BGE-115-V-297 - 1989-05-30 - DTF - Diritto delle assicurazioni sociali (fino al 2006: TFA) - Art. 96 e 98 LAINF, art. 122 seg. OAINF, art. 26-28 PA, art. 4 cpv. 1 Cost.: Diritto di consultare gli atti nell'assicurazione

Urteilskopf

115 V 297

40. Auszug aus dem Urteil vom 30. Mai 1989 i.S. F. gegen Schweizerische Unfallversicherungsanstalt und Versicherungsgericht des Kantons Zürich
Regeste (de):

Art. 96 und 98 UVG, Art. 122 f . UVV, Art. 26 -28 VwVG, Art. 4 Abs. 1 BV: Zum Anspruch auf Akteneinsicht im Gebiet der obligatorischen Unfallversicherung (UV).

- Rechtsgrundlagen des Anspruches auf Akteneinsicht in der UV (Erw. 2a).

- Verhältnis der Verfahrensbestimmungen von UVG/UVV zu den entsprechenden prozessualen Normen gemäss VwVG (Erw. 2b).

- Grundsätze der Akteneinsichtsgewährung nach VwVG (Erw. 2c).

- Die Akteneinsichtsregelung von UVG/UVV weicht von der entsprechenden Ordnung der Art. 26 ff . VwVG nicht grundsätzlich ab (Erw. 2d).

- Das Akteneinsichtsrecht als Teilgehalt des Anspruches auf rechtliches Gehör (Erw. 2e).

Regeste (fr):

Art. 96 et 98 LAA, art. 122 s. OLAA, art. 26-28 PA, art. 4 al. 1 Cst.: Droit de consulter le dossier dans le domaine de l'assurance-accidents (AA).

- Fondement juridique du droit de consulter le dossier dans l'AA (consid. 2a).

- Rapport entre les normes de procédure de la LAA et de l'OLAA et les dispositions correspondantes de la PA (consid. 2b).

- Droit de consulter le dossier en vertu de la PA (consid. 2c).

- Les dispositions de la LAA et de l'OLAA sur le droit de consulter le dossier ne diffèrent pas fondamentalement de la réglementation des art. 26 ss PA sur le même objet (consid. 2d).

- Droit de consulter le dossier en tant qu'aspect du droit d'être entendu (consid. 2e).

Regesto (it):

Art. 96 e 98 LAINF, art. 122 seg. OAINF, art. 26-28 PA, art. 4 cpv. 1 Cost.: Diritto di consultare gli atti nell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni (AINF).

- Base giuridica del diritto di consultare gli atti nell'AINF (consid. 2a).

- Relazione tra le disposizioni procedurali della LAINF e dell'OAINF e le corrispondenti norme della PA (consid. 2b).

- Diritto di consultare gli atti in virtù della PA (consid. 2c).

- Le norme della LAINF e dell'OAINF sul diritto di consultare gli atti non divergono sostanzialmente da quelle dell'art. 26 segg. PA sullo stesso oggetto (consid. 2d).

- Diritto di consultare gli atti in quanto parte del diritto di essere sentito (consid. 2e).

Erwägungen ab Seite 298

BGE 115 V 297 S. 298

Aus den Erwägungen:

1. b) Anfechtungsgegenstand der vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist der kantonale Gerichtsentscheid, in welchem die Vorinstanz die Beschwerde gegen den Einspracheentscheid der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) vom 26. Januar 1987 im Umfange der bis 31. August 1986 eingeräumten Taggeldberechtigung teilweise gutgeheissen, im übrigen aber und insbesondere bezüglich der beantragten Aktenedition abgewiesen hat. Dieser Anfechtungsgegenstand beruht nicht nur hinsichtlich der Taggeld- und sonstigen materiellen Anspruchsberechtigung, sondern auch hinsichtlich der beantragten Aktenedition auf Bundesverwaltungsrecht (wie noch im einzelnen zu zeigen sein wird; vgl. Erw. 2), weshalb er mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbar ist (BGE 112 V 112 mit Hinweisen). Auf das Verwaltungsgerichtsbeschwerde-Begehren, "die SUVA sei zu verpflichten, ihre sämtlichen Akten dieser Angelegenheit im ursprünglichen Original zu edieren", ist daher insoweit einzutreten, als im Hinblick auf den Anfechtungsgegenstand sinngemäss eine Verletzung des bundesrechtlichen Akteneinsichtsrechts im vorliegenden Falle gerügt wird. Insoweit ist der kantonale Gerichtsentscheid angefochten, weshalb - nebst den materiellrechtlichen Gesichtspunkten - die Art und Weise der Gewährung der Akteneinsicht durch die SUVA im vorliegenden Falle zum Streitgegenstand zählt (BGE 110 V 51 Erw. 3c mit Hinweisen).
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2. a) Nach Art. 98 UVG stehen die Akten den Beteiligten zur Einsicht offen (Satz 1). Dabei sind jedoch wesentliche private Interessen des Verunfallten und seiner Angehörigen sowie des Arbeitgebers zu wahren (Satz 2). Der Bundesrat bezeichnet den Kreis der Beteiligten (Satz 3). Von dieser delegierten Rechtssetzungskompetenz hat der Bundesrat in den Art. 122 f . UVV Gebrauch gemacht. In den Schranken von Artikel 98 des Gesetzes steht die Akteneinsicht nach Art. 122 UVV zu:
a. dem Versicherten oder seinen Hinterlassenen, dem Arbeitgeber sowie dem gesetzlichen oder bevollmächtigten Vertreter dieser Personen für Akten, die Grundlage für eine sie unmittelbar betreffende Verfügung bilden; b. dem behandelnden Arzt und dem ärztlichen Gutachter im Rahmen ihres Auftrages,; c. dem Haftpflichtigen und seinem Vertreter für Akten, die der Abklärung des Haftpflichtanspruches und des Schadens dienen; d. den Sozialversicherungsgerichten.
Bei lit. b bis d des Art. 122 UVV handelt es sich nicht um Akteneinsichtsrechte der betroffenen Person, sondern um Ermächtigungstatbestände für die Weitergabe von Personendaten an Dritte, was hier nicht zur Diskussion steht. Art. 123 UVV (Verfahren bei der Akteneinsicht) ordnet die Modalitäten der Akteneinsichtsgewährung. Bedeutsam ist Abs. 2, wonach die Akteneinsicht eingeschränkt werden kann, wenn die Ermittlung des Sachverhaltes oder die medizinische Abklärung erheblich behindert würde. b) Nach Art. 96 UVG sind die Verfahrensbestimmungen dieses Gesetzes anwendbar, soweit das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG) für Versicherer nicht gilt oder dieses Gesetz eine abweichende Regelung enthält. Ob das VwVG Anwendung findet, hängt davon ab, welche Versicherungsträger Verfügungen erlassen. Im Bereich des UVG gilt das VwVG für die SUVA als eine autonome eidgenössische Anstalt (Art. 1 Abs. 1 und 2 lit. c VwVG; BGE 112 V 210 Erw. 2a, BGE 109 V 232), während es für die anderen zugelassenen Versicherer (Art. 68 Abs. 1 UVG) direkt nicht massgeblich ist (Art. 1 Abs. 2 lit. e in Verbindung mit Art. 3 lit. a VwVG; MEYER, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, in: BJM 1989 S. 21). Die in Art. 97 ff . UVG erlassenen und gestützt darauf in der Verordnung noch näher umschriebenen (Art. 122 ff . UVV) Verfahrensbestimmungen sind daher für alle
BGE 115 V 297 S. 300

übrigen zugelassenen Versicherer massgebend (und bezwecken insoweit eine einheitliche Ordnung des Administrativverfahrens), für die SUVA dagegen nach der Regel des Art. 96 UVG nur insoweit, als sie im Vergleich zur sachlich entsprechenden Ordnung des VwVG eine abweichende Regelung enthalten (MAURER, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, S. 596 und S. 600). c/aa) Das VwVG regelt die Frage des Akteneinsichtsrechts in den Art. 26 bis 28. Art. 26 Abs. 1 VwVG lautet: Die Partei oder ihr Vertreter hat Anspruch darauf, in ihrer Sache folgende Akten am Sitze der verfügenden oder einer durch diese zu bezeichnenden kantonalen Behörde einzusehen: a. Eingaben von Parteien und Vernehmlassungen von Behörden;
b. alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke;
c. Niederschriften eröffneter Verfügungen.
Die Behörde darf nach Art. 27 VwVG die Einsichtnahme in die Akten nur verweigern, wenn: a. wesentliche öffentliche Interessen des Bundes oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft, die Geheimhaltung erfordern; b. wesentliche private Interessen, insbesondere von Gegenparteien, die Geheimhaltung erfordern; c. das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung es erfordert (Abs. 1). Die Verweigerung der Einsichtnahme darf sich nur auf die Aktenstücke erstrecken, für die Geheimhaltungsgründe bestehen (Abs. 2). Die Einsichtnahme in eigene Eingaben der Partei, ihre als Beweismittel eingereichten Urkunden und ihr eröffnete Verfügungen darf nicht, die Einsichtnahme in Protokolle über eigene Aussagen der Partei nur bis zum Abschluss der Untersuchung verweigert werden (Abs. 3). Art. 28 VwVG lautet:
Wird einer Partei die Einsichtnahme in ein Aktenstück verweigert, so darf auf dieses zum Nachteil der Partei nur abgestellt werden, wenn ihr die Behörde von seinem für die Sache wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis und ihr ausserdem Gelegenheit gegeben hat, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen. bb) In Art. 26 VwVG werden die Dokumente genannt, auf welche sich das Einsichtsrecht bezieht, insbesondere alle als Beweismittel dienenden Aktenstücke (Abs. 1 lit. b). Die Gewährung der Akteneinsicht ist dabei der Grundsatz, deren Verweigerung die Ausnahme (vgl. die Randtitel zu Art. 26 f . VwVG). Dabei darf die Akteneinsicht nur ausnahmsweise zum Schutze wesentlicher
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öffentlicher oder privater Interessen verweigert werden. Somit rechtfertigt nicht jedes entgegenstehende öffentliche oder private Interesse die Verweigerung der Akteneinsicht. Es ist Aufgabe der Verwaltungsbehörde oder im Streitfall des Richters, im Einzelfall abzuwägen, ob ein konkretes Geheimhaltungsinteresse das grundsätzlich wesentliche Interesse an der Akteneinsicht überwiegt (vgl. VPB 1978 Nr. 7 S. 46 ff.). Rechtsstaatlich bedeutsam ist insbesondere der wiedergegebene Art. 28 VwVG, wie SALADIN, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, S. 140, hervorhebt.
d) An dieser Rechtslage gemäss VwVG ändert sich aufgrund der dargestellten Bestimmungen von UVG/UVV zum Akteneinsichtsrecht grundsätzlich nichts. Mit dem zitierten Art. 98 UVG wurden der Grundsatz der Akteneinsicht und seine Einschränkungen zufolge vorgehender Geheimhaltungsinteressen - entsprechend Art. 26 und 27 VwVG - den Gegebenheiten der Unfallversicherung angepasst (Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 18. August 1976, BBl 1976 III 222). Bezüglich des Umfangs des Akteneinsichtsrechts hält Art. 122 lit. a UVV ausdrücklich und im Einklang mit Art. 26 Abs. 1 lit. b VwVG fest, dass es sich auf alle Akten bezieht, die Grundlage für eine die Beteiligten unmittelbar betreffende Verfügung bilden. Daraus lässt sich schliessen, dass in Analogie zu Art. 28 VwVG ein Aktenstück, in welches die Einsichtnahme verweigert wird, nicht als Grundlage einer Verfügung dienen darf, ausser wenn dem Betroffenen vom wesentlichen Inhalt der geheimgehaltenen Akten Kenntnis gegeben und ihm Gelegenheit gegeben wird, sich dazu zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen. Die Regelung der Akteneinsicht in UVG und UVV weicht daher nicht wesentlich von den sich aus Art. 26 ff . VwVG ergebenden Grundsätzen ab, weshalb letzte für die SUVA massgeblich bleiben (Erw. 2b). Man kann höchstens von einer teils knapperen, teils eingehenderen bereichspezifischen Akteneinsichtsordnung sprechen (vgl. Art. 4 VwVG), welche indes von den gleichen wesentlichen Grundgedanken und Prinzipien ausgeht. Darüber hinaus hätten allfällige mehr redaktionelle Divergenzen kaum praktische Konsequenzen. Denn in den Art. 26 ff . VwVG haben die allgemeinen, aus Art. 4 BV abgeleiteten Grundsätze zum Akteneinsichtsrecht Ausdruck gefunden (BGE 113 Ia 3 Erw. 2, 261 Erw. 4a und 288 Erw. 2b, BGE 113 Ib 268 Erw. 4c, BGE 100 Ia 103 Erw. 5d; ZAK 1988 S. 39 Erw. 2a mit Hinweisen), welche ihrerseits von Verfassungs wegen für die SUVA und auch für die übrigen zugelassenen Unfallversicherer

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gelten (MEYER, a.a.O., S. 10). Rechtsprechung und Doktrin zum minimalen verfassungsrechtlichen Akteneinsichtsrecht nach Art. 4 BV einerseits und nach den Art. 26 bis 28 VwVG anderseits beeinflussen sich somit gegenseitig. e) Auch aus Inhalt und Funktion des Akteneinsichtsrechts als Teil des Anspruchs auf rechtliches Gehör folgt für alle Unfallversicherer in gleicher Weise, dass grundsätzlich sämtliche beweiserheblichen Akten den Beteiligten gezeigt werden müssen, sofern in der sie unmittelbar betreffenden Verfügung darauf abgestellt wird (MAURER, a.a.O., S. 601). Denn es gehört zum Kerngehalt des rechtlichen Gehörs, dass der Verfügungsadressat vor Erlass eines für ihn nachteiligen Verwaltungsaktes zum Beweisergebnis Stellung nehmen kann. Das Akteneinsichtsrecht ist somit eng mit dem Äusserungsrecht verbunden, gleichsam dessen Vorbedingung. Der Versicherte kann sich nur dann wirksam zur Sache äussern und geeignete Beweise führen oder bezeichnen, wenn ihm die Möglichkeit eingeräumt wird, die Unterlagen einzusehen, auf welche sich die Behörde bei ihrer Verfügung gestützt hat. Das rechtliche Gehör dient in diesem Sinne einerseits der Sachaufklärung und stellt anderseits ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht im Verfahren dar (BGE 114 Ia 99 Erw. 2a, BGE 113 Ia 288 Erw. 2b, BGE 100 Ia 10 Erw. 3d). Daraus ergibt sich, dass der Unfallversicherer, welcher neue Akten beizieht, auf die er sich in seiner Verfügung zu stützen gedenkt, grundsätzlich verpflichtet ist, die Beteiligten über den Aktenbeizug zu informieren (vgl. hiezu BGE 114 Ia 100 Erw. 2c, 112 Ia 202 Erw. 2a).
f) Das Recht auf Akteneinsicht findet in der sozialen Unfallversicherung seine Grenze am wesentlichen Interesse des Verunfallten selber - dies insbesondere im Lichte des Persönlichkeitsschutzes -, ebenso an wesentlichen Interessen der Angehörigen und des Arbeitgebers (Art. 98 UVG). In jedem Falle müssen die der Akteneinsicht entgegenstehenden Interessen überwiegen. Die Akteneinsicht kann ferner auch dann eingeschränkt werden, wenn, wie bereits erwähnt, die Ermittlung des Sachverhalts oder die medizinische Abklärung erheblich behindert würde (Art. 123 Abs. 2 UVV). Im Lichte der dargestellten verfassungsrechtlichen Grundsätze bedarf es indes für die Annahme dieses Ablehnungsgrundes greifbarer wesentlicher Anhaltspunkte. In jedem Falle ist eine konkrete, sorgfältige und umfassende Abwägung der entgegenstehenden Interessen nach pflichtgemässem Ermessen vorzunehmen, wobei der Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu beachten ist
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(BGE 113 Ia 4 Erw. 4a, 262 Erw. 4a mit Hinweisen, 113 Ib 269 f.). Die Beschränkung oder Verweigerung der Akteneinsicht ist zu begründen (ZBl 78/1977 S. 377).
g/aa) Weder nach der Akteneinsichtsordnung des VwVG noch jener von UVG/UVV noch aufgrund des verfassungsmässigen Mindestschutzes nach Art. 4 BV besteht Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten. Das sind Unterlagen, denen für die Behandlung eines Falles kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr ausschliesslich der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit nur für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind (z. B. Entwürfe, Anträge, Notizen, Mitberichte, Hilfsbelege usw.). Diese Einschränkung des Akteneinsichtsrechts soll verhindern, dass die interne Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die erlassenen begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 113 Ia 9 Erw. 4c/cc mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und Literatur sowie 288 Erw. 2d; im gleichen Sinne Rz. 27 des Kreisschreibens des BSV über die Schweigepflicht und Akteneinsicht in der AHV/IV/EO/EL/FL, gültig ab 1. Juli 1988). Für die Verweigerung der Akteneinsicht in solche internen Unterlagen bedarf es keines entgegenstehenden überwiegenden Geheimhaltungsinteresses. bb) Eine Schwierigkeit ergibt sich unter Umständen daraus, dass die Verwaltung für ihre Entscheidfindung bedeutsame Beweisergebnisse und entsprechende Akten als "nur für internen Gebrauch bestimmt" betrachtet und mit dieser Begründung das Akteneinsichtsrecht in solche Unterlagen beschränkt oder verweigert. Nach dem Gesagten ist auch in einem solchen Fall das Einsichtsrecht grundsätzlich zu bejahen (VPB 1984 Nr. 34 S. 224 f.; REINHARDT, Das rechtliche Gehör in Verwaltungssachen, Diss. Zürich 1968, S. 173 f.). Gilt es den Umfang des Akteneinsichtsrechts zu bestimmen, kommt es demnach auf die im konkreten Fall objektive Bedeutung eines Aktenstückes für die verfügungswesentliche Sachverhaltsfeststellung an, und nicht auf die Einstufung des Beweismittels durch die Verwaltung als internes Papier. Die Vorlegungspflicht hat sich nach der Relevanz der umstrittenen Papiere zu richten (so zutreffend FISCHLI, Die Akteneinsicht im Verwaltungsprozess, in: Mélanges Henri Zwahlen, Lausanne 1977, S. 283). Keine internen Akten sind verwaltungsintern erstellte Berichte und Gutachten zu streitigen Sachverhaltsfragen; diese unterliegen praxisgemäss dem Akteneinsichtsrecht, weil der

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Anspruch auf rechtliches Gehör vorbehältlich gewisser Ausnahmen das Recht einschliesst, an Beweiserhebungen der Verwaltung teilzunehmen und sich zum Beweisergebnis zu äussern. Anders verhält es sich nur bei Berichten verwaltungsinterner Fachstellen, die sich darauf beschränken, an sich feststehende Tatsachen sachverständig zu würdigen (vgl. BGE 104 Ia 71 mit Hinweisen). Dabei kann aber im Unfallversicherungsbereich von feststehenden Tatsachen jedenfalls so lange nicht gesprochen werden, als Diagnosen, Befunde, Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit, natürliche Kausalzusammenhänge usw. unter den Parteien umstritten sind. Der Richter hat somit gegebenenfalls zu prüfen, ob die Verwaltung zu Recht ein Aktenstück als internes Papier klassifiziert hat (dazu BGE 113 Ia 289 Erw. 2d). Führt diese Prüfung von verwaltungsinternen Akten zum Schluss, dass sie den Ausgang eines Verfahrens beeinflussen können, ist nach den gewöhnlichen Regeln und Grundsätzen der Interessenabwägung zu entscheiden, ob auch sie der Akteneinsicht unterliegen, einzelne dieser Aktenstücke (oder Teile davon) auszunehmen sind oder die Einsicht sogar vollumfänglich verweigert werden muss. Wird einem Betroffenen die Einsichtnahme in ein zu Unrecht als intern qualifiziertes Aktenstück zufolge eines Geheimhaltungsgrundes verweigert, so darf auch darauf zu seinem Nachteil nur abgestellt werden, wenn die Verwaltung seinen wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich (z. B. in Form redaktionell bereinigter Kopien) bekanntgibt und dem Betroffenen Gelegenheit einräumt, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen. cc) Die Abgrenzung zwischen verfügungserheblichen und rein internen Akten mag gelegentlich Schwierigkeiten bereiten. Auch ist die Gefahr nicht ohne weiteres von der Hand zu weisen, dass die Verwaltung in besonders heiklen Fällen versucht sein könnte, bestimmte interne Akten (von deren Existenz die Beteiligten allenfalls nicht einmal Kenntnis haben) zur Grundlage einer Verfügung zu machen. Dies käme einer Vereitelung des Akteneinsichtsrechts gleich. In praktischer Hinsicht darf indessen nicht übersehen werden, dass Versicherte bei genügender Verfügungsbegründung, zu welcher der Unfallversicherer von Verfassungs wegen verpflichtet ist (vgl. dazu ZBl 88/1989 S. 137 ff.), in der Regel prüfen kann, ob ihm die von der Verwaltung verwendeten Verfügungsgrundlagen bekanntgegeben worden sind. Vor allem aber - und dies ist für den Rechtsschutz des Versicherten gegenüber dem Sozialversicherer letztlich ausschlaggebend - gründet die justizmässige Prüfung
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von Verwaltungsverfügungen auf ihre tatsächliche Richtigkeit, Rechtmässigkeit und Angemessenheit hin einzig auf Akten, welche der Akteneinsichtsordnung unterliegen, dagegen niemals auf rein internen Akten, auf welche sich die Verwaltung daher im Streitfall für die Stützung ihres Standpunktes nicht mit Erfolg berufen kann. Auf die in der jüngeren Doktrin diskutierte Frage, ob angesichts der anerkannten Grundsätze über die Beschränkung des Akteneinsichtsrechts auf die Unterscheidung zwischen internen und anderen Akten nicht verzichtet werden sollte (siehe dazu GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, Art. 4, Rz. 109; JÖRG PAUL MÜLLER/STEFAN MÜLLER, Grundrechte, Besonderer Teil, S. 248; HUBER, Das Recht des Bürgers auf Akteneinsicht im Verwaltungsverfahren, Diss. St. Gallen 1980, S. 84 ff.; COTTIER, in: "recht" 2/1984, S. 123), braucht daher hier nicht näher eingetreten zu werden. h) Das Recht auf Akteneinsicht ist wie das Recht, angehört zu werden, formeller Natur. Die Verletzung des Rechts auf Akteneinsicht führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung (vgl. BGE 106 Ia 74 Erw. 2 mit Hinweisen). Vorbehalten bleiben praxisgemäss Fälle, in denen die Verletzung des rechtlichen Gehörs bzw. des Akteneinsichtsrechts nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt wurde, sich vor einer Instanz äussern kann, welche sowohl die Tat- als auch die Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft (vgl. BGE 112 Ib 175 Erw. 5e, BGE 110 Ia 82 Erw. 5d, BGE 107 V 249 Erw. 3; ZBl 84/1983 S. 136).
3. a) Im vorliegenden Fall beanstandet die Beschwerdeführerin die ungenügende Gewährung der Akteneinsicht im bisherigen Verfahren, soweit es um den der Verfügung vom 11. November 1986 u.a. zugrunde liegenden Bericht des Dr. med. B. vom 22. Oktober 1986 geht. Tatsächlich hat sich die SUVA in ihrem Einspracheentscheid vom 26. Januar 1987 auf jenen Bericht des Dr. med. B. von der Gruppe Unfallmedizin der medizinischen Abteilung gestützt, der bei Erlass der Verfügung vom 11. November 1986 - und noch über das Datum des Einspracheentscheides hinaus - nicht in den zur Einsicht zugestellten Akten lag. Die SUVA stellte den Bericht des Dr. med. B. dem Rechtsvertreter der Versicherten erst auf dessen Rüge hin mit Schreiben vom 30. März 1987 zu und hat ihn als Nr. 51 zu den Akten genommen. Der Rechtsvertreter beharrt darauf, er wisse mit Sicherheit, dass es sich bei diesem Aktenstück Nr. 51 nicht um
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eine Kopie des roten Originals, sondern um eine für die Partei und das Gericht erstellte und vom Arzt neu unterschriebene Abschrift handle; dabei sei die materielle Identität nach wie vor nicht belegt. b) Diese Auffassung weckt unter den gegebenen Umständen Verständnis. Die SUVA ist insofern fragwürdig vorgegangen, als sie den Bericht des Dr. med. B. bei Erlass ihrer Verfügung vom 11. November 1986 wohl mit berücksichtigte, ihn aber dem Rechtsvertreter nicht zur Kenntnis brachte. Im Schreiben vom 30. März 1987 hat sich die SUVA auf den Standpunkt gestellt, sie wäre "überfordert, wenn sie die rund 2000 Einsprachen im Jahr aufgrund aller prozessualen Regeln behandeln müsste"; auch hier gebe es "vernünftige Grenzen der Sozialversicherung, deren Beachtung im Gesamtinteresse" liege. Das Gegenteil ist richtig, weil selbstverständlich alle verbindlichen Verfahrensbestimmungen, somit auch die grundlegende rechtsstaatliche Sicherung des Akteneinsichtsrechts im Einspracheverfahren einzuhalten sind. Schliesslich fällt auf, dass die SUVA noch in ihrer Vernehmlassung zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht klar Stellung genommen hat zur Frage, ob und allenfalls inwiefern sie den Originaltext der Anfrage an Dr. med. B. und seine ursprüngliche Antwort abgeändert hat. Die SUVA will lediglich generell festgestellt haben, dass "ein Zwang zu originalgetreuer Wiedergabe unbedeutender interner Textstellen oder Schriftlichkeiten nicht" bestehe. Davon kann indessen bei einem Arztbericht, der eine wesentliche Verfügungsgrundlage bildete, nicht gesprochen werden. Eine Verletzung des Akteneinsichtsrechts liegt daher vor, ist doch kein Grund ersichtlich, warum der Bericht des Dr. med. B. vom 22. Oktober 1986 in seiner ursprünglichen Fassung dem Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin nicht hätte zur Kenntnis gebracht werden können. Dieser Verfahrensverstoss bleibt indes vorliegend insofern folgenlos, als er nicht besonders schwer ist - die Auffassung des Dr. med. B., auf welche sich die SUVA stützt, wurde in den nachfolgend zu den Akten gegebenen Berichten hinreichend deutlich gemacht - und als sich die Einholung einer Oberexpertise zu den Unfallauswirkungen sowie den daraus resultierenden Arbeitsunfähigkeiten ohnehin aufdrängt. Damit verlieren der Bericht des Dr. med. B. vom 22. Oktober 1986 und die Frage, ob es sich bei der schlussendlich zu den Akten gegebenen Fassung dieses Berichts um eine mit der ursprünglichen Niederschrift übereinstimmende Version handelt, für die Beurteilung der streitigen Versicherungsansprüche jeden wesentlichen Beweiswert, kann doch nach

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den Umständen des vorliegenden Falles die Leistungsverweigerung nicht mit den Stellungnahmen des Dr. med. B. begründet werden. c) Auf die weitere rein pauschale Behauptung des Rechtsvertreters in der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, es könnten noch weitere "Geheimakten" vorhanden sein, ist nicht einzutreten, weil es sich um blosse vage Vermutungen handelt, für die keine konkreten Anhaltspunkte bestehen. Davon abgesehen wären solche internen Akten für die Beurteilung der materiellen Leistungsberechtigung nach dem Gesagten klarerweise nicht erheblich.

SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 96 Trattamento di dati personali - 1 Gli organi incaricati di applicare la presente legge o di controllarne o sorvegliarne l'esecuzione possono trattare o far trattare dati personali, compresi dati personali degni di particolare protezione, di cui necessitano per adempiere i compiti conferiti loro dalla presente legge, segnatamente per:219
¹	Gli organi incaricati di applicare la presente legge o di controllarne o sorvegliarne l'esecuzione possono trattare o far trattare dati personali, compresi dati personali degni di particolare protezione, di cui necessitano per adempiere i compiti conferiti loro dalla presente legge, segnatamente per:219
^a	calcolare e riscuotere i premi;
^b	stabilire il diritto alle prestazioni, nonché per calcolarle, versarle e coordinarle con quelle di altre assicurazioni sociali;
^c	sorvegliare l'applicazione delle prescrizioni in materia di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali;
^d	far valere una pretesa di regresso nei confronti di terzi responsabili;
^e	sorvegliare l'esecuzione della presente legge;
^f	allestire statistiche;
^g	assegnare o verificare il numero AVS.
²	Per adempiere tali compiti possono inoltre effettuare profilazioni, incluse quelle a rischio elevato, ai sensi della legge federale del 25 settembre 2020221 sulla protezione dei dati (LPD) ed emanare decisioni individuali automatizzate ai sensi dell'articolo 21 LPD.222

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26
¹	Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti:
^a	le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità;
^b	tutti gli atti adoperati come mezzi di prova;
^c	le copie delle decisioni notificate.
^1bis	Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64
²	L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 26
¹	Nella sua causa, la parte o il suo rappresentante ha il diritto di esaminare alla sede dell'autorità che decide o d'una autorità cantonale, designata da questa, gli atti seguenti:
^a	le memorie delle parti e le osservazioni delle autorità;
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^1bis	Se la parte o il suo rappresentante vi acconsente, l'autorità può notificare per via elettronica gli atti da esaminare.64
²	L'autorità che decide può riscuotere una tassa per l'esame degli atti d'una causa definita; il Consiglio federale stabilisce la tariffa delle tasse.

SR 832.202 Ordinanza del 20 dicembre 1982 sull'assicurazione contro gli infortuni (OAINF) OAINF Art. 98 Diritto di scelta delle amministrazioni pubbliche - 1 Servizi dell'amministrazione pubblica o aziende pubbliche formano un'entità unica se sono distinti dal profilo organizzativo e tengono una contabilità propria. Dette entità devono essere assicurate presso lo stesso assicuratore.
¹	Servizi dell'amministrazione pubblica o aziende pubbliche formano un'entità unica se sono distinti dal profilo organizzativo e tengono una contabilità propria. Dette entità devono essere assicurate presso lo stesso assicuratore.
²	Nuove entità uniche amministrative e aziendali, che tengono una contabilità propria per la prima volta, segnatamente a seguito di creazioni o ristrutturazioni di unità esistenti, devono scegliere l'assicuratore al più tardi un mese prima di entrare in attività. Ai rappresentanti dei lavoratori va accordato un diritto di partecipazione alla scelta. Se l'entità non ha optato tempestivamente, i suoi dipendenti sono assicurati dall'INSAI.
³	Le amministrazioni pubbliche esercitano il diritto di scelta presentando all'assicuratore designato una proposta scritta d'assicurazione indicante le entità da affiliare.

SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 96 Trattamento di dati personali - 1 Gli organi incaricati di applicare la presente legge o di controllarne o sorvegliarne l'esecuzione possono trattare o far trattare dati personali, compresi dati personali degni di particolare protezione, di cui necessitano per adempiere i compiti conferiti loro dalla presente legge, segnatamente per:219
¹	Gli organi incaricati di applicare la presente legge o di controllarne o sorvegliarne l'esecuzione possono trattare o far trattare dati personali, compresi dati personali degni di particolare protezione, di cui necessitano per adempiere i compiti conferiti loro dalla presente legge, segnatamente per:219
^a	calcolare e riscuotere i premi;
^b	stabilire il diritto alle prestazioni, nonché per calcolarle, versarle e coordinarle con quelle di altre assicurazioni sociali;
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^d	far valere una pretesa di regresso nei confronti di terzi responsabili;
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²	Per adempiere tali compiti possono inoltre effettuare profilazioni, incluse quelle a rischio elevato, ai sensi della legge federale del 25 settembre 2020221 sulla protezione dei dati (LPD) ed emanare decisioni individuali automatizzate ai sensi dell'articolo 21 LPD.222

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 1
¹	La presente legge si applica alla procedura negli affari amministrativi trattati e decisi in prima istanza o su ricorso da un'autorità amministrativa federale.
²	Sono autorità nel senso del capoverso 1:
^a	il Consiglio federale, i suoi Dipartimenti, la Cancelleria federale, nonché le divisioni, le aziende, gli istituti e gli altri servizi dell'amministrazione federale che da essi dipendono;
^b	gli organi dell'Assemblea federale e dei tribunali federali per le decisioni di prima istanza e le decisioni su ricorso, in conformità all'ordinamento dei funzionari del 30 giugno 19277;
^c	gli istituti o le aziende federali autonomi;
^cbis	il Tribunale amministrativo federale;
^d	le commissioni federali;
^e	altre istanze od organismi indipendenti dall'amministrazione federale, in quanto decidano nell'adempimento d'un compito di diritto pubblico a essi affidato dalla Confederazione.
³	Nella procedura delle autorità cantonali di ultima istanza che non decidono definitivamente in virtù del diritto pubblico federale sono applicabili soltanto gli articoli 34 a 38 e 61 capoversi 2 e 3 concernenti la notificazione delle decisioni e l'articolo 55 capoversi 2 e 4 concernente la revoca dell'effetto sospensivo. È fatto salvo l'articolo 97 capoverso 2 della legge federale del 20 dicembre 19469 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti concernente la revoca dell'effetto sospensivo a ricorsi contro le decisioni delle casse di compensazione.10 11

SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 68 Categorie e iscrizione nel registro - 1 Le persone, la cui assicurazione esula dalla competenza dell'INSAI, devono, a norma della presente legge, essere assicurate contro gli infortuni da:
¹	Le persone, la cui assicurazione esula dalla competenza dell'INSAI, devono, a norma della presente legge, essere assicurate contro gli infortuni da:
^a	imprese di assicurazione private sottoposte alla legge del 17 dicembre 2004160 sulla sorveglianza degli assicuratori (LSA);
^b	casse pubbliche d'assicurazione contro gli infortuni;
^c	casse malati ai sensi dell'articolo 2 della legge del 26 settembre 2014163 sulla vigilanza sull'assicurazione malattie.
²	Gli assicuratori che intendono partecipare alla gestione dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni devono iscriversi in un registro tenuto dall'Ufficio federale della sanità pubblica164. Questo registro è pubblico.165

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 3 - Non sono regolate dalla presente legge:
^a	la procedura di autorità nel senso dell'articolo 1 capoverso 2 lettera e in quanto contro le loro decisioni non sia ammissibile un ricorso direttamente ad un'autorità federale;
^b	la procedura di prima istanza in materia di personale federale concernente l'istituzione iniziale del rapporto di servizio, la promozione, gli ordini di servizio e l'autorizzazione al procedimento penale contro l'agente;
^c	la procedura di prima istanza nelle cause amministrative penali e la procedura d'accertamento della polizia giudiziaria;
^d	la procedura della giustizia militare, compresa la giustizia militare disciplinare, la procedura in affari in materia di comando giusta l'articolo 37 come pure la procedura speciale giusta gli articoli 38 e 39 della legge militare del 3 febbraio 199517,18 ...19;
^dbis	la procedura in materia di assicurazioni sociali, sempre che la legge federale del 6 ottobre 200021 sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali sia applicabile;
^e	la procedura d'imposizione doganale;
^fbis	la procedura di prima istanza in altre cause amministrative, quando la loro natura esige di dirimerle sul posto con decisione immediatamente esecutiva.

SR 832.20 Legge federale del 20 marzo 1981 sull'assicurazione contro gli infortuni (LAINF) LAINF Art. 97 Comunicazione di dati - 1 Purché nessun interesse privato preponderante vi si opponga, gli organi incaricati di applicare la presente legge o di controllarne o sorvegliarne l'esecuzione possono comunicare i dati, in deroga all'articolo 33 LPGA224:225
¹	Purché nessun interesse privato preponderante vi si opponga, gli organi incaricati di applicare la presente legge o di controllarne o sorvegliarne l'esecuzione possono comunicare i dati, in deroga all'articolo 33 LPGA224:225
^a	ad altri organi incaricati di applicare la presente legge, nonché di controllarne o sorvegliarne l'esecuzione, qualora ne necessitino per adempiere i compiti conferiti loro dalla presente legge;
^b	agli organi di altre assicurazioni sociali, qualora, in deroga all'articolo 32 capoverso 2 LPGA, l'obbligo di comunicazione sia sancito da una legge federale;
^bbis	agli organi di un'altra assicurazione sociale per assegnare o verificare il numero AVS;
^c	alle autorità competenti per la riscossione dell'imposta alla fonte, conformemente agli articoli 88 e 100 della legge federale del 14 dicembre 1990227 sull'imposta federale diretta, nonché alle rispettive disposizioni cantonali;
^d	alle autorità incaricate dell'esecuzione della legge federale del 12 giugno 1959228 sulla tassa d'esenzione dall'obbligo militare, conformemente all'articolo 24 di tale legge;
^e	agli organi della statistica federale, conformemente alla legge federale del 9 ottobre 1992229 sulla statistica federale;
^f	agli organi esecutivi della legge federale del 19 marzo 1976230 sulla sicurezza delle installazioni e degli apparecchi tecnici, della legge federale del 21 marzo 1969231 sul commercio dei veleni, della legge federale del 7 ottobre 1983232 sulla protezione dell'ambiente, nonché dell'ordinanza del 22 giugno 1994233 sulla radioprotezione, qualora ne necessitino per adempiere i compiti conferiti loro dagli atti normativi summenzionati;
^g	agli enti incaricati di promuovere la prevenzione degli infortuni non professionali conformemente all'articolo 88 capoverso 1, qualora ne necessitino per l'adempimento dei loro compiti;
^h	alle autorità istruttorie penali, qualora ne necessitino per denunciare o impedire un crimine;
^hbis	al Servizio delle attività informative della Confederazione (SIC) o agli organi di sicurezza dei Cantoni a destinazione del SIC, qualora sussista una minaccia concreta per la sicurezza interna o esterna secondo l'articolo 19 capoverso 2 della legge federale del 25 settembre 2015235 sulle attività informative;
ⁱ	in singoli casi e su richiesta scritta:
ⁱ¹	alle autorità d'assistenza sociale, qualora ne necessitino per determinare o modificare prestazioni, chiederne la restituzione o prevenire pagamenti indebiti,
ⁱ²	ai tribunali civili, qualora ne necessitino per giudicare una controversia relativa al diritto di famiglia o successorio,
ⁱ³	ai tribunali penali e alle autorità istruttorie penali, qualora ne necessitino per accertare un crimine o un delitto,
ⁱ⁴	agli uffici d'esecuzione, conformemente agli articoli 91, 163 e 222 della legge federale dell'11 aprile 1889236 sulla esecuzione e sul fallimento,
ⁱ⁵	alle autorità di protezione dei minori e degli adulti, conformemente all'articolo 448 capoverso 4 del Codice civile238,
ⁱ⁶	...
^1bis	I dati necessari per la lotta contro il lavoro nero possono essere comunicati conformemente agli articoli 11 e 12 della legge del 17 giugno 2005240 contro il lavoro nero.241
²	In deroga all'articolo 33 LPGA, i dati possono altresì essere comunicati alle competenti autorità fiscali nell'ambito della procedura di notificazione di cui all'articolo 19 della legge federale del 13 ottobre 1965242 sull'imposta preventiva.
³	In deroga all'articolo 33 LPGA i dati personali in relazione a un infortunio o a una malattia professionale possono essere eccezionalmente comunicati a terzi, qualora sia necessario per evitare un pericolo per la vita o la salute. Gli interessi privati preponderanti devono rimanere tutelati.
⁴	In deroga all'articolo 33 LPGA, i dati d'interesse generale in relazione all'applicazione della presente legge possono essere pubblicati. L'anonimato degli assicurati dev'essere garantito.
⁵	I medici impiegati quali specialisti della sicurezza del lavoro sono tenuti al segreto medico. In deroga all'articolo 33 LPGA, possono tuttavia comunicare al datore di lavoro e agli organi di cui all'articolo 85 capoverso 1 conclusioni relative all'idoneità di un lavoratore per determinati lavori, qualora la salute e la sicurezza di tale persona o di altri lavoratori rappresentino un interesse preponderante e il consenso della persona interessata non possa essere ottenuto. Questa deve essere informata in ogni caso.
⁶	Negli altri casi, in deroga all'articolo 33 LPGA, i dati possono essere comunicati a terzi alle condizioni seguenti:
^a	per i dati non personali: se la comunicazione è giustificata da un interesse preponderante;
^b	per i dati personali: se, nel caso specifico, la persona interessata ha dato il suo consenso scritto o, qualora non sia possibile ottenerlo, le circostanze permettono di presumere che la comunicazione dei dati sia nell'interesse dell'assicurato.
⁷	Possono essere comunicati solo i dati necessari per l'obiettivo perseguito.
⁸	Il Consiglio federale disciplina le modalità di comunicazione e d'informazione della persona interessata.
⁹	I dati sono di norma comunicati per scritto e gratuitamente. Il Consiglio federale può prevedere la riscossione di un emolumento qualora sia necessario un particolare dispendio di lavoro.
¹⁰	Se un lavoratore comunica in via confidenziale agli organi di cui all'articolo 85 capoverso 1 o agli specialisti della sicurezza del lavoro fatti relativi all'azienda o a persone, la sua identità deve essere mantenuta segreta anche nei confronti del datore di lavoro.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27
¹	L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se:
^a	un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto;
^b	un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto;
^c	l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga.
²	Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto.
³	A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta.