO ZAUGG, Altlasten - die neuen Bestimmungen: in URP 1996 S. 494 bei Fn. 37). In Übereinstimmung mit dem angefochtenen Entscheid ist zu erkennen, dass die Abgabe aufgrund ihrer dargelegten Ausgestaltung eine Kostenanlastungssteuer darstellt (ebenso TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 12 zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG; RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, a.a.O., Rz. 120; differenzierend KAPPELER, a.a.O., S. 70). Unter diesen Begriff fallen Sondersteuern, die einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil sie zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen. Die Kostenanlastungsabgabe wird voraussetzungslos, d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil des Pflichtigen erhoben (BGE 129 I 346 E. 5.1 S. 354 f.; BGE 128 I 155 E. 2.2 S. 160). Gleichzeitig handelt es sich bei der angefochtenen Abgabe um eine
BGE 131 II 271 S. 278

Zwecksteuer (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 14 zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG; RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, a.a.O., Rz. 120; WAGNER PFEIFER, a.a.O., S. 51; DONZEL, a.a.O., S. 66; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 505 ff., insbes. S. 513).
6.

6.1 Nach Art. 127 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 127 Grundsätze der Besteuerung
1    Die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung, ist in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln.
2    Soweit es die Art der Steuer zulässt, sind dabei insbesondere die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beachten.
3    Die interkantonale Doppelbesteuerung ist untersagt. Der Bund trifft die erforder­lichen Massnahmen.
BV bedürfen Steuern einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung der Steuer an den Verordnungsgeber, so hat es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festzulegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 164 Gesetzgebung
1    Alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen sind in der Form des Bundesgeset­zes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über:
a  die Ausübung der politischen Rechte;
b  die Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte;
c  die Rechte und Pflichten von Personen;
d  den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben;
e  die Aufgaben und die Leistungen des Bundes;
f  die Verpflichtungen der Kantone bei der Umsetzung und beim Vollzug des Bundesrechts;
g  die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden.
2    Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen wird.
BV). Die formell-gesetzliche Bestimmung muss in diesen Punkten hinreichend bestimmt sein (ULRICH HÄFELIN/ GEORG MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 2696; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 57 Rz. 1-6; KLAUS A. VALLENDER/RENÉ WIEDERKEHR, in: St. Galler Kommentar zur BV, Rz. 6 f. zu Art. 127
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 127 Grundsätze der Besteuerung
1    Die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung, ist in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln.
2    Soweit es die Art der Steuer zulässt, sind dabei insbesondere die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beachten.
3    Die interkantonale Doppelbesteuerung ist untersagt. Der Bund trifft die erforder­lichen Massnahmen.
BV). Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Nach der Rechtsprechung darf das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 339 f. mit Hinweisen). Art. 32e Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG umschreibt den Kreis der Abgabepflichtigen und den Gegenstand der Abgabe in klarer Weise (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 15 ff. zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG). In Abs. 2 sind im Hinblick auf die Bemessungsgrundlagen verschiedene Parameter
BGE 131 II 271 S. 279

verankert, ohne dass die Abgabesätze selbst festgelegt werden; im Rahmen dieser Vorgaben wird die Kompetenz an den Bundesrat delegiert. Namentlich hat der Bundesrat gemäss Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG im Hinblick auf die Abgabebemessung die verschiedenen Arten von Deponien zu berücksichtigen. Die Bedeutung dieser Vorschrift ist nach den allgemeinen Auslegungsregeln zu ermitteln (vgl. dazu BGE 130 I 82 E. 3.2 S. 88 mit Hinweisen).
6.2 Die Beschwerdeführerin bringt vor, ein eigener Satz für die Untertagedeponie gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. a
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA sei von Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG nicht gedeckt. Letztere Bestimmung verweise auf die verschiedenen Deponietypen der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA; SR 814.600). Das Gesetz enthalte keinen Anhaltspunkt, dass neben dem Zweck und dem Restrisiko der Deponien auch die technische Art der Anlage und der Betrieb ein Unterscheidungskriterium sei. Die in der Schweiz unbekannte, bergmännisch angelegte Untertagedeponie habe die gleiche Zweckbestimmung wie die oberflächennah angelegte Reststoffdeponie. Der von der Beschwerdeführerin ausgeführte Filterstaub könne sowohl in einer Reststoffdeponie wie in einer Untertagedeponie abgelagert werden. Der von der Vorinstanz angeführte Umstand, dass eine Untertagedeponie auch toxische Sonderabfälle aufnehmen könne und damit für Filterstaub "überqualifiziert" sei, lasse eine sachliche Differenzierung nicht zu.
6.3

6.3.1 Eine Deponie ist eine Abfallanlage im Sinne von Art. 30h
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30h Abfallanlagen
1    Der Bundesrat erlässt technische und organisatorische Vorschriften über Anlagen zur Entsorgung von Abfällen (Abfallanlagen).
2    Die Behörde kann den Betrieb von Abfallanlagen befristen.
USG (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 9 zu Art. 30h
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30h Abfallanlagen
1    Der Bundesrat erlässt technische und organisatorische Vorschriften über Anlagen zur Entsorgung von Abfällen (Abfallanlagen).
2    Die Behörde kann den Betrieb von Abfallanlagen befristen.
USG; vgl. auch die Begriffsbestimmung in Art. 3 Abs. 5
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 3 Begriffe - In dieser Verordnung bedeuten:
a  Siedlungsabfälle:
a1  aus Haushalten stammende Abfälle,
a2  aus Unternehmen mit weniger als 250 Vollzeitstellen stammende Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist,
a3  aus öffentlichen Verwaltungen stammende Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist;
b  Unternehmen: rechtliche Einheit mit einer eigenen Unternehmens-Identifi­kationsnummer oder solche in einem Konzern zusammengeschlossene Einheiten mit einem gemeinsam organisierten Abfallentsorgungssystem;
c  Sonderabfälle: Abfälle, die im Abfallverzeichnis, das nach Artikel 2 der Verordnung vom 22. Juni 20054 über den Verkehr mit Abfällen (VeVA) erlassen wurde, als Sonderabfälle bezeichnet sind;
d  Biogene Abfälle: Abfälle pflanzlicher, tierischer oder mikrobieller Herkunft;
e  Bauabfälle: Abfälle, die bei Neubau-, Umbau- oder Rückbauarbeiten von ortsfesten Anlagen anfallen;
f  Aushub- und Ausbruchmaterial: Material, das bei Bauarbeiten ausgehoben oder ausgebrochen wird, ausgenommen ist abgetragener Ober- und Unter­boden;
fbis  Quecksilberabfälle:
fbis1  Abfälle, die Quecksilber oder Quecksilberverbindungen enthalten,
fbis2  aus der Behandlung von Quecksilberabfällen nach Ziffer 1 stammendes Quecksilber oder stammende Quecksilberverbindungen; davon ausgenommen ist Quecksilber, dessen Ausfuhr nach Anhang 1.7 Ziffer 2.2.4 oder 4.2 der Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung vom 18. Mai 20056 (ChemRRV) bewilligt worden ist,
fbis3  Quecksilber oder Quecksilberverbindungen, das oder die bei industriellen Prozessen nicht mehr benötigt wird oder werden;
g  Abfallanlagen: Anlagen, in denen Abfälle behandelt, verwertet, abgelagert oder zwischengelagert werden, ausgenommen sind Materialentnahmestellen, in denen Aushub- und Ausbruchmaterial verwertet wird;
h  ...
i  Kompostierungsanlagen: Abfallanlagen, in denen biogene Abfälle unter Luftzufuhr verrottet werden;
j  Vergärungsanlagen: Abfallanlagen, in denen biogene Abfälle unter Luftabschluss vergärt werden;
k  Deponien: Abfallanlagen, in denen Abfälle kontrolliert abgelagert werden;
l  Thermische Behandlung: die Behandlung von Abfällen mit so hoher Temperatur, dass umweltgefährdende Stoffe zerstört oder durch Mineralisierung physikalisch oder chemisch gebunden werden;
m  Stand der Technik: der aktuelle Entwicklungsstand von Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen, der:
m1  bei vergleichbaren Anlagen oder Tätigkeiten im In- oder Ausland erfolgreich erprobt ist oder bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurde und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen oder Tätigkeiten übertragen werden kann, und
m2  für einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden Branche wirtschaftlich tragbar ist.
TVA). Abfälle dürfen nur auf bewilligten Deponien abgelagert werden (Art. 30e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30e Ablagerung
1    Abfälle dürfen nur auf Deponien abgelagert werden.
2    Wer eine Deponie errichten oder betreiben will, braucht eine Bewilligung des Kantons; sie wird ihm nur erteilt, wenn er nachweist, dass die Deponie nötig ist. In der Bewilligung werden die zur Ablagerung zugelassenen Abfälle umschrieben.
USG). Es trifft zu, dass der Bund im Rahmen von Art. 22
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 22 Strassensammlerschlämme und -wischgut
1    Aus Strassensammlerschlämmen und aus Strassenwischgut mit überwiegend mineralischer Zusammensetzung sind verwertbare Anteile wie Splitt, Sand und Kies abzutrennen und stofflich zu verwerten.
TVA einen numerus clausus zulässiger Deponietypen in der Schweiz verankert hat. Danach sind Inertstoff-, Reststoff- und Reaktordeponien vorgesehen (BGE 120 Ib 400 E. 3d S. 403 f.; TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 16 zu Art. 30e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30e Ablagerung
1    Abfälle dürfen nur auf Deponien abgelagert werden.
2    Wer eine Deponie errichten oder betreiben will, braucht eine Bewilligung des Kantons; sie wird ihm nur erteilt, wenn er nachweist, dass die Deponie nötig ist. In der Bewilligung werden die zur Ablagerung zugelassenen Abfälle umschrieben.
USG). Der jeweilige Deponietyp ergibt sich aus den zur Ablagerung vorgesehenen Abfällen gemäss Anhang 1 zur TVA (Art. 22 Abs. 2
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 22 Strassensammlerschlämme und -wischgut
1    Aus Strassensammlerschlämmen und aus Strassenwischgut mit überwiegend mineralischer Zusammensetzung sind verwertbare Anteile wie Splitt, Sand und Kies abzutrennen und stofflich zu verwerten.
TVA). Art. 32e Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG erfasst indessen nicht nur die Ablagerung von Abfall auf einer Deponie in der Schweiz, sondern auch den Abfallexport. Daher kann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht von vornherein davon ausgegangen werden, die Auslegung des
BGE 131 II 271 S. 280

Deponiebegriffs in Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG ergebe sich einzig aus den übrigen einschlägigen schweizerischen Umweltnormen. Der Umstand, dass nur inländische Deponietypen in der Botschaft vom 7. Juni 1993 aufgezählt wurden, ändert an dieser Beurteilung nichts. Damals war gleichsam in einem ersten Schritt nur eine Abgabe für die Ablagerung im Inland geplant (vgl. BBl 1993 II 1500). Mindestens folgt jedoch daraus, dass sich die Abstufung an der grundlegenden inländischen Einteilung von Deponietypen orientieren soll und keine weitere Feinunterteilung beabsichtigt ist. Im Rahmen der Botschaft vom 4. September 1996, womit die Ausdehnung der Abgabepflicht auf die Abfallexporte beantragt wurde, bezeichnete der Bundesrat den Export von Filterasche aus Kehrichtverbrennungsanlagen als Hauptanwendungsfall und wies darauf hin, dass dieser Abfall zum grössten Teil auch in der Schweiz abgelagert werden könne. Mit der vorgeschlagenen Ergänzung von Art. 32e Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG würden die zur Ablagerung bestimmten Abfälle im Inland und beim Export in gleichem Masse erfasst (BBl 1996 IV 1235). Die eidgenössischen Räte genehmigten diese Ergänzung diskussionslos (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 8 zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG). Die erwähnte Wendung "in gleichem Masse" kann daher wiederum nicht bedeuten, dass auf die Abfallausfuhr nur der inländische Katalog von Deponietypen angewendet werden darf. Im Lichte der nachträglichen Änderung von Abs. 1 ist Abs. 2 von Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG vielmehr so auszulegen, dass grundsätzlich eine Ausdehnung auf ausländische Deponietypen bezweckt wurde, sofern sich diese von den inländischen klar abheben. Dies ist für die Untertagedeponie, wohin die Filterasche verbracht werden kann, zu prüfen.
6.3.2 Bei der von der Beschwerdeführerin exportierten Filterasche handelt es sich unbestrittenermassen um Sonderabfall im Sinne von Art. 30f
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30f Verkehr mit Sonderabfällen
1    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, deren umwelt­verträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er regelt dabei auch die Ein-, Aus- und Durchfuhr und berücksichtigt insbesondere die Inter­essen der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie die Umweltver­träglichkeit der Entsorgungsmöglichkeiten im In- und Ausland. Er kann auch Vor­schriften für Unternehmungen erlassen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen organisieren oder daran beteiligt sind.
2    Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle:
a  für die Übergabe im Inland sowie für die Ein-, Aus- und Durchfuhr gekenn­zeichnet werden müssen;
b  im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine Bewilligung nach Buchstabe d verfügen;
c  nur mit einer Bewilligung des Bundesamts ausgeführt werden dürfen;
d  nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dür­fen, die über eine Bewilligung des Kantons verfügen.
3    Diese Bewilligungen werden erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht.
4    ...45
USG i.V.m. Art. 1 Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30f Verkehr mit Sonderabfällen
1    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, deren umwelt­verträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er regelt dabei auch die Ein-, Aus- und Durchfuhr und berücksichtigt insbesondere die Inter­essen der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie die Umweltver­träglichkeit der Entsorgungsmöglichkeiten im In- und Ausland. Er kann auch Vor­schriften für Unternehmungen erlassen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen organisieren oder daran beteiligt sind.
2    Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle:
a  für die Übergabe im Inland sowie für die Ein-, Aus- und Durchfuhr gekenn­zeichnet werden müssen;
b  im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine Bewilligung nach Buchstabe d verfügen;
c  nur mit einer Bewilligung des Bundesamts ausgeführt werden dürfen;
d  nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dür­fen, die über eine Bewilligung des Kantons verfügen.
3    Diese Bewilligungen werden erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht.
4    ...45
und Anhang 2 der Verordnung vom 12. November 1986 über den Verkehr mit Sonderabfällen (VVS; SR 814.610). Entsprechend den Anforderungen des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (SR 0.814.05), namentlich seiner Art. 4 bis
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30f Verkehr mit Sonderabfällen
1    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, deren umwelt­verträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er regelt dabei auch die Ein-, Aus- und Durchfuhr und berücksichtigt insbesondere die Inter­essen der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie die Umweltver­träglichkeit der Entsorgungsmöglichkeiten im In- und Ausland. Er kann auch Vor­schriften für Unternehmungen erlassen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen organisieren oder daran beteiligt sind.
2    Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle:
a  für die Übergabe im Inland sowie für die Ein-, Aus- und Durchfuhr gekenn­zeichnet werden müssen;
b  im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine Bewilligung nach Buchstabe d verfügen;
c  nur mit einer Bewilligung des Bundesamts ausgeführt werden dürfen;
d  nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dür­fen, die über eine Bewilligung des Kantons verfügen.
3    Diese Bewilligungen werden erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht.
4    ...45
6, darf Sonderabfall gemäss Art. 30f Abs. 2 lit. c
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30f Verkehr mit Sonderabfällen
1    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, deren umwelt­verträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er regelt dabei auch die Ein-, Aus- und Durchfuhr und berücksichtigt insbesondere die Inter­essen der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie die Umweltver­träglichkeit der Entsorgungsmöglichkeiten im In- und Ausland. Er kann auch Vor­schriften für Unternehmungen erlassen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen organisieren oder daran beteiligt sind.
2    Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle:
a  für die Übergabe im Inland sowie für die Ein-, Aus- und Durchfuhr gekenn­zeichnet werden müssen;
b  im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine Bewilligung nach Buchstabe d verfügen;
c  nur mit einer Bewilligung des Bundesamts ausgeführt werden dürfen;
d  nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dür­fen, die über eine Bewilligung des Kantons verfügen.
3    Diese Bewilligungen werden erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht.
4    ...45
USG nur mit Bewilligung des BUWAL ausgeführt werden. Die Bewilligung wird erteilt, wenn
BGE 131 II 271 S. 281

Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht (Art. 30f Abs. 3
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30f Verkehr mit Sonderabfällen
1    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, deren umwelt­verträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er regelt dabei auch die Ein-, Aus- und Durchfuhr und berücksichtigt insbesondere die Inter­essen der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie die Umweltver­träglichkeit der Entsorgungsmöglichkeiten im In- und Ausland. Er kann auch Vor­schriften für Unternehmungen erlassen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen organisieren oder daran beteiligt sind.
2    Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle:
a  für die Übergabe im Inland sowie für die Ein-, Aus- und Durchfuhr gekenn­zeichnet werden müssen;
b  im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine Bewilligung nach Buchstabe d verfügen;
c  nur mit einer Bewilligung des Bundesamts ausgeführt werden dürfen;
d  nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dür­fen, die über eine Bewilligung des Kantons verfügen.
3    Diese Bewilligungen werden erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht.
4    ...45
USG). Begrifflich ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass die Kategorie der Sonderabfälle gemäss Art. 30f
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30f Verkehr mit Sonderabfällen
1    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, deren umwelt­verträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er regelt dabei auch die Ein-, Aus- und Durchfuhr und berücksichtigt insbesondere die Inter­essen der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie die Umweltver­träglichkeit der Entsorgungsmöglichkeiten im In- und Ausland. Er kann auch Vor­schriften für Unternehmungen erlassen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen organisieren oder daran beteiligt sind.
2    Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle:
a  für die Übergabe im Inland sowie für die Ein-, Aus- und Durchfuhr gekenn­zeichnet werden müssen;
b  im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine Bewilligung nach Buchstabe d verfügen;
c  nur mit einer Bewilligung des Bundesamts ausgeführt werden dürfen;
d  nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dür­fen, die über eine Bewilligung des Kantons verfügen.
3    Diese Bewilligungen werden erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht.
4    ...45
USG umfassender ist als der Begriff der gefährlichen Abfälle gemäss Art. 1 Abs. 1 lit. a des Basler Übereinkommens (URSULA BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 34 zu Art. 30f
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30f Verkehr mit Sonderabfällen
1    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über den Verkehr mit Abfällen, deren umwelt­verträgliche Entsorgung besondere Massnahmen erfordert (Sonderabfälle). Er regelt dabei auch die Ein-, Aus- und Durchfuhr und berücksichtigt insbesondere die Inter­essen der regionalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit sowie die Umweltver­träglichkeit der Entsorgungsmöglichkeiten im In- und Ausland. Er kann auch Vor­schriften für Unternehmungen erlassen, die von der Schweiz aus den Verkehr mit Sonderabfällen organisieren oder daran beteiligt sind.
2    Er schreibt insbesondere vor, dass Sonderabfälle:
a  für die Übergabe im Inland sowie für die Ein-, Aus- und Durchfuhr gekenn­zeichnet werden müssen;
b  im Inland nur an Unternehmungen übergeben werden dürfen, die über eine Bewilligung nach Buchstabe d verfügen;
c  nur mit einer Bewilligung des Bundesamts ausgeführt werden dürfen;
d  nur von Unternehmungen entgegengenommen oder eingeführt werden dür­fen, die über eine Bewilligung des Kantons verfügen.
3    Diese Bewilligungen werden erteilt, wenn Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht.
4    ...45
USG). Die Beurteilung der Umweltverträglichkeit der Entsorgung in internationalen Verhältnissen richtet sich nach schweizerischen Massstäben (BGE 120 Ib 97 E. 4c S. 107). Gleichzeitig sind auch die im Empfängerstaat geltenden Vorschriften zu beachten und hat der dortige Staat seine Zustimmung zu erteilen (URSULA BRUNNER, a.a.O., Art. 30f Rz. 24). Darüber hinaus entfaltet das Recht des Empfängerstaates keine unmittelbaren Auswirkungen auf das schweizerische Recht. Da die Einführung der Abgabepflicht auf der Abfallausfuhr die Ablagerungsmöglichkeit von Filterasche in ausländischen Untertagedeponien vor Augen hatte (vorne E. 6.3.1), lässt sich die einschlägige ausländische Rechtsordnung zu dieser Deponieform als Auslegungshilfe beiziehen (vgl. BGE 125 II 293 E. 4e S. 306 f.).
6.3.3 Das hier primär betroffene deutsche Recht setzt im Bereich der Abfalldeponien die im Folgenden darzulegenden Grundsätze des europäischen Gemeinschaftsrechts um. Diesem Zweck dienen § 3 Abs. 10 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (G 2129-27-2; KrW-/AbfG) in der Fassung vom 27. Juli 2001 (BGBl 2001 I S. 1950 ff., 2006) und das weitere Ausführungsrecht (PHILIP KUNIG/STEFAN PAETOW/LUDGER-ANSELM VERSTEYL, Kommentar zum KrW-/AbfG, 2. Aufl., München 2003, § 3 Rz. 65; vgl. auch MARTIN BECKMANN, Zulassung von Anlagen und Tätigkeiten, in: HANS-WERNER RENGELING (Hrsg.), Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Aufl., Köln u.a. 2003, Bd. II, § 72 Rz. 67, S. 1060).
6.3.4 Die Rahmengesetzgebung des Gemeinschaftsrechts unterscheidet grundlegend zwischen oberflächennahen und unterirdischen Deponien. Dies folgt bereits aus Art. 2 lit. f und lit. g der Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien (ABl. L 182 vom 16. Juli 1999, S. 1; Deponie-Richtlinie). Die so genannte Untertagedeponie ist gemäss Art. 2 lit. f Deponie-Richtlinie eine Anlage für die permanente Lagerung von Abfällen
BGE 131 II 271 S. 282

in einem tiefen unterirdischen Hohlraum wie einem Salz- oder Kalibergwerk. Daneben sieht Art. 4 Deponie-Richtlinie drei Deponieklassen vor: solche für Inertabfälle, für nicht gefährliche und für gefährliche Abfälle (BECKMANN, a.a.O., § 72 Rz. 21, S. 1048). Gestützt auf die Deponie-Richtlinie hat der Rat am 19. Dezember 2002 die Entscheidung 2003/33/EG zur Festlegung von Kriterien und Verfahren für die Annahme von Abfällen auf Abfalldeponien erlassen (ABl. L 11 vom 16. Januar 2003, S. 27). Dessen Art. 3 verweist weiter auf Abschnitt 2 des Anhangs, worin die Annahmekriterien für die jeweilige Deponieklasse geregelt sind. Abschnitt 2.5 enthält die Kriterien für Untertagedeponien. Anlage A zum Anhang legt die Sicherheitsprüfung für Untertagedeponien fest und Anlage B bietet einen informativen Überblick über die möglichen Deponieklassen.

Danach ergibt sich folgender Raster:

Inertabfalldeponie

Klasse A

Deponie für nicht gefährlichen Abfall

Klassen B 1 - 3

Deponie für gefährlichen Abfall

Klassen C / D

- Oberflächendeponie (Klasse C)

- Untertagedeponie (Klasse D)

Weiter ist in Anlage B vermerkt, dass die Untertagedeponie grundsätzlich auch für Inertabfall (Klasse Dinert ) und nicht gefährlichen Abfall (Klasse Dnon-haz ) genutzt werden darf, obwohl sie in der Regel für besonders gefährliche Abfälle (Klasse Dhaz ) reserviert ist.
6.4 Nach dem Gesagten bildet die Untertagedeponie insofern einen eigenen Typus, als sie der Ablagerung besonders gefährlicher Abfälle und ihrer Isolierung von der Biosphäre dient (vgl. TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 24 zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG). Diese Deponieform lässt sich abgaberechtlich adäquat bzw. in gleichem Masse wie die inländischen Deponietypen nur mit einem eigenen Abgabesatz erfassen. Damit ist festzuhalten, dass Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG die Einführung eines eigenen Abgabesatzes für den Export von Sonderabfällen bzw. gefährlichen Abfällen in eine Untertagedeponie mit
BGE 131 II 271 S. 283

genügender Bestimmtheit vorgibt. Der Bundesrat hat sich mit dem Erlass von Art. 3 Abs. 2 lit. a
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA an diesen Rahmen gehalten. Die grundsätzliche Zulässigkeit des eigenen Satzes bedeutet allerdings nicht, dass jeder Abfallexport in eine Untertagedeponie ohne weitere Prüfung nach diesem Satz veranlagt werden könnte. Nach dem Gemeinschaftsrecht steht die Untertagedeponie auch für nicht gefährliche Abfälle zur Verfügung. Es ist somit denkbar, dass die Untertagedeponie im Einzelfall dieselbe Funktion erfüllt wie ein inländischer Deponietyp. Wie es sich damit verhält, kann aber offen bleiben. Bei der als Sonderabfall eingestuften Filterasche steht fest, dass sie in der Untertagedeponie unbehandelt abgelagert werden kann. Hingegen muss sie für eine inländische Reststoffdeponie vorbehandelt werden (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 24 zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG; vgl. auch Art. 38 Abs. 2 lit. e
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 38 Bewilligungspflicht
1    Wer eine Deponie oder ein Kompartiment errichten will, benötigt eine Errichtungsbewilligung der kantonalen Behörde.
2    Wer eine Deponie oder ein Kompartiment betreiben will, benötigt eine Betriebsbewilligung der kantonalen Behörde.
TVA; dazu derselbe, Kommentar USG, Rz. 13 zu Art. 30c
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30c Behandlung
1    Abfälle müssen für die Ablagerung so behandelt werden, dass sie möglichst wenig organisch gebundenen Kohlenstoff enthalten und möglichst wasserunlöslich sind.
2    Abfälle dürfen ausserhalb von Anlagen nicht verbrannt werden; ausgenommen ist das Verbrennen natürlicher Wald-, Feld- und Gartenabfälle, wenn dadurch keine übermässigen Immissionen entstehen.
3    Der Bundesrat kann für bestimmte Abfälle weitere Vorschriften über die Behand­lung erlassen.
USG). Diese Behandlung umfasst nach Angaben des BUWAL eine Entsalzung der Filterasche und anschliessend eine Verfestigung mit Zement. Dadurch wird sichergestellt, dass langfristig nur eine sehr geringe Auslaugung von Schadstoffen möglich ist (sog. "Reststoffqualität"). Die Beschwerdeführerin tut nicht dar, sie habe die Filterasche, die sie in die Untertagedeponie ausführe, gleich wie für eine Reststoffdeponie vorbehandelt. Demzufolge besteht auch kein Anlass, die Untertagedeponie insofern mit einer Reststoffdeponie gleichzustellen. Deshalb ist im Falle der Beschwerdeführerin der besondere Abgabesatz für die Untertagedeponie nicht in Frage gestellt. Die Rüge der Beschwerdeführerin dringt damit, soweit sie sich gegen den eigenen Satz für die Untertagedeponie richtet, nicht durch.
7.

7.1 Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG bestimmt als Bemessungsgrundlage die durchschnittlichen Ablagerungskosten, gestaffelt nach Deponieart, und verankert einen Höchstsatz von 20 Prozent auf diesen Kosten als Abgabe. Gleichzeitig hat der Verordnungsgeber die Abgabehöhe so festzulegen, dass der erwartete Sanierungsbedarf für Altlasten gedeckt werden kann. Vorab ist zu prüfen, ob die Norm im Hinblick auf die Abgabehöhe bei der Untertagedeponie dem Bestimmtheitsgebot von Art. 127 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 127 Grundsätze der Besteuerung
1    Die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung, ist in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln.
2    Soweit es die Art der Steuer zulässt, sind dabei insbesondere die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beachten.
3    Die interkantonale Doppelbesteuerung ist untersagt. Der Bund trifft die erforder­lichen Massnahmen.
BV (BGE 129 I 346 E. 5.3 S. 357; BGE 128 II 112 E. 5b S. 118 mit Hinweisen) entspricht.
BGE 131 II 271 S. 284

7.2

7.2.1 Der Begriff der Ablagerung wird in Art. 7 Abs. 6bis
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 7 Definitionen
1    Einwirkungen sind Luftverunreinigun­gen, Lärm, Erschütterungen, Strahlen, Gewässer­verunreinigungen oder andere Eingriffe in Gewässer, Bodenbelastun­gen, Ver­änderungen des Erbmaterials von Organismen oder der biologischen Vielfalt, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen, durch den Umgang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen oder durch die Bewirtschaftung des Bodens erzeugt werden.9
2    Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden beim Austritt aus Anlagen als Emissionen, am Ort ihres Einwirkens als Immissionen bezeichnet.
3    Luftverunreinigungen sind Veränderungen des natürlichen Zustandes der Luft, namentlich durch Rauch, Russ, Staub, Gase, Aerosole, Dämpfe, Geruch oder Abwärme.10
4    Dem Lärm sind Infra- und Ultraschall gleichgestellt.
4bis    Bodenbelastungen sind physikalische, chemische und biologische Veränderun­gen der natürlichen Beschaffenheit des Bodens. Als Boden gilt nur die oberste, unversiegelte Erdschicht, in der Pflanzen wachsen können.11
5    Stoffe sind natürliche oder durch ein Produktionsverfahren hergestellte chemische Elemente und deren Verbindungen. Ihnen gleichgestellt sind Zubereitungen (Gemenge, Gemische, Lösungen) und Gegenstände, die solche Stoffe enthalten.12
5bis    Organismen sind zelluläre und nichtzelluläre biologische Einheiten, die zur Vermehrung oder zur Weitergabe von Erbmaterial fähig sind. Ihnen gleichgestellt sind Gemische und Gegenstände, die solche Einheiten enthalten.13
5ter    Gentechnisch veränderte Organismen sind Organismen, deren genetisches Mate­rial so verändert worden ist, wie dies unter natürlichen Bedingungen durch Kreu­zung oder natürliche Rekombination nicht vorkommt.14
5quater    Pathogene Organismen sind Orga­nismen, die Krankheiten verur­sachen können.15
6    Abfälle sind bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt oder deren Ent­sorgung im öffentlichen Interesse geboten ist.16
6bis    Die Entsorgung der Abfälle umfasst ihre Verwertung oder Ablagerung sowie die Vorstufen Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung und Behandlung. Als Behand­lung gilt jede physikalische, chemische oder biologische Veränderung der Abfälle.17
6ter    Als Umgang gilt jede Tätigkeit im Zusammenhang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen, insbesondere das Herstellen, Einführen, Ausführen, Inverkehrbringen, Ver­wenden, Lagern, Transportieren oder Entsorgen.18
7    Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen. Den Anlagen sind Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge gleichgestellt.
8    Umweltinformationen sind Informationen im Bereich dieses Gesetzes und im Bereich der Gesetzgebung über den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, den Schutz vor Naturgefahren, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei, die Gentechnik sowie den Klimaschutz.19
9    Biogene Treib- und Brennstoffe sind flüssige oder gasförmige Treib- und Brenn­stoffe, die aus Biomasse oder anderen erneuerbaren Energieträgern hergestellt wer­den.20
USG als Endstufe der Abfallentsorgung definiert. Als Endstufe der Entsorgung steht die Ablagerung auf einer Deponie begrifflich im Gegensatz zur Verwertung. Gleichzeitig unterscheidet sich die Ablagerung von den Vorstufen der Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung und Behandlung von Abfällen. Als Behandlung gilt jede physikalische, chemische oder biologische Veränderung der Abfälle (vgl. dazu PETER M. KELLER, Kommentar USG, Rz 32 f. zu Art. 7
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 7 Definitionen
1    Einwirkungen sind Luftverunreinigun­gen, Lärm, Erschütterungen, Strahlen, Gewässer­verunreinigungen oder andere Eingriffe in Gewässer, Bodenbelastun­gen, Ver­änderungen des Erbmaterials von Organismen oder der biologischen Vielfalt, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen, durch den Umgang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen oder durch die Bewirtschaftung des Bodens erzeugt werden.9
2    Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden beim Austritt aus Anlagen als Emissionen, am Ort ihres Einwirkens als Immissionen bezeichnet.
3    Luftverunreinigungen sind Veränderungen des natürlichen Zustandes der Luft, namentlich durch Rauch, Russ, Staub, Gase, Aerosole, Dämpfe, Geruch oder Abwärme.10
4    Dem Lärm sind Infra- und Ultraschall gleichgestellt.
4bis    Bodenbelastungen sind physikalische, chemische und biologische Veränderun­gen der natürlichen Beschaffenheit des Bodens. Als Boden gilt nur die oberste, unversiegelte Erdschicht, in der Pflanzen wachsen können.11
5    Stoffe sind natürliche oder durch ein Produktionsverfahren hergestellte chemische Elemente und deren Verbindungen. Ihnen gleichgestellt sind Zubereitungen (Gemenge, Gemische, Lösungen) und Gegenstände, die solche Stoffe enthalten.12
5bis    Organismen sind zelluläre und nichtzelluläre biologische Einheiten, die zur Vermehrung oder zur Weitergabe von Erbmaterial fähig sind. Ihnen gleichgestellt sind Gemische und Gegenstände, die solche Einheiten enthalten.13
5ter    Gentechnisch veränderte Organismen sind Organismen, deren genetisches Mate­rial so verändert worden ist, wie dies unter natürlichen Bedingungen durch Kreu­zung oder natürliche Rekombination nicht vorkommt.14
5quater    Pathogene Organismen sind Orga­nismen, die Krankheiten verur­sachen können.15
6    Abfälle sind bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt oder deren Ent­sorgung im öffentlichen Interesse geboten ist.16
6bis    Die Entsorgung der Abfälle umfasst ihre Verwertung oder Ablagerung sowie die Vorstufen Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung und Behandlung. Als Behand­lung gilt jede physikalische, chemische oder biologische Veränderung der Abfälle.17
6ter    Als Umgang gilt jede Tätigkeit im Zusammenhang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen, insbesondere das Herstellen, Einführen, Ausführen, Inverkehrbringen, Ver­wenden, Lagern, Transportieren oder Entsorgen.18
7    Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen. Den Anlagen sind Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge gleichgestellt.
8    Umweltinformationen sind Informationen im Bereich dieses Gesetzes und im Bereich der Gesetzgebung über den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, den Schutz vor Naturgefahren, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei, die Gentechnik sowie den Klimaschutz.19
9    Biogene Treib- und Brennstoffe sind flüssige oder gasförmige Treib- und Brenn­stoffe, die aus Biomasse oder anderen erneuerbaren Energieträgern hergestellt wer­den.20
USG; BRUNNER/TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 47 der Vorbem. zu Art. 30
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30 Grundsätze
1    Die Erzeugung von Abfällen soll soweit möglich vermieden werden.
2    Abfälle müssen soweit möglich verwertet werden.
3    Abfälle müssen umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden.
-32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG; TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 9 zu Art. 30e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30e Ablagerung
1    Abfälle dürfen nur auf Deponien abgelagert werden.
2    Wer eine Deponie errichten oder betreiben will, braucht eine Bewilligung des Kantons; sie wird ihm nur erteilt, wenn er nachweist, dass die Deponie nötig ist. In der Bewilligung werden die zur Ablagerung zugelassenen Abfälle umschrieben.
USG). Der Begriff der Ablagerungskosten in Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG ist somit enger als derjenige der Entsorgungskosten gemäss Art. 32
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32 Grundsatz
1    Der Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsorgung; ausgenommen sind Abfälle, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt.
2    Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann er die Pflicht nach Absatz 1 wegen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen die Kantone die Kosten der Entsorgung.
USG (vgl. zur Tragweite dieses Begriffs BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 15 zu Art. 32
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32 Grundsatz
1    Der Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsorgung; ausgenommen sind Abfälle, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt.
2    Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann er die Pflicht nach Absatz 1 wegen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen die Kantone die Kosten der Entsorgung.
USG). Namentlich ist bei den Entsorgungskosten der Aufwand für die Vorbehandlung der Abfälle, die für die Zulassung auf den einzelnen Deponietypen vorgeschrieben ist, eingeschlossen. Diese Kosten sind bei den Ablagerungskosten nicht zu berücksichtigen.
7.2.2 Für den übergeordneten Begriff der Entsorgungskosten bestimmt Art. 32 Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32 Grundsatz
1    Der Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsorgung; ausgenommen sind Abfälle, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt.
2    Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann er die Pflicht nach Absatz 1 wegen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen die Kantone die Kosten der Entsorgung.
USG dem Grundsatz nach, dass diese vom Abfallinhaber zu tragen sind. Dies bedeutet für die Ablagerung als Teilbereich bzw. Endstufe der Entsorgung, dass dem Deponiebetreiber für die Abgabe der Abfälle ein Entgelt zu entrichten ist, so genannter Deponiepreis (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 23 zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG). Im Hinblick auf Siedlungsabfälle verlangt Art. 32a Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32a Finanzierung bei Siedlungsabfällen
1    Die Kantone sorgen dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungs­abfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Ver­ursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbe­sondere berücksichtigt:
a  die Art und die Menge des übergebenen Abfalls;
b  die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der Abfallanlagen;
c  die zur Substanzerhaltung solcher Anlagen erforderlichen Abschreibungen;
d  die Zinsen;
e  der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpas­sungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierun­gen.
2    Würden kostendeckende und verursachergerechte Abgaben die umweltverträgliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gefährden, so kann diese soweit erforderlich anders finanziert werden.
3    Die Inhaber der Abfallanlagen müssen die erforderlichen Rückstellungen bilden.
4    Die Grundlagen für die Berechnung der Abgaben sind öffentlich zugänglich.
USG kostendeckende Entsorgungsgebühren und zählt in lit. a bis e Kostenfaktoren auf, die für die verlangte Vollkostenrechnung massgebend sind (BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 3, 15, 25 zu Art. 32a
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32a Finanzierung bei Siedlungsabfällen
1    Die Kantone sorgen dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungs­abfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Ver­ursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbe­sondere berücksichtigt:
a  die Art und die Menge des übergebenen Abfalls;
b  die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der Abfallanlagen;
c  die zur Substanzerhaltung solcher Anlagen erforderlichen Abschreibungen;
d  die Zinsen;
e  der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpas­sungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierun­gen.
2    Würden kostendeckende und verursachergerechte Abgaben die umweltverträgliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gefährden, so kann diese soweit erforderlich anders finanziert werden.
3    Die Inhaber der Abfallanlagen müssen die erforderlichen Rückstellungen bilden.
4    Die Grundlagen für die Berechnung der Abgaben sind öffentlich zugänglich.
USG). Bezüglich der übrigen Abfälle ist das Kostendeckungsprinzip gemäss Art. 32
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32 Grundsatz
1    Der Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsorgung; ausgenommen sind Abfälle, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt.
2    Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann er die Pflicht nach Absatz 1 wegen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen die Kantone die Kosten der Entsorgung.
USG nicht ausdrücklich vorgesehen. Grundsätzlich hat der Abfallabgeber zwar auch dort die vollen Entsorgungskosten zu entgelten; damit wird das Verursacherprinzip von Art. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 2 Verursacherprinzip - Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür.
USG umgesetzt. Über die Kostenhöhe im Einzelnen können aber die Marktkräfte bestimmen (vgl. BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 17 zu Art. 32
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32 Grundsatz
1    Der Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsorgung; ausgenommen sind Abfälle, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt.
2    Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann er die Pflicht nach Absatz 1 wegen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen die Kantone die Kosten der Entsorgung.
USG). Überdies hat der Deponiebetreiber die Kosten für Abschluss, Nachsorge und Sanierung gemäss Art. 32b Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32b Sicherstellung bei Deponien
1    Wer eine Deponie betreibt oder betreiben will, muss die Deckung der Kosten für Abschluss, Nachsorge und Sanierung durch Rückstellungen, Versicherung oder in anderer Form sicherstellen.
2    Übernimmt der Inhaber der Deponie die Sicherstellung selbst, so muss er der Behörde deren Höhe jährlich melden.
3    Übernimmt ein Dritter die Sicherstellung, so muss er der Behörde Bestehen, Aus­setzen und Aufhören der Sicherstellung melden. Der Bundesrat kann vorsehen, dass die Sicherstellung erst 60 Tage nach Eingang der Meldung aussetzt oder aufhört.
4    Der Bundesrat kann über die Sicherstellung Vorschriften erlassen. Insbesondere kann er:
a  deren Umfang und Dauer festlegen oder dies im Einzelfall der Behörde über­lassen;
b  vorsehen, dass das Gelände von Deponien bei ihrem Abschluss in das Eigen­tum des Kantons übergeht, und Vorschriften über eine allfällige Entschädi­gung erlassen.
USG sicherzustellen. Auch diese Kosten sind letztlich auf die Deponiepreise zu überwälzen (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 2 zu Art. 32b
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32b Sicherstellung bei Deponien
1    Wer eine Deponie betreibt oder betreiben will, muss die Deckung der Kosten für Abschluss, Nachsorge und Sanierung durch Rückstellungen, Versicherung oder in anderer Form sicherstellen.
2    Übernimmt der Inhaber der Deponie die Sicherstellung selbst, so muss er der Behörde deren Höhe jährlich melden.
3    Übernimmt ein Dritter die Sicherstellung, so muss er der Behörde Bestehen, Aus­setzen und Aufhören der Sicherstellung melden. Der Bundesrat kann vorsehen, dass die Sicherstellung erst 60 Tage nach Eingang der Meldung aussetzt oder aufhört.
4    Der Bundesrat kann über die Sicherstellung Vorschriften erlassen. Insbesondere kann er:
a  deren Umfang und Dauer festlegen oder dies im Einzelfall der Behörde über­lassen;
b  vorsehen, dass das Gelände von Deponien bei ihrem Abschluss in das Eigen­tum des Kantons übergeht, und Vorschriften über eine allfällige Entschädi­gung erlassen.
USG).
BGE 131 II 271 S. 285

Als Siedlungsabfälle gelten Abfälle, die aus Haushalten stammen, sowie andere Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung (Art. 3 Abs. 1
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 3 Begriffe - In dieser Verordnung bedeuten:
a  Siedlungsabfälle:
a1  aus Haushalten stammende Abfälle,
a2  aus Unternehmen mit weniger als 250 Vollzeitstellen stammende Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist,
a3  aus öffentlichen Verwaltungen stammende Abfälle, deren Zusammensetzung betreffend Inhaltsstoffe und Mengenverhältnisse mit Abfällen aus Haushalten vergleichbar ist;
b  Unternehmen: rechtliche Einheit mit einer eigenen Unternehmens-Identifi­kationsnummer oder solche in einem Konzern zusammengeschlossene Einheiten mit einem gemeinsam organisierten Abfallentsorgungssystem;
c  Sonderabfälle: Abfälle, die im Abfallverzeichnis, das nach Artikel 2 der Verordnung vom 22. Juni 20054 über den Verkehr mit Abfällen (VeVA) erlassen wurde, als Sonderabfälle bezeichnet sind;
d  Biogene Abfälle: Abfälle pflanzlicher, tierischer oder mikrobieller Herkunft;
e  Bauabfälle: Abfälle, die bei Neubau-, Umbau- oder Rückbauarbeiten von ortsfesten Anlagen anfallen;
f  Aushub- und Ausbruchmaterial: Material, das bei Bauarbeiten ausgehoben oder ausgebrochen wird, ausgenommen ist abgetragener Ober- und Unter­boden;
fbis  Quecksilberabfälle:
fbis1  Abfälle, die Quecksilber oder Quecksilberverbindungen enthalten,
fbis2  aus der Behandlung von Quecksilberabfällen nach Ziffer 1 stammendes Quecksilber oder stammende Quecksilberverbindungen; davon ausgenommen ist Quecksilber, dessen Ausfuhr nach Anhang 1.7 Ziffer 2.2.4 oder 4.2 der Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung vom 18. Mai 20056 (ChemRRV) bewilligt worden ist,
fbis3  Quecksilber oder Quecksilberverbindungen, das oder die bei industriellen Prozessen nicht mehr benötigt wird oder werden;
g  Abfallanlagen: Anlagen, in denen Abfälle behandelt, verwertet, abgelagert oder zwischengelagert werden, ausgenommen sind Materialentnahmestellen, in denen Aushub- und Ausbruchmaterial verwertet wird;
h  ...
i  Kompostierungsanlagen: Abfallanlagen, in denen biogene Abfälle unter Luftzufuhr verrottet werden;
j  Vergärungsanlagen: Abfallanlagen, in denen biogene Abfälle unter Luftabschluss vergärt werden;
k  Deponien: Abfallanlagen, in denen Abfälle kontrolliert abgelagert werden;
l  Thermische Behandlung: die Behandlung von Abfällen mit so hoher Temperatur, dass umweltgefährdende Stoffe zerstört oder durch Mineralisierung physikalisch oder chemisch gebunden werden;
m  Stand der Technik: der aktuelle Entwicklungsstand von Verfahren, Einrichtungen und Betriebsweisen, der:
m1  bei vergleichbaren Anlagen oder Tätigkeiten im In- oder Ausland erfolgreich erprobt ist oder bei Versuchen erfolgreich eingesetzt wurde und nach den Regeln der Technik auf andere Anlagen oder Tätigkeiten übertragen werden kann, und
m2  für einen mittleren und wirtschaftlich gesunden Betrieb der betreffenden Branche wirtschaftlich tragbar ist.
TVA; BGE 125 II 508 E. 6c S. 513). Die in Art. 22
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 22 Strassensammlerschlämme und -wischgut
1    Aus Strassensammlerschlämmen und aus Strassenwischgut mit überwiegend mineralischer Zusammensetzung sind verwertbare Anteile wie Splitt, Sand und Kies abzutrennen und stofflich zu verwerten.
TVA vorgesehenen Deponieformen sind grundsätzlich unabhängig von der Unterscheidung in Siedlungsabfälle und andere Abfälle. Untertagedeponien werden in der Regel, wie dargelegt, für die Ablagerung von besonders gefährlichen Abfällen genutzt. Im Hinblick auf Schweizer Abfallexporte steht dabei mengenmässig die Filterasche aus Rückständen der Kehrichtverbrennung im Vordergrund. Diese stammt nicht nur aus verbrannten Siedlungsabfällen. Die Kehrichtverbrennungsanlage ist in erster Linie zur Verbrennung von Siedlungsabfällen bestimmt (Art. 38
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 38 Bewilligungspflicht
1    Wer eine Deponie oder ein Kompartiment errichten will, benötigt eine Errichtungsbewilligung der kantonalen Behörde.
2    Wer eine Deponie oder ein Kompartiment betreiben will, benötigt eine Betriebsbewilligung der kantonalen Behörde.
und Art. 39
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 39 Errichtungsbewilligung
1    Die kantonale Behörde erteilt die Errichtungsbewilligung für eine Deponie oder ein Kompartiment, wenn:
a  der Bedarf an Deponievolumen sowie der Standort der Deponie in der Abfallplanung ausgewiesen ist;
b  die nach Artikel 36 geltenden Anforderungen an Standort und Bauwerk von Deponien eingehalten sind.
2    Sie legt in der Errichtungsbewilligung fest:
a  den Typ der Deponie oder des Kompartiments;
b  allfällige Beschränkungen der nach Anhang 5 zugelassenen Abfälle;
c  weitere Auflagen und Bedingungen, die zur Einhaltung der Umwelt- und Gewässerschutzgesetzgebung erforderlich sind.
TVA). Die Verbrennungspflicht erfasst indessen neben Siedlungsabfällen namentlich auch Klärschlamm und brennbare Anteile von Bauabfällen (Art. 11
SR 814.600 Verordnung vom 4. Dezember 2015 über die Vermeidung und die Entsorgung von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA) - Abfallverordnung
VVEA Art. 11
1    Das BAFU und die Kantone fördern die Vermeidung von Abfällen mit geeigneten Massnahmen wie der Sensibilisierung und Information von Bevölkerung und Unternehmen. Sie arbeiten dabei mit den betroffenen Organisationen der Wirtschaft zusammen.
2    Wer Produkte herstellt, muss die Produktionsprozesse nach dem Stand der Technik so ausgestalten, dass möglichst wenig Abfälle anfallen und die anfallenden Abfälle möglichst wenig Stoffe enthalten, welche die Umwelt belasten.
und Art. 32 Abs. 2 lit. f
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VVEA Art. 32 Betrieb
1    In Anlagen zur thermischen Behandlung von Abfällen dürfen nur Abfälle behandelt werden, die sich für das angewendete thermische Verfahren eignen.
2    Inhaberinnen und Inhaber von Anlagen müssen diese so betreiben, dass:
a  von Siedlungsabfällen und Abfällen vergleichbarer Zusammensetzung mindestens 55 Prozent des Energiegehalts ausserhalb der Anlagen genutzt wird; die Nutzung von Energie zur Abscheidung von CO2 aus dem Rauchgas gilt als Nutzung ausserhalb der Anlagen;
b  halogenierte organische Verbindungen bei der Behandlung möglichst vollständig zersetzt und nur minimal neu gebildet werden;
c  Sonderabfälle, die mehr als ein Gewichtsprozent organisch gebundene Halogene enthalten, bei einer Mindesttemperatur von 1100 °C während mindestens 2 Sekunden behandelt werden; die Behörde kann andere Mindesttemperaturen und Verweilzeiten zulassen, wenn nachgewiesen wird, dass dadurch nicht mehr Verbrennungsrückstände entstehen und diese keine höheren Gehalte an organischen Schadstoffen wie PAK, PCDD, PCDF, PCB enthalten;
d  flüssige Abfälle mit einem Flammpunkt unter 60 °C und infektiöse Sonderabfälle getrennt von den anderen Abfällen und möglichst direkt in den Raum, in dem die thermische Behandlung stattfindet, eingebracht werden;
e  die Schlacke höchstens zwei Gewichtsprozent unverbrannte Anteile, gemessen als gesamter organischer Kohlenstoff (TOC), enthält;
f  im Falle einer Betriebsstörung alle Abfälle, die sich im Raum der thermischen Behandlung befinden, fertig behandelt werden;
g  bei Anlagen, in denen Siedlungsabfälle oder Abfälle vergleichbarer Zusammensetzung verbrannt werden, Metalle aus der Filterasche zurückgewonnen werden.
TVA). Daraus folgt, dass das strenge Kostendeckungsprinzip gemäss Art. 32a Abs. 1
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USG Art. 32a Finanzierung bei Siedlungsabfällen
1    Die Kantone sorgen dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungs­abfälle, soweit sie ihnen übertragen ist, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Ver­ursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbe­sondere berücksichtigt:
a  die Art und die Menge des übergebenen Abfalls;
b  die Kosten für Bau, Betrieb und Unterhalt der Abfallanlagen;
c  die zur Substanzerhaltung solcher Anlagen erforderlichen Abschreibungen;
d  die Zinsen;
e  der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpas­sungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierun­gen.
2    Würden kostendeckende und verursachergerechte Abgaben die umweltverträgliche Entsorgung der Siedlungsabfälle gefährden, so kann diese soweit erforderlich anders finanziert werden.
3    Die Inhaber der Abfallanlagen müssen die erforderlichen Rückstellungen bilden.
4    Die Grundlagen für die Berechnung der Abgaben sind öffentlich zugänglich.
USG nicht direkt als Massstab für die Höhe der Ablagerungskosten im Sinne von Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG herangezogen werden kann. Der Grundsatz der Berücksichtigung voller Ablagerungskosten kann jedoch, wie dargelegt, aus Art. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 2 Verursacherprinzip - Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür.
i.V.m. Art. 32 Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32 Grundsatz
1    Der Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsorgung; ausgenommen sind Abfälle, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt.
2    Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann er die Pflicht nach Absatz 1 wegen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen die Kantone die Kosten der Entsorgung.
und Art. 32b Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32b Sicherstellung bei Deponien
1    Wer eine Deponie betreibt oder betreiben will, muss die Deckung der Kosten für Abschluss, Nachsorge und Sanierung durch Rückstellungen, Versicherung oder in anderer Form sicherstellen.
2    Übernimmt der Inhaber der Deponie die Sicherstellung selbst, so muss er der Behörde deren Höhe jährlich melden.
3    Übernimmt ein Dritter die Sicherstellung, so muss er der Behörde Bestehen, Aus­setzen und Aufhören der Sicherstellung melden. Der Bundesrat kann vorsehen, dass die Sicherstellung erst 60 Tage nach Eingang der Meldung aussetzt oder aufhört.
4    Der Bundesrat kann über die Sicherstellung Vorschriften erlassen. Insbesondere kann er:
a  deren Umfang und Dauer festlegen oder dies im Einzelfall der Behörde über­lassen;
b  vorsehen, dass das Gelände von Deponien bei ihrem Abschluss in das Eigen­tum des Kantons übergeht, und Vorschriften über eine allfällige Entschädi­gung erlassen.
USG abgeleitet werden. Der Begriff der Ablagerungskosten in Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG ist deshalb nicht ohne Weiteres mit den tatsächlichen Deponiepreisen gleichzusetzen (ungenau TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 23 zu Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG). Diese Preise bilden zwar die Ausgangsbasis. Der Verordnungsgeber soll aber nach Sinn und Zweck von Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG grobe Abweichungen der Deponiepreise von den vollen Ablagerungskosten ausgleichen (im Ergebnis gl. M. Erläuterungen des UVEK zur VASA vom Februar 2000, Abschnitt 4.1.2). Derartige Preisverzerrungen können nicht nur aus einer besonderen Marktsituation unter den Deponiebetreibern entstehen, sondern auch aus der Subventionierung von Anlagen durch die öffentliche Hand (vgl. Art. 52
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 52
USG und Art. 62
SR 814.20 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) - Gewässerschutzgesetz
GSchG Art. 62 Abfallanlagen
1    Der Bund leistet den Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite Abgeltungen an die Erstellung und Beschaffung von Anlagen und Einrichtungen zur Entsorgung von Sonderabfällen, wenn diese Anlagen und Einrichtungen von gesamtschweizerischem Interesse sind.
2    Er leistet den finanziell schwachen und mittelstarken Kantonen im Rahmen der bewilligten Kredite Abgeltungen an die Erstellung und Beschaffung von Anlagen und Einrichtungen zur Behandlung oder Verwertung von Siedlungsabfällen, wenn der erstinstanzliche Entscheid über die Erstellung der Anlage vor dem 1. November 1997 getroffen ist. Der Bundesrat kann diese Frist für Regionen, die noch nicht über die notwendigen Kapazitäten verfügen, bis spätestens 31. Oktober 1999 verlängern, wenn die Umstände es erfordern.
2bis    Der Anspruch auf Bundesbeiträge nach Absatz 2 bleibt erhalten, wenn:
a  der erstinstanzliche Entscheid über die Erstellung einer Anlage innerhalb der verlängerten Frist getroffen wurde;
b  aus technischen Gründen, die nicht dem Kanton angelastet werden können, eine neue Anlage bewilligt werden muss;
c  der neue erstinstanzliche Entscheid vor dem 1. November 2005 getroffen wird; und
d  mit dem Bau vor dem 1. November 2006 begonnen wird.55
3    ...56
4    Die Abgeltungen betragen:
a  25 Prozent der anrechenbaren Kosten für Anlagen und Einrichtungen nach den Absätzen 1 und 2;
b  ...
GSchG).
7.2.3 Für die Ablagerungskosten in Untertagedeponien ist wiederum auf das massgebende deutsche Recht bzw. europäische Gemeinschaftsrecht hinzuweisen. § 36d KrW-/AbfG in der Fassung vom 27. Juli 2001 sieht - in Nachachtung von Art. 10 Deponie-Richtlinie - das Kostendeckungsprinzip für alle Deponieentgelte vor (BECKMANN, a.a.O., § 72 Rz. 70, S. 1061 f.; KUNIG/PAETOW/ VERSTEYL, a.a.O., § 36d Rz. 1). Danach hat der Deponiepreis für
BGE 131 II 271 S. 286

die Ablagerung aller Abfallarten soweit wie möglich alle Kosten für die Errichtung und den Betrieb der Deponie einschliesslich der Kosten der finanziellen Sicherheitsleistung (oder etwas Gleichwertiges) sowie die geschätzten Kosten für die Stilllegung und die Nachsorge für einen Zeitraum von mindestens 30 Jahren abzudecken. Eine derartige Verankerung des Kostendeckungsprinzips war in Deutschland vor allem für privatrechtlich betriebene Deponien neu; hingegen wurde den Anforderungen bei öffentlichrechtlich betriebenen Deponien bereits zuvor weitgehend Rechnung getragen (KUNIG/PAETOW/VERSTEYL, a.a.O., § 36d Rz. 2, 4, 6).

7.2.4 Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG sieht vor, dass auf die "durchschnittlichen" Ablagerungskosten abzustellen ist. In der Botschaft vom 7. Juni 1993 wird in diesem Zusammenhang auch von "mittleren" Ablagerungskosten gesprochen (BBl 1993 II 1500). Verlangt ist also weniger die Ermittlung des numerischen Durchschnitts aller verrechneten Preise eines Deponietyps als vielmehr die Festsetzung eines repräsentativen Mittelwerts, wobei wie gesagt die vollen Ablagerungskosten den Massstab der Beurteilung bilden. Bei dieser Festlegung als Grundlage der Abgabehöhe ist eine gewisse Schematisierung und Pauschalisierung unausweichlich und zulässig (vgl. BGE 128 I 240 E. 2.3 S. 243 mit Hinweisen). Wesentlich ist dabei, dass die Festsetzung des Werts bei allen Deponiearten auf grundsätzlich gleichartige Weise erfolgt. Diesem Gebot kommt im vorliegenden Fall besondere Bedeutung im Vergleich zwischen der Untertagedeponie und der Reststoffdeponie zu. Dabei ist zu beachten, dass die Deponiepreise der Untertagedeponie, wie dargelegt, aufgrund des massgebenden ausländischen Rechts dem Kostendeckungsprinzip unterliegen, während dieses Prinzip bei den Preisen inländischer Reststoffdeponien nicht zwingend vorgeschrieben ist. Somit sind hier Verzerrungen gegenüber den vollen Kosten möglich, die auszugleichen sind (vgl. E. 7.2.2). Der Verordnungsgeber hat dafür Sorge zu tragen, dass die von ihm festgesetzten Werte in dieser Beziehung miteinander vergleichbar sind.
7.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass der Begriff der Ablagerung aufgrund von Art. 7 Abs. 6bis
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 7 Definitionen
1    Einwirkungen sind Luftverunreinigun­gen, Lärm, Erschütterungen, Strahlen, Gewässer­verunreinigungen oder andere Eingriffe in Gewässer, Bodenbelastun­gen, Ver­änderungen des Erbmaterials von Organismen oder der biologischen Vielfalt, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen, durch den Umgang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen oder durch die Bewirtschaftung des Bodens erzeugt werden.9
2    Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und Strahlen werden beim Austritt aus Anlagen als Emissionen, am Ort ihres Einwirkens als Immissionen bezeichnet.
3    Luftverunreinigungen sind Veränderungen des natürlichen Zustandes der Luft, namentlich durch Rauch, Russ, Staub, Gase, Aerosole, Dämpfe, Geruch oder Abwärme.10
4    Dem Lärm sind Infra- und Ultraschall gleichgestellt.
4bis    Bodenbelastungen sind physikalische, chemische und biologische Veränderun­gen der natürlichen Beschaffenheit des Bodens. Als Boden gilt nur die oberste, unversiegelte Erdschicht, in der Pflanzen wachsen können.11
5    Stoffe sind natürliche oder durch ein Produktionsverfahren hergestellte chemische Elemente und deren Verbindungen. Ihnen gleichgestellt sind Zubereitungen (Gemenge, Gemische, Lösungen) und Gegenstände, die solche Stoffe enthalten.12
5bis    Organismen sind zelluläre und nichtzelluläre biologische Einheiten, die zur Vermehrung oder zur Weitergabe von Erbmaterial fähig sind. Ihnen gleichgestellt sind Gemische und Gegenstände, die solche Einheiten enthalten.13
5ter    Gentechnisch veränderte Organismen sind Organismen, deren genetisches Mate­rial so verändert worden ist, wie dies unter natürlichen Bedingungen durch Kreu­zung oder natürliche Rekombination nicht vorkommt.14
5quater    Pathogene Organismen sind Orga­nismen, die Krankheiten verur­sachen können.15
6    Abfälle sind bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber entledigt oder deren Ent­sorgung im öffentlichen Interesse geboten ist.16
6bis    Die Entsorgung der Abfälle umfasst ihre Verwertung oder Ablagerung sowie die Vorstufen Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung und Behandlung. Als Behand­lung gilt jede physikalische, chemische oder biologische Veränderung der Abfälle.17
6ter    Als Umgang gilt jede Tätigkeit im Zusammenhang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen, insbesondere das Herstellen, Einführen, Ausführen, Inverkehrbringen, Ver­wenden, Lagern, Transportieren oder Entsorgen.18
7    Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen. Den Anlagen sind Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge gleichgestellt.
8    Umweltinformationen sind Informationen im Bereich dieses Gesetzes und im Bereich der Gesetzgebung über den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, den Schutz vor Naturgefahren, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei, die Gentechnik sowie den Klimaschutz.19
9    Biogene Treib- und Brennstoffe sind flüssige oder gasförmige Treib- und Brenn­stoffe, die aus Biomasse oder anderen erneuerbaren Energieträgern hergestellt wer­den.20
USG klar fassbar ist. Die Höhe der Ablagerungskosten wird jedoch auf Gesetzesstufe nicht im Einzelnen geregelt. Aus Art. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 2 Verursacherprinzip - Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür.
i.V.m. Art. 32 Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32 Grundsatz
1    Der Inhaber der Abfälle trägt die Kosten der Entsorgung; ausgenommen sind Abfälle, für die der Bundesrat die Kostentragung anders regelt.
2    Kann der Inhaber nicht ermittelt werden oder kann er die Pflicht nach Absatz 1 wegen Zahlungsunfähigkeit nicht erfüllen, so tragen die Kantone die Kosten der Entsorgung.
, Art. 32b Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32b Sicherstellung bei Deponien
1    Wer eine Deponie betreibt oder betreiben will, muss die Deckung der Kosten für Abschluss, Nachsorge und Sanierung durch Rückstellungen, Versicherung oder in anderer Form sicherstellen.
2    Übernimmt der Inhaber der Deponie die Sicherstellung selbst, so muss er der Behörde deren Höhe jährlich melden.
3    Übernimmt ein Dritter die Sicherstellung, so muss er der Behörde Bestehen, Aus­setzen und Aufhören der Sicherstellung melden. Der Bundesrat kann vorsehen, dass die Sicherstellung erst 60 Tage nach Eingang der Meldung aussetzt oder aufhört.
4    Der Bundesrat kann über die Sicherstellung Vorschriften erlassen. Insbesondere kann er:
a  deren Umfang und Dauer festlegen oder dies im Einzelfall der Behörde über­lassen;
b  vorsehen, dass das Gelände von Deponien bei ihrem Abschluss in das Eigen­tum des Kantons übergeht, und Vorschriften über eine allfällige Entschädi­gung erlassen.
und Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG folgt immerhin, dass grobe Verzerrungen zwischen den tatsächlichen Deponiepreisen und den vollen Ablagerungskosten auszugleichen sind. Bei der

BGE 131 II 271 S. 287

Untertagedeponie ist das Prinzip kostendeckender Entgelte nach dem massgebenden ausländischen Recht bereits vorgeschrieben. Dem Verordnungsgeber verbleibt innerhalb dieser Vorgaben ein gewisser Gestaltungsspielraum bei der Definition des repräsentativen Mittelwerts als Grundlage der Abgabehöhe. Zudem gibt Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG in Abhängigkeit von den Ablagerungskosten keinen festen Abgabesatz vor, sondern erteilt dem Bundesrat insofern einen Spielraum zwischen null und zwanzig Prozent. Im Übrigen ist die Abgabe zwar in dem Sinne kostenabhängig, als die Abgabehöhe insgesamt gemäss Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG durch den Finanzbedarf für die Altlastensanierung gesteuert wird. Es handelt sich allerdings vorliegend nicht um eine Kausalabgabe (vorn E. 5.3). Deshalb vermag das Kostendeckungsprinzip keine Lockerung des Legalitätsprinzips zu rechtfertigen (kritisch auch WAGNER PFEIFER, a.a.O., S. 51; vgl. dazu allgemein HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 516 ff.). Insgesamt kann der Abgabepflichtige die steuerliche Belastung aus Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG nicht mit genügender Sicherheit voraussehen.
7.4 Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG widerspricht folglich als formell-gesetzliche Grundlage für die Abgabehöhe dem Bestimmtheitsgebot von Art. 127 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 127 Grundsätze der Besteuerung
1    Die Ausgestaltung der Steuern, namentlich der Kreis der Steuerpflichtigen, der Gegenstand der Steuer und deren Bemessung, ist in den Grundzügen im Gesetz selbst zu regeln.
2    Soweit es die Art der Steuer zulässt, sind dabei insbesondere die Grundsätze der Allgemeinheit und der Gleichmässigkeit der Besteuerung sowie der Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu beachten.
3    Die interkantonale Doppelbesteuerung ist untersagt. Der Bund trifft die erforder­lichen Massnahmen.
BV. Die Bestimmung ist indessen für das Bundesgericht aufgrund von Art. 191
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 191 Zugang zum Bundesgericht
1    Das Gesetz gewährleistet den Zugang zum Bundesgericht.
2    Für Streitigkeiten, die keine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung betreffen, kann es eine Streitwertgrenze vorsehen.
3    Für bestimmte Sachgebiete kann das Gesetz den Zugang zum Bundesgericht aus­schliessen.
4    Für offensichtlich unbegründete Beschwerden kann das Gesetz ein vereinfachtes Verfahren vorsehen.
BV verbindlich.
8.

8.1 Die Beschwerdeführerin verlangt, dass der Abgabesatz für die Untertagedeponie nicht höher festgesetzt werde als für die Reststoffdeponie. Dies folge aus dem Verursacherprinzip gemäss Art. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 2 Verursacherprinzip - Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür.
USG und dem Kostenanlastungsprinzip. Ein Lenkungszweck in dem Sinne, dass die Filterasche unter Auferlegung einer höheren Exportabgabe möglichst im Inland deponiert werden solle, finde in Art. 30 Abs. 3
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30 Grundsätze
1    Die Erzeugung von Abfällen soll soweit möglich vermieden werden.
2    Abfälle müssen soweit möglich verwertet werden.
3    Abfälle müssen umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden.
USG keine Stütze.
8.2 Der Bundesrat hat bei Erlass von Art. 3
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA den Abgabesatz an das deponierte bzw. exportierte Abfallgewicht geknüpft. An diesem Kriterium orientieren sich auch die Deponiepreise. Die Durchschnittswerte der Ablagerungskosten wurden ausgehend von den tatsächlichen Preisen auf rechtskonformen Deponien festgesetzt (vgl. Erläuterungen des UVEK zur VASA vom Februar 2000, Abschnitt 4.1.2). Das BUWAL hat folgende Tabelle zu den Bemessungsgrundlagen von Art. 3
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA nachgereicht:

BGE 131 II 271 S. 288

Deponietyp

Durchschnittliche Ablagerungskosten

Abgabesatz

Prozentsatz

Reststoffdeponie

Fr. 120.-/t

Fr. 15.-/t

12,5 %

Reaktordeponie

Fr. 150.-/t

Fr. 20.-/t

13,3 %

Untertagedeponie

Fr. 500.-/t

Fr. 50.-/t

10,0 %

(UTD Kali und Salz)

8.3 Zunächst ist anhand dieser Angaben zu ermitteln, worauf der Unterschied bei den Abgabesätzen für Reststoff- und Untertagedeponie beruht. Insofern ist festzustellen, dass der höhere Abgabesatz für die Untertagedeponie auf die höheren Ablagerungskosten bei dieser Deponie zurückzuführen ist. Von der Untertagedeponie her betrachtet, gibt die Festlegung des Prozentsatzes auf den durchschnittlichen Ablagerungskosten als Abgabehöhe keinen Anlass zu Bemerkungen, weil dieser Prozentsatz für die Untertagedeponie deutlich tiefer angesetzt worden ist als für die Reststoffdeponie. Die Ablagerungskosten werden in Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG als Abgabemassstab vorgegeben. Der begriffliche Gehalt der Ablagerungskosten ist in E. 7.2, in systematischer Auslegung des USG und mit Seitenblick auf das massgebende ausländische Recht, ermittelt worden. Der Massstab ist für das Bundesgericht verbindlich (vorn E. 7.4).
8.4 Das in Art. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 2 Verursacherprinzip - Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür.
USG verankerte Verursacherprinzip spielt eine Rolle für die Berücksichtigung der vollen Ablagerungskosten als Grundlage der Abgabesätze (vorn E. 7.2.2). Sofern sich diese Ablagerungskosten je nach Deponieart unterscheiden, ist der Verordnungsgeber gestützt auf Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG ermächtigt, verschieden hohe Abgabesätze festzulegen. Es ist vom Bundesgericht nicht zu beanstanden, wenn der Verordnungsgeber eine bundesgesetzliche Norm dahingehend umsetzt, dass er ein dort vorgesehenes Kriterium anwendet (vgl. BGE 127 II 184 E. 5a/bb S. 191 f.).
Die Abgabepflicht gemäss Art. 32e Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG ist in dem Sinne vom Verursacherprinzip unabhängig, als es nicht darauf ankommt, ob der Abgabepflichtige zukünftige Deponiesanierungen verursacht (DONZEL, a.a.O., S. 68 f.; RAUSCH/MARTI/GRIFFEL, a.a.O., Rz. 120; WAGNER PFEIFER, a.a.O., S. 52; vgl. auch HANSJÖRG SEILER, Kommentar USG, Rz. 122 zu Art. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 2 Verursacherprinzip - Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür.
USG). Deshalb vermag die
BGE 131 II 271 S. 289

Beschwerdeführerin eine Übereinstimmung der Abgabehöhe für Reststoff- und Untertagedeponien nicht damit zu begründen, dass beide Deponietypen dank heutiger Sicherheitsstandards vergleichbar geringe Umweltrisiken aufweisen.
8.5 Ebenso ist der Einwand der Beschwerdeführerin zu verwerfen, eine Abgabedifferenzierung zwischen Reststoff- und Untertagedeponie verstosse gegen das Kostenanlastungsprinzip. Die vorliegende Abgabe ist eine Kostenanlastungssteuer (vorn E. 5.3). Die Rechtsprechung verlangt insofern nicht nur eine Eingrenzung der Abgabepflichtigen nach haltbaren Kriterien (BGE 124 I 289 E. 3b S. 292 mit Hinweis; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 513), was hinsichtlich der Ausgestaltung in Art. 32e Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG keiner weiterer Erörterungen bedarf. Notwendig ist auch eine Abstufung der Abgabehöhe unter den Pflichtigen, die dem Gebot rechtsgleicher Behandlung gemäss Art. 8 Abs. 1
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 8 Rechtsgleichheit
1    Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
2    Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebens­form, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung.
3    Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tat­sächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit.
4    Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behin­derten vor.
BV genügt (BGE 131 I 1 E. 4.5). Diese Anforderungen sind vom Verordnungsgeber eingehalten worden, wenn sich die Differenzierung bei den Abgabesätzen aus den unterschiedlichen Ablagerungskosten ergibt. Bei der Abstufung des Abgabetarifs ist dieses Element für alle Deponiearten in gleichartiger Weise zu berücksichtigen (vgl. E. 7.2.4). Wie gezeigt, wird in Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG ein eigener Satz für die Untertagedeponie mit genügender Bestimmtheit vorgesehen (vorn E. 6.4). Wenn die durchschnittlichen Ablagerungskosten bei der Untertagedeponie nachweislich höher sind als bei der Reststoffdeponie, so ist auch ein entsprechend höherer Abgabesatz für die Untertagedeponie mit dem Kostenanlastungsprinzip vereinbar. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin könnte eine obere Begrenzung dieses Abgabesatzes auf die Höhe desjenigen für die Reststoffdeponie nicht damit gerechtfertigt werden, dass die Abfallexporteure bzw. die ausländischen Untertagedeponien nicht in den Genuss von Leistungen aus dem Abgabeertrag kommen.
8.6 Demgegenüber ist freilich ebenfalls festzuhalten, dass Art. 32e
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG eine Lenkungswirkung der Abgabe nicht beabsichtigt (DONZEL, a.a.O., S. 67 bei Fn. 211; KAPPELER, a.a.O., S. 69). Mit anderen Worten soll die Abgabeerhebung nicht die Ablagerung in einem bestimmten Deponietyp bevorzugen oder benachteiligen. Die Vorinstanz verkennt, dass sich aus Art. 30 Abs. 3
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30 Grundsätze
1    Die Erzeugung von Abfällen soll soweit möglich vermieden werden.
2    Abfälle müssen soweit möglich verwertet werden.
3    Abfälle müssen umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden.
USG, worin der Grundsatz der Inlandentsorgung von Abfällen verankert ist, keine

BGE 131 II 271 S. 290

andere Sichtweise ableiten lässt. Nach dieser Bestimmung geht das Prinzip der umweltverträglichen Entsorgung dem Grundsatz der Inlandentsorgung vor. Letztere ist daher geboten, soweit es möglich und sinnvoll ist. Diese Vorbehalte wurden gerade mit Blick auf den hier betroffenen grenzüberschreitenden Verkehr mit Sonderabfällen erlassen (BRUNNER, Kommentar USG, Rz. 55 ff. zu Art. 30
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30 Grundsätze
1    Die Erzeugung von Abfällen soll soweit möglich vermieden werden.
2    Abfälle müssen soweit möglich verwertet werden.
3    Abfälle müssen umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden.
USG). Die Interessenabwägung ist bei der Bewilligung der Ausfuhr vorzunehmen. Dagegen ist nicht ersichtlich, dass diese Bestimmung - ebenso wie Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG selbst - den Verordnungsgeber ermächtigen würde, bei der Abgabehöhe für eine ausländische Deponieform vom Prinzip der gleichartigen Festsetzung für alle Deponiearten abzuweichen. Demzufolge dürfte der Export in die Untertagedeponie nicht gestützt auf Art. 30 Abs. 3
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30 Grundsätze
1    Die Erzeugung von Abfällen soll soweit möglich vermieden werden.
2    Abfälle müssen soweit möglich verwertet werden.
3    Abfälle müssen umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden.
USG übermässig mit Abgaben belastet werden.
8.7 Zusammengefasst folgt einerseits weder aus Art. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 2 Verursacherprinzip - Wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, trägt die Kosten dafür.
USG noch aus dem Kostenanlastungsprinzip, dass die Abgabehöhe für die Untertagedeponie nach oben begrenzt wird durch den Abgabesatz für die Reststoffdeponie. Mit dem Grundsatz der Inlandentsorgung von Abfällen nach Art. 30 Abs. 3
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 30 Grundsätze
1    Die Erzeugung von Abfällen soll soweit möglich vermieden werden.
2    Abfälle müssen soweit möglich verwertet werden.
3    Abfälle müssen umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden.
USG würde sich anderseits ebenso wenig eine Lenkungswirkung zu Lasten der Untertagedeponie durch einen übermässigen Abgabesatz rechtfertigen lassen.

9.

9.1 Die Beschwerdeführerin führt ins Feld, aufgrund des viel niedrigeren Satzes für die Reststoffdeponie werde der Wettbewerb bei der Entsorgung von Filterasche in unzulässiger Weise zu Lasten der Untertagedeponie verzerrt. Dies habe bereits das Sekretariat der Wettbewerbskommission festgehalten. Art. 3 Abs. 2 lit. a
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA verstosse damit gegen die Garantie der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV), insbesondere gegen den daraus abgeleiteten Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen.
9.2

9.2.1 Zu Recht weist die Beschwerdeführerin darauf hin, dass Art. 31c
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 31c Entsorgung der übrigen Abfälle
1    Die übrigen Abfälle muss der Inhaber entsorgen. Er kann Dritte mit der Entsor­gung beauftragen.
2    Soweit nötig erleichtern die Kantone die Entsorgung dieser Abfälle mit geeigneten Massnahmen. Sie können insbesondere Einzugsgebiete festlegen.
3    Erfordert die Entsorgung dieser Abfälle gesamtschweizerisch nur wenige Einzugs­gebiete, so kann der Bundesrat diese festlegen.
USG für die Entsorgung von Sonderabfällen einen Freiraum privatwirtschaftlicher Tätigkeit belässt (TSCHANNEN, Kommentar USG, Rz. 10 zu Art. 31c
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 31c Entsorgung der übrigen Abfälle
1    Die übrigen Abfälle muss der Inhaber entsorgen. Er kann Dritte mit der Entsor­gung beauftragen.
2    Soweit nötig erleichtern die Kantone die Entsorgung dieser Abfälle mit geeigneten Massnahmen. Sie können insbesondere Einzugsgebiete festlegen.
3    Erfordert die Entsorgung dieser Abfälle gesamtschweizerisch nur wenige Einzugs­gebiete, so kann der Bundesrat diese festlegen.
USG). Ebenso ist im Hinblick auf die hier betroffene Filterasche die Konkurrenzsituation zwischen Reststoff- und Untertagedeponie zu bejahen. Die Beschwerdeführerin kann sich als Zulieferantin der Untertagedeponie daher auf Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV berufen.

BGE 131 II 271 S. 291

9.2.2 Der aus Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verbietet Massnahmen, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren bzw. nicht wettbewerbsneutral sind, namentlich wenn sie bezwecken, in den Wettbewerb einzugreifen, um einzelne Konkurrenten oder Konkurrentengruppen gegenüber anderen zu bevorzugen oder zu benachteiligen (BGE 130 I 26 E. 6.3.3.1 S. 53; BGE 125 I 431 E. 4b/aa S. 435 f., je mit Hinweisen). Fiskalische Belastungen können eine derartige Beeinträchtigung verursachen (BGE 125 I 182 E. 5b S. 198 f.; BGE 121 I 129 E. 3d S. 135, je mit Hinweisen). Die vorgenannten Grundsätze sind daher bei der fiskalischen Belastung der Abfallablagerung zu beachten. Eine unterschiedliche Abgabehöhe muss, auch wenn sie sich auf den Gestaltungsspielraum von Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den übrigen Deponien: 25 Fr./t;
b  für im Ausland abgelagerte Abfälle:
b1  bei Untertagedeponien: 30 Fr./t,
b2  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.55
2bis    Er kann den Abgabesatz nach Absatz 2 an den Landesindex der Konsumenten­preise anpassen.56
3    Der Bund verwendet den Ertrag aus den Abgaben ausschliesslich für die Abgeltung der Kosten von folgenden Massnahmen:
a  Erstellung der Kataster belasteter Standorte, wenn deren Inhabern bis am 1. November 2007 die Gelegenheit gegeben wurde, zur Aufnahme in den Kataster Stellung zu nehmen;
b  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten, auf die seit dem 1. Februar 2001 keine Abfälle mehr gelangt sind, wenn:57
b1  der Verursacher nicht ermittelt werden kann oder zahlungsunfähig ist, oder
b2  auf den Standort zu einem wesentlichen Teil Siedlungsabfälle abgelagert worden sind;
c  Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten bei Schiessanlagen, die nicht einem überwiegend gewerblichen Zweck dienen, wenn:
cbis  geeignete Schutzmassnahmen wie Kugelfänge bei historischen Schiessen und Feldschiessen, die höchstens ein Mal pro Jahr stattfinden und welche bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurden;
c1  auf Standorte in Grundwasserschutzzonen nach dem 31. Dezember 2012 keine Abfälle mehr gelangt sind,
c2  auf die übrigen Standorte nach dem 31. Dezember 2020 keine Abfälle mehr oder nur die Abfälle von höchstens einem historischen Schiessen oder Feldschiessen pro Jahr, welches bereits vor dem 31. Dezember 2020 regelmässig am selben Standort durchgeführt wurde, gelangt sind;
d  Untersuchung von Standorten, die sich als nicht belastet erweisen (Art. 32d Abs. 5).
4    Die Abgeltungen werden nur geleistet, wenn die getroffenen Massnahmen umweltverträglich und wirtschaftlich sind und dem Stand der Technik entsprechen. Sie werden den Kantonen nach Massgabe des Aufwandes ausbezahlt und betragen:
a  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe a pauschal 500 Franken pro Standort;
b  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe b:
b1  40 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort seit dem 1. Februar 1996 keine Abfälle mehr gelangt sind,
b2  30 Prozent der anrechenbaren Kosten, wenn auf den Standort auch nach dem 1. Februar 1996, längstens jedoch bis zum 31. Januar 2001, Ab­fälle gelangt sind;
c  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe c:
c1  bei 300-m-Schiessanlagen pauschal 8000 Franken pro Scheibe,
c2  bei den übrigen Schiessanlagen 40 Prozent der anrechenbaren Kosten;
d  für Abgeltungen nach Absatz 3 Buchstabe d 40 Prozent der anrechenbaren Kosten. 64
5    Der Bundesrat erlässt Vorschriften über das Verfahren der Abgabenerhebung und der Abgeltungen sowie über die anrechenbaren Kosten.
6    Das kantonale Recht kann zur Finanzierung der Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten eigene Abgaben vorsehen.
USG stützen kann, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein. Im Übrigen geht der Gehalt der ebenfalls angerufenen Art. 94
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 94 Grundsätze der Wirtschaftsordnung
1    Bund und Kantone halten sich an den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit.
2    Sie wahren die Interessen der schweizerischen Gesamtwirtschaft und tragen mit der privaten Wirtschaft zur Wohlfahrt und zur wirtschaftlichen Sicherheit der Bevölke­rung bei.
3    Sie sorgen im Rahmen ihrer Zuständigkeiten für günstige Rahmenbedingungen für die private Wirtschaft.
4    Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit, insbesondere auch Mass­nahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind.
und Art. 96
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 96 Wettbewerbspolitik
1    Der Bund erlässt Vorschriften gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen.
2    Er trifft Massnahmen:
a  zur Verhinderung von Missbräuchen in der Preisbildung durch marktmäch­tige Unternehmen und Organisationen des privaten und des öffentlichen Rechts;
b  gegen den unlauteren Wettbewerb.
BV im vorliegenden Zusammenhang nicht über die aus Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV abgeleiteten Grundsätze hinaus. Darauf braucht im Rahmen dieser Erörterungen nicht weiter eingegangen zu werden.
9.3 Die Beschwerdeführerin wendet gegen Art. 3 Abs. 2 lit. a
SR 814.681 Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA)
VASA Art. 3 Abgabesatz
1    Der Abgabesatz für im Inland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Deponien des Typs B: 5 Fr./t;
b  bei den Deponien der Typen C, D und E: 16 Fr./t.4
2    Der Abgabesatz für im Ausland abgelagerte Abfälle beträgt:
a  bei Untertagedeponien: 22 Fr/t;
b  bei anderen Deponien: so viel, wie er bei Ablagerung der Abfälle auf einer Deponie im Inland betragen würde.
3    ...5
VASA ein, bezüglich Filterasche würde es im Vergleich zur Reststoffdeponie an unterschiedlichen externen Kosten fehlen, die eine Differenzierung der Abgabesätze rechtfertigen könnten. Damit verstosse die Bestimmung gegen das Gebot der Wettbewerbsneutralität. Für dieses Argument beruft sich die Beschwerdeführerin auf eine gleich lautende Beurteilung durch das Sekretariat der Wettbewerbskommission vom 24. April 2001. Aus jenen Darlegungen wird nicht restlos klar, was das Sekretariat unter "externen Kosten" versteht. Jedenfalls stellt es im Hinblick auf die Wettbewerbsneutralität der Abgabesätze die Filterasche als Ausgangsmaterial in den Mittelpunkt. Im Umstand, dass bei der Untertagedeponie keine Pflicht besteht, die Filterasche vorzubehandeln, und der daraus folgenden Ersparnis erblickt das Sekretariat einen Wettbewerbsvorteil, der nicht durch einen höheren Abgabesatz bei der Untertagedeponie zunichte gemacht werden dürfe. Daraus kann geschlossen werden, mit den externen Kosten sei der Aufwand für die Entsorgung der Filterasche gemeint.

9.4 Zwar trifft es zu, dass die Ablagerungskosten nicht das einzige Kriterium zur Begrenzung des Delegationsrahmens von Art. 32e Abs. 2
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz
USG Art. 32e Abgabe zur Finanzierung der Massnahmen
1    Der Bundesrat kann vorschreiben, dass dem Bund eine Abgabe entrichten:
a  Inhaber einer Deponie auf der Ablagerung von Abfällen;
b  wer Abfälle zur Ablagerung ausführt, auf der Ausfuhr von Abfällen.
1bis    Bei Deponien, auf denen ausschliesslich nicht verschmutzte Abfälle abgelagert werden, kann eine Abgabe nur vorgeschrieben werden, wenn dies notwendig ist, um die Verwertung solcher Abfälle zu fördern.54
2    Der Bundesrat legt die Abgabesätze fest und berücksichtigt dabei insbesondere die zu erwartenden Kosten sowie den Typ der Deponie. Der Abgabesatz beträgt höchstens:
a  für im Inland abgelagerte Abfälle:
a1  bei Deponien für nicht oder wenig verschmutzte Abfälle: 8 Fr./t,
a2  bei den ü