BGE-129-II-286 - 2003-03-12 - ATF - Droit administratif et droit international public - Retrait de l'effet suspensif octroyé à un recours dirigé contre une décision de dissémination expérimentale d'organismes

Urteilskopf

129 II 286

28. Auszug aus dem Urteil der I. öffentlichrechtlichen Abteilung i.S. A., B. und IP-Suisse gegen Eidgenössische Technische Hochschule Zürich (ETHZ) und Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) sowie Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) (Verwaltungsgerichtsbeschwerde) 1A.39/2003 vom 12. März 2003

Regeste (de):

Entzug der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde gegen einen Freisetzungsversuch mit gentechnisch verändertem Weizen (Art. 55 Abs. 2 VwVG); Parteistellung und -rechte im Verwaltungsverfahren (Art. 6 und Art. 26 ff . VwVG).

Zur Anfechtung der Zwischenverfügung sind alle Personen legitimiert, deren Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist, ohne Rücksicht auf ihre Legitimation in der Hauptsache (E. 1.3).

Prüfung, ob "überzeugende Gründe" für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vorliegen (E. 3).

Ist der Rückweisungsentscheid des UVEK an das BUWAL als Grundsatzentscheid in der Hauptsache und damit prozessual als Endentscheid zu qualifizieren? Zulässigkeit eines Teilentscheids gemäss Art. 19 Abs. 3 FrSV (E. 4.2)?

Können zahlreiche Personen durch ein Gesuch berührt werden, muss diesen Gelegenheit gegeben werden, ihre Parteistellung geltend zu machen und darüber eine Entscheidung zu erhalten. Diesen rechtsstaatlichen Ansprüchen genügt das Verfahren gemäss Art. 18 FrSV nicht (E. 4.3).

Regeste (fr):

Retrait de l'effet suspensif octroyé à un recours dirigé contre une décision de dissémination expérimentale d'organismes génétiquement modifiés (art. 55 al. 2 PA); qualité de partie et droits des parties dans la procédure administrative (art. 6 et art. 26 ss PA).

Sont habilitées à entreprendre une décision incidente toutes les personnes qui ont formé un recours auquel l'effet suspensif a été retiré, indépendamment de leur qualité pour agir au fond (consid. 1.3).

Examen du point de savoir s'il existe des "motifs convaincants" au retrait de l'effet suspensif (consid. 3).

Faut-il qualifier la décision de renvoi du DETEC à l'OFEFP de décision de principe au fond, et partant, d'un point de vue procédural, de décision finale? Admissibilité d'un arrêt partiel selon l'art. 19 al. 3 ODE (consid. 4.2)?

Si de nombreuses personnes peuvent être touchées par une demande de dissémination, on doit leur ménager la possibilité de faire valoir leur qualité de partie à la procédure et d'obtenir à ce propos une décision. La procédure fixée par l'art. 18 ODE ne satisfait pas à ces exigences (consid. 4.3).

Regesto (it):

Revoca dell'effetto sospensivo a un ricorso interposto contro una decisione di emissione sperimentale di grano geneticamente modificato (art. 55 cpv. 2 PA); qualità e diritti di parte nella procedura amministrativa (art. 6 e art. 26 segg. PA).

Sono legittimate a impugnare la decisione incidentale tutte le persone che hanno presentato un ricorso al quale è stato revocato l'effetto sospensivo, indipendentemente dalla loro legittimazione nel merito (consid. 1.3).

Esame del quesito se siano dati "motivi convincenti" per la revoca dell'effetto sospensivo (consid. 3).

La decisione di rinvio del DATEC all'UFAFP costituisce una decisione di principio sul merito qualificabile quindi, dal profilo procedurale, come decisione finale? Ammissibilità di una decisione parziale secondo l'art. 19 cpv. 3 OEDAmb (consid. 4.2)?

Quando numerose persone possono essere toccate da una domanda di emissione occorre dare loro la possibilità di fare valere la qualità di parte e di ottenere una decisione su questo aspetto. La procedura secondo l'art. 18 OEDAmb non soddisfa queste esigenze (consid. 4.3).

Sachverhalt ab Seite 287

BGE 129 II 286 S. 287

Am 4. Januar 2001 reichte die Eidgenössische Technische Hochschule Zürich (ETHZ) dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) ein Gesuch für einen Freisetzungsversuch mit transgenem "KP4-Weizen" ein. Sie möchte auf ihrem Forschungsgelände in Lindau (Kanton Zürich) auf einer Fläche von 8 m2 die fungizide Wirkung von gentechnisch verändertem Weizen gegenüber dem samenbürtigen Erreger des Weizenstinkbrandes (Tilletia tritici) unter Feldbedingungen überprüfen. Die vorgesehene Versuchsfläche misst insgesamt ca. 90 m2. Die Weizenpflanzen enthalten im Vergleich zum Wildtyp drei zusätzliche Gene (KP4-Gen als Nutzgen, das für das sog. Killer-Protein 4 codiert; bar-Gen als Markergen für eine Toleranz gegen das Herbizid Phosphinothricin; bla-Gen als Markergen für eine Antibiotikaresistenz gegen Ampicillin). Am 30. Januar 2001 wurde der Eingang des Gesuchs in Form eines Kurzbeschriebs im Bundesblatt publiziert (BBl 2001 S. 388) und das Dossier ohne vertrauliche Unterlagen während 30 Tagen zur Einsichtnahme aufgelegt. Mit Verfügung vom 20. November 2001 (publiziert in BBl 2001 S. 6294) wies das BUWAL das Gesuch ab. Am 12. September 2002 hiess das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) die dagegen gerichtete Beschwerde der ETHZ gut und wies die Sache im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück. Gegen diesen Beschwerdeentscheid des UVEK wurden keine Rechtsmittel ergriffen. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2002 bewilligte das BUWAL das Freisetzungsgesuch unter Auflagen und Bedingungen. Die
BGE 129 II 286 S. 288

Bewilligung wurde am 14. Januar 2003 im Bundesblatt publiziert (BBl 2003 S. 74). Gegen diese Verfügung erhoben u.a. A., B. und die Schweizerische Vereinigung integriert produzierender Bauern und Bäuerinnen (IP-Suisse) Beschwerde an das UVEK. Auf Antrag der ETHZ entzog das UVEK mit prozessleitender Verfügung vom 20. Februar 2003 den Beschwerden die aufschiebende Wirkung. Gegen diese Verfügung erhoben A., B. und die IP-Suisse Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht. Sie beantragen, der Zwischenentscheid der Vorinstanz sei aufzuheben und es sei die aufschiebende Wirkung der gegen die Verfügung des BUWAL vom 20. Dezember 2002 eingereichten Beschwerden wiederherzustellen. Nach Durchführung einer öffentlichen Parteiverhandlung hiess das Bundesgericht am 12. März 2003 die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gut und hob den angefochtenen Zwischenentscheid auf.
Erwägungen

Aus den Erwägungen:

1.

1.3 Zur Anfechtung der Zwischenverfügung sind diejenigen Personen legitimiert, deren Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen worden ist, d.h. alle Beschwerdeführer des hängigen Verwaltungsbeschwerdeverfahrens, und zwar ohne Rücksicht auf ihre Legitimation in der Hauptsache. Gemäss Art. 55 Abs. 1 VwVG kommt jeder Verwaltungsbeschwerde aufschiebende Wirkung zu, bis ihr die aufschiebende Wirkung entzogen oder über die Beschwerde entschieden worden ist. Über die Legitimation entscheidet die Beschwerdeinstanz im Endentscheid. Bis dahin hat jeder Beschwerdeführer Anspruch darauf, dass ihm effektiver Rechtsschutz gewährt und die aufschiebende Wirkung seiner Beschwerde nicht in ermessensfehlerhafter Weise entzogen wird. Er kann daher den Zwischenentscheid, allein gestützt auf seine Parteistellung im Verwaltungsbeschwerdeverfahren, vor Bundesgericht anfechten. Die fehlende Legitimation in der Hauptsache kann jedoch, sofern sie eindeutig ist, im Rahmen der Interessenabwägung berücksichtigt werden, d.h. bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde (vgl. unten, E. 3).
(...)

3. Nach Art. 55 Abs. 1 VwVG hat die Beschwerde aufschiebende Wirkung. Hat die Verfügung nicht eine Geldleistung zum Gegenstand, so kann die Vorinstanz als verfügende Behörde einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung entziehen; dieselbe Befugnis steht der
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Beschwerdeinstanz oder, wenn es sich um eine Kollegialbehörde handelt, ihrem Vorsitzenden nach Einreichung der Beschwerde zu (Abs. 2). Ob im Einzelfall der Suspensiveffekt zu belassen oder zu entziehen ist, beurteilt sich aufgrund einer Interessenabwägung. Es ist zu prüfen, ob die Gründe, welche für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechen, gewichtiger sind als jene, die für die gegenteilige Lösung angeführt werden können. Der vermutliche Ausgang des Verfahrens fällt dabei lediglich in Betracht, soweit die Aussichten eindeutig sind (BGE 106 Ib 115 E. 2a S. 116; BGE 99 Ib 215 E. 5 S. 221). Bei dieser Interessenabwägung kommt der Behörde ein erheblicher Spielraum zu. Das Bundesgericht kontrolliert, ob die Vorinstanz ihr Ermessen überschritten oder missbraucht hat, und hebt deren Entscheid nur auf, wenn sie wesentliche Interessen ausser Acht gelassen oder offensichtlich falsch bewertet hat oder die getroffene Lösung den Sachentscheid in unzulässiger Weise präjudiziert und damit im Ergebnis Bundesrecht vereitelt (BGE 107 Ib 395 E. 1a S. 397 unten).
3.1 In der Praxis des EVG und vieler Bundesbehörden wird zusätzlich verlangt, dass "überzeugende Gründe" für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vorliegen (BGE 124 V 82 E. 6a S. 89; BGE 117 V 185 E. 2b S. 191; VPB 59/1995 Nr. 3 S. 33, E. 2a). ALFRED KÖLZUnd ISABELLE HÄNER (Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 650 S. 233 f.) und ihnen folgend das UVEK (vgl. E. 3 S. 6 des angefochtenen Entscheids) legen dieses Erfordernis dahingehend aus, dass ein schwerer Nachteil drohen muss, würde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen.
3.2 Das UVEK nahm an, die Finanzierung des Freisetzungsversuchs durch den Schweizerischen Nationalfonds sei nach dem Jahr 2003 nicht mehr gesichert. Es lasse sich deshalb nicht mit Sicherheit sagen, ob der Versuch auch im Jahr 2004 oder später noch durchgeführt werden könne oder nicht. Es wertete diese unsichere Aussicht auf das Jahr 2004 (oder später) im Vergleich zur jetzigen Lage (gesicherten Finanzierung für das Jahr 2003) als bedeutenden Nachteil. Die Beschwerdeführer sind dagegen der Auffassung, die unsicheren Finanzierungsaussichten im Jahr 2004 und danach stellten keinen schweren Nachteil für die Beschwerdegegnerin dar. Dabei überdehnen sie jedoch die Anforderungen an einen "schweren Nachteil" im Sinne der eben zitierten Praxis: Zwar hat der Gesetzgeber in Art. 55 Abs. 1 VwVG die Grundsatzentscheidung getroffen, wonach der Verwaltungsbeschwerde von Gesetzes wegen Suspensiveffekt zukomme. Diese allgemeine Regel bedeutet jedoch nicht,
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dass nur ganz aussergewöhnliche Umstände den Entzug zu rechtfertigen vermöchten (Urteil K 105/96 vom 24. Dezember 1996, E. 5a nicht publ. in BGE 122 V 412; BGE 110 V 40 E. 5b S. 45; BGE 105 V 266 E. 2 S. 268; BGE 99 Ib 215 E. 5 S. 220 f.). Es besteht auch ein schutzwürdiges Interesse daran, dass der mit der Verfügung angestrebte Zweck tatsächlich noch erreicht werden kann und nicht durch ein langes Verfahren mit Suspensiveffekt hintertrieben wird (GEROLD STEINMANN, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 94/1993 S. 141-155, insbes. S. 149/150). Im vorliegenden Fall besteht zumindest die Gefahr, dass der Freisetzungsversuch der ETHZ nicht mehr durchgeführt werden kann, wenn die Aussaat nicht in diesem Jahr, d.h. im Zeitraum vom 1. bis 15. März 2003, erfolgt. Dann aber stellt es für die ETHZ einen nicht unbedeutenden Nachteil dar, wenn sie das schon seit Jahren geplante Freisetzungsvorhaben in diesem Jahr nicht realisieren kann.

3.3 Damit ist jedoch nur erstellt, dass der Entzug der aufschiebenden Wirkung nicht von vornherein, mangels überzeugender Gründe, ausgeschlossen ist. Eine andere Frage ist, ob der der ETHZ drohende Nachteil so gewichtig ist, dass er - eventuell zusammen mit anderen, für die sofortige Vollstreckbarkeit der Verfügung sprechenden Interessen - die öffentlichen und privaten Interessen überwiegt, die für die Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde angeführt werden können. Dies ist im Folgenden zu prüfen.

4. Die Beschwerdeführer rügen, die Interessenabwägung des UVEK sei unvollständig gewesen: Die durch den Freisetzungsversuch gefährdeten öffentlichen Interessen, namentlich der Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit, seien nicht berücksichtigt worden.
4.1 Das UVEK ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass über die grundsätzliche Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs bereits mit Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 entschieden worden sei. Dieser Entscheid sei nicht angefochten worden und sei somit rechtskräftig geworden. Die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Bedenken umweltrechtlicher, gesundheitlicher und veterinärrechtlicher Natur gegen den geplanten Freisetzungsversuch hätten bereits in jenem Entscheid ausgeräumt werden können, weshalb sie im vorliegenden Verfahren nicht erneut zu berücksichtigen seien. Im Folgenden ist zu prüfen, ob die von der Vorinstanz angenommene prozessuale Ausgangslage zutrifft. Geht es, wie das UVEK und die ETHZ geltend machen, im hängigen Verwaltungsbeschwerdeverfahren
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"nur" noch um die vom BUWAL festgesetzten Begleitmassnahmen, sind die öffentlichen und privaten Interessen, die für den Suspensiveffekt sprechen, geringer zu gewichten als wenn die Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs an sich noch streitig ist. Zusätzliche Auflagen und Bedingungen könnten vorsorglich, mit verfahrensleitender Verfügung, angeordnet oder noch nachträglich, zwischen der Aussaat des Weizens und seiner Blüte, ergänzt werden. Ist dagegen über die Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs und seine Gefährlichkeit für Gesundheit und Umwelt noch nicht rechtskräftig entschieden, würde der Entzug der aufschiebenden Wirkung eine unzulässige Präjudizierung des Hauptsacheentscheids bedeuten und käme von vornherein nicht in Betracht.
4.2 In seinem Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 hat das UVEK die angefochtene Verfügung des BUWAL vom 20. November 2001 aufgehoben und die Sache "im Sinne der Erwägungen" an die Vorinstanz zurückgewiesen mit der Präzisierung, dass die Vorinstanz "bei der Gutheissung des Gesuchs der Beschwerdeführerin" die erforderlichen Auflagen und Bedingungen festzulegen habe (Disp.-Ziff. 2). Dieses Dispositiv ist unter Berücksichtigung der für die Vorinstanz verbindlichen Erwägungen des Rückweisungsentscheids auszulegen. Darin stellt das UVEK die grundsätzliche Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs fest und weist das BUWAL an, die "technischen Einzelheiten über die adäquaten Begleitmassnahmen" festzulegen, unter Berücksichtigung der Vorschläge der in der Freisetzungsverordnung genannten Fachstellen (E. 3 S. 34). Dies spricht dafür, Ziff. 2 des Dispositivs als Anweisung zu verstehen, das Freisetzungsgesuch gutzuheissen und nur noch die notwendigen Auflagen und Bedingungen festzulegen (so auch BUWAL-Verfügung vom 20. Dezember 2002, Sachverhalt, Abschnitt 6 S. 3). Bei dieser Auslegung enthält der Rückweisungsentscheid des UVEK einen Grundsatzentscheid in der Hauptsache, der prozessual einem Endentscheid gleichzustellen ist, d.h. selbständig mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann (BGE 120 Ib 97 E. 1b S. 99; BGE 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f.; BGE 117 Ib 325 E. 1b S. 327; BGE 107 Ib 219 E. 1 S. 221; KÖLZ/HÄNER, a.a.O., Rz. 895 S. 318). Dementsprechend wurde in der Rechtsmittelbelehrung des UVEK eine 30-tägige Frist für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht genannt. Fraglich ist allerdings, ob ein derartiges Vorgehen zulässig ist. Die Beschwerdeführer vertreten die Auffassung, dass die Bewilligung der Freisetzung einerseits und die Bedingungen sowie Auflagen
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andererseits untrennbar miteinander verbunden seien, weshalb eine Aufspaltung in einen Grundsatz- und einen Folgeentscheid prinzipiell ausgeschlossen sei. Dem ist grundsätzlich zuzustimmen: Gemäss Art. 19 Abs. 3 der Verordnung vom 25. August 1999 über den Umgang mit Organismen in der Umwelt (FrSV; SR 814.911) verknüpft das BUWAL die Bewilligung mit den erforderlichen Bedingungen und Auflagen zum Schutz des Menschen und der Umwelt. Die Bewilligung und die Festsetzung der Auflagen und Bedingungen haben somit grundsätzlich in einem Rechtsakt zu erfolgen. Erst, wenn die konkreten Auflagen und Bedingungen bekannt sind, lässt sich das mit dem Versuch verbundene Risiko bewerten und die Zulässigkeit des Freisetzungsvorhabens beurteilen. Im vorliegenden Fall ist allerdings zu berücksichtigen, dass das UVEK nicht abstrakt über die Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs entschieden hat, sondern über die Frage, ob das Gesuch mit den von der Gesuchstellerin vorgeschlagenen und den von den Fachbehörden, namentlich der Eidgenössischen Fachkommission für biologische Sicherheit, zusätzlich verlangten Auflagen und Bedingungen bewilligungsfähig sei. Insofern lag bereits dem Entscheid des UVEK ein Konzept über Sicherheitsmassnahmen zugrunde, das allerdings vom BUWAL noch konkretisiert und ausformuliert werden musste.

4.3 Die Qualifikation des UVEK-Entscheids vom 12. September 2002 kann jedoch offen bleiben, wenn die Beschwerdeführer an diesen nicht gebunden sind, weil sie nicht Parteien des Verwaltungsbeschwerdeverfahrens waren und auch nach Treu und Glauben nicht zur Anfechtung des Beschwerdeentscheids verpflichtet waren.
4.3.1 Gemäss Art. 6 VwVG gelten als Parteien Personen, deren Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll oder andere Personen, Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfügung zusteht. Die Parteien haben Anspruch auf Akteneinsicht (Art. 26 ff . VwVG) und auf rechtliches Gehör (Art. 29 VwVG). Die Behörde hört die Parteien an, bevor sie verfügt (Art. 30 Abs. 1 VwVG) und eröffnet ihnen Verfügungen in der Regel schriftlich (Art. 34 VwVG) oder, in den Fällen gemäss Art. 36 VwVG, durch Veröffentlichung in einem amtlichen Blatt. Die Beschwerdeführer waren weder im Verfahren vor dem BUWAL, das mit Verfügung vom 20. November 2001 abgeschlossen wurde, noch im anschliessenden Beschwerdeverfahren vor dem UVEK Partei. Sie wurden in keinem dieser Verfahren angehört. Der Beschwerdeentscheid vom 12. September 2002 wurde ihnen weder
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zugestellt, noch wurde er im Bundesblatt veröffentlicht. Dies stellt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar, sofern den Beschwerdeführern Parteistellung zukommen sollte.
4.3.2 Die Eheleute A. und B. sind Landwirte, die nach eigenen Angaben in 350 bis 400 m Entfernung zum Versuchsfeld der ETHZ Weizen anbauen; nach Angaben der ETHZ beträgt der Abstand rund 500 m. Ihre Legitimation wird von der ETHZ bestritten unter Hinweis auf das nur 200 m grosse Einflussgebiet des Freisetzungsversuchs. Allerdings darf der Perimeter der Beschwerdeberechtigung bei neuen Technologien mit schwer abschätzbaren Gefahren nicht zu eng gezogen werden; dies gilt erst recht, wenn die Ausdehnung des Einflussgebiets eines Freisetzungsversuchs und damit auch des Perimeters allfälliger Notfallmassnahmen noch umstritten ist. Jedenfalls kann die Parteistellung der Eheleute A. und B. nicht von vornherein ausgeschlossen werden. Insofern erscheint der Ausgang des hängigen Verwaltungsbeschwerdeverfahrens, in dem u.a. eine Verletzung des rechtlichen Gehörs gerügt wird, als offen. Ob auch der IP-Suisse Parteistellung zukommt bzw. deren fehlende Legitimation offensichtlich ist, braucht deshalb nicht näher geprüft zu werden.
4.3.3 Ein nach rechtsstaatlichen Prinzipien geführtes Verfahren setzt voraus, dass in Fällen, in denen zahlreiche Personen durch ein Gesuch berührt sein können, diesen die Möglichkeit gegeben wird, ihre Parteistellung geltend zu machen und darüber eine Entscheidung zu erhalten. In vielen Verfahrensgesetzen wird hierzu die Durchführung eines Einspracheverfahrens vorgesehen und bestimmt, dass derjenige, der keine Einsprache erhebt, vom weiteren Verfahren ausgeschlossen wird (z.B. Art. 126f des Bundesgesetzes über die Armee und die Militärverwaltung [MG; SR 510.10], Art. 62e des Bundesgesetzes über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte [WRG; SR 721.80], Art. 27d des Bundesgesetzes über die Nationalstrassen [NSG; SR 725.11], Art. 16f des Bundesgesetzes betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen [EleG; SR 734.0], Art. 18f des Eisenbahngesetzes [EBG; SR 742.101], Art. 22a des Bundesgesetzes über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe [RLG; SR 746.1], Art. 37f des Bundesgesetzes über die Luftfahrt [LFG; SR 748.0]). Dem Einspracheverfahren kommt jedoch nicht nur Ausschluss-, sondern auch Einschlusswirkung zu: Wer rechtzeitig Einsprache erhebt, kann sich, soweit die Anforderungen von Art. 6 VwVG erfüllt sind, in den nachfolgenden Verfahren als Partei beteiligen, d.h. ihm sind Parteirechte gemäss den
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Art. 26 ff . VwVG zu gewähren. Ist die Parteistellung streitig, kann darüber bereits in einem frühen Verfahrensstadium entschieden werden. Daneben sieht Art. 30a VwVG für Verfügungen, die wahrscheinlich zahlreiche Personen berühren, oder für Fälle, in denen sich die Parteien ohne unverhältnismässigen Aufwand nicht vollzählig bestimmen lassen, ein besonderes Einwendungsverfahren vor. Danach wird das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung ohne Begründung in einem amtlichen Blatt veröffentlicht und das Gesuch oder die beabsichtigte Verfügung mit Begründung öffentlich aufgelegt. Die Behörde macht in ihrer Veröffentlichung auf die Verpflichtung der Parteien aufmerksam, gegebenenfalls eine Vertretung zu bestellen und Verfahrenskosten sowie Parteientschädigung zu zahlen, und setzt ihnen eine angemessene Frist für Einwendungen. Für die Bewilligung von Freisetzungsversuchen ist jedoch weder ein Einspracheverfahren noch ein Einwendungsverfahren i.S.v. Art. 30a VwVG vorgesehen. Zwar wird der Eingang des Gesuchs im Bundesblatt angezeigt und werden die nicht vertraulichen Akten beim BUWAL und in der betroffenen Gemeinde während 30 Tagen zur Einsicht aufgelegt (Art. 18 Abs. 2 FrSV). Während der Auflagefrist kann jedoch jede Person zu den Akten Stellung nehmen (Art. 18 Abs. 3 FrSV). Anders als das Einsprache- oder Einwendungsverfahren i.S.v. Art. 30a VwVG steht das Verfahren gemäss Art. 18 FrSV also jedermann offen; es dient in erster Linie der Information der Öffentlichkeit i.S.v. Art. 29e Abs. 2 lit. c USG (SR 814.01) und deren Konsultation. Zwar ermöglicht es auch denjenigen Personen, welche Parteistellung im Verfahren beanspruchen, ihre Anhörungsrechte wahrzunehmen (HANS-JÖRG SEILER, USG-Kommentar, N. 54 zu Art. 29e USG). Da jedoch sämtliche Stellungnahmen entgegengenommen werden, ohne Rücksicht darauf, ob der Einwender Parteistellung im Sinne von Art. 6 VwVG hat oder nicht, kann das Einreichen einer solchen Stellungnahme keine Parteirechte begründen (SEILER, a.a.O., N. 54). Die Veröffentlichung des Gesuchs durch das BUWAL vom 31. Januar 2001 (BBl 2001 S. 388) enthielt denn auch keine besonderen Hinweise oder Aufforderungen an die Parteien i.S.v. Art. 30a Abs. 2 und 3 VwVG. Dann aber wäre es Aufgabe der zuständigen Behörden gewesen, d.h. des BUWAL bzw. im Beschwerdeverfahren des UVEK, potentielle Drittbetroffene über den Stand des Verfahrens in Kenntnis zu setzen und zu fragen, ob sie sich als Partei daran beteiligen wollen, unter Hinweis auf die mit der Parteistellung verbundenen Rechte und Pflichten und auf allfällige Verwirkungsfolgen bei Verzicht
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(ISABELLE HÄNER, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, Zürich 2000, S. 190 ff. Ziff. 358 ff.; MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Zürich 1998, § 41 Rz. 33). Im vorliegenden Fall wurden die Eheleute A. und B., soweit aus den dem Bundesgericht vorliegenden Akten ersichtlich, weder vom BUWAL noch vom UVEK eingeladen, sich am Verfahren zu beteiligen bzw. ihre Parteistellung zu begründen. Deshalb kann den Beschwerdeführern kein Vorwurf gemacht werden, dass sie nicht früher Parteistellung beansprucht haben und davon absahen, den Beschwerdeentscheid des UVEK vom 12. September 2002 anzufechten, soweit er ihnen aus der Presse oder anderen Informationsquellen bekannt war. Immerhin reagierten sie auf die Verfügung des BUWAL vom 20. Dezember 2002, die unter Hinweis auf Art. 36 VwVG mit Rechtsmittelbelehrung im Bundesblatt veröffentlicht worden war, und erstmals auch die erforderlichen Bedingungen und Auflagen und damit eine vollständige Bewilligung i.S.v. Art. 19 FrSV enthielt.

4.4 Nach dem Gesagten wird das UVEK im hängigen Verwaltungsbeschwerdeverfahren erstmals über die Parteistellung der Beschwerdeführer entscheiden müssen. Ist diese zu bejahen, wird das UVEK prüfen müssen, ob eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vorliegt und ob dies im Beschwerdeverfahren geheilt werden kann. In diesem Fall wäre die Zulässigkeit des Freisetzungsversuchs neu zu prüfen, unter Berücksichtigung der Vorbringen der Beschwerdeführer, d.h. das Verfahren wäre nicht auf die vom BUWAL festgesetzten Auflagen und Bedingungen beschränkt. Bei dieser Sachlage aber muss, wie bereits oben E. 4.1 dargelegt wurde, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung belassen werden, weil deren Entzug den Ausgang des Verfahrens in unzulässiger Weise präjudizieren würde.
4.5 In künftigen Bewilligungsverfahren wird das BUWAL bei der Publikation des Gesuchs um Bewilligung eines Freisetzungsversuchs (Art. 18 Abs. 2 FrSV) sachgerechterweise gestützt auf Art. 30 Abs. 1 i.V.m. Art. 30a VwVG diejenigen Personen, die sich im nachfolgenden Verfahren als Partei im Sinne von Art. 6 VwVG beteiligen wollen, auffordern, dies dem BUWAL während der dreissigtägigen Auflagefrist - zusammen mit der Stellungnahme zum Gesuch - mitzuteilen. Wer es dann unterlässt, während der Auflage des Gesuchs seine Parteistellung geltend zu machen, ist vom weiteren Verfahren grundsätzlich ausgeschlossen. Auf diese Ausschlusswirkung wird das BUWAL bei der Publikation ebenfalls aufmerksam machen.
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Es wäre im Interesse der Rechtssicherheit und der Klarheit des Verfahrensablaufs sinnvoll, durch einen formellen Erlass für Freisetzungsversuche ein Einsprache- oder besonderes Einwendungsverfahren mit Ausschlusswirkung festzulegen. Verfahrensrechtliche Schwierigkeiten, wie sie in der vorliegenden Angelegenheit aufgetreten sind, wären damit von vornherein ausgeschlossen.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 55
¹	Le recours a effet suspensif.
²	Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'autorité inférieure peut y prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; après le dépôt du recours, l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.95
³	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai.96
⁴	Si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte.
⁵	Sont réservées les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.97

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 26
¹	La partie ou son mandataire a le droit de consulter les pièces suivantes au siège de l'autorité appelée à statuer ou à celui d'une autorité cantonale désignée par elle:
^a	les mémoires des parties et les observations responsives d'autorités;
^b	tous les actes servant de moyens de preuve;
^c	la copie de décisions notifiées.
^1bis	Avec l'accord de la partie ou de son mandataire, l'autorité peut lui communiquer les pièces à consulter par voie électronique.65
²	L'autorité appelée à statuer peut percevoir un émolument pour la consultation des pièces d'une affaire liquidée: le Conseil fédéral fixe le tarif des émoluments.

SR 814.911 Ordonnance du 10 septembre 2008 sur l'utilisation d'organismes dans l'environnement (Ordonnance sur la dissémination dans l'environnement, ODE) - Ordonnance sur la dissémination dans l'environnement ODE Art. 19 Demande d'autorisation pour une dissémination expérimentale d'organismes génétiquement modifiés
¹	La demande d'autorisation pour une dissémination expérimentale d'organismes génétiquement modifiés doit comprendre toutes les indications nécessaires pour prouver que la dissémination respecte les exigences des art. 7 à 9 et 11.
²	La demande doit notamment comprendre les documents suivants:
^a	une description de la dissémination, avec au moins les indications suivantes:
^a1	une présentation de l'objectif et du contexte de la dissémination,
^a2	les raisons pour lesquelles les connaissances recherchées ne peuvent pas être acquises par d'autres essais en milieu confiné,
^a3	une présentation des nouveaux résultats scientifiques pertinents concernant les conséquences pour l'être humain, les animaux, l'environnement, la diversité biologique et l'utilisation durable de ses éléments, ainsi que l'efficacité des mesures de sécurité, qui pourront être obtenus grâce à la dissémination;
^b	un dossier technique comprenant les indications détaillées aux annexes IIIA ou IIIB de la Directive 2001/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d'organismes génétiquement modifiés dans l'environnement et abrogeant la Directive 90/220/CEE du Conseil33, sans les remarques sur les plans de surveillance;
^c	les résultats d'essais antérieurs, en particulier:
^c1	les résultats d'essais préliminaires en milieu confiné, notamment s'ils servent à déterminer la sécurité biologique,
^c2	les données, résultats et évaluations de disséminations expérimentales réalisées avec les mêmes organismes ou avec leurs organismes hôtes, dans des conditions climatiques et dans un environnement de faune et de flore comparables;
^d	l'étude et l'évaluation du risque au sens de l'annexe 4;
^e	un plan de surveillance permettant au requérant de vérifier si les hypothèses de l'étude et de l'évaluation du risque au sens de l'annexe 4 sont correctes et si les mesures de protection respectent les principes des art. 6, al. 1 et 2, et 7 LGG, et comprenant au moins les données suivantes:
^e1	la nature, la spécificité, la sensibilité et la fiabilité des méthodes,
^e2	la durée et la fréquence de la surveillance;
^f	une pesée des intérêts au sens de l'art. 8 LGG, montrant que l'intégrité des organismes vivants (animaux ou plantes) n'a pas été lésée par la modification génétique du patrimoine héréditaire;
^g	une stratégie d'information indiquant comment, quand et où le public sera informé de l'objet, de la date et du lieu de la dissémination expérimentale prévue;
^h	la preuve que l'obligation de fournir des garanties est remplie.
³	Dans la documentation des résultats d'essais antérieurs au sens de l'al. 2, let. c, ch. 2, il est possible de se référer aux données ou aux résultats d'un autre requérant, si celui-ci a donné son accord par écrit.
⁴	L'OFEV peut renoncer à exiger certaines indications du dossier technique au sens de l'al. 2, let. b, si le requérant peut démontrer que ces indications ne sont pas nécessaires à l'évaluation de la demande.
⁵	Une demande d'autorisation unique peut être déposée lorsqu'une dissémination expérimentale est effectuée avec le même objectif pour une durée limitée:
^a	avec un organisme génétiquement modifié sur différents sites;
^b	avec une combinaison d'organismes sur un seul ou sur différents sites.

SR 814.911 Ordonnance du 10 septembre 2008 sur l'utilisation d'organismes dans l'environnement (Ordonnance sur la dissémination dans l'environnement, ODE) - Ordonnance sur la dissémination dans l'environnement ODE Art. 18 Dérogations au régime de l'autorisation
¹	Aucune autorisation n'est requise pour la dissémination expérimentale d'organismes génétiquement modifiés si un emploi direct déterminé de ces organismes dans l'environnement a été autorisé au sens de l'art. 25, et que la dissémination expérimentale vise à élargir les connaissances portant sur ce même emploi.
²	Aucune autorisation n'est requise pour la dissémination expérimentale d'organismes pathogènes dans un des cas suivants:
^a	un emploi direct déterminé de ces organismes dans l'environnement a été autorisé au sens de l'art. 25;
^b	les organismes ne sont pas exotiques ni pathogènes pour l'être humain ou pour les vertébrés.
³	Aucune autorisation n'est requise pour la dissémination expérimentale de petits invertébrés exotiques si un emploi direct déterminé de ces organismes dans l'environnement a été autorisé au sens de l'art. 25.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 55
¹	Le recours a effet suspensif.
²	Sauf si la décision porte sur une prestation pécuniaire, l'autorité inférieure peut y prévoir qu'un recours éventuel n'aura pas d'effet suspensif; après le dépôt du recours, l'autorité de recours, son président ou le juge instructeur a la même compétence.95
³	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai.96
⁴	Si l'effet suspensif est arbitrairement retiré ou si une demande de restitution de l'effet suspensif est arbitrairement rejetée ou accordée tardivement, la collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité a statué répond du dommage qui en résulte.
⁵	Sont réservées les dispositions d'autres lois fédérales prévoyant qu'un recours n'a pas d'effet suspensif.97

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 30
¹	L'autorité entend les parties avant de prendre une décision.
²	Elle n'est pas tenue d'entendre les parties avant de prendre:
^a	des décisions incidentes qui ne sont pas séparément susceptibles de recours;
^b	des décisions susceptibles d'être frappées d'opposition;
^c	des décisions dans lesquelles elle fait entièrement droit aux conclusions des parties;
^d	des mesures d'exécution;
^e	d'autres décisions dans une procédure de première instance lorsqu'il y a péril en la demeure, que le recours est ouvert aux parties et qu'aucune disposition du droit fédéral ne leur accorde le droit d'être entendues préalablement.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 34
¹	L'autorité notifie ses décisions aux parties par écrit.
^1bis	La notification peut être faite par voie électronique aux parties qui ont accepté cette forme de transmission. La décision est munie d'une signature électronique au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique70. Le Conseil fédéral règle:
^a	le type de signature à utiliser;
^b	le format de la décision et des pièces jointes;
^c	les modalités de la transmission;
^d	le moment auquel la décision est réputée notifiée.71
²	L'autorité peut notifier oralement aux parties présentes les décisions incidentes, mais doit les confirmer par écrit si une partie le requiert séance tenante; dans ce cas, le délai pour utiliser un moyen de droit ne commence à courir qu'à partir de la confirmation écrite.72

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 36 - L'autorité peut notifier ses décisions par publication dans une feuille officielle:73
^a	à une partie dont le lieu de séjour est inconnu et qui n'a pas de mandataire qui puisse être atteint;
^b	à une partie qui séjourne à l'étranger et qui n'a pas de mandataire atteignable, lorsque la notification ne peut se faire à son lieu de séjour ou que, en violation de l'art. 11b, al. 1, la partie n'a pas élu de domicile de notification en Suisse;
^c	lorsque l'affaire met en cause un grand nombre de parties;
^d	lorsque l'identification de toutes les parties exigerait des efforts disproportionnés et occasionnerait des frais excessifs.

SR 510.10 Loi fédérale du 3 février 1995 sur l'armée et l'administration militaire (Loi sur l'armée, LAAM) - Loi sur l'armée LAAM Art. 126^f Opposition - 1 Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative255 peut faire opposition auprès de l'autorité chargée de l'approbation des plans pendant le délai de mise à l'enquête.256 Toute personne qui n'a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure.
¹	Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative255 peut faire opposition auprès de l'autorité chargée de l'approbation des plans pendant le délai de mise à l'enquête.256 Toute personne qui n'a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure.
²	Quiconque a qualité de partie en vertu de la LEx257 peut faire valoir toutes les demandes visées à l'art. 33 LEx pendant le délai de mise à l'enquête.258
³	Les communes font valoir leurs intérêts par voie d'opposition.

SR 721.80 Loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (Loi sur les forces hydrauliques, LFH) - Loi sur les forces hydrauliques LFH Art. 62^e
¹	Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative93 peut faire opposition auprès de l'office pendant le délai de mise à l'enquête.94 Toute personne qui n'a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure.
²	Quiconque a qualité de partie en vertu de la LEx95 peut faire valoir toutes les demandes visées à l'art. 33 LEx pendant le délai de mise à l'enquête.96
³	Les communes font valoir leurs droits par voie d'opposition.

SR 725.11 Loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (LRN) LRN Art. 27^d
¹	Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative55 peut faire opposition auprès du département pendant le délai de mise à l'enquête contre le projet définitif ou les alignements qui y sont fixés.56 Toute personne qui n'a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure.
²	Quiconque a qualité de partie en vertu de la LEx57 peut faire valoir toutes les demandes visées à l'art. 33 LEx pendant le délai de mise à l'enquête.58
³	Les communes font valoir leurs intérêts par voie d'opposition.

SR 734.0 Loi fédérale du 24 juin 1902 concernant les installations électriques à faible et à fort courant (Loi sur les installations électriques, LIE) - Loi sur les installations électriques LIE Art. 16^f
¹	Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative47 peut faire opposition auprès de l'autorité chargée de l'approbation des plans pendant le délai de mise à l'enquête.48 Toute personne qui n'a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure.
²	Quiconque a qualité de partie en vertu de la LEx49 peut faire valoir toutes les demandes visées à l'art. 33 LEx pendant le délai de mise à l'enquête.50
³	Les communes font valoir leurs droits par voie d'opposition.

SR 742.101 Loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF) LCdF Art. 18^f Opposition - 1 Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative103 peut faire opposition auprès de l'autorité chargée de l'approbation des plans pendant le délai de mise à l'enquête.104 Toute personne qui n'a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure.
²	Quiconque a qualité de partie en vertu de la LEx105 peut faire valoir toutes les demandes visées à l'art. 33 LEx pendant le délai de mise à l'enquête.106
³	Les communes font valoir leurs intérêts par voie d'opposition.

SR 746.1 Loi fédérale du 4 octobre 1963 sur les installations de transport par conduites de combustibles ou carburants liquides ou gazeux (Loi sur les installations de transport par conduites, LITC) - Loi sur les installations de transport par conduites LITC Art. 22^a
¹	Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative38 peut faire opposition auprès de l'office pendant le délai de mise à l'enquête.39 Toute personne qui n'a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure.
²	Quiconque a qualité de partie en vertu de la LEx40 peut faire valoir toutes les demandes visées à l'art. 33 LEx pendant le délai de mise à l'enquête.41
³	Les communes font valoir leurs droits par voie d'opposition.

SR 748.0 Loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA) LA Art. 37^f
¹	Quiconque a qualité de partie en vertu de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative133 peut faire opposition auprès de l'autorité chargée de l'approbation des plans pendant le délai de mise à l'enquête.134 Toute personne qui n'a pas fait opposition est exclue de la suite de la procédure.
²	Quiconque a qualité de partie pour les installations d'aéroport en vertu de la LEx135 peut faire valoir toutes les demandes visées à l'art. 33 LEx pendant le délai de mise à l'enquête.136
³	Les communes font valoir leurs droits par voie d'opposition.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 30^a
¹	S'il est vraisemblable que de nombreuses personnes seront touchées par une décision ou si l'identification de toutes les parties exige des efforts disproportionnés et occasionne des frais excessifs, l'autorité, avant de prendre celle-ci, peut publier la requête ou le projet de décision, sans motivation, dans une feuille officielle et mettre simultanément à l'enquête publique la requête ou le projet de décision dûment motivés en indiquant le lieu où ils peuvent être consultés.
²	Elle entend les parties en leur impartissant un délai suffisant pour formuler des objections.
³	Dans sa publication, l'autorité attire l'attention des parties sur leur obligation éventuelle de choisir un ou plusieurs représentants et de supporter les frais de procédure ainsi que les dépens.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 29^e Information du preneur - 1 Quiconque met des organismes dans le commerce doit:
¹	Quiconque met des organismes dans le commerce doit:
^a	informer le preneur de celles de leurs propriétés qui sont déterminantes pour l'application des principes définis à l'art. 29a;
^b	communiquer au preneur toutes instructions propres à garantir que, si ces organismes sont utilisés conformément à leur destination, les principes définis à l'art. 29a ne seront pas violés.
²	Le preneur doit observer les instructions du fabricant et de l'importateur.