BGE-117-IB-105 - 1991-07-17 - ATF - Droit administratif et droit international public - Art. 60, art. 64 let. i et art. 108 LEx: compétence pour statuer sur le droit de l'exproprié d'exiger la rétrocession et

Urteilskopf

117 Ib 105

15. Estratto della sentenza 17 luglio 1991 della I Corte di diritto pubblico nella causa B. X. e consorti c. FFS, II Circondario, G. S.A. e Presidente supplente della Commissione federale di stima del 13o Circondario (ricorso di diritto amministrativo)
Regeste (de):

Art. 60, Art. 64 lit. i Und Art. 108 EntG: Zuständigkeit zum Entscheid über das Rückforderungsrecht des Enteigneten und die damit zusammenhängenden Begehren.

Der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission ist nicht zuständig, in Rückforderungsbegehren allein zu beurteilen; die Kompetenz liegt ausschliesslich bei der Kommission. Frage offen gelassen, ob der Präsident aufgrund einer Parteivereinbarung gemäss Art. 60 Abs. 4 EntG allein über ein solches Begehren entscheiden könne (E. 3a-e).

Regeste (fr):

Art. 60, art. 64 let. i et art. 108 LEx: compétence pour statuer sur le droit de l'exproprié d'exiger la rétrocession et les réclamations qui s'y rattachent.

Le Président de la Commission fédérale d'estimation n'est pas compétent pour statuer seul sur la demande de rétrocession. Cette compétence appartient exclusivement à la Commission. Possibilité d'un accord entre les parties selon l'art. 60 al. 4 LEx? Question laissée indécise (consid. 3a-e).

Regesto (it):

Art. 60, art. 64 let. i e art. 108 Lespr: Competenza a decidere sul diritto dell'espropriato di ottenere la retrocessione e sulle pretese connesse.

Il Presidente della Commissione federale di stima non è competente a decidere da solo nel merito di una azione di retrocessione. Tale competenza appartiene esclusivamente alla Commissione. Possibilità di un accordo delle parti in applicazione dell'art. 60 cpv. 4 LEspr? Questione lasciata aperta (consid. 3a-e).

Sachverhalt ab Seite 106

BGE 117 Ib 105 S. 106

Nel settembre del 1972 il Presidente della Commissione federale di stima del circondario 13 (CFS) dichiarò aperte ad istanza delle Ferrovie federali svizzere (FFS o esproprianti) due procedure di espropriazione. La prima era destinata all'acquisto nei Comuni di Lamone, Manno e Bioggio dei diritti necessari alla costruzione della nuova stazione merci di Lugano-Vedeggio; la seconda, limitata al solo Comune di Manno, aveva per scopo, quale espropriazione preventiva, di assicurare il futuro ampliamento delle progettate istigazioni ferroviarie. Secondo le tabelle di espropriazione e le precisazioni fatte dalle parti all'udienza di conciliazione, furono colpite da questa seconda espropriazione preventiva anche le particelle 803 p, 827 p (poi 830) e 829 p (poi 831), che figuravano avere una superficie complessiva di 6824 m2 e che appartenevano in comproprietà per parti uguali ai fratelli A., B. e C. X. (in seguito: gli espropriati). La decisione del 15 febbraio 1974, con la quale la CFS si era pronunciata sull'indennità dovuta agli espropriati, fu impugnata dalle FFS con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, mentre gli espropriati si avvalsero del ricorso adesivo. Dopo che una delegazione del Tribunale federale, con l'ausilio di esperti della Commissione federale superiore di stima, ebbe proceduto ad istruzione, le FFS recedettero dal loro gravame, provocando la decadenza del ricorso adesivo degli espropriati: la causa fu stralciata dai ruoli del Tribunale federale con decreto del 18 settembre 1974. A A. X., decesso, sono succedute la vedova D. ed i figli E., F., G. e H. Y. D'altro canto, le particelle dei fratelli X. a suo tempo espropriate sono state incluse, insieme con altri fondi espropriati, nella nuova particella 433 delle FFS, della superficie complessiva
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di m2 149 740, tranne una striscia che ha servito all'allargamento della strada cantonale n. 376. Con istanza del 23 marzo 1989 gli espropriati chiesero al Presidente della CFS l'adozione di misure provvisionali volte ad impedire alle FFS di disporre della parte della particella n. 433 corrispondente ai fondi loro espropriati: essi preannunciavano l'inoltro di una domanda di retrocessione fondata sugli art. 102 segg. LEspr. La pratica fu trasmessa per il disbrigo dal Presidente della CFS al Presidente supplente. Questi, dopo aver adottato in via superprovvisionale misure cautelative con decisione del 10 aprile 1989 e richiesto osservazioni alle FFS, convocò le parti ad un'udienza che ebbe luogo il 23 maggio 1989. Il primo giugno seguente, gli espropriati hanno inoltrato alla CFS un'azione di retrocessione e di risarcimento dei danni. In via principale essi chiedono che le FFS siano condannate - contro rimborso dell'indennità di espropriazione - a restituire loro la parte della nuova part. 433 corrispondente ai vecchi fondi espropriati, dopo averla liberata dall'onere di diritto di superficie costituito dalle esproprianti a favore della G. S.A., riconosciuto inefficace; in via subordinata, essi postulano la retrocessione dei suddetti terreni, gravati dall'onere costituito dalle FFS a favore della citata superficiaria, e la condanna delle esproprianti al risarcimento dell'ulteriore danno, valutato in almeno fr. 1'500'000.--; infine, in via più subordinata ancora, essi chiedono che le FFS siano condannate a pagar loro un importo di almeno 3 milioni di franchi a titolo di risarcimento danni, ove risultasse che la retrocessione non è possibile. Con decisione del 9 giugno 1989, notificata il 17 giugno 1989, il Presidente supplente della CFS ha respinto, perché priva di oggetto, l'istanza 23 marzo 1989 tendente all'adozione di misure cautelari su parte del fondo n. 433 delle FFS, revocando la misura supercautelare precedentemente emanata (disp. n. 1, e § ). Inoltre, a proposito dell'azione di retrocessione, egli ha stabilito quanto segue (disp. 2): 2. L'azione di retrocessione 1o giugno 1989, presentata dai ricorrenti (recte: attori) sarà esaminata limitatamente alla richiesta subordinata, ossia all'eventuale risarcimento dei danni subiti, e ciò nell'ambito dell'art. 104 cpv. 2 LEspr, a meno di una richiesta di sospensione da parte degli espropriati, per eventualmente far annullare davanti al giudice civile il diritto di superficie concesso a favore di G. S.A. da parte delle FFS, relativamente al mappale 433 RFP di Manno.
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Con ricorso di diritto amministrativo del 14 agosto 1989, consegnato alla posta il 17 agosto successivo, gli espropriati hanno impugnato questa decisione, domandandone l'annullamento. Essi hanno chiesto altresì l'accoglimento della loro azione del 1o giugno 1989, riproponendone la domanda principale e le due subordinate, e postulano l'adozione di misure provvisionali. Dopo essersi espresse sulle richieste misure cautelari, le parti hanno concluso nel merito. Il Presidente supplente e le FFS hanno chiesto la reiezione del gravame, che secondo le esproprianti è parzialmente temerario; la G. S.A. (superficiaria) si è invece limitata a postulare che il ricorso venga respinto nella misura in cui esso chiede l'annullamento del diritto di superficie costituito a di lei favore, rimettendosi per il resto al giudizio del Tribunale federale. Con decreto del giudice delegato del 7 gennaio 1991 la causa è stata sospesa a richiesta dei ricorrenti, trattative di transazione essendo in corso con le FFS. Con lettera dell'8 febbraio 1991, i ricorrenti hanno chiesto di riattivare la causa: con comunicazione del 22 febbraio 1991, essi hanno precisato che mantengono il ricorso unicamente contro i dispositivi 2, 3, 4 della decisione del 14 agosto 1989 del Presidente supplente della CFS, ritirando il gravame per quanto concerne il dispositivo 1, il diritto di superficie essendo stato costituito. Ripresa la causa limitatamente agli oggetti ancora litigiosi, le FFS hanno inoltrato in data 25 giugno 1991 la duplica, confermandosi nelle osservazioni di risposta.
Erwägungen

Dai considerandi:

3. La decisione impugnata è stata presa dal Presidente supplente della CFS, come risulta dal suo tenore. È vero che nelle osservazioni si fa talora allusione alla decisione come se questa fosse stata emanata dalla Commissione: ma ogni dubbio in proposito è dissipato ove si avverta che dagli atti non risulta che la Commissione sia stata costituita (cfr. art. 60 cpv. 1 LEspr), mentre emerge che l'unica udienza indetta (prima dell'insinuazione dell'azione di retrocessione) si è svolta davanti al solo Presidente.
La questione di sapere se la decisione impugnata emani dall'organo competente dev'esser esaminata d'ufficio. a) Secondo l'elenco non esaustivo (DTF 108 Ib 500 consid. 1b, 503 consid. 21a) contenuto nell'art. 64 LEspr, la Commissione di

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stima decide segnatamente (lett. i) "sul diritto dell'espropriato di ottenere la retrocessione e sulle pretese che vi si connettono". Questa disposizione rinvia all'art. 108 LEspr, il quale ribadisce esplicitamente che, qualora il diritto di ottenere la retrocessione sia contestato o le parti non possono intendersi sull'importo della controprestazione, spetta alla Commissione di stima decidere, sotto riserva del ricorso di diritto amministrativo. Dal canto suo, l'art. 60 cpv. 1 LEspr prescrive che la Commissione di stima delibera "in composizione trimembre" ("in der Besetzung von drei Mitgliedern"); il testo francese, più esplicito, prevede che "pour pouvoir délibérer, la Commission d'estimation doit être formée de trois membres". b) La legge e l'ordinanza del Tribunale federale sulle Commissioni federali di stima del 24 aprile 1972 (OCFS - RS 711.1) menzionano i casi, in cui il Presidente decide o può decidere come giudice unico. La prima prevede ch'egli statuisce da solo sulla concessione della procedura abbreviata (art. 33 LEspr, cfr. DTF 112 Ib 240 segg. consid. 2b, c), come pure sulle domande d'anticipata immissione in possesso, a meno che non giudichi necessario l'intervento dei membri o se un tale intervento è chiesto da una parte (art. 76 cpv. 2 , 64 lett. g LEspr). L'ordinanza precisa che il Presidente si pronuncia sull'ammissibilità di opposizioni e domande presentate dopo scaduti i termini per le notifiche ai sensi degli art. 39 e 40 rispettivamente 41 della legge (art. 19 cpv. 1 OCFS), e ch'egli assume le prove a futura memoria necessarie, sia o non sia ancora stato aperto un procedimento di espropriazione (art. 51 OCFS): per estensione, si può dedurre da questo disposto che il Presidente - come in casu - sia anche competente per statuire su altre misure provvisionali (cfr. disp. 1 della decisione impugnata). c) L'art. 60 cpv. 4 LEspr, sito nel capo VI relativo alla stima, prevede invero una derogazione generale a questo ordinamento. Esso stabilisce che, se le parti si dichiarano d'accordo, il Presidente o il supplente da lui designato decide al termine della procedura di conciliazione, senza la partecipazione degli altri membri. Non è necessario decidere se questa possibilità di deroga alla regola della deliberazione collegiale sia applicabile anche nella procedura di retrocessione prevista al capo IX della legge, al che - prima facie - nulla sembrerebbe opporsi. Nel caso in esame, infatti, non v'è stato alcun accordo tra le parti a che il Presidente si pronunciasse da solo, senza l'intervento dei due membri,
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sull'azione di retrocessione. A tal riguardo giova rilevare che l'accordo, cui l'art. 60 cpv. 4 LEspr allude, cade nel novero di quelli che debbono esser contenuti nel processo verbale dell'udienza di conciliazione (art. 49 cpv. 1 lett. b LEspr) e che debbono esser firmati dalle parti, come espressamente esige il capoverso secondo di tale disposizione e precisa per i verbali di tutte le udienze l'art. 12 , cpv. 2 lett. c, d e cpv. 3 OCFS. Per la validità di un simile accordo è quindi richiesta la forma scritta, che in casu manifestamente fa difetto. Per questa ragione, d'altronde, non si può neppure scorgere un accordo tra le parti, o una rinuncia degli espropriati a prevalersi di tale difetto formale, nel fatto che nella procedura di ricorso questo argomento non sia stato evocato, dal momento che - nel quadro delle conclusioni prese - il Tribunale federale applica il diritto d'ufficio ed esercita anche mansioni di sorveglianza. d) In un caso in cui era confrontato ad una situazione inversa - decisione sull'ammissibilità di una pretesa presentata dopo il termine per le notificazioni adottata dal plenum della Commissione nel giudizio di merito, invece che dal solo Presidente con giudizio preliminare - il Tribunale federale ha tuttavia rinunciato ad intervenire d'ufficio, per la doppia ragione che simile irregolarità non aveva pregiudicato i diritti delle parti e non v'era motivo di ritenere che il Presidente avesse avuto opinione divergente da quella dei membri (DTF 106 Ib 202 consid. 1a; cfr. anche DTF 64 I 230 /31). Questa giurisprudenza non può manifestamente esser applicata nel caso in esame: sull'esito della causa, ove la decisione fosse stata presa rettamente dalla Commissione anziché dal solo Presidente, si possono fare solo delle congetture, poiché la Commissione decide le questioni di diritto a semplice maggioranza, e solo in materia di fissazione dell'indennità, quando i membri specialisti non sono concordi, spetta al Presidente di determinarne l'ammontare, restando entro gli estremi delle loro proposte (cfr. art. 53 OCFS). D'altro canto, i ricorrenti sarebbero privati della doppia giurisdizione che la legge loro assicura (cfr. DTF 116 Ib 254 consid. 2c), poiché di massima tale garanzia è pienamente effettiva solo se le due istanze giudicano nella composizione prescritta.
e) Discende da queste considerazioni che, pronunciandosi da solo sul merito della controversia, il Presidente supplente ha esercitato competenze che appartengono esclusivamente alla Commissione in virtù degli art. 64 lett. 1 e 108 LEspr. Lesivo del diritto federale,
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il dispositivo 2 della decisione impugnata deve quindi essere dichiarato nullo in accoglimento del ricorso già per questo motivo. Ciò posto, spetterà alla Commissione, esperita l'istruttoria necessaria, di pronunciarsi in prima istanza sull'azione proposta dagli espropriati. La domanda dei ricorrenti tendente a che il Tribunale federale si pronunci direttamente sull'azione non può esser esaminata in difetto di una decisione dell'istanza inferiore. Nulla impedisce beninteso - e l'economia di giudizio potrebbe anzi far apparire opportuno - che la Commissione di stima, esperite le prove necessarie, si pronunci mediante giudizi parziali sul principio della retrocessione, rispettivamente sulla questione di sapere, ove tale pretesa fosse nata, se la retrocessione in natura debba esser sostituita da una pretesa di risarcimento del danno derivante dall'impossibilità di attuarla in tutto o in parte. A questo proposito giova comunque rilevare che la circostanza per cui l'espropriante abbia nel frattempo modificato lo stato di fatto o di diritto del fondo da restituire, ad esempio gravandolo di servitù, non osta di per sé necessariamente alla retrocessione (HESS, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berna 1935, n. 9 ad art. 106; WEIBEL in HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Berna 1986, Vol. I, n. 5 ad art. 106).

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 60
¹	Pour pouvoir délibérer, la commission d'estimation doit être formée de trois membres, à savoir:
^a	le président ou son suppléant, et
^b	deux autres membres.56
^1bis	Le président désigne son suppléant et les autres membres.57
^1ter	Le secrétaire participe aux séances avec voix consultative.58
²	Lorsque les affaires à traiter s'accumulent ou lorsque le président est empêché de manière prolongée d'exercer ses fonctions, il charge son suppléant de liquider une partie des affaires.
³	Lorsque plusieurs langues sont utilisées par les intéressés, le président ou son suppléant doit autant que possible être de la même langue que l'exproprié.
⁴	Si les parties se déclarent d'accord, le président de la commission d'estimation ou le suppléant statue à la suite de l'audience de conciliation sans la participation des autres membres.59 Le recours (art. 77 ss) est réservé.60

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 102
¹	L'exproprié peut, à moins qu'il n'y ait expressément renoncé par écrit, exiger la rétrocession d'un droit exproprié, moyennant remboursement de sa valeur et, si les circonstances le justifient, de l'indemnité pour dépréciation:
^a	lorsque, dans un délai de cinq ans depuis son acquisition par l'expropriant, le droit en question n'a pas été utilisé pour le but en vue duquel l'expropriation a eu lieu. Le département compétent en l'espèce peut prolonger ce délai si l'expropriant a été, sans sa faute, dans l'impossibilité d'achever les travaux;
^b	lorsque, dans le délai de vingt-cinq ans, le droit exproprié en vue de l'extension future d'une entreprise existante n'a pas été utilisé à cet effet;
^c	lorsque l'expropriant, sans avoir utilisé le droit exproprié pour un but d'intérêt public, prétend l'aliéner ou l'affecter à un emploi à raison duquel l'expropriation n'est pas accordée.
²	En cas d'extension de l'expropriation conformément aux art. 12 et 13, le droit d'exiger la rétrocession n'existe que si ses conditions sont remplies à l'égard de l'objet exproprié en son entier et il ne peut s'exercer que pour la totalité.

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 104
¹	Lorsque l'expropriant entend aliéner le droit exproprié ou l'affecter à un but à raison duquel l'expropriation n'est pas accordée, il est tenu d'en donner avis à celui qui a le droit d'exiger la rétrocession.
²	Si ce droit ne peut plus être exercé en raison du fait que l'expropriant a, par sa faute, omis de donner l'avis requis, l'expropriant doit réparer le dommage qui en résulte pour l'ayant droit.

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 60
¹	Pour pouvoir délibérer, la commission d'estimation doit être formée de trois membres, à savoir:
^a	le président ou son suppléant, et
^b	deux autres membres.56
^1bis	Le président désigne son suppléant et les autres membres.57
^1ter	Le secrétaire participe aux séances avec voix consultative.58
²	Lorsque les affaires à traiter s'accumulent ou lorsque le président est empêché de manière prolongée d'exercer ses fonctions, il charge son suppléant de liquider une partie des affaires.
³	Lorsque plusieurs langues sont utilisées par les intéressés, le président ou son suppléant doit autant que possible être de la même langue que l'exproprié.
⁴	Si les parties se déclarent d'accord, le président de la commission d'estimation ou le suppléant statue à la suite de l'audience de conciliation sans la participation des autres membres.59 Le recours (art. 77 ss) est réservé.60

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 64
¹	La commission d'estimation statue notamment:68
^a	sur le montant de l'indemnité (art. 16 et 17);
^b	sur les demandes tendant à ce que les parties intégrantes et les accessoires soient exceptés de l'expropriation (art. 11) et sur les demandes d'extension de celle-ci (art. 12 et 13);
^bbis	sur les demandes d'indemnité pour les dommages résultant d'actes préparatoires (art. 15, al. 3);
^c	sur les demandes d'indemnité dérivant de l'obligation de sauvegarder l'intérêt public et les fonds voisins (art. 7);
^d	sur les nouveaux rapports de propriété et les frais supplémentaires occasionnés par l'entretien des installations nouvelles (art. 26);
^e	sur les demandes d'indemnité dérivant de la renonciation à l'expropriation (art. 14);
^f	sur les demandes d'indemnité dérivant du ban d'expropriation (art. 44);
^g	sur les demandes d'envoi en possession anticipé et les prestations à fournir de ce chef lorsque le président n'a pas la compétence de statuer en vertu de l'art. 76, al. 2;
^h	sur les conséquences de la demeure pour le paiement de l'indemnité d'expropriation (art. 88);
ⁱ	sur le droit de l'exproprié d'exiger la rétrocession et sur les réclamations qui s'y rattachent (art. 108);
^k	...
²	La commission statue elle-même sur sa compétence.73

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 33
¹	Les demandes suivantes doivent être soumises dans le délai d'opposition de 30 jours:
^a	les oppositions à l'expropriation;
^b	les demandes fondées sur les art. 7 à 10;
^c	les demandes de réparation en nature (art. 18);
^d	les demandes d'extension de l'expropriation (art. 12);
^e	les demandes d'indemnité d'expropriation.
²	Les locataires et les fermiers, ainsi que les bénéficiaires de servitudes et de droits personnels annotés (art. 23 et 24, al. 2), sont également tenus de produire leurs prétentions dans le délai d'opposition prévu. Sont exceptés les droits de gage et les charges foncières grevant un immeuble dont l'expropriation est requise, ainsi que les droits d'usufruit, sauf pour le dommage que l'usufruitier prétend subir du fait de la privation de la chose soumise à son droit (art. 24).
³	Les demandes d'indemnité d'expropriation visées aux al. 1, let. e, et 2, doivent être structurées conformément à l'art. 19 et, dans la mesure du possible, être chiffrées. Elles peuvent être précisées ultérieurement dans le cadre de la procédure de conciliation.
⁴	Lorsque les ayants droit n'ont pas produit leurs prétentions, la commission d'estimation les estime pour autant qu'elles soient notoires ou qu'elles ressortent du tableau des droits expropriés.

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 76
¹	L'expropriant peut demander en tout temps d'être autorisé à prendre possession du droit ou à exercer celui-ci déjà avant le paiement de l'indemnité s'il prouve qu'à défaut l'entreprise serait exposée à un sérieux préjudice. Si le droit à exproprier est déjà exercé dans les faits sur un ouvrage existant, cette prise de possession anticipée est autorisée par la loi.82
²	Le président de la commission d'estimation statue sur la demande au plus tôt lorsque le titre d'expropriation devient exécutoire, en tout cas après avoir entendu l'exproprié et, s'il le faut, après une inspection spéciale des lieux.83 Il s'assure le concours de membres de la commission d'estimation s'il le juge nécessaire ou si leur participation est exigée par l'une des parties.
³	Dans la procédure devant le Tribunal administratif fédéral et devant le Tribunal fédéral, le juge instructeur statue sur la demande.84
⁴	L'autorisation doit être accordée, à moins que la prise de possession ne rende l'examen de la demande d'indemnité impossible ou que cet examen ne puisse être assuré par des mesures de la commission telles que prise de photographies, d'esquisses. ...85
⁵	L'exproprié peut demander que l'expropriant soit astreint à fournir préalablement des sûretés d'un montant convenable ou à verser des acomptes, ou à l'une et l'autre de ces prestations simultanément. Le président de la commission d'estimation statue sur la demande, seul ou en faisant appel aux membres de la commission d'estimation. Les acomptes sont répartis conformément à l'art. 94. Dans tous les cas, l'indemnité définitive porte intérêt au taux fixé par le Tribunal administratif fédéral dès le jour de la prise de possession et l'exproprié est indemnisé de tout autre dommage résultant de la prise de possession anticipée.86
⁶	...87

SR 711 Loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx) LEx Art. 49 - Il est dressé un procès-verbal de l'audience de conciliation. Ce procès-verbal contient:
^a	les noms des intéressés qui ont comparu;
^b	les accords, ainsi que les déclarations des parties portant reconnaissance, renonciation ou réserves;
^c	la signature du président de la commission d'estimation. Les accords et les déclarations prévus sous let. b doivent être signés par les parties.