124 I 297
36. Arrêt de la IIe Cour de droit public du 26 août 1998 dans la cause Luc Meylan, Jean-Marc Terrier, Gérard L'Héritier, Gérard Bosshart, Marc-André Nardin et Patrick Frunz contre Grand Conseil du canton de Neuchâtel (recours de droit public)
Regeste (de):
- Art. 4 BV: Alterslimite für die Ausübung des Notariats.
- Urkundspersonen können sich nicht auf die Handels- und Gewerbefreiheit berufen (E. 3a).
- Darstellung der Funktion eines Notars (E. 4a), insbesondere im Kanton Neuenburg, der das System des freien Notariats kennt (E. 4b). Art. 62 des neuenburgischen Gesetzes über das Notariat, der die Funktion des Notars als Urkundsperson einer Alterslimite von 70 Jahren unterstellt, verletzt weder das Willkürverbot noch das Gleichbehandlungsgebot (E. 4c).
Regeste (fr):
- Art. 4
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio.
- Les officiers publics ne peuvent se prévaloir de la liberté du commerce et de l'industrie (consid. 3a).
- Exposé de la fonction de notaire (consid. 4a), en particulier dans le canton de Neuchâtel qui a adopté le système du notariat libre (consid. 4b). L'art. 62 de la loi cantonale neuchâteloise sur le notariat, qui soumet la fonction d'officier public de notaire à une limite d'âge fixée à 70 ans, n'est pas contraire au principe de l'interdiction de l'arbitraire ni à celui de l'égalité de traitement (consid. 4c).
Regesto (it):
- Art. 4 Cost.: età limite per esercitare la professione di notaio.
- I pubblici ufficiali non possono prevalersi della libertà di commercio e d'industria (consid. 3a).
- Descrizione della funzione di notaio (consid. 4a), in particolare nel Cantone di Neuchâtel che ha adottato il sistema della libera professione (consid. 4b). Non è contrario al divieto dell'arbitrio né al principio della parità di trattamento l'art. 62 della legge neocastellana sul notariato, il quale sottopone la funzione di notaio quale pubblico ufficiale a un limite d'età fissato a 70 anni (consid. 4c).
Sachverhalt ab Seite 297
BGE 124 I 297 S. 297
A.- Le 26 août 1996, le Grand Conseil du canton de Neuchâtel a adopté une nouvelle loi sur le notariat (LN) qui, notamment, introduit à son art. 62 la limite d'âge suivante: "1 Le notaire perd sa qualité d'officier public dès l'âge de 70 ans révolus. 2 Il conserve néanmoins son titre et son brevet."
En conséquence, s'agissant de la perte du caractère d'acte authentique d'un acte notarié, l'art. 76
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BGE 124 I 297 S. 298
A titre de disposition transitoire, l'art. 101
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |
B.- Agissant le 7 octobre 1996, puis le 7 janvier 1998 par la voie du recours de droit public, Luc Meylan, Jean-Marc Terrier, Gérard L'Héritier, Gérard Bosshart, Marc-André Nardin et Patrick Frunz, tous notaires établis dans le canton de Neuchâtel, ont demandé au Tribunal fédéral d'annuler l'art. 62 de la loi du 26 août 1996 sur le notariat ainsi que, en conséquence, l'art. 76 lettre a, mots 11 à 19 («s'il est atteint par la limite d'âge») et l'art. 101
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 101 Politica economica esterna - 1 La Confederazione salvaguarda gli interessi dell'economia svizzera all'estero. |
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1 | La Confederazione salvaguarda gli interessi dell'economia svizzera all'estero. |
2 | In casi speciali può prendere provvedimenti a tutela dell'economia indigena. Se necessario può derogare al principio della libertà economica. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. a) Les recourants renoncent à invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, si ce n'est par analogie, considérant à juste titre que celle-ci ne s'applique pas aux officiers publics (ATF 103 Ia 394 consid. 2c p. 401; ATF 73 I 366 consid. 2 p. 371; RDAT 1997 II 1014, consid. 3f; question laissée indécise in SJ 1990 97 consid. 5a et ZBGR 75 1994 239 consid. 3). En revanche, les recourants se plaignent d'une violation des principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. Ils reprochent aux dispositions litigieuses, d'une part, de mettre sur le même pied l'ensemble des personnes du troisième âge en instituant une limite d'âge unique alors que le maintien des aptitudes diffère selon les individus, et, d'autre part, d'appliquer aux notaires le système prévalant pour les fonctionnaires, alors que les premiers exercent, contrairement aux seconds, une profession libérale et indépendante. De plus, les recourants soutiennent que la mesure attaquée est arbitraire au sens où elle ne respecte pas le principe de la proportionnalité. Par ailleurs, les recourants ne remettent véritablement en cause que la limite d'âge introduite par l'art. 62
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BGE 124 I 297 S. 299
b) Selon la jurisprudence, un arrêté de portée générale est arbitraire lorsqu'il ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni sens ni but. Il est contraire au principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente; cela suppose que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 123 I 241 consid. 2b p. 243; ATF 123 II 16 consid. 6a p. 26; 122 I 305 consid. 6a p. 313 et la jurisprudence citée). La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Il convient de respecter en cette matière le pouvoir d'appréciation qui appartient à l'autorité compétente, spécialement lorsqu'il s'agit de questions d'organisation et de rémunération (ATF 121 I 49 consid. 3b p. 51, 102 consid. 4a p. 104; ZBl 98 1997 210 consid. 2 p. 211 ss).
4. a) Les modalités de la forme authentique relèvent du droit cantonal (art. 55 al. 1
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |
BGE 124 I 297 S. 300
la personne choisie par le canton pour revêtir les fonctions de notaire ne bénéficie pas, en principe, d'une autorisation ordinaire comparable au brevet d'avocat dont l'octroi est obligatoire lorsque certaines conditions sont remplies; plutôt que de simplement lever une interdiction générale, le brevet de notaire confère à son destinataire un droit dont l'Etat est seul titulaire. En obtenant le pouvoir d'instrumenter, le particulier acquiert la qualité d'officier public. Qu'il soit alors considéré comme un concessionnaire (HANS MARTI, Notariatsprozess, Berne 1989, p. 56; le même, Das freiberufliche Notariat, in: Le notaire bernois 39, 1978 p. 449 ss, spéc. p. 452) ou comme un simple délégataire de l'Etat (BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle 1991, no 2734), cette position d'officier public, détenteur d'une parcelle du pouvoir étatique, le place dans un rapport de droit public spécial. Cela le soumet notamment à une série d'incompatibilités visant à garantir la qualité du service qu'il accepte d'assurer; étant cependant indépendant de l'Etat, il agit non seulement en son nom, mais aussi pour son compte, à ses profits et à ses risques (RDAT 1997 II 1014 consid. 3b; SJ 1990 p. 97 ss consid. 2, voir aussi ATF 94 I 213 consid. 3 p. 217). b) Le canton de Neuchâtel a adopté le système du notariat libre et l'a réglementé de la façon suivante: Le notaire est un officier public soumis à la surveillance de l'Etat (art. 1 al. 1
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SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 1 Acquisizione per filiazione - 1 È cittadino svizzero dalla nascita: |
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1 | È cittadino svizzero dalla nascita: |
a | il figlio di genitori uniti in matrimonio, dei quali uno almeno è cittadino svizzero; |
b | il figlio di una cittadina svizzera non coniugata con il padre. |
2 | Con la costituzione del rapporto di filiazione nei confronti del padre, il minorenne straniero figlio di padre svizzero non coniugato con la madre acquisisce la cittadinanza svizzera come se l'acquisizione della cittadinanza fosse avvenuta con la nascita. |
3 | I figli di un minorenne che acquisisce la cittadinanza svizzera secondo il capoverso 2 acquisiscono parimenti la cittadinanza svizzera. |
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SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 1 Acquisizione per filiazione - 1 È cittadino svizzero dalla nascita: |
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1 | È cittadino svizzero dalla nascita: |
a | il figlio di genitori uniti in matrimonio, dei quali uno almeno è cittadino svizzero; |
b | il figlio di una cittadina svizzera non coniugata con il padre. |
2 | Con la costituzione del rapporto di filiazione nei confronti del padre, il minorenne straniero figlio di padre svizzero non coniugato con la madre acquisisce la cittadinanza svizzera come se l'acquisizione della cittadinanza fosse avvenuta con la nascita. |
3 | I figli di un minorenne che acquisisce la cittadinanza svizzera secondo il capoverso 2 acquisiscono parimenti la cittadinanza svizzera. |
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SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 7 Perdita per nascita all'estero - 1 Il figlio nato all'estero da genitori dei quali uno almeno è svizzero perde la cittadinanza svizzera a venticinque anni compiuti se possiede ancora un'altra cittadinanza, salvo che, fino a questa età, sia stato notificato a un'autorità svizzera in patria o all'estero, si sia annunciato egli stesso o abbia dichiarato per scritto di voler conservare la cittadinanza svizzera. |
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1 | Il figlio nato all'estero da genitori dei quali uno almeno è svizzero perde la cittadinanza svizzera a venticinque anni compiuti se possiede ancora un'altra cittadinanza, salvo che, fino a questa età, sia stato notificato a un'autorità svizzera in patria o all'estero, si sia annunciato egli stesso o abbia dichiarato per scritto di voler conservare la cittadinanza svizzera. |
2 | I figli di chi perde la cittadinanza svizzera secondo il capoverso 1 perdono parimenti la cittadinanza svizzera. |
3 | È segnatamente considerata come notificazione ai sensi del capoverso 1 ogni comunicazione dei genitori, dei parenti o dei conoscenti intesa a far iscrivere il figlio nei registri del Comune di origine, a immatricolarlo o a fargli rilasciare i documenti di legittimazione. |
4 | Chi, contro la sua volontà, non ha potuto annunciarsi o sottoscrivere una dichiarazione in tempo utile conformemente al capoverso 1, può farlo ancora validamente entro il termine di un anno a contare dal giorno in cui l'impedimento è cessato. |
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SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 17 Protezione della sfera privata - 1 I Cantoni provvedono affinché le procedure di naturalizzazione a livello cantonale e comunale tutelino la sfera privata. |
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1 | I Cantoni provvedono affinché le procedure di naturalizzazione a livello cantonale e comunale tutelino la sfera privata. |
2 | Agli aventi diritto di voto sono comunicati i dati seguenti: |
a | cittadinanza; |
b | durata del soggiorno; |
c | informazioni indispensabili per stabilire se il candidato adempie le condizioni di naturalizzazione, in particolare per quanto attiene all'integrazione riuscita. |
3 | Nella scelta dei dati di cui al capoverso 2, i Cantoni tengono conto della cerchia dei destinatari. |
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SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 20 Condizioni materiali - 1 Per la naturalizzazione agevolata devono essere adempiuti i criteri d'integrazione di cui all'articolo 12 capoversi 1 e 2. |
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1 | Per la naturalizzazione agevolata devono essere adempiuti i criteri d'integrazione di cui all'articolo 12 capoversi 1 e 2. |
2 | La naturalizzazione agevolata presuppone inoltre che il richiedente non comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera. |
3 | Se il richiedente non risiede in Svizzera le condizioni di cui ai capoversi 1 e 2 si applicano per analogia. |
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SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 24 Figlio di un genitore naturalizzato - 1 Il figlio straniero che al momento della presentazione della domanda di naturalizzazione o reintegrazione di un genitore era minorenne e che non è stato incluso nella naturalizzazione o reintegrazione può presentare una domanda di naturalizzazione agevolata prima del compimento del ventiduesimo anno d'età, se dimostra un soggiorno complessivo di cinque anni in Svizzera, di cui tre immediatamente precedenti il deposito della domanda. |
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1 | Il figlio straniero che al momento della presentazione della domanda di naturalizzazione o reintegrazione di un genitore era minorenne e che non è stato incluso nella naturalizzazione o reintegrazione può presentare una domanda di naturalizzazione agevolata prima del compimento del ventiduesimo anno d'età, se dimostra un soggiorno complessivo di cinque anni in Svizzera, di cui tre immediatamente precedenti il deposito della domanda. |
2 | Il figlio naturalizzato acquisisce la cittadinanza del genitore svizzero. |
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SR 141.0 Legge federale del 20 giugno 2014 sulla cittadinanza svizzera (Legge sulla cittadinanza, LCit) - Legge sulla cittadinanza LCit Art. 27 Reintegrazione in seguito a perenzione, svincolo o perdita della cittadinanza - 1 Chiunque ha perduto la cittadinanza svizzera può, entro un termine di dieci anni, presentare una domanda di reintegrazione. |
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1 | Chiunque ha perduto la cittadinanza svizzera può, entro un termine di dieci anni, presentare una domanda di reintegrazione. |
2 | Il richiedente che risiede in Svizzera da tre anni può presentare la domanda di reintegrazione anche dopo la scadenza del termine di cui al capoverso 1. |
BGE 124 I 297 S. 301
du public et est soumis à l'autorisation ainsi qu'à la surveillance de l'Etat. Toutefois, contrairement, par exemple, aux avocats et aux médecins, le notaire est un officier public, investi d'une parcelle de la puissance publique et, à ce titre, représentant de l'Etat, partant, subordonné à des exigences rigoureuses d'aptitudes, de moralité et de probité. Dans ces conditions, il se justifie en principe de comparer sa situation à celle des autres agents publics plus qu'à celle des membres d'autres professions libérales. Du reste, considérant précisément que, contrairement aux avocats, les notaires sont des officiers publics, le canton de Neuchâtel a limité l'accès au notariat aux citoyens suisses, alors qu'il a ouvert l'exercice du barreau aux étrangers titulaires d'un permis d'établissement (Rapport du 15 mai 1996 du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui d'un projet de loi sur le notariat, p. 6; art. 22 al. 1 lettre a de la loi du 26 mars 1986 sur la profession d'avocat). c) Avec le temps, les facultés intellectuelles, physiques ou mentales, de même que l'aptitude à s'adapter aux conditions nouvelles ainsi qu'à l'évolution des connaissances et de la technique, sont susceptibles de s'altérer. A partir d'un certain âge, le risque existe que ces capacités soient diminuées au point de ne plus être compatibles avec la sécurité que doit assurer l'acte authentique ni, plus généralement, avec la confiance dont le notaire jouit, de sorte que celui-ci n'est plus en mesure d'exercer sa fonction d'officier public de manière parfaitement irréprochable.
Pour remédier à ce risque, plusieurs systèmes sont concevables. On peut opter pour une méthode subjective, consistant à examiner de cas en cas, périodiquement à partir d'un certain âge, si les intéressés peuvent continuer à exercer leur charge, ou choisir une méthode objective, consistant à appliquer à tous une limite unique. Il est également possible de laisser les organes de surveillance des notaires décider librement de retirer le brevet de ceux qui ne sont plus aptes à remplir leur fonction. En revanche, la solution fondée sur l'idée que le notaire qui ne dispose plus des capacités nécessaires en raison de son âge voit fatalement sa clientèle diminuer, ce qui conduirait à un contrôle automatique des membres les plus âgés de la profession, ne peut être admise, car l'Etat ne saurait prendre le risque que les citoyens réalisent tardivement, à leurs dépens, l'inaptitude du notaire choisi. aa) Dans le canton de Neuchâtel, comme ailleurs en Suisse, les fonctionnaires, magistrats et autres membres d'autorités sont assez généralement soumis au système objectif susdécrit. La limite d'âge
BGE 124 I 297 S. 302
est fixée très souvent en fonction de l'âge de la retraite au sens de l'art. 21
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SR 831.10 Legge federale del 20 dicembre 1946 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS) LAVS Art. 21 Età di riferimento e rendita di vecchiaia - 1 Le persone che hanno compiuto i 65 anni (età di riferimento) hanno diritto a una rendita di vecchiaia senza riduzioni né supplementi. |
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1 | Le persone che hanno compiuto i 65 anni (età di riferimento) hanno diritto a una rendita di vecchiaia senza riduzioni né supplementi. |
2 | Il diritto alla rendita nasce il primo giorno del mese successivo al raggiungimento dell'età di riferimento. Si estingue con la morte dell'avente diritto. |
BGE 124 I 297 S. 303
retraite. En ce sens, il n'est pas exclu que la limite d'âge mette dans une situation difficile ceux d'entre eux qui n'ont pas réussi à constituer des ressources suffisantes pour assurer leurs vieux jours, alors que leurs aptitudes leur permettraient de continuer à pratiquer. Toutefois, un fonctionnaire retraité ne touche pas forcément une pension complète. De plus, la nécessité de constituer soi-même sa retraite est la contrepartie des avantages du statut d'indépendant tels que la possibilité d'obtenir des revenus fondés sur le résultat. Il n'est donc pas arbitraire, ni contraire au principe de l'égalité de traitement d'appliquer aux notaires le système objectif auquel sont soumis les fonctionnaires. Par ailleurs, l'âge limite choisi n'est pas davantage contraire à l'art. 4
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |