100 Ib 13
3. Arrêt du 8 mars 1974 dans la cause Ligue marxiste révolutionnaire et consorts contre Département fédéral de justice et police.
Regeste (de):
- Strafrechtliche Verantwortlichkeit der Bundesbeamten. Art. 15 VG.
- 1. Die Ermächtigung zur Strafverfolgung eines Beamten wird verweigert, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen der Verfolgung nicht erfüllt sind, insbesondere wenn die dem Beamten vorgeworfene Handlung durch Art. 32 StGB gedeckt ist (Erw. 3 a).
- 2. Ein Beamter ist an die Verordnungen des Bundesrates und die Weisungen seines Departementes gebunden. Er hat deren Gesetzmässigkeit nicht zu prüfen (Erw. 4). Aber er muss in den Schranken seines Aufgabenbereichs bleiben und darf seine Ermessensbefugnis nicht überschreiten (Erw. 5).
Regeste (fr):
- Responsabilité pénale des fonctionnaires de la Confédération. Art. 15
SR 170.32 Legge federale del 14 marzo 1958 su la responsabilità della Confederazione, dei membri delle autorità federali e dei funzionari federali (Legge sulla responsabilità, LResp) - Legge sulla responsabilità
LResp Art. 15
1 Nessun procedimento penale può essere promosso, senza un permesso del Dipartimento federale di giustizia e polizia, contro un funzionario, per reati attenenti all'attività o alla condizione ufficiale del medesimo, purché non trattisi di reati concernenti la circolazione stradale. Tale permesso è accordato: a per il personale dei servizi del Parlamento, dalla Delegazione amministrativa dell'Assemblea federale; b per il personale del Tribunale federale, del Tribunale amministrativo federale e del Tribunale penale federale, dalla commissione amministrativa del tribunale interessato; c per il personale della propria segreteria, dall'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione; d per il personale del Ministero pubblico della Confederazione da lui nominato, dal procuratore generale della Confederazione.32 2 Le autorità penali cantonali, cui sia denunciato un caso siffatto, devono domandare immediatamente tale permesso e prendere provvedimenti conservativi urgenti. 3 Se appaiano avverati gli estremi d'un reato e le condizioni legali d'una azione penale, il permesso può essere ricusato soltanto nei casi lievi e ove, considerate tutte le circostanze, l'inflizione di una misura disciplinare33 possa sembrare bastevole. 4 La decisione che accorda il permesso è definitiva. 5 Contro il diniego dell'autorizzazione da parte del Dipartimento federale di giustizia e polizia o della Delegazione amministrativa dell'Assemblea federale è ammesso il ricorso al Tribunale amministrativo federale. Le decisioni dei Tribunali della Confederazione circa l'autorizzazione sono definitive.34 5bis Il pubblico ministero che ha chiesto il permesso è legittimato al ricorso.35 6 ...36 - 1. L'autorisation de poursuivre un fonctionnaire est refusée si les conditions légales de la poursuite pénale ne sont pas réalisées, notamment si l'acte reproché au fonctionnaire est couvert par l'art. 32
SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937
CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti.
- 2. Un fonctionnaire est lié par les ordonnances du Conseil fédéral et les Instructions de son département. Il ne peut pas en examiner la légalité (consid. 4). Mais il est tenu de rester dans les limites de ses attributions et de ne pas excéder son pouvoir d'appréciation (consid. 5).
Regesto (it):
- Responsabilità penale dei funzionari della Confederazione. Art. 15 LResp.
- 1. L'autorizzazione di promuovere un procedimento penale nei confronti di un funzionario è da negare ove non siano dati i presupposti di un tale procedimento, in particolare ove l'atto contestato al funzionario sia coperto dall'art. 32
SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937
CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti.
- 2. Un funzionario è vincolato alle ordinanze del Consiglio federale e alle Istruzioni del Dipartimento cui appartiene. Egli non può esaminarne la legittimità (consid. 4). Nondimeno, egli è tenuto a rimanere nei limiti delle proprie attribuzioni e a non eccedere il proprio potere d'apprezzamento (consid. 5).
Sachverhalt ab Seite 13
BGE 100 Ib 13 S. 13
A.- Le 30 avril 1973, le Chef de la Police fédérale a autorisé la Police cantonale vaudoise, sur sa demande, à installer un appareil d'écoute dans la Grande salle d'Epalinges où devait se tenir, du 4 au 6 mai 1973, le Congrès national de la Ligue marxiste révolutionnaire (en abrégé: la Ligue). L'appareil a été installé le 4 mai et découvert le même jour par des membres de la Ligue.
B.- Charles André Udry et Olivier Pavillon, tous deux
BGE 100 Ib 13 S. 14
membres de la Ligue, ont déposé en leur nom et au nom de cette dernière une plainte pénale contre le Procureur général de la Confédération et contre toutes autres personnes responsables; ils y relevaient que la pose d'appareils d'écoute constituait des infractions aux art. 179 bis
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 179bis - Chiunque ascolta, con un apparecchio d'intercettazione, o registra, su un supporto del suono, una conversazione, estranea non pubblica senza l'assenso di tutti gl'interlocutori, |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti. |
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, la Ligue marxiste révolutionnaire et ses deux membres Charles André Udry et Olivier Pavillon requièrent le Tribunal fédéral de réformer, subsidiairement d'annuler la décision du Département fédéral de justice et police du 28 septembre 1973 et d'autoriser la poursuite pénale contre Hans Walder, Procureur général de la Confédération, contre André Amstein, Chef de la Police fédérale et contre tous autres tiers. Ils allèguent principalement que l'autorisation d'utiliser des appareils d'écoute à des fins de surveillance policière ne repose sur aucune base légale, que seule une loi fédérale pourrait statuer une exception à la disposition pénale de l'art. 179 bis
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 179bis - Chiunque ascolta, con un apparecchio d'intercettazione, o registra, su un supporto del suono, una conversazione, estranea non pubblica senza l'assenso di tutti gl'interlocutori, |
Erwägungen
Considérant en droit
1. (Recevabilité).
2. En tant qu'il demande l'autorisation de poursuivre pénalement le Procureur général de la Confédération, le recours se révèle d'emblée mal fondé. En effet, comme il l'a déjà relevé dans la procédure devant le Département, le Procureur général ne s'est nullement occupé de la question de l'appareil d'écoute
BGE 100 Ib 13 S. 15
d'Epalinges. Il l'a confirmé dans sa détermination sur le présent recours de droit administratif. Aucune des parties n'a allégué qu'il aurait, contrairement à ses déclarations, participé à la procédure d'autorisation; aucun indice non plus ne permet de retenir une telle participation. On doit donc admettre que le Chef de la Police fédérale, agissant dans les limites de sa compétence, a accordé l'autorisation litigieuse sans en discuter au préalable avec le Procureur général de la Confédération. Ainsi, une éventuelle poursuite pénale ne saurait être ouverte contre d'autres fonctionnaires fédéraux, notamment pas contre le Procureur général de la Confédération en fonction à cette époque-là.
3. Les faits au sujet desquels les recourants entendent faire ouvrir une poursuite pénale ne sont pas contestés. Le congrès d'Epalinges était une réunion fermée, à laquelle ne pouvaient prendre part que les membres de la Ligue. La pose d'un appareil d'écoute camouflé pour permettre de suivre les délibérations d'une réunion non publique remplit en soi les conditions objectives de l'infraction visée par l'art. 179 bis
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 179bis - Chiunque ascolta, con un apparecchio d'intercettazione, o registra, su un supporto del suono, una conversazione, estranea non pubblica senza l'assenso di tutti gl'interlocutori, |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 21 - Chiunque commette un reato non sapendo né potendo sapere di agire illecitamente non agisce in modo colpevole. Se l'errore era evitabile, il giudice attenua la pena. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti. |
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SR 170.32 Legge federale del 14 marzo 1958 su la responsabilità della Confederazione, dei membri delle autorità federali e dei funzionari federali (Legge sulla responsabilità, LResp) - Legge sulla responsabilità LResp Art. 15 |
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1 | Nessun procedimento penale può essere promosso, senza un permesso del Dipartimento federale di giustizia e polizia, contro un funzionario, per reati attenenti all'attività o alla condizione ufficiale del medesimo, purché non trattisi di reati concernenti la circolazione stradale. Tale permesso è accordato: |
a | per il personale dei servizi del Parlamento, dalla Delegazione amministrativa dell'Assemblea federale; |
b | per il personale del Tribunale federale, del Tribunale amministrativo federale e del Tribunale penale federale, dalla commissione amministrativa del tribunale interessato; |
c | per il personale della propria segreteria, dall'autorità di vigilanza sul Ministero pubblico della Confederazione; |
d | per il personale del Ministero pubblico della Confederazione da lui nominato, dal procuratore generale della Confederazione.32 |
2 | Le autorità penali cantonali, cui sia denunciato un caso siffatto, devono domandare immediatamente tale permesso e prendere provvedimenti conservativi urgenti. |
3 | Se appaiano avverati gli estremi d'un reato e le condizioni legali d'una azione penale, il permesso può essere ricusato soltanto nei casi lievi e ove, considerate tutte le circostanze, l'inflizione di una misura disciplinare33 possa sembrare bastevole. |
4 | La decisione che accorda il permesso è definitiva. |
5 | Contro il diniego dell'autorizzazione da parte del Dipartimento federale di giustizia e polizia o della Delegazione amministrativa dell'Assemblea federale è ammesso il ricorso al Tribunale amministrativo federale. Le decisioni dei Tribunali della Confederazione circa l'autorizzazione sono definitive.34 |
5bis | Il pubblico ministero che ha chiesto il permesso è legittimato al ricorso.35 |
6 | ...36 |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti. |
BGE 100 Ib 13 S. 16
droit administratif, dont le Département fédéral et - en cas de recours - la Chambre de droit administratif du Tribunal fédéral connaissent normalement. Au demeurant, les recourants ne contestent pas que cet examen puisse se faire au cours de la procédure préliminaire d'autorisation; ils se bornent à soulever des arguments de fond tendant à établir que les conditions d'application de l'art. 32
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 179bis - Chiunque ascolta, con un apparecchio d'intercettazione, o registra, su un supporto del suono, una conversazione, estranea non pubblica senza l'assenso di tutti gl'interlocutori, |
4. Pour accorder l'autorisation de poser l'appareil d'écoute dans la Grande salle d'Epalinges, le Chef de la Police fédérale s'est fondé (selon les déclarations qu'il a faites en première instance auprès du Département ainsi que dans sa réponse au recours de droit administratif) d'une part sur l'arrêté du Conseil fédéral du 29 avril 1958 "concernant le service de police du Ministère public fédéral" (ROLF 1958 p. 273), d'autre part sur les "Instructions concernant le Service des enquêtes et informations pour la protection de la sécurité du pays", émises par le Département fédéral de justice et police le 30 avril 1969. a) L'arrêté du 29 avril 1958 a été édicté par le Conseil fédéral en application de l'art. 102
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 102 * - 1 La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
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1 | La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
2 | Se necessario, può derogare al principio della libertà economica. |
BGE 100 Ib 13 S. 17
la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération (police politique), d'autre part les recherches de la police judiciaire dans la poursuite des infractions contre la sûreté intérieure et extérieure de la Confédération (police judiciaire). En exécution de l'art. 1er
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 102 * - 1 La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
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1 | La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
2 | Se necessario, può derogare al principio della libertà economica. |
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SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 102 * - 1 La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
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1 | La Confederazione assicura l'approvvigionamento del Paese in beni e servizi vitali in caso di minacce d'ordine egemonico o bellico nonché in caso di gravi situazioni di penuria cui l'economia non è in grado di rimediare da sé. Prende misure preventive. |
2 | Se necessario, può derogare al principio della libertà economica. |
BGE 100 Ib 13 S. 18
donné qu'il pouvait se tenir pour lié par les prescriptions invoquées, le Chef de la Police fédérale était couvert en l'espèce par l'art. 32
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti. |
5. Il ne suffit cependant pas que le Chef de la Police fédérale ait pu se considérer comme valablement lié par les prescriptions en question; il faut encore qu'il se soit tenu dans les limites de ses attributions. L'examen de cette question appelle l'examen du principe de la proportionnalité, applicable dans tous les domaines du droit public (RO 94 I 397) et notamment aussi dans les cas d'application de l'art. 32
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 179bis - Chiunque ascolta, con un apparecchio d'intercettazione, o registra, su un supporto del suono, una conversazione, estranea non pubblica senza l'assenso di tutti gl'interlocutori, |
BGE 100 Ib 13 S. 19
vouloir attenter à la sécurité du pays et s'il avait des motifs suffisants de chercher à obtenir des renseignements sur ce point au moyen d'un appareil d'écoute, sans dépasser sa marge d'appréciation. a) Selon les Instructions du 30 avril 1969, l'utilisation d'appareils techniques pour surveiller des inculpés ou des suspects ne peut être autorisée que s'il n'est pas possible de se renseigner par d'autres moyens d'investigation ou d'information. La décision attaquée retient que les publications de la Ligue se limitent à de la propagande politique et à des analyses et ne disent rien à propos d'éventuelles actions illicites projetées; que, sur ce point, seul le Congrès national pouvait éventuellement fournir des éléments d'information; que celui-ci n'était cependant accessible qu'aux membres de la Ligue, lesquels n'acquièrent cette qualité qu'après s'être soumis à une sévère période d'essai de plusieurs mois. Elle conclut qu'il ne restait dès lors que l'écoute comme moyen d'information efficace. Les recourants ne contestant pas ces faits, on peut admettre que la condition rappelée ci-dessus était remplie. b) La Ligue s'intitule "Ligue marxiste révolutionnaire". Elle ne cache pas son intention de renverser les pouvoirs établis et d'instaurer une nouvelle société. On peut donc se demander si elle n'entend pas réaliser ce renversement par la violence. Elle le conteste, en prétendant que "la révolution interviendrait le jour où l'immense masse des travailleurs prendrait conscience de ses véritables intérêts et remplacerait l'Etat actuel par une démocratie supérieure ... qui leur permettra de prendre en main la direction effective de la société". Mais la police chargée de veiller à la sécurité intérieure et extérieure de l'Etat ne peut se contenter des déclarations publiques d'un groupement qui ne cache pas ses intentions révolutionnaires; elle doit pour le moins chercher à connaître quelles sont les véritables intentions qui peuvent se dissimuler derrière de telles déclarations. La surveillance du Congrès national d'Epalinges aurait éventuellement pu être une occasion d'obtenir des renseignements sur ce point. La décision attaquée retient d'autre part, pour justifier la mesure prise par le Chef de la Police fédérale, que des membres de la Ligue ont été condamnés plusieurs fois pour des infractions commises au cours d'actions politiques. Elle relève notamment que deux de ses membres dirigeants ont été condamnés à des
BGE 100 Ib 13 S. 20
peines d'emprisonnement pour avoir tenté de se procurer des appareils de transmissions en commettant un vol avec effraction dans une entreprise argovienne. Elle mentionne également que des membres de la Ligue ont participé aux actions qui ont eu pour conséquence d'empêcher le Chef du Service de l'instruction de l'armée de tenir son exposé à l'Université de Berne, ainsi qu'à la manifestation du 24 mars 1973 devant l'Hôtel Alfa à Berne, qui donna lieu à de graves excès. Les recourants ne contestent pas les faits eux-mêmes, mais leur donnent une interprétation destinée à les justifier. Sur l'affaire du vol par effraction, ils prétendent qu'il s'agissait d'une provocation et font observer que les preuves apportées étaient si peu convaincantes que deux juges sur cinq se sont prononcés pour l'acquittement des prévenus. On peut cependant se dispenser d'examiner ces cas de façon approfondie. Il n'est en effet pas nécessaire que les membres d'un groupement qui se dit révolutionnaire aient été condamnés pénalement pour des infractions commises au cours d'actions politiques pour que la Police fédérale puisse avoir des doutes sur les véritables intentions de ce groupement et qu'elle s'efforce de mettre en oeuvre les moyens adéquats pour essayer de lever ces doutes. La sûreté du pays exige non seulement que l'on réprime les infractions commises en ce domaine, mais également que l'on prévienne les actes de nature à la mettre en danger (cf. ACF du 29 avril 1958, art. 1er ch. 1). La police ne saurait donc attendre que des actes punissables soient commis pour recueillir des informations sur un groupement dont elle a des raisons de soupçonner qu'il pourrait mettre en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération. On ne saurait en tout cas contester que les actes signalés dans la décision attaquée fussent de nature à éveiller de tels soupçons. c) Quant à savoir si la surveillance du Congrès national d'Epalinges était vraiment apte à fournir des renseignements sur d'éventuelles actions illicites projetées par la Ligue, il s'agit là d'une question d'appréciation qu'il appartenait au Chef de la Police fédérale de résoudre et que la cour de céans ne saurait revoir librement. Qu'il suffise de relever que le fonctionnaire en question n'a pas excédé les limites de son pouvoir d'appréciation en estimant qu'un tel congrès pouvait éventuellement fournir des renseignements utiles pour la prévention d'actes de nature à
BGE 100 Ib 13 S. 21
mettre en danger la sûreté intérieure ou extérieure de la Confédération. d) Ainsi, l'on doit admettre que le Chef de la Police fédérale n'a pas dépassé les limites de sa compétence en autorisant la pose d'un appareil d'écoute au Congrès national de la Ligue à Epalinges et qu'il n'a pas violé le principe de la proportionnalité.
6. Si l'acte reproché au Chef de la Police fédérale se justifie au regard de l'art. 32
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 32 - Quando l'avente diritto presenta querela contro uno dei compartecipi al reato, tutti i compartecipi devono essere perseguiti. |
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SR 311.0 Codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 CP Art. 312 - I membri di una autorità od i funzionari, che abusano dei poteri della loro carica al fine di procurare a sé o ad altri un indebito profitto o di recar danno ad altri, sono puniti con una pena detentiva sino a cinque anni o con una pena pecuniaria. |
Dispositiv
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Rejette le recours.