104 Ia 26
8. Auszug aus dem Urteil vom 15. März 1978 i.S. Dr. X. gegen Regierungsrat und Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft
Regeste (de):
- Art. 4
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999
Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio.
- Der Beschluss über die Nichtwiederwahl eines Lehrers ist nach basellandschaftlichem Verwaltungsprozessrecht eine anfechtbare Verfügung.
Regeste (fr):
- Art. 4 Cst.; notion de décision.
- Selon la procédure administrative du canton de Bâle-Campagne, la décision refusant de renommer un maître (de gymnase) est une décision pouvant faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif cantonal.
Regesto (it):
- Art. 4 Cost.; nozione di decisione.
- Secondo la procedura amministrativa del cantone di Basilea Campagna, la decisione con cui è rifiutato il rinnovo della nomina di un docente (ginnasiale) costituisce una decisione impugnabile dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo.
Sachverhalt ab Seite 27
BGE 104 Ia 26 S. 27
Dr. X. wurde 1971 zum Hauptlehrer für Geschichte und Französisch am Gymnasium Münchenstein gewählt. Die Subkommission Münchenstein der Aufsichtskommission der Gymnasien und des Lehrerseminars beschloss am 17. November 1976, ihn für die im Frühjahr 1977 beginnende neue fünfjährige Amtsdauer dem Regierungsrat mangels Berufseignung nicht mehr zur Wiederwahl vorzuschlagen, und sie bestätigte dies nach einem erweiterten Lehrerkonvent am 4. Januar 1977. Darauf beschloss der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 25. Januar 1977 folgendes: "1. Der Regierungsrat nimmt von den Ausführungen und dem Beschluss der Subkommission Münchenstein der Aufsichtskommission der Gymnasien und des Lehrerseminars Kenntnis und sieht davon ab, Herrn Dr. X. als Hauptlehrer am Gymnasium Münchenstein wiederzuwählen. 2. ..."
Auf die von Dr. X. hiegegen eingereichte Beschwerde trat das Verwaltungsgericht des Kantons Basel-Landschaft nicht ein. Diesen Entscheid ficht Dr. X. mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung von Art. 4
![](media/link.gif)
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Mit der Beschwerde wird vor allem gerügt, das Verwaltungsgericht habe § 6 Absatz 1 des Gesetzes über die Rechtspflege in Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen vom 22. Juni 1959/25. September 1972 (VRG) willkürlich ausgelegt, indem es angenommen habe, der Beschluss des Regierungsrates vom 25. Januar 1977 stelle keinen Verwaltungsakt dar, der auf Grund der genannten Gesetzesbestimmung beim Verwaltungsgericht angefochten werden könnte. a) § 6 Abs. 1 VRG lautet wie folgt:
"Das Verwaltungsgericht ist zuständig zur Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen und Entscheide des Regierungsrates, die ihm durch dieses oder andere Gesetze nicht ausdrücklich entzogen sind." Die Wiederwahl von Lehrern ist unter den in § 7 VRG umschriebenen Ausnahmen von der Weiterziehbarkeit an das Verwaltungsgericht nicht genannt. Somit kommt es ausschliesslich auf die Auslegung der angeführten Gesetzesbestimmung an. Dabei kann der Begriff der Verfügung nicht unmittelbar dem Bundesrecht entnommen werden, da Art. 5
![](media/link.gif)
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
BGE 104 Ia 26 S. 28
allein für die vom eidgenössischen Recht geregelten Gebiete gilt und Art. 84
![](media/link.gif)
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
![](media/link.gif)
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
b) Das Verwaltungsgericht hat sich vorerst mit der Frage der Bedeutung der Amtsdauer der Lehrer befasst. Es hat festgestellt, nach allgemeiner Auffassung und nach der Regelung des Kantons Basel-Landschaft im besonderen habe der Beamte nach Ablauf der Amtsdauer keinen Anspruch auf Wiederwahl. Es bedürfe daher keines Verwaltungsaktes, um sein Ausscheiden aus dem Staatsdienst zu bewirken. Ferner hat das Gericht aus dem Wortlaut des Regierungsratsbeschlusses abgeleitet, es handle sich dabei um eine blosse Mitteilung des Inhaltes, der Regierungsrat gedenke nicht, einen Verwaltungsakt vorzunehmen. Eine blosse Mitteilung erzeuge aber keinerlei Rechtswirkungen, so dass kein Verwaltungsakt vorliege. Diese Auffassung erweckt Bedenken. Zunächst kann der Auslegung des Regierungsratsbeschlusses durch das Verwaltungsgericht nicht beigepflichtet werden. Zwar enthält das Dispositiv einleitend eine blosse Kenntnisnahme von den Ausführungen und dem Antrag der zuständigen Subkommission der Aufsichtskommission über die Gymnasien; doch folgt im zweiten Satzteil die Wendung, der Regierungsrat sehe davon ab, den Beschwerdeführer als Hauptlehrer wiederzuwählen. Das ist schon rein sprachlich etwas anderes als die blosse Mitteilung, der Regierungsrat gedenke nicht, den Verwaltungsakt der Wiederwahl zu erlassen. Es handelt sich nicht um eine Voranzeige oder Absichtserklärung, der später ein formeller Beschluss über Wahl oder Nichtwiederwahl folgen sollte, sondern die vom Regierungsrat gewählte Formulierung ist gleichbedeutend mit der ebenfalls denkbaren Fassung: "Dr. X. wird als Hauptlehrer am Gymnasium Münchenstein nicht
BGE 104 Ia 26 S. 29
wiedergewählt."
Die auf den Wortlaut des Regierungsratsbeschlusses gestützte Erwägung zum Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichtes lässt sich somit mit sachlichen Gründen nicht aufrechterhalten. c) Das Verwaltungsgericht hat allerdings das Hauptgewicht nicht auf diese äussere Frage gelegt, sondern darauf, dass nach Auffassung des Gesetzgebers des Kantons Basel-Landschaft ein Beamtenverhältnis mit dem Ablauf der Amtsdauer von selbst zu Ende gehe, weshalb dessen Nichterneuerung keines Verwaltungsaktes mehr bedürfe. Damit hat es das rein formale Problem, ob hier eine Verfügung vorliegt oder nicht, mit dem materiellen vermengt, ob dem Beamten ein Anspruch auf Wiederwahl zusteht. Das Verwaltungsgericht hat mit anderen Worten zu wenig beachtet, dass der Verfügungscharakter einer behördlichen Anordnung nicht von deren Notwendigkeit abhängt und ebensowenig davon, ob und gegebenenfalls in welchem Umfange sie anfechtbar ist. Die Anfechtbarkeit ist nach der Gesetzgebung des Kantons Basel-Landschaft die regelmässige Folge des Vorliegens einer Verfügung. Sie kann daher nicht gleichzeitig Voraussetzung für deren Bestand sein. d) Das Bundesgericht hat in BGE 101 Ia 74 E. 3a den Verwaltungsakt bzw. die Verfügung definiert als "individuellen, an den einzelnen gerichteten Hoheitsakt, durch den eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird." Es verweist dazu auf einige ältere Entscheide sowie auf die damals vorliegenden Standardwerke zum schweizerischen Verwaltungsrecht, zu denen nun zusätzlich das seither neu erschienene Werk von FLEINER, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechtes, angeführt zu werden verdient (vgl. besonders S. 143 f.). Für das Bundesverwaltungsrecht umschreibt Art. 5
![](media/link.gif)
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
BGE 104 Ia 26 S. 30
als der Regierungsrat definitiv erklärt, von seiner Befugnis zur Wiederwahl eines Lehrers im negativen Sinne Gebrauch zu machen. Der Hoheitsakt ist individuell, d.h. an die Person des Beschwerdeführers allein gerichtet. Er ist auch verbindlich und erzwingbar, da auf Grund dieses Beschlusses die Schulleitung allenfalls den weiteren Unterricht des Beschwerdeführers zwangsweise hätte verhindern müssen. Geht man von den Typen der Verfügung aus, wie sie vor allem in Art. 5
![](media/link.gif)
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
![](media/link.gif)
SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 5 - 1 Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
|
1 | Sono decisioni i provvedimenti delle autorità nel singolo caso, fondati sul diritto pubblico federale e concernenti: |
a | la costituzione, la modificazione o l'annullamento di diritti o di obblighi; |
b | l'accertamento dell'esistenza, dell'inesistenza o dell'estensione di diritti o di obblighi; |
c | il rigetto o la dichiarazione d'inammissibilità d'istanze dirette alla costituzione, alla modificazione, all'annullamento o all'accertamento di diritti o di obblighi. |
2 | Sono decisioni anche quelle in materia d'esecuzione (art. 41 cpv. 1 lett. a e b), le decisioni incidentali (art. 45 e 46), le decisioni su opposizione (art. 30 cpv. 2 lett. b e 74), le decisioni su ricorso (art. 61), le decisioni in sede di revisione (art. 68) e l'interpretazione (art. 69).24 |
3 | Le dichiarazioni di un'autorità che rifiuta o solleva pretese da far valere mediante azione non sono considerate decisioni. |
Die Auffassung des Verwaltungsgerichtes, es habe sich beim Beschluss des Regierungsrates des Kantons Basel-Landschaft vom 25. Januar 1977 nicht um einen Verwaltungsakt gehandelt, erscheint daher als mit sachlichen Gründen nicht vertretbar,
BGE 104 Ia 26 S. 31
und der angefochtene Entscheid ist demgemäss wegen Verletzung von Art. 4
![](media/link.gif)
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 4 Lingue nazionali - Le lingue nazionali sono il tedesco, il francese, l'italiano e il romancio. |