131 I 1
1. Auszug aus dem Urteil der II. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A., B. und C. gegen Einwohnergemeinde Grindelwald sowie Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (Staatsrechtliche Beschwerde) 2P.135/2004 vom 23. November 2004
Regeste (de):
- Art. 8 Abs. 1
BV; Art. 41 des bernischen Gesetzes vom 2. Februar 1964 über Bau und Unterhalt der Strassen; Gemeinwerkreglement der Einwohnergemeinde Grindelwald vom 7. Dezember 2001; Arbeitsleistungspflicht für den Strassenunterhalt; Ersatzabgabe.SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich.
1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. 2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. 3 Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. 4 Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor. - Arbeitsleistungspflicht als blosser Vorwand für die Generierung von Fiskaleinnahmen (E. 3)? Es ist mit dem Rechtsgleichheitsgebot nicht vereinbar, ausschliesslich die Grundeigentümer einer Gemeinde für die Instandhaltung und Reinigung des kommunalen Strassennetzes arbeits- bzw. (subsidiär) ersatzabgabepflichtig zu erklären (E. 4.3 und 4.4). Das Rechtsgleichheitsgebot wird vorliegend auch dadurch verletzt, dass jedem Grundeigentümer - unabhängig von dem ihm aus dem Strassenunterhalt erwachsenden individuellen Vorteil - die gleiche Einheitsleistung auferlegt wird (E. 4.5).
Regeste (fr):
- Art. 8 al. 1 Cst.; art. 41 de la loi bernoise du 2 février 1964 sur la construction et l'entretien des routes; règlement sur les corvées de la commune municipale de Grindelwald du 7 décembre 2001; obligation de fournir un travail pour l'entretien des routes; contribution de remplacement.
- L'obligation de fournir un travail constitue-t-elle en l'occurrence un simple prétexte pour augmenter les rentrées fiscales (consid. 3)? Il est contraire au principe d'égalité de traitement de prévoir que seules les personnes propriétaires d'un immeuble sur le territoire de la commune ont l'obligation de fournir un travail ou, subsidiairement, de s'acquitter d'une taxe de remplacement en vue d'assurer l'entretien et le nettoyage du réseau des routes communales (consid. 4.3 et 4.4). Dans le cas particulier, une autre violation du principe d'égalité de traitement consiste dans le fait que chaque propriétaire foncier doit effectuer la même prestation, indé
- pendamment de l'avantage que l'entretien des routes lui procure individuellement (consid. 4.5).
Regesto (it):
- Art. 8 cpv. 1 Cost.; art. 41 della legge bernese del 2 febbraio 1964 sulla costruzione e la manutenzione delle strade; regolamento concernente i lavori pubblici del Comune di Grindelwald del 7 dicembre 2001; obbligo di prestare lavoro per la manutenzione delle strade; contributo sostitutivo.
- Obbligo di prestare lavoro quale semplice pretesto per aumentare gli introiti fiscali (consid. 3)? Disattende il principio di uguaglianza prevedere che solo i proprietari fondiari di un comune hanno l'obbligo di prestare lavoro, rispettivamente di versare un contributo sostitutivo, al fine di garantire la manutenzione e la pulizia della rete delle strade comunali (consid. 4.3 e 4.4). Nel caso concreto il principio della parità di trattamento è ulteriormente disatteso perché ogni proprietario fondiario deve fornire la stessa prestazione, indipendentemente dal vantaggio che la manutenzione delle strade gli procura personalmente (consid. 4.5).
Sachverhalt ab Seite 2
BGE 131 I 1 S. 2
Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Grindelwald beschloss am 7. Dezember 2001 ein neues Gemeinwerkreglement. Gegen dieses Reglement liessen A. und B., beide Grundeigentümer in Grindelwald, vertreten durch Advokat C., Gemeindebeschwerde beim Regierungsstatthalter von Interlaken einreichen, welcher das Rechtsmittel mit Entscheid vom 8. August 2002 im Wesentlichen abwies. Dagegen erhoben A. und B. Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Bern. Dieser kassierte den angefochtenen Entscheid des Regierungsstatthalters am 19. März 2003 von Amtes wegen und leitete die Gemeindebeschwerden weiter an das kantonale Amt für Gemeinden und Raumordnung zur Behandlung als Einsprachen im Rahmen des für kommunale Reglemente wie das streitige Gemeinwerkreglement erforderlichen und daher nachzuholenden kantonalen Genehmigungsverfahrens. Mit Verfügung vom 26. Juni 2003 genehmigte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern das Gemeinwerkreglement vom 7. Dezember 2001 der Einwohnergemeinde Grindelwald und wies die Einsprachen von A. und B. ab. Dagegen erhoben A., B. und neu auch C. in eigenem Namen Beschwerde an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern. Diese trat mit Entscheid vom 16. April 2004 auf die Beschwerde, soweit sie von C. erhoben wurde, nicht ein und wies sie im Übrigen ab. Mit Eingabe vom 17. Mai 2004 erheben A., B. sowie C. beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde.
BGE 131 I 1 S. 3
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde, soweit es darauf eintritt, gut und hebt das Gemeinwerkreglement der Einwohnergemeinde Grindelwald vom 7. Dezember 2001 sowie den Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 16. April 2004 auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Nach dem bisherigen Gemeinwerkreglement der Einwohnergemeinde Grindelwald vom 4. Dezember 1998 (genehmigt am 10. März 1999) waren "für den Unterhalt und die Verbesserung der im Wegverzeichnis bezeichneten Strassen, Wege, Brücken und Plätze" (Art. 1) einerseits alle natürlichen (volljährigen) und juristischen Personen mit steuerrechtlichem "Wohnsitz" in der Gemeinde und andererseits alle Grundeigentümer gemeinwerkpflichtig (Art. 3), wobei die vorgeschriebene Arbeitsleistung von 10-20 Stunden pro Jahr ohne besondere Voraussetzungen auch durch eine Ersatzabgabe zu einem Satz von Fr. 20.- bis Fr. 30.- pro Stunde erfüllt werden konnte; die Arbeitsleistung war insoweit freiwillig. Die auf dieser Grundlage beruhende "Ersatzabgabe" wurde in einem Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24. Juli 2001 (publ. in BVR 2002 S. 199 ff.) als eine Abgabe mit Steuercharakter (Personalsteuer) eingestuft, für die nach dem neuen kantonalen Steuergesetz vom 21. Mai 2000 (in Kraft seit 1. Januar 2001), welches eine solche (fakultative) kommunale Steuer nicht vorsehe, kein Raum mehr bestehe mangels einer nach der Kantonsverfassung erforderlichen kantonal-gesetzlichen Grundlage (Art. 113 Abs. 2
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SR 131.212 Verfassung des Kantons Bern, vom 6. Juni 1993 (KV) KV Art. 113 - 1 Die Einwohnergemeinden erheben Einkommens- und Vermögenssteuern, Gewinn- und Kapitalsteuern sowie Vermögensgewinnsteuern auf den Veranlagungsgrundlagen der kantonalen Steuern. Sie setzen die Steueranlage fest. |
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| 1 | Die Einwohnergemeinden erheben Einkommens- und Vermögenssteuern, Gewinn- und Kapitalsteuern sowie Vermögensgewinnsteuern auf den Veranlagungsgrundlagen der kantonalen Steuern. Sie setzen die Steueranlage fest. |
| 2 | Sie können weitere Steuern erheben, soweit das Gesetz dies vorsieht. |
| 3 | Durch einen Finanzausgleich ist die Steuerkraft der Einwohnergemeinden auszugleichen, und es sind ausgewogene Verhältnisse in der Steuerbelastung anzustreben. In den gesetzlich vorgesehenen Fällen können Leistungen aus dem Finanzausgleich gekürzt oder verweigert werden.63 |
2.2 Um diesen rechtlichen Hindernissen zu begegnen, erliess die Einwohnergemeinde Grindelwald am 7. Dezember 2001 ein modifiziertes Gemeinwerkreglement (im Folgenden auch GWR), welches die Gemeinwerkpflicht - für den gleichen Zweck (Art. 1 Abs. 1 GWR) - auf die in Grindelwald "als Grundeigentümer, Stockwerkeigentümer oder Baurechtsnehmer" eingetragenen natürlichen und juristischen Personen beschränkt, denen die Eigentümer von "Residenzbauten" auf Campingplätzen gleichgestellt werden (Art. 2 Abs. 1 GWR). Bei Erbengemeinschaften oder
BGE 131 I 1 S. 4
Miteigentümergemeinschaften ist die Gemeinschaft nur einmal gemeinwerkpflichtig (Art. 2 Abs. 2 GWR). Ausgenommen von der Gemeinwerkpflicht sind unter 18 oder über 69 Jahre alte Personen sowie Bezüger einer vollen Invalidenrente (Art. 3 GWR). Art. 4 GWR erklärt die "Leistung der Gemeinwerkpflicht" für obligatorisch. Sie umfasst eine Arbeitsleistung von 10-20 Stunden pro Jahr (Art. 5 GWR). Das Gemeinwerk besteht in der Leistung von Arbeit im Rahmen der Schneeräumung, Reinigungs- und Instandstellungsarbeiten sowie in der Erledigung von werterhaltenden Unterhaltsarbeiten an Strassen, Rad-, Fuss- und Wanderwegen (Art. 1 Abs. 3 GWR). Der Einsatz der arbeitspflichtigen Personen wird durch das kommunale Bauamt organisiert; der Gemeinderat hat darauf zu achten, dass möglichst viele Personen am Gemeinwerk teilnehmen können (Art. 6 GWR). Die Gemeinwerkpflichtigen sind durch Fachleute anzuleiten und möglichst entsprechend ihren Fähigkeiten einzusetzen (Art. 8 GWR). Bei vorübergehenden persönlichen Hinderungsgründen (u.a. Krankheit, Schwangerschaft) kann einzelfallweise von der Arbeitsleistung befreit werden, was alsdann, soweit die Leistung nicht nachgeholt wird, durch eine Ersatzabgabe abzugelten ist; unentschuldigtes Fernbleiben wird zusätzlich durch eine Busse bis zur Höhe des dreifachen Ersatzabgabebetrages geahndet (Art. 4 GWR). Art. 9 Abs. 1 GWR sieht darüber hinaus die Möglichkeit der dauerhaften Befreiung von der Arbeitsleistung im Gemeinwerk vor, u.a. für Personen mit Wohnsitz oder Arbeitsort ausserhalb der Gemeinde, denen die Erfüllung der Arbeitsleistung besondere Umstände verursachen würde (lit. a und b), für Personen, denen die erforderlichen physischen oder psychischen Fähigkeiten für die Arbeitsleistung im Gemeinwerk glaubhafterweise abgehen (lit. c), sowie für Personen, die aus anderen wichtigen Gründen das Gemeinwerk nicht leisten können (lit. d). Der Gemeinderat entscheidet hierüber auf Gesuch hin (Art. 9 Abs. 1 Ingress GWR); ein Widerruf der Befreiung ist bei geänderten Verhältnissen möglich (Art. 9 Abs. 2 GWR). Die kommunale Bauverwaltung kann auf Gesuch hin Personen, die wegen Ferien, Militärdienst, anderer Ämter wie Feuerwehr und Zivilschutz oder aus anderweitig anerkennenswerten Gründen an den Gemeinwerktagen nicht anwesend sein können, für ein Jahr von der Arbeitsleistung befreien (Art. 9 Abs. 3 GWR). Auch der in Art. 9 GWR erwähnte Personenkreis hat die Ersatzabgabe zu entrichten, wobei der Abgeltungssatz mindestens Fr. 20.- und höchstens Fr. 30.- pro Stunde beträgt (Art. 10 GWR).
BGE 131 I 1 S. 5
3.
3.1 In ihrem neuen Gemeinwerkreglement konstruiert die Gemeinde die Arbeitsleistungspflicht nunmehr als obligatorische Leistung, die - anders als nach der bisherigen Regelung - nur unter besonderen Voraussetzungen durch eine Geldleistung abgegolten werden kann. Damit soll die bei Befreiung von der Arbeitsleistung geschuldete Abgabe nicht mehr als Steuer erscheinen, sondern den Charakter einer Kausalabgabe, d.h. einer echten Ersatzabgabe erhalten, deren Erhebung durch die Gemeinde alsdann nicht kompetenzwidrig wäre.
3.2 Die Beschwerdeführer wenden vorab ein, der Unterhalt und die Reinigung des kommunalen Strassennetzes werde auch in Zukunft vorwiegend professionellen Arbeitskräften mit den dazu nötigen Spezialmaschinen obliegen; eine Erfüllung der physischen Arbeitspflicht sei nur seitens eines kleinen Teils der Gemeinwerkpflichtigen zu erwarten und das eingeführte Milizsystem für den Strassenunterhalt diene nur dazu, durch die zu erwartenden Ersatzabgaben weiterhin zu Fiskaleinnahmen zu kommen. Das Gemeinwerkreglement verletze dadurch das Willkürverbot (Art. 9
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
3.3 Die Vermutung der Beschwerdeführer, es gehe der Gemeinde auch mit der neuen Regelung primär um die zu erwartenden Ersatzabgaben, hat einiges für sich. Inwiefern die angefochtene Ordnung schon deswegen verfassungswidrig sein soll, wird in der staatsrechtlichen Beschwerde indessen nicht bzw. nicht hinreichend dargelegt, weshalb darauf nicht weiter einzutreten ist (vgl. zur ähnlichen Problemlage bei der Feuerwehrersatzabgabe: BGE 102 Ia 7 E. 5a S. 12).
BGE 131 I 1 S. 6
4.
4.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, das angefochtene Gemeinwerkreglement verstosse in verschiedener Hinsicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. |
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| 1 | Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. |
| 2 | Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. |
| 3 | Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. |
| 4 | Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor. |
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
4.2 Ein Erlass ist willkürlich im Sinne von Art. 9
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 9 Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben - Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden. |
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SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 8 Rechtsgleichheit - 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. |
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| 1 | Alle Menschen sind vor dem Gesetz gleich. |
| 2 | Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. |
| 3 | Mann und Frau sind gleichberechtigt. Das Gesetz sorgt für ihre rechtliche und tatsächliche Gleichstellung, vor allem in Familie, Ausbildung und Arbeit. Mann und Frau haben Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. |
| 4 | Das Gesetz sieht Massnahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen der Behinderten vor. |
BGE 131 I 1 S. 7
Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 129 I 1 E. 3 S. 3, BGE 129 I 265 E. 3.2 S. 268 f.; BGE 127 I 185 E. 5 S. 192; BGE 127 V 448 E. 3b S. 454, je mit Hinweisen). Wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, ist die Gestaltungsfreiheit insbesondere bei den öffentlichen Abgaben und bei der Verteilung der Last auf die Abgabepflichtigen gross (vgl. BGE 109 Ia 325 E. 4 S. 328 mit Hinweisen; BGE 114 Ia 321 E. 3b S. 323 f.; Urteil 2P.111/2002 vom 13. Dezember 2002, publ. in: ZBl 104/2003 S. 557 ff., E. 4.2).
Im vorliegenden Zusammenhang gilt es im Übrigen zu beachten, dass die nach ihrer Konzeption als Ersatzabgabe ausgestaltete Gemeinwerkabgabe nur dann Bestand haben kann, sofern sich die primäre Naturalleistungspflicht als verfassungsmässig erweist (MAX IMBODEN/RENÉ A. RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 112 B. II., S. 795).
4.3 Die primäre Naturalleistungspflicht (Arbeitsleistung), welche unter gewissen Voraussetzungen von den Pflichtigen durch eine Ersatzpflicht abgegolten werden kann, trifft gemäss dem streitigen neuen Reglement ausschliesslich die Eigentümer der in der Gemeinde gelegenen Grundstücke. Nach der im angefochtenen Direktionsentscheid in Anlehnung an Art. 41 Abs. 1 SBG/BE vertretenen Auslegung, die sich mit der weitergehenden Formulierung von Art. 2 des Gemeinwerkreglementes allerdings kaum vereinbaren lässt, soll dies nur für die Eigentümer der strassenmässig erschlossenen Grundstücke gelten. Die Gemeinde will daneben offenbar auch die Eigentümer von (ausserhalb des Baugebiets) gelegenen landwirtschaftlichen Grundstücken, welche vom Strassen- und Wegnetz profitieren, von der Gemeinwerkpflicht erfasst wissen. Die Frage bedarf hier keiner weiteren Klärung. Das vorliegend in Frage stehende Gemeinwerk soll dem Unterhalt des Strassen- und Wegnetzes dienen (Art. 1 GWR). Sachliche Gründe, die es rechtfertigen würden, die für diesen Unterhalt statuierte Arbeitspflicht ausschliesslich den Grundeigentümern der Gemeinde aufzuerlegen, sind nicht ersichtlich. Wie das Bundesgericht bereits im
BGE 131 I 1 S. 8
Zusammenhang mit einer als Kostenanlastungssteuer ausgestalteten baselstädtischen Strassenreinigungsabgabe festgestellt hat (BGE 124 I 289 E. 3e S. 293), wird das öffentliche Strassennetz von den Grundeigentümern nicht stärker in Anspruch genommen als von der übrigen Bevölkerung. Die öffentlichen Verkehrswege werden von jedermann benützt, unabhängig davon, ob er Eigentümer eines Grundstückes ist oder in gemieteten Räumen wohnt und arbeitet. Es kann auch nicht gesagt werden, dass die Grundeigentümer als Personenkreis aus der Strassenreinigung einen grösseren Nutzen ziehen als die übrige Bevölkerung. Wieso diese Interessenlage in ländlichen Verhältnissen, wie in der Vernehmlassung der Gemeinde geltend gemacht, grundlegend anders sein soll, ist nicht einzusehen. Alle regelmässigen Benützer des öffentlichen Strassen- und Wegnetzes sind an dessen Reinigung und Unterhalt gleichermassen interessiert. Die Grundeigentümer erscheinen auch nicht als primäre Verursacher des Unterhalts- und Reinigungsbedarfes. Es mag zwar angehen, dass den Anstössern "von öffentlichen Fuss- und Gehwegen" gewisse (punktuelle) Reinigungs- und Schneeräumungsarbeiten auferlegt werden, wie dies Art. 41 SBG/BE als Möglichkeit vorsieht. Hingegen erscheint es mit dem Rechtsgleichheitsgebot nicht vereinbar, ausschliesslich die Grundeigentümer einer Gemeinde für die Instandhaltung und Reinigung des kommunalen Strassennetzes arbeits- oder ersatzabgabepflichtig zu erklären (vgl. zur ähnlichen Sachlage beim Brandschutz, welcher der gesamten Wohnbevölkerung dient, weshalb nicht einzig die Gebäudeeigentümer zu Feuerschutzabgaben herangezogen werden dürfen: BGE 122 I 305 E. 6 S. 313 ff.).
4.4 Dass nach Angabe der Gemeinde Grindelwald der grössere Teil des Aufwandes für Strassenunterhalt und -reinigung trotz der Sonderbelastung der Grundeigentümer aus allgemeinen Steuermitteln gedeckt wird bzw. werden muss, ändert nichts; auch die Grundeigentümer sind steuerpflichtig und finanzieren damit nach Massgabe ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit die öffentlichen Aufgaben der Gemeinde, wozu regelmässig auch die Reinigung und der Unterhalt des öffentlichen Strassennetzes gehört. Zwar sind die Eigentümer von Ferienhäusern und Ferienwohnungen, die in Berggemeinden eine grosse Gruppe bilden können, aufgrund ihres auswärtigen Steuerdomizils in der Gemeinde nur beschränkt steuerpflichtig, doch haben sie in jedem Fall - nebst den auf dem Grundstück bzw. dessen Nutzung erhobenen
BGE 131 I 1 S. 9
Vermögensund Einkommenssteuern (einschliesslich Liegenschaftssteuer) - für die ihnen erbrachten Versorgungs- und Entsorgungsleistungen entsprechende Kausalabgaben zu entrichten. Soweit die Eigentümer erschlossener Grundstücke aus der Erstellung kommunaler Strassen einen Sondernutzen gezogen haben, konnten sie zur Bezahlung von Erschliessungsabgaben herangezogen werden. Falls der von der Gemeinde übernommene Unterhalt bestimmter Strassen für bestimmte Grundstücke einen eigentlichen Sondervorteil darstellt, der als solcher die Erhebung einer Vorzugslast rechtfertigt, können nach Massgabe der einschlägigen Gesetzgebung allenfalls auch hiefür von den Eigentümern Beiträge verlangt werden. Hingegen ist es mit dem Gebot der Rechtsgleichheit nicht vereinbar, die Last des Unterhalts des gesamten kommunalen Strassen- und Wegnetzes, sei es durch Dienst- oder Geldleistungspflichten, ganz oder zum Teil pauschal den Grundeigentümern der Gemeinde zu überbinden. Soweit derartige Dienstpflichten für Gemeinwerke bestehen, sind sie denn auch regelmässig als allgemeine (persönliche) Bürgerpflicht bzw. als Pflicht der "Gemeindegenossen" konzipiert, wobei diese Last allenfalls auf die Steuerpflichtigen oder auf die Haushaltungen übertragen und an gewisse physische Bedingungen geknüpft werden kann (ERWIN DURGIAI, Das Gemeinwerk, Diss. Bern 1943, S. 102; vgl. auch etwa ZBl 59/1958 S. 414 sowie ZBl 56/1955 S. 129). Die Konzeption als allgemeine Bürgerpflicht bedarf keiner weiteren Begründung, soweit es sich um Polizeidienstpflichten wie Feuerwehrdienst oder Einsatzpflichten bei Katastrophen handelt (FRITZ FLEINER, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl., Tübingen 1928, S. 416; THOMAS FLEINER-GERSTER, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1980, § 6 N. 8 S. 29, § 22 N. 57 S. 176; FRITZ GYGI, Die autonomen Gemeindesteuern im Kanton Bern, Diss. Bern 1947, S. 7); die gleiche Überlegung muss aber auch für andere Gemeinwerke gelten, welche im Interesse der Allgemeinheit liegen. Eine ausschliessliche Belastung der Grundeigentümer als Gemeinwerkpflichtige für den Strassenunterhalt, wie sie nach der bernischen Gesetzgebung von den Gemeinden in der Vergangenheit offenbar beschlossen werden konnte (GYGI, a.a.O., S. 32 f.) und wie sie das angefochtene Reglement der Gemeinde Grindelwald gestützt auf Art. 41 Abs. 1 SBG/BE wieder einführen will, mochte so lange angehen, als es sich um ländliche Gemeinden mit dominierender Landwirtschaft handelte, in denen praktisch jede Familie über eine eigene Hofstatt verfügte. Bei den heutigen heterogenen
BGE 131 I 1 S. 10
Strukturen, wie sie in vom Tourismus geprägten Berggemeinden gegeben sind, hält eine derartige einseitige Belastung einer bestimmten Personengruppe vor dem Gleichheitsgebot nicht mehr stand.
4.5 Die angefochtene Regelung verstösst des Weiteren auch dadurch gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung, dass sie innerhalb des erfassten Kreises der Grundeigentümer für das Mass der Belastung keinerlei Differenzierungen vorsieht. Falls die sachliche Berechtigung der den Grundeigentümern überbundenen Lasten gemäss der dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden - nach dem Gesagten unhaltbaren - Betrachtungsweise in dem diesen aus dem Strassenunterhalt zukommenden besonderen Nutzen läge, wären die für die Vorzugslasten geltenden Grundsätze zu beachten. Das heisst, es müssten sowohl die zu erbringende Arbeitsleistung wie auch die Höhe der allfälligen Ersatzabgabe grundsätzlich entsprechend dem Mass des dem einzelnen Eigentümer erwachsenden individuellen Vorteils bestimmt werden (vgl. BGE 118 Ib 54 E. 2b S. 57; ferner: ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 510 f. mit weiteren Hinweisen). Es ginge nicht an, den Eigentümer einer kleinen unüberbauten (bzw. unerschlossenen oder unüberbaubaren) Parzelle gleich stark zu belasten wie etwa den Eigentümer eines viele Wohnungen umfassenden Mietshauses oder eines verkehrsintensiven Gewerbebetriebes. Das angefochtene Reglement, welches keine diesbezüglichen Abstufungen vorsieht, sondern jedem Grundeigentümer die gleiche Einheitsleistung auferlegt, ist auch unter diesem Gesichtswinkel mit dem Rechtsgleichheitsgebot nicht vereinbar. Selbst wenn man die streitigen Lasten nicht nach den für Kausalabgaben geltenden, sondern nach den - weniger strengen - Grundsätzen für Kostenanlastungssteuern beurteilen wollte, wonach die Abgabepflicht an die abstrakte Interessenlage des belasteten Personenkreises anknüpft und keinen konkreten besonderen Nutzen oder Verursacheranteil des Einzelnen voraussetzt (vgl. BGE 124 I 289 E. 3b S. 291 f.; HUNGERBÜHLER, a.a.O., S. 513 mit weiteren Hinweisen), wäre die absolute Gleichbelastung aller Eigentümer, wie sie das angefochtene Reglement vorsieht, nicht angängig. Auch die in BGE 124 I 289 beurteilte baselstädtische Strassenreinigungsabgabe lautete nicht auf einen Einheitsbetrag, sondern knüpfte an den Wert der Liegenschaften an. Wohl können gewisse Abgaben oder sonstige öffentlichrechtliche Verpflichtungen aus Gründen der Einfachheit und Praktikabilität als einheitliche Pauschale ausgestaltet werden, wenn
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es um geringfügige Belastungen geht, für die sich eine Abstufung gemäss den individuellen Verhältnissen nicht rechtfertigt (vgl. etwa Urteil 2P.111/2002 vom 13. Dezember 2002, publ. in: ZBl 104/2003 S. 557 ff., E. 4.2, betreffend Verkehrsabgaben [Kostenanlastungssteuer] zulasten der Ferienhauseigentümer von Fr. 80.- pro Jahr; Urteil 2P.298/2003 vom 10. September 2004 betreffend einheitliche Kehrichtentsorgungsgebühr für alle Mehrpersonenhaushalte und Ferienhäuser von Fr. 120.- pro Jahr). Die vorliegend zur Diskussion stehenden Pflichten liegen klar über dieser Schwelle, weshalb ein einheitliches Belastungsmass für alle Grundeigentümer mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit, der auch die Pflicht zu gebotenen Differenzierungen in sich schliesst, nicht vereinbar ist.
4.6 Schon aufgrund der vorstehend dargelegten gravierenden Mängel erweist sich die angefochtene Ordnung als Ganzes verfassungswidrig, weshalb das Gemeinwerkreglement vom 7. Dezember 2001 sowie der dieses schützende Rechtsmittelentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 16. April 2004, soweit er die Beschwerdeführer 1 und 2 betrifft, in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde aufzuheben sind. Ob und wieweit das neue Reglement noch in sonstiger Hinsicht gegen die angerufenen Verfassungsrechte verstösst und ob es mit den Vorgaben von Art. 41 SBG/BE vereinbar ist, braucht nicht untersucht zu werden.