Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
1C 405/2016
Arrêt du 30 mai 2018
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Karlen, Fonjallaz, Eusebio et Chaix.
Greffière : Mme Sidi-Ali.
Participants à la procédure
Association A.________,
représentée par Me Alexis Bolle, avocat
recourante,
contre
B.________ SA,
représentée par Me Christophe Wagner, avocat,
intimée,
Ville de Neuchâtel,
Département du développement territorial et de l'environnement de la République et canton de Neuchâtel,
Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel.
Objet
Installation de panneaux solaires sur des îlots flottants dans le lac de Neuchâtel,
recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, du 13 juillet 2016 (CDP.2016.31-AMTC).
Faits :
A.
Le 18 décembre 2012, B.________ SA a déposé une demande d'autorisation d'installer trois îles flottantes solaires sur le lac de Neuchâtel comprenant une demande d'autorisation spéciale pour constructions ou installations hors zone d'urbanisation. Y étaient jointes une note technique du 11 octobre 2012 et une notice d'impact sur l'environnement de novembre 2012 détaillant le projet. Celui-ci vise à installer, à environ 70 à 85 mètres de la rive, devant la station d'épuration des eaux de Neuchâtel, des îles recouvertes de panneaux solaires pour la production d'énergie photovoltaïque sur des surfaces d'eau, ce dans un but d'expérimentation et durant vingt-cinq ans. La mise à l'enquête publique a suscité trois oppositions dont celle de l'association A.________.
B.
Par décision du 2 décembre 2013, le Département neuchâtelois du développement territorial et de l'environnement (DDTE) a levé les oppositions et octroyé une dérogation à l'affectation de la zone non constructible pour l'installation de trois îles flottantes sur le lac de Neuchâtel. Le 16 décembre 2013, la commune de Neuchâtel a octroyé le permis de construire sollicité tout en subordonnant son octroi à diverses charges.
Par décision du 16 décembre 2015, le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel a rejeté le recours déposé par l'association A.________ contre les décisions du département et de la commune.
Statuant sur recours de l'association A.________, la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois a confirmé ces décisions par arrêt du 13 juillet 2016.
C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'association A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt cantonal et d'ordonner la mise en oeuvre d'une planification en vue de la réalisation de l'installation litigieuse. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La cour cantonale, le Conseil d'Etat (par l'intermédiaire du Service juridique, rattaché au Département de la justice, de la sécurité et de la culture) et le DDTE se réfèrent aux motifs de l'arrêt attaqué et concluent au rejet du recours. La commune de Neuchâtel n'a pas d'observations à formuler. L'intimée B.________ SA se détermine et conclut au rejet du recours.
Consultés, l'Office fédéral du développement territorial (ARE) et l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) déposent des observations relatives à la conformité du projet au droit fédéral.
L'intimée se détermine une nouvelle fois et persiste dans ses conclusions. La recourante renonce à répliquer.
Considérant en droit :
1.
La voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi: |
|
a | contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico; |
b | contro gli atti normativi cantonali; |
c | concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari. |
En vertu de l'art. 89 al. 1
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
|
1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 89 Diritto di ricorso - 1 Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
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1 | Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi: |
a | ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo; |
b | è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e |
c | ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi. |
2 | Hanno inoltre diritto di ricorrere: |
a | la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti; |
b | in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale; |
c | i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale; |
d | le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale. |
3 | In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa. |
L'association A.________ a pour but statutaire de soutenir les intérêts des pêcheurs du lac de Neuchâtel, de sorte qu'elle a qualité pour recourir en l'espèce.
Les autres conditions de recevabilité du recours sont réunies si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
2.
La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue au motif tout d'abord que les mesures d'instruction qu'elle avait demandées (audition de l'inspecteur cantonal de la faune et commande d'une expertise indépendante) n'ont pas été ordonnées. Elle fait valoir à cette même occasion une violation de l'art. 10b
SR 814.01 Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (Legge sulla protezione dell'ambiente, LPAmb) - Legge sulla protezione dell'ambiente LPAmb Art. 10b Rapporto sull'impatto ambientale - 1 Chiunque intende progettare, costruire o modificare un impianto che sottostà all'esame dell'impatto sull'ambiente deve sottoporre all'autorità competente un rapporto sull'impatto ambientale. Tale rapporto costituisce la base per l'esame. |
|
1 | Chiunque intende progettare, costruire o modificare un impianto che sottostà all'esame dell'impatto sull'ambiente deve sottoporre all'autorità competente un rapporto sull'impatto ambientale. Tale rapporto costituisce la base per l'esame. |
2 | Il rapporto contiene tutti i dati necessari per valutare il progetto secondo le prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. È allestito secondo le direttive dei servizi della protezione dell'ambiente e comprende i seguenti punti: |
a | lo stato iniziale; |
b | il progetto, comprese le misure previste per la protezione dell'ambiente e per i casi di catastrofe, nonché una descrizione sommaria delle principali alternative eventualmente esaminate dal richiedente; |
c | il carico inquinante presumibile dopo l'esecuzione del progetto. |
3 | Per preparare il rapporto si effettua un esame preliminare. Se l'esame preliminare accerta in modo esaustivo gli effetti sull'ambiente e le necessarie misure di protezione ambientale, i risultati valgono come rapporto sull'impatto ambientale. |
4 | L'autorità competente può esigere informazioni o spiegazioni complementari. Può far eseguire perizie; dà agli interessati la possibilità di esprimersi in via preliminare. |
2.1. Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2
SR 101 Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Cost. Art. 29 Garanzie procedurali generali - 1 In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
|
1 | In procedimenti dinanzi ad autorità giudiziarie o amministrative, ognuno ha diritto alla parità ed equità di trattamento, nonché ad essere giudicato entro un termine ragionevole. |
2 | Le parti hanno diritto d'essere sentite. |
3 | Chi non dispone dei mezzi necessari ha diritto alla gratuità della procedura se la sua causa non sembra priva di probabilità di successo. Ha inoltre diritto al patrocinio gratuito qualora la presenza di un legale sia necessaria per tutelare i suoi diritti. |
2.2. La recourante souhaitait que l'inspecteur du Service cantonal de la faune, des forêts et de la nature (SFFN) soit entendu afin de préciser la portée de l'autorisation délivrée par ce service. Une telle autorisation était nécessaire en vertu de l'art. 8 al. 1
SR 923.0 Legge federale del 21 giugno 1991 sulla pesca (LFSP) LFSP Art. 8 Autorizzazione per interventi tecnici - 1 Gli interventi sulle acque, il loro regime o il loro letto, nonché sulle rive o i fondi sottostanno a un'autorizzazione dell'autorità cantonale competente in materia di pesca (autorizzazione fondata sulla legislazione sulla pesca), se possono pregiudicare gli interessi della pesca. |
|
1 | Gli interventi sulle acque, il loro regime o il loro letto, nonché sulle rive o i fondi sottostanno a un'autorizzazione dell'autorità cantonale competente in materia di pesca (autorizzazione fondata sulla legislazione sulla pesca), se possono pregiudicare gli interessi della pesca. |
2 | ...5 |
3 | In particolare sottostanno a un'autorizzazione: |
a | l'utilizzazione delle forze idriche; |
b | la regolazione dei laghi; |
c | la correzione di fiumi e ruscelli e il dissodamento ripuale; |
d | la creazione di corsi d'acqua artificiali; |
e | la posa di conduttore nelle acque; |
f | lo spurgo meccanico delle acque; |
g | l'estrazione e il lavaggio di ghiaia, di sabbia e di altri materiali nelle acque; |
h | il prelevamento di acqua; |
i | la reimmissione di acqua; |
k | il drenaggio agricolo; |
l | la costruzione di opere destinate ai trasporti che possano ledere gli interessi della pesca; |
m | gli impianti di piscicoltura. |
4 | L'autorizzazione prevista dalla presente legge non è richiesta per i prelevamenti di acqua già sottoposti a autorizzazione giusta l'articolo 29 della legge federale del 24 gennaio 19916 sulla protezione delle acque. |
5 | Gli impianti ingranditi o ripristinati sono considerati come nuovi. |
Celui-ci avait en effet relevé que le projet pouvait certes compliquer la pêche, mais ce sur une surface peu importante et bien délimitée seulement (décision du Conseil d'Etat, consid. 5.2 p. 15). Il se référait à la notice d'impact sur l'environnement qui indique sans équivoque que les filets de pêcheurs pourraient s'accrocher aux éléments d'arrimage des îles (notice d'impact sur l'environnement, p. 19). Aussi, lorsque dite notice précise que le projet n'aura pas d'influence négative sur la pêche, elle fait de prime abord référence à l'absence d'impact des blocs de béton sur les populations piscicoles. Or la cour cantonale s'est écartée de ce sens littéral, de sorte que l'on pouvait attendre d'elle qu'elle fasse participer le SFFN pour étayer une telle interprétation. Cela étant, la question de savoir s'il y a eu violation du droit d'être entendue de la recourante faute de consultation du SFFN peut rester indécise, dès lors que, pour les motifs exposés ci-dessous, la procédure de demande d'autorisation de construire suivie par la requérante n'est pas adaptée à un tel projet.
De même, s'il est avéré que, vu sa faible puissance (3x33 kW), l'installation litigieuse n'est pas soumise à l'étude d'impact sur l'environnement au sens du droit fédéral (annexe 1 ch. 2 de l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE; RS 814.011]) et qu'il n'y a dès lors pas de violation de l'art. 10b
SR 814.01 Legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (Legge sulla protezione dell'ambiente, LPAmb) - Legge sulla protezione dell'ambiente LPAmb Art. 10b Rapporto sull'impatto ambientale - 1 Chiunque intende progettare, costruire o modificare un impianto che sottostà all'esame dell'impatto sull'ambiente deve sottoporre all'autorità competente un rapporto sull'impatto ambientale. Tale rapporto costituisce la base per l'esame. |
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1 | Chiunque intende progettare, costruire o modificare un impianto che sottostà all'esame dell'impatto sull'ambiente deve sottoporre all'autorità competente un rapporto sull'impatto ambientale. Tale rapporto costituisce la base per l'esame. |
2 | Il rapporto contiene tutti i dati necessari per valutare il progetto secondo le prescrizioni sulla protezione dell'ambiente. È allestito secondo le direttive dei servizi della protezione dell'ambiente e comprende i seguenti punti: |
a | lo stato iniziale; |
b | il progetto, comprese le misure previste per la protezione dell'ambiente e per i casi di catastrofe, nonché una descrizione sommaria delle principali alternative eventualmente esaminate dal richiedente; |
c | il carico inquinante presumibile dopo l'esecuzione del progetto. |
3 | Per preparare il rapporto si effettua un esame preliminare. Se l'esame preliminare accerta in modo esaustivo gli effetti sull'ambiente e le necessarie misure di protezione ambientale, i risultati valgono come rapporto sull'impatto ambientale. |
4 | L'autorità competente può esigere informazioni o spiegazioni complementari. Può far eseguire perizie; dà agli interessati la possibilità di esprimersi in via preliminare. |
SR 700.1 Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) OPT Art. 47 Informazione nei confronti dell'autorità cantonale preposta all'approvazione - 1 L'autorità che emana i piani di utilizzazione informa l'autorità cantonale preposta all'approvazione (art. 26 cpv. 1 LPT) su come i piani di utilizzazione tengono conto degli scopi e dei principi della pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dei suggerimenti provenienti dalla popolazione (art. 4 cpv. 2 LPT), dei piani settoriali e delle concezioni della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore (art. 8 LPT) e delle esigenze poste dall'ulteriore diritto federale, in particolare dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente. |
|
1 | L'autorità che emana i piani di utilizzazione informa l'autorità cantonale preposta all'approvazione (art. 26 cpv. 1 LPT) su come i piani di utilizzazione tengono conto degli scopi e dei principi della pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dei suggerimenti provenienti dalla popolazione (art. 4 cpv. 2 LPT), dei piani settoriali e delle concezioni della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore (art. 8 LPT) e delle esigenze poste dall'ulteriore diritto federale, in particolare dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente. |
2 | In particolare, indica le riserve di utilizzazione presenti nelle zone edificabili esistenti e le misure da adottare, nonché i tempi entro cui adottarle, per poter sfruttare tali riserve oppure per poterle edificare in modo conforme alla destinazione della zona.75 |
3.
La recourante soutient que les îlots solaires devraient faire l'objet d'une planification spéciale, vu leur importante surface, leur situation dans une zone à protéger au sens de l'art. 17
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono: |
|
1 | Le zone protette comprendono: |
a | i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive; |
b | i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale; |
c | i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali; |
d | i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione. |
2 | Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte. |
3.1. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire définit les zones à bâtir (art. 15
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni. |
|
1 | Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni. |
2 | Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte. |
3 | L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. |
4 | Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se: |
a | è idoneo all'edificazione; |
b | sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti; |
c | le superfici coltive non sono frazionate; |
d | la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e |
e | l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore. |
5 | La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 16 Zone agricole - 1 Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono: |
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1 | Le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; devono essere tenute per quanto possibile libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni e comprendono: |
a | i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; |
b | i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura. |
2 | Per quanto possibile, devono essere delimitate ampie superfici contigue. |
3 | Nelle loro pianificazioni, i Cantoni tengono conto in maniera adeguata delle diverse funzioni della zona agricola. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono: |
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1 | Le zone protette comprendono: |
a | i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive; |
b | i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale; |
c | i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali; |
d | i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione. |
2 | Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 18 Altre zone e comprensori - 1 Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione. |
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1 | Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione. |
2 | Esso può contenere prescrizioni su comprensori non attribuiti o il cui azzonamento è differito. |
3 | L'area boschiva è definita e protetta dalla legislazione forestale. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 18 Altre zone e comprensori - 1 Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione. |
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1 | Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione. |
2 | Esso può contenere prescrizioni su comprensori non attribuiti o il cui azzonamento è differito. |
3 | L'area boschiva è definita e protetta dalla legislazione forestale. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono: |
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1 | Le zone protette comprendono: |
a | i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive; |
b | i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale; |
c | i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali; |
d | i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione. |
2 | Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 17 Zone protette - 1 Le zone protette comprendono: |
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1 | Le zone protette comprendono: |
a | i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive; |
b | i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale; |
c | i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali; |
d | i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione. |
2 | Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte. |
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso. |
|
1 | Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso. |
2 | Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre: |
a | mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture; |
b | integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti; |
c | tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso; |
d | conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi; |
e | permettere che il bosco adempia le sue funzioni. |
3 | Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare: |
a | ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici; |
abis | adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative |
b | preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti; |
c | mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali; |
d | assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi; |
e | inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati. |
4 | Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare: |
a | tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti; |
b | rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici; |
c | evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia. |
Pour garantir une gestion cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse d'aménagement du territoire est organisé selon une construction pyramidale ("Stufenbau"), dans laquelle chacun des éléments (en particulier le plan directeur, le plan d'affectation et l'autorisation de construire) remplit une fonction spécifique. Certains projets non conformes à l'affectation de la zone non constructible peuvent avoir des effets importants sur l'organisation du territoire et la protection de l'environnement, de la nature ou du paysage. Dans ce cas, le droit fédéral prescrit une obligation spéciale de planifier, pour que la pesée des intérêts se fasse avec la participation de la population. En effet, la voie d'une simple dérogation au sens de l'art. 24
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se: |
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a | la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e |
b | non vi si oppongono interessi preponderanti. |
d'enneigement artificiel), ou qui, à l'instar d'une forte augmentation du trafic, ont des effets importants sur l'environnement ou le paysage (ATF 129 II 63 consid. 2.1 p. 65 s. et les références; arrêts 1C 139/2017 consid. 4.7; 1C 304/2008 du 30 avril 2009 consid. 4.1).
S'agissant plus précisément des lacs et cours d'eaux et de leurs rives, en dépit de la clause de principe visant à les préserver le plus possible exposée ci-dessus, des constructions ou installations peuvent être admises. Il convient en premier lieu d'envisager l'octroi d'autorisations ordinaires au sens de l'art. 22 al. 2 let. a
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 22 Autorizzazione edilizia - 1 Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità. |
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1 | Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità. |
2 | L'autorizzazione è rilasciata solo se: |
a | gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione; e |
b | il fondo è urbanizzato. |
3 | Sono riservate le altre condizioni previste dal diritto federale e cantonale. |
Le canton de Neuchâtel a ainsi planifié les zones de dragages du lac à l'échelle cantonale (cf. arrêt 1C 388/2013 du 16 juin 2014). On trouve par ailleurs régulièrement dans la jurisprudence des exemples de planifications spéciales pour des ports (cf. arrêts 1C 561/2016 du 14 novembre 2017 consid. 4.3; 1C 582/2014 du 25 février 2016, in DEP 2016 p. 594). Les conséquences qu'une telle installation entraîne sur l'aménagement du territoire justifient effectivement une planification d'affectation, voire directrice pour les grands projets soumis à l'étude d'impact sur l'environnement (HANSJORG SEILER, Sport nautique et droit de l'environnement: les restrictions à la navigation en droit suisse, in Droit et sport, Berne 1997, p. 217). Au surplus, dans le domaine des énergies renouvelables, le canton de Neuchâtel a procédé à juste titre par la planification directrice et la planification spéciale pour l'implantation de sept éoliennes (ATF 132 II 408).
3.2. En l'espèce, il y a lieu d'examiner les différents aspects du projet litigieux pour déterminer s'il doit être soumis à une procédure de planification.
Tout d'abord, selon la notice d'impact, les effets sur l'environnement des îlots flottants sont certes peu sensibles, ce que confirme l'OFEV dans ses observations. En revanche, si le projet n'entre pas en conflit avec la plupart des activités à incidence spatiale exercées ordinairement sur le lac - la zone est déjà interdite à la navigation et peu propice à la baignade vu la proximité de la station d'épuration - il en va différemment de l'activité de la pêche. Pour l'activité halieutique en effet, si les incidences sur les populations de poissons semblent certes peu significatives, un important secteur - plus vaste que la surface occupée par les îlots eux-mêmes - devra être soustraite à cette pratique. La décision du Conseil d'Etat en tenait compte, indiquant que la présence des îles pouvait compliquer l'exercice de la pêche mais non l'empêcher, estimant toutefois que la surface concernée était peu importante et bien délimitée. L'arrêt cantonal, en revanche, interprétant l'autorisation accordée par le SFFN, postule sans le motiver que la pêche ne sera pas entravée par le projet. On ne saurait suivre cette appréciation. Il est au contraire manifeste que le projet entre en conflit spatial avec une activité librement exercée dans ce
secteur jusqu'à présent, en ce sens que l'utilisation du territoire admise pour certains usagers - les pêcheurs - sera entièrement prohibée pour cette surface. Cela va au-delà d'une simple dérogation à l'affectation usuelle de la zone.
En deuxième lieu, il y lieu d'examiner les liens de ce projet avec la législation de protection des eaux. Il a été souligné ci-dessus l'importance de la préservation des rives, ce même indépendamment de leurs qualités paysagères. On peut rappeler à cet égard que, à propos des rives, la législation fédérale sur la protection des eaux prévoit un espace réservé aux eaux - 15 mètres pour les lacs en principe - dans lequel ne peuvent être construites que les installations dont l'implantation est imposée par leur destination et qui servent des intérêts publics, ainsi que, à titre dérogatoire, certaines installations conformes à l'affectation de la zone (art. 36a
SR 814.20 Legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque (LPAc) LPAc Art. 36a Spazio riservato alle acque - 1 Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite: |
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1 | Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite: |
a | le funzioni naturali delle acque; |
b | la protezione contro le piene; |
c | l'utilizzazione delle acque. |
2 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli. |
3 | I Cantoni provvedono affinché lo spazio riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori e di utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo. Lo spazio riservato alle acque non è considerato superficie per l'avvicendamento delle colture. La perdita di superfici per l'avvicendamento delle colture va compensata secondo quanto previsto nei piani settoriali della Confederazione di cui all'articolo 13 della legge del 22 giugno 197929 sulla pianificazione del territorio. |
SR 814.20 Legge federale del 24 gennaio 1991 sulla protezione delle acque (LPAc) LPAc Art. 36a Spazio riservato alle acque - 1 Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite: |
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1 | Previa consultazione degli ambienti interessati, i Cantoni determinano lo spazio necessario alle acque superficiali affinché siano garantite: |
a | le funzioni naturali delle acque; |
b | la protezione contro le piene; |
c | l'utilizzazione delle acque. |
2 | Il Consiglio federale disciplina i dettagli. |
3 | I Cantoni provvedono affinché lo spazio riservato alle acque sia preso in considerazione nei piani direttori e di utilizzazione e sia sistemato e sfruttato in modo estensivo. Lo spazio riservato alle acque non è considerato superficie per l'avvicendamento delle colture. La perdita di superfici per l'avvicendamento delle colture va compensata secondo quanto previsto nei piani settoriali della Confederazione di cui all'articolo 13 della legge del 22 giugno 197929 sulla pianificazione del territorio. |
d'une planification. Ces règles de droit fédéral vont dès lors dans le sens d'une exigence de planification pour le projet en cause.
Il y a enfin lieu d'envisager le projet sous l'angle de la protection du paysage (art. 3 al. 2
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 3 Principi pianificatori - 1 Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso. |
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1 | Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso. |
2 | Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre: |
a | mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture; |
b | integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti; |
c | tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso; |
d | conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi; |
e | permettere che il bosco adempia le sue funzioni. |
3 | Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare: |
a | ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici; |
abis | adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative |
b | preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti; |
c | mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali; |
d | assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi; |
e | inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati. |
4 | Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare: |
a | tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti; |
b | rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici; |
c | evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia. |
Le Tribunal cantonal, se fondant sur la notice de novembre 2012, minimise cet impact en faisant valoir les caractères temporaire et expérimental du projet, les trois îles devant être démontées à la fin de l'expérience sans être remplacées. Toutefois, la durée limitée de l'expérience est sans pertinence en l'occurrence, dès lors qu'elle s'étalera sur vingt-cinq ans, soit une longue durée s'approchant du double de l'horizon habituel de la planification d'une zone constructible ordinaire (art. 15
SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 15 Zone edificabili - 1 Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni. |
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1 | Le zone edificabili vanno definite in modo da soddisfare il fabbisogno prevedibile per 15 anni. |
2 | Le zone edificabili sovradimensionate devono essere ridotte. |
3 | L'ubicazione e le dimensioni delle zone edificabili vanno coordinate al di là dei confini comunali, rispettando gli scopi e i principi della pianificazione del territorio. In particolare occorre conservare le superfici per l'avvicendamento delle colture e rispettare la natura e il paesaggio. |
4 | Un terreno può essere assegnato a una zona edificabile se: |
a | è idoneo all'edificazione; |
b | sarà prevedibilmente necessario all'edificazione, urbanizzato ed edificato entro 15 anni, anche in caso di sfruttamento coerente delle riserve interne d'utilizzazione delle zone edificabili esistenti; |
c | le superfici coltive non sono frazionate; |
d | la sua disponibilità è garantita sul piano giuridico; e |
e | l'assegnazione consente di attuare quanto disposto nel piano direttore. |
5 | La Confederazione e i Cantoni elaborano congiuntamente direttive tecniche per l'assegnazione di terreni alle zone edificabili, segnatamente per il calcolo del fabbisogno di tali zone. |
d'évaporation. Non seulement une telle déclaration ne l'engage pas juridiquement, mais elle ne vaut surtout pas pour d'éventuels tiers qui envisageraient des projets similaires et pourraient se prévaloir de la présente autorisation pour, à leur tour, en requérir une en leur faveur, de sorte que l'intimée ne saurait tirer argument du caractère ponctuel et unique de son projet pour éviter une procédure de planification.
Pour tous ces motifs, il s'impose d'exiger des autorités du canton de Neuchâtel de procéder par la voie de la planification, qui permettra la participation de la population, pour examiner la pertinence et, cas échéant, la localisation de telles installations.
4.
Le recours doit ainsi être admis, aux frais de l'intimée, qui succombe (art. 66 al. 1
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
|
1 | Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti. |
2 | In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie. |
3 | Le spese inutili sono pagate da chi le causa. |
4 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso. |
5 | Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale. |
SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 68 Spese ripetibili - 1 Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente. |
|
1 | Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente. |
2 | La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia. |
3 | Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali. |
4 | Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5. |
5 | Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore. |
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :
1.
Le recours est admis. L'arrêt attaqué est annulé, de même que les décisions du Conseil d'Etat du 16 décembre 2015, de la Ville de Neuchâtel du 16 décembre 2013 et du Département du développement territorial du 2 décembre 2013. La cause est renvoyée à la Cour de droit public du Tribunal cantonal, pour nouvelle décision sur les frais et dépens des procédures cantonales.
2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de l'intimée.
3.
Une indemnité de dépens de 3'000 fr. est accordée à la recourante, à la charge de l'intimée.
4.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires des parties, à la Ville de Neuchâtel, au Département du développement territorial et de l'environnement de la République et canton de Neuchâtel, au Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel, au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.
Lausanne, le 30 mai 2018
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
La Greffière : Sidi-Ali