Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

1C 276/2015

Arrêt du 29 avril 2016

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Fonjallaz, Président,
Merkli et Chaix.
Greffière : Mme Sidi-Ali.

Participants à la procédure
A.________, représenté par Me Marcel-Henri Gard, avocat,
recourant,

contre

Administration communale de Sierre, Hôtel-de-Ville, représentée par Me Emmanuel Crettaz, avocat,
Conseil d'Etat du canton du Valais, place de la Planta, Palais du Gouvernement, 1950 Sion.

Objet
modification du plan d'affectation des zones,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 17 avril 2015.

Faits :

A.
La Commune de Sierre a entrepris une modification partielle de son plan d'affectation des zones (PAZ) pour le secteur nord du village de Muraz. La révision concerne un périmètre compris dans une aire recensée dans l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). Il s'agit du périmètre XXII du site de Sierre, classé comme "échappée sur l'environnement" et décrit comme "vignoble surplombant l'agglomération, en partie mité par des habitations individuelles". Ce périmètre appartient à la catégorie d'inventaire "ab", la catégorie "a" signifiant "partie indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant "partie sensible pour l'image du site". L'inventaire pose l'objectif de sauvegarde "a", c'est-à-dire qu'il préconise la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre.
Le périmètre litigieux est situé en bordure nord et en amont du village de Muraz, qui surplombe la ville de Sierre. L'essentiel de ce secteur est non construit et classé en zone à bâtir dite sensible R1 selon le plan général d'affectation de 1998. Il est prévu d'affecter ces parcelles en zone faible densité R2 afin de regrouper des constructions futures, après établissement d'un plan d'aménagement détaillé, conformément à la proposition lauréate d'un concours d'architecture. Diverses autres modifications mineures sont prévues dans ce périmètre (interversion d'affectation entre deux surfaces); un lot de parcelles situées actuellement en zone d'intérêt général serait par ailleurs affecté en zone d'ensemble de valeur (zone constructible dont le but est de maintenir le caractère existant des anciens quartiers).

B.
Par décision du 15 novembre 2011, le Conseil municipal de Sierre a écarté les oppositions formées contre cette révision, dont celle de A.________, qui possède plusieurs terrains directement touchés par les modifications du PAZ ou situés aux abords des surfaces à l'affectation revue. La révision a été adoptée par le Conseil général de Sierre le 15 février 2012. Le Conseil d'Etat du canton du Valais l'a approuvée le 17 septembre 2014, prescrivant à cette occasion de manière impérative des contraintes en matière de police des constructions (interdiction de déroger à la hauteur maximale des bâtiments et densité réduite à 0.3). Par décision du même jour, le Conseil d'Etat a rejeté le recours de A.________ contre les décisions municipales. Par arrêt du 17 avril 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais a rejeté le recours de l'opposant contre ces décisions.

C.
Agissant en un seul acte par la voie du recours en matière de droit public et du recours constitutionnel subsidiaire, A.________ demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt attaqué et de renvoyer la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal cantonal renonce à se déterminer. Le Conseil d'Etat et la Ville de Sierre se déterminent et concluent au rejet des recours. L'Office fédéral du développement territorial n'a pas d'observations à formuler sur le recours. L'Office fédéral de la culture (OFC), en revanche, considère que la décision attaquée se base sur une identification et une appréciation incomplètes des intérêts en jeu de sorte qu'elle serait arbitraire. Dans le cadre d'un deuxième échange d'écritures, les autorités et le recourant persistent dans leurs conclusions respectives.

Considérant en droit :

1.
Le recours est dirigé contre un arrêt final rendu en dernière instance cantonale confirmant la révision partielle d'un plan d'affectation. Le recours est dès lors en principe recevable comme recours en matière de droit public selon les art. 82 ss

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 82   Principio
		Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
		a.	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
		b.	contro gli atti normativi cantonali;
		c.	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

LTF et 34 al. 1 LAT, aucune des exceptions prévues à l'art. 83

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 83   Eccezioni
		Il ricorso è inammissibile contro:
		a.	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
		b.	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
		c. [1]	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:l'entrata in Svizzera,i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,l'ammissione provvisoria,l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,le deroghe alle condizioni d'ammissione,la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
			1.	l'entrata in Svizzera,
			2.	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
			3.	l'ammissione provvisoria,
			4.	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
			5. [1]	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
			6. [2]	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
		d. [3]	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
			1. [3]	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
			2.	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
		e.	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
		f. [4]	le decisioni in materia di appalti pubblici se:non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, oil valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 2019 [5] sugli appalti pubblici;
			1.	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
			2.	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 2019 [5] sugli appalti pubblici;
		fbis. [6]	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 2009 [7] sul trasporto di viaggiatori;
		g.	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
		h. [8]	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
		i.	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
		j. [9]	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
		k.	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
		l.	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
		m. [10]	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
		n.	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,i nulla osta;
			1.	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
			2.	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
			3.	i nulla osta;
		o.	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
		p. [11]	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti: [12]concessioni oggetto di una pubblica gara,controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 1997 [13] sulle telecomunicazioni;controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 2010 [15] sulle poste;
			1.	concessioni oggetto di una pubblica gara,
			2.	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 1997 [13] sulle telecomunicazioni;
			3. [14]	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 2010 [15] sulle poste;
		q.	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:l'iscrizione nella lista d'attesa,l'attribuzione di organi;
			1.	l'iscrizione nella lista d'attesa,
			2.	l'attribuzione di organi;
		r.	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 34 [16] della legge del 17 giugno 2005 [17] sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
		s. [18]	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:...la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
			1. [18]	...
			2.	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
		t. [19]	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
		u. [20]	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 2015 [21] sull'infrastruttura finanziaria);
		v. [22]	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
		w. [23]	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
		x. [24]	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 2016 [25] sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
		y. [26]	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
		z. [27]	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 2016 [28] sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.
[1] Nuovo testo giusta la cifra I n. 1 dell'O dell'AF del 20 dic. 2006 che adegua taluni atti normativi alle disposizioni della legge sul Tribunale federale e della legge sul Tribunale amministrativo federale, in vigore dal 1° gen. 2008 (RU 2006 5599; FF 2006 7109). [2] Introdotta dalla cifraI n. 1 dell'O dell'AF del 20 dic. 2006 che adegua taluni atti normativi alle disposizioni della legge sul Tribunale federale e della legge sul Tribunale amministrativo federale, in vigore dal 1° gen. 2008 (RU 2006 5599; FF 2006 7109). [3] Nuovo testo giusta la cifra I n. 2 della LF del 1° ott. 2010 sul coordinamento tra la procedura d'asilo e la procedura d'estradizione, in vigore dal 1° apr. 2011 (RU 2011 925; FF 2010 1295). [4] Nuovo testo giusta l'all. 7 cifra II n. 2 della LF del 21 giu. 2019 sugli appalti pubblici, in vigore dal 1° gen. 2021 (RU 2020 641; FF 2017 1587). [5] RS 172.056.1 [6] Introdotta dalla cifra I n. 2 della LF del 16 mar. 2012 sulla seconda fase della Riforma delle ferrovie 2, in vigore dal 1° lug. 2013 (RU 2012 5619, 2013 1603; FF 2011 823). [7] RS 745.1 [8] Nuovo testo giusta l'all. n. 1 della L del 28 set. 2012 sull'assistenza amministrativa fiscale, in vigore dal 1° feb. 2013 (RU 2013 231; FF 2011 5587). [9] Nuovo testo giusta l'all. 2 cifra II n. 1 della L del 17 giu. 2016 sull'approvvigionamento del Paese, in vigore dal 1° giu. 2017 (RU 2017 3097; FF 2014 6105). [10] Nuovo testo giusta la cifra I n. 1 della L del 20 giu. 2014 sul condono dell'imposta, in vigore dal 1° gen. 2016 (RU 2015 9; FF 2013 7239). [11] Nuovo testo giusta l'art. 106 n. 3 della LF del 24 mar. 2006 sulla radiotelevisione, in vigore dal 1° apr. 2007 (RU 2007 737; FF 2003 1399). [12] Nuovo testo giusta l'all. cifra II n. 1 della LF del 17 dic. 2010 sulle poste, in vigore dal 1° ott. 2012 (RU 2012 4993; FF 2009 4493). [13] RS 784.10 [14] Introdotto dall'all. cifra II n. 1 della LF del 17 dic. 2010 sulle poste, in vigore dal 1° ott. 2012 (RU 2012 4993; FF 2009 4493). [15] RS 783.0 [16] Rettificato dalla Commissione di redazione dell'AF (art. 58 cpv. 1 LParl; RS 171.10). [17] RS 173.32. Quest'art. è abrogato. Vedi ora: l'art. 33 lett. i LTAF in connessione con l'art. 53 cpv. 1 della LF del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie (RS 832.10). [18] Abrogata dall'all. n. 1 della LF del 22 mar. 2013, con effetto dal 1° gen. 2014 (RU 2013 34633863; FF 2012 1757). [19] Nuovo testo giusta l'all. n. 5 della LF del 20 giu. 2014 sulla formazione continua, in vigore dal 1° gen. 2017 (RU 2016 689; FF 2013 3085). [20] Introdotta dall'all. n. 3 della LF del 22 giu. 2007 concernente l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (RU 2008 5207; FF 2006 2625). Nuovo testo giusta l'all. n. 1 della L del 19 giu. 2015 sull'infrastruttura finanziaria, in vigore dal 1° gen. 2016 (RU 2015 5339; FF 2014 6445). [21] RS 958.1 [22] Introdotta dall'all. n. 3 della LF del 22 giu. 2007 concernente l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari, in vigore dal 1° gen. 2009 (RU 2008 5207; FF 2006 2625). [23] Introdotta dall'all. cifra II n. 1 della LF del 30 set. 2016 sull'energia, in vigore dal 1° gen. 2018 (RU 2017 6839; FF 2013 6489). [24] Introdotta dall'art. 21 cpv. 2 della LF del 30 set. 2016 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del1981, in vigore dal 1° apr. 2017 (RU 2017 753; FF 2016 73). [25] RS 211.223.13 [26] Introdotta dall'art 36 cpv. 2 della LF del 18 giu. 2021 concernente l'esecuzione delle convenzioni internazionali in ambito fiscale, in vigore dal 1° gen. 2022 (RU 2021 703; FF 2020 8063). [27] Introdotta dalla cifra I n. 2 della LF del 16 giu. 2023 concernente l'accelerazione della procedura di autorizzazione degli impianti eolici, in vigore dal 1° feb. 2024 (RU 2023 804; FF 2023 344, 588). [28] RS 730.0

LTF n'étant réalisée. Le recourant, propriétaire de parcelles situées dans le périmètre modifié et à proximité, est particulièrement touché par l'arrêt attaqué et a un intérêt digne de protection à son annulation ou sa modification. Il dispose dès lors de la qualité pour recourir au sens de l'art. 89 al. 1

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 89   Diritto di ricorso
	1.	Ha diritto di interporre ricorso in materia di diritto pubblico chi:
		a.	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
		b.	è particolarmente toccato dalla decisione o dall'atto normativo impugnati; e
		c.	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modifica degli stessi.
	2.	Hanno inoltre diritto di ricorrere:
		a.	la Cancelleria federale, i dipartimenti federali o, in quanto lo preveda il diritto federale, i servizi loro subordinati, se l'atto impugnato può violare la legislazione federale nella sfera dei loro compiti;
		b.	in materia di rapporti di lavoro del personale federale, l'organo competente dell'Assemblea federale;
		c.	i Comuni e gli altri enti di diritto pubblico, se fanno valere la violazione di garanzie loro conferite dalla costituzione cantonale o dalla Costituzione federale;
		d.	le persone, le organizzazioni e le autorità legittimate al ricorso in virtù di un'altra legge federale.
	3.	In materia di diritti politici (art. 82 lett. c), il diritto di ricorrere spetta inoltre a chiunque abbia diritto di voto nell'affare in causa.

LTF. Les autres conditions de recevabilité sont réunies, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.
Le recours en matière de droit public étant recevable, le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.

2.
Dans un grief d'ordre formel, le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu. Ses réquisitions de preuve, à savoir que les autorités cantonales donnent des informations sur la taille de la zone à bâtir du territoire communal et sur le pourcentage de logements vacants, lui auraient été refusées à tort. Selon lui, ces éléments devaient lui permettre de démontrer l'absence d'intérêt public à la création des logements prévus sur les terrains concernés.
Une telle mesure d'instruction était toutefois vaine. En effet, l'objet du litige porte sur une légère densification (de 0.2 à 0.3) de la plupart des parcelles concernées. Or, ainsi qu'on le verra ci-dessous, la densification que permettrait le nouveau plan n'étant pas telle qu'elle puisse justifier une aggravation aux caractéristiques paysagères du site, il n'apparaît pas nécessaire de connaître les chiffres précis en matière de besoins en terrains à bâtir de la commune.

3.
Le recourant se plaint d'une violation de l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12). Les autorités n'auraient pas formellement tenu compte des normes ISOS dans l'élaboration de la modification du plan.

3.1. Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 2   Obbligo di pianificare
	1.	Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
	2.	Essi tengono conto delle incidenze territoriali della loro altra attività.
	3.	Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.

LAT) et notamment dans leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75

RS 101 Cost. Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 Art. 75   Pianificazione del territorio
	1.	La Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai Cantoni ed è volta a un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio.
	2.	La Confederazione promuove e coordina gli sforzi dei Cantoni e collabora con loro.
	3.	Nell'adempimento dei loro compiti, la Confederazione e i Cantoni considerano le esigenze della pianificazione territoriale.

Cst.) et de la loi (art. 1

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 1   Scopi
	1.	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili. [1] Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
	2.	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
		a.	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
		abis. [2]	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
		b. [3]	realizzare insediamenti compatti;
		bbis. [4]	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
		c.	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
		d.	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
		e.	garantire la difesa nazionale;
		f. [5]	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.
[1] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [2] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [3] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [4] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [5] Introdotta dal n. 3 dell'all. alla LF del 16 dic. 2016 (Integrazione), in vigore dal 1° gen. 2019 (RU 2017 6521, 2018 3171; FF 2013 2045, 2016 2471).

et 3

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 3   Principi pianificatori
	1.	Le autorità incaricate di compiti pianificatori osservano i principi qui appresso.
	2.	Il paesaggio deve essere rispettato. In particolare occorre:
		a. [1]	mantenere per l'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee, segnatamente superfici per l'avvicendamento delle colture;
		b.	integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti;
		c.	tenere libere le rive dei laghi e dei fiumi ed agevolarne il pubblico accesso e percorso;
		d.	conservare i siti naturali e gli spazi ricreativi;
		e.	permettere che il bosco adempia le sue funzioni.
	3.	Gli insediamenti devono essere strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Occorre in particolare:
		a. [2]	ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e pianificarli prioritariamente in luoghi dotati di una rete adeguata di trasporti pubblici;
		abis. [3]	adottare misure per migliorare l'uso di superfici inutilizzate o non sufficientemente utilizzate situate in zone edificabili e le possibilità di densificazione delle superfici insediative
		b.	preservare quanto possibile i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti;
		c.	mantenere e costruire vie ciclabili e pedonali;
		d.	assicurare condizioni favorevoli per l'approvvigionamento in beni e servizi;
		e.	inserire negli insediamenti molti spazi verdi e alberati.
	4.	Per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico deve essere determinata un'ubicazione appropriata. Occorre in particolare:
		a.	tener conto dei bisogni regionali e ridurre le disparità urtanti;
		b.	rendere convenientemente accessibili alla popolazione attrezzature come scuole, centri per il tempo libero e servizi pubblici;
		c.	evitare o ridurre generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia.
	5.	Le utilizzazioni del sottosuolo, in particolare delle acque sotterranee, delle materie prime, dell'energia e degli spazi utilizzabili per l'edificazione, devono essere coordinate tempestivamente sia fra loro sia con le utilizzazioni in superficie e con gli interessi contrapposti. [4]
[1] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [2] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [3] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [4] Introdotto dalla cifra I della LF del 29 set. 2023, in vigore dal 1° gen. 2026 (RU 2025 640; FF 2018 6267).

LAT). Elle doit également prendre en considération les exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de l'environnement au sens large, notamment la loi sur la protection de la nature et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68; 121 II 72 consid. 1d p. 76; 1C 425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation correcte de ces principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3

RS 700.1 OPT Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) Art. 3   Ponderazione degli interessi
	1.	Se dispongono di margini d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale, le autorità ponderano i diversi interessi. In tale contesto:
		a.	verificano gli interessi in causa;
		b.	valutano gli interessi verificati considerandone in particolare la compatibilità con lo sviluppo territoriale auspicato e con le implicazioni possibili;
		c.	tengono conto di tali interessi nel migliore modo possibile, sulla base della loro valutazione.
	2.	Nella motivazione delle decisioni esse presentano la ponderazione degli interessi.

OAT).
Dans un litige relatif à la modification d'un plan d'affectation, les critiques portant sur l'application des règles d'aménagement du territoire et le résultat de la pesée des intérêts relèvent ainsi du contrôle de la légalité, les intérêts à prendre en compte étant protégés par des normes du droit fédéral ou cantonal, dans le domaine de l'aménagement du territoire proprement dit ou dans d'autres domaines juridiques (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416). Le Tribunal fédéral examine en principe librement si les mesures d'aménagement du territoire répondent à un intérêt public et respectent le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 135 I 176 consid. 6.1 p. 182; 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arrêts cités).
Les inventaires fédéraux prévus à l'art. 5

RS 451 LPN Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) Art. 5
	1.	Il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, compila gli inventari degli oggetti d'importanza nazionale; può fare capo a quelli d'istituzioni pubbliche e d'associazioni che si occupano della protezione della natura e del paesaggio o della conservazione dei monumenti storici. [1] Gl'inventari indicheranno i principi applicati nella scelta degli oggetti. Devono inoltre contenere:
		a.	la descrizione esatta degli oggetti;
		b.	la ragione della loro importanza nazionale;
		c.	i pericoli possibili;
		d.	i provvedimenti di protezione già presi;
		e.	la protezione cui devesi provvedere;
		f.	le proposte di miglioramento.
	2.	Gl'inventari non sono definitivi. Essi devono essere esaminati e aggiornati regolarmente; circa l'iscrizione, la modificazione o la cancellazione d'oggetti risolve il Consiglio federale dopo aver sentito i Cantoni. Questi possono proporre di moto proprio un riesame.
[1] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 24 mar. 1995, in vigore dal 1° feb. 1996 (RU 1996 224; FF 1991 III 897).

de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) - dont fait partie l'ISOS (art. 1

RS 451.12 OISOS Ordinanza del 13 novembre 2019 riguardante l'inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere (OISOS) Art. 1   Inventario federale
	1.	L'inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) contiene gli oggetti elencati nell'allegato 1.
	2.	L'ISOS è elaborato e gestito dall'Ufficio federale della cultura (UFC).
	3.	La descrizione esatta degli oggetti, la ragione della loro importanza nazionale e tutte le altre indicazioni di cui all'articolo 5 capoverso 1 LPN sono parte integrante della presente ordinanza ma oggetto di una pubblicazione separata.

OISOS) - sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 13   Concezioni e piani settoriali
	1.	La Confederazione elabora i fondamenti per poter adempiere i suoi compiti d'incidenza territoriale; essa definisce le concezioni e i piani settoriali necessari e li coordina tra di loro.
	2.	Essa collabora con i Cantoni e comunica loro per tempo le sue concezioni, i suoi piani settoriali e i suoi progetti edilizi.

de loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art. 2

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 2   Obbligo di pianificare
	1.	Confederazione, Cantoni e Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale.
	2.	Essi tengono conto delle incidenze territoriali della loro altra attività.
	3.	Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti.

LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 6   Fondamenti
	1.	... [1]
	2.	In vista dell'allestimento dei loro piani direttori, i Cantoni elaborano i fondamenti in cui stabiliscono quali territori: [2]
		a.	sono idonei all'agricoltura;
		b.	sono di particolare bellezza o valore, importanti ai fini della ricreazione o quali basi naturali della vita;
		bbis. [3]	sono idonei alla produzione di elettricità generata da energie rinnovabili;
		c.	sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali o da immissioni nocive.
	3.	Nei fondamenti i Cantoni descrivono anche lo stato e lo sviluppo avvenuto: [4]
		a. [5]	del loro comprensorio insediativo;
		b. [6]	del traffico;
		bbis. [7]	dell'approvvigionamento, segnatamente di quello di elettricità generata a partire da energie rinnovabili;
		bter. [8]	degli edifici e impianti pubblici;
		c. [9]	delle loro superfici coltive.
	4.	Essi tengono conto delle concezioni e dei piani settoriali della Confederazione, dei piani direttori dei Cantoni vicini come pure dei programmi di sviluppo e piani regionali.
[1] Abrogato dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, con effetto dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [2] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [3] Introdotta dalla cifra II n. 5 dell'all. alla LF del 30 set. 2016 sull'energia, in vigore dal 1° gen. 2018 (RU 2017 6839; FF 2013 6489). [4] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [5] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [6] Nuovo testo giusta la cifra II n. 5 dell'all. alla LF del 30 set. 2016 sull'energia, in vigore dal 1° gen. 2018 (RU 2017 6839; FF 2013 6489). [7] Introdotta dalla cifra II n. 5 dell'all. alla LF del 30 set. 2016 sull'energia, in vigore dal 1° gen. 2018 (RU 2017 6839; FF 2013 6489). [8] Introdotta dalla cifra II n. 5 dell'all. alla LF del 30 set. 2016 sull'energia, in vigore dal 1° gen. 2018 (RU 2017 6839; FF 2013 6489). [9] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931).

LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art. 9

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 9   Obbligatorietà e adattamento
	1.	I piani direttori vincolano le autorità.
	2.	In caso di mutate condizioni o di nuovi compiti o quando sia possibile una soluzione complessivamente migliore, i piani direttori sono riesaminati e, se necessario, adattati.
	3.	Di regola, i piani direttori sono riesaminati globalmente ogni 10 anni e, se necessario, rielaborati.

LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 14   Definizione
	1.	I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
	2.	Essi delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à l'art. 17

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 17   Zone protette
	1.	Le zone protette comprendono:
		a.	i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive;
		b.	i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale;
		c.	i siti caratteristici, i luoghi storici e i monumenti naturali e culturali;
		d.	i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione.
	2.	Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte.

LAT. Ces mesures lient ainsi non seulement les autorités dans l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209 consid. 2.1 p. 213; arrêts 1C 545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.3; 1C 130/2014 du 6 janvier
2015 consid. 3.2).
Selon l'art. 6 al. 1

RS 451 LPN Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) Art. 6
	1.	L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente d'essere conservato intatto ma, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto possibile, anche per mezzo di eventuali provvedimenti di ripristino o di adeguati provvedimenti di sostituzione. [1]
	2.	Il principio secondo il quale un oggetto dev'essere conservato intatto nelle condizioni stabilite nell'inventario non soffre deroghe nell'adempimento dei compiti della Confederazione, sempreché non s'opponga un interesse equivalente o maggiore, parimente d'importanza nazionale.
[1] Nuovo testo giusta la cifra I n. 3 della LF del 18 giu. 1999 sul coordinamento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani, in vigore dal 1° gen. 2000 (RU 1999 3071; FF 1998 2029).

LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. L'inventaire ISOS doit être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce - y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral (THIERRY LARGEY, La protection du patrimoine in RDAF 2012 p. 295). Une atteinte demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans l'inventaire et les fiches qui l'accompagnent (LARGEY, op. cit., p. 292; LEIMBACHER, Commentaire LPN ad art. 6

RS 451 LPN Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) Art. 6
	1.	L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente d'essere conservato intatto ma, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto possibile, anche per mezzo di eventuali provvedimenti di ripristino o di adeguati provvedimenti di sostituzione. [1]
	2.	Il principio secondo il quale un oggetto dev'essere conservato intatto nelle condizioni stabilite nell'inventario non soffre deroghe nell'adempimento dei compiti della Confederazione, sempreché non s'opponga un interesse equivalente o maggiore, parimente d'importanza nazionale.
[1] Nuovo testo giusta la cifra I n. 3 della LF del 18 giu. 1999 sul coordinamento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani, in vigore dal 1° gen. 2000 (RU 1999 3071; FF 1998 2029).

LPN n. 5 ss).

3.2. La cour cantonale a considéré que le caractère sensible du site avait été souligné et pris en considération par le rapport 47 OAT. De même, le Service cantonal des bâtiments, monuments et archéologie (SBMA) avait vérifié la compatibilité des modifications avec les objectifs de protection de l'inventaire. En outre, le recours à un concours d'architecture aurait permis de trouver "une implantation juste de nouvelles constructions", selon les termes du SBMA que la cour cantonale reprend dans son arrêt. Cela concrétiserait matériellement la prise en compte de l'ISOS, tout comme les restrictions imposées en matière de hauteurs des bâtiments. En bref, les incidences paysagères du projet auraient été évaluées avec soin.

3.3.

3.3.1. L'ISOS constate que le vignoble occupant le versant nord de la vallée, à savoir le secteur XXII, crée un arrière-plan tout à fait exceptionnel, malgré des amorces d'urbanisation à la périphérie des tissus existants (fiche ISOS, p. 37). Par la fixation d'un objectif de sauvegarde (a), l'inventaire préconise la sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre (fiche ISOS, p. 28). A titre de recommandations, la fiche ISOS précise qu'il conviendrait de procéder à un recensement des espaces encore épargnés, en examinant pour chaque cas si leur maintien en tant qu'îlot de faible densité ne se justifierait pas. "Cette mesure vise notamment [...] le vignoble surplombant le site, fortement menacé par l'évolution de ces dernières années" (fiche ISOS p. 39). Elle ne préconise toutefois pas expressément, au contraire de ce qu'elle fait pour la poche viticole (III) située en aval du hameau de Muraz, une modification du zonage ou une autre mesure de protection légale.
La description et les recommandations de l'ISOS mettent en évidence l'opportunité de classer le secteur litigieux en zone non constructible, par exemple en zone à protéger ou en zone viticole. Le périmètre a toutefois été affecté en zone à bâtir par le plan de 1998 qui, postérieur à l'ISOS, lui est supposé conforme. En d'autres termes, en l'absence de circonstances nouvelles, un déclassement ne saurait s'imposer d'un point de vue juridique. Dans la présente procédure, comme l'a relevé la cour cantonale, l'examen de la conformité du plan à l'ordre juridique porte uniquement sur l'admissibilité du changement d'affectation d'une zone R1, dite "zone sensible" en une zone R2, dite "zone faible densité". Aussi, s'il peut apparaître regrettable que les autorités locales n'aient pas saisi l'occasion d'un changement de planification pour renforcer les intérêts poursuivis par l'ISOS, il n'est pas question, vu l'objet du litige, de faire prévaloir une solution rendant le site totalement inconstructible. On ne saurait en revanche tolérer une aggravation de l'atteinte aux caractéristiques du site relevées par l'inventaire fédéral sans que des motifs suffisamment importants le justifient.

3.3.2. Le changement litigieux porte sur une modification de la densité (le coefficient d'utilisation du sol passe de 0.2 à 0.3), sur une augmentation de la hauteur maximale des constructions (de 7.5 m à 9 m), sur une suppression de leur longueur maximale de 15 m et sur la possibilité de créer un habitat groupé et non individuel. Selon les considérants de l'arrêt cantonal, la révision du plan a été engagée pour permettre la réalisation d'un projet lauréat d'un concours architectural prévoyant la construction de quatre bâtiments, dont trois présenteraient une surface de 546 m2 au nord du secteur, soit en bordure de la zone à bâtir. Il apparaît ainsi que la nouvelle zone permettra de donner un tout autre visage au quartier, les futurs bâtiments pouvant être de dimensions sans commune mesure avec celles des constructions avoisinantes et admissibles selon l'ancien plan. Les "directives structurantes" figurant au dossier, qui donnent un aperçu de l'implantation du projet, présentent bien cette disproportion en termes d'emprise au sol. Outre l'importante pression exercée sur le périmètre lui-même, cet habitat groupé et plus massif réduit manifestement les éventuelles échappées de vues sur le coteau de vignes situé en amont de la zone à
bâtir. Par ailleurs, quand bien même le projet actuel ne prévoit la construction de nouveaux bâtiments que sur la partie amont du périmètre, laissant, selon le rapport 47 OAT, "un vaste espace où le vignoble dialoguera avec les espaces de jeux", le plan prévoit en réalité le classement de la totalité du périmètre en zone R2 (à l'exception de petites surfaces affectées en zone d'intérêt général ou d'ensemble de valeur). Le plan n'offre ainsi aucune garantie de maintien du vignoble - qui compenserait par exemple la densification en amont - ni même d'un espace non construit.
En définitive, si les modifications prévues peuvent apparaître légères à la lecture des règles de police des constructions, elles constituent en réalité une aggravation importante de l'atteinte aux caractéristiques du site décrites par l'ISOS comme "partie indispensable du site construit, libre de constructions" (lettre a) et "partie sensible pour l'image du site" (lettre b).

3.3.3. Comme le souligne l'OFC, les autorités locales ont méconnu l'intérêt à la protection du paysage dans leur examen du projet. Le classement du site à l'ISOS n'a été pris en considération ni dans le cadre de l'élaboration du plan ni dans le cadre de son examen au sens de l'art. 47

RS 700.1 OPT Ordinanza del 28 giugno 2000 sulla pianificazione del territorio (OPT) Art. 47   Informazione nei confronti dell'autorità cantonale preposta all'approvazione
	1.	L'autorità che emana i piani di utilizzazione informa l'autorità cantonale preposta all'approvazione (art. 26 cpv. 1 LPT) su come i piani di utilizzazione tengono conto degli scopi e dei principi della pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT), dei suggerimenti provenienti dalla popolazione (art. 4 cpv. 2 LPT), dei piani settoriali e delle concezioni della Confederazione (art. 13 LPT), del piano direttore (art. 8 LPT) e delle esigenze poste dall'ulteriore diritto federale, in particolare dalla legislazione sulla protezione dell'ambiente.
	2.	In particolare, indica le riserve di utilizzazione presenti nelle zone edificabili esistenti e le misure da adottare, nonché i tempi entro cui adottarle, per poter sfruttare tali riserve oppure per poterle edificare in modo conforme alla destinazione della zona. [1]
[1] Nuovo testo giusta la cifra I dell'O del 2 apr. 2014, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 909).

OAT. En effet, le rapport 47 OAT - dont le Service cantonal relevait lui-même qu'il était succinct -, outre qu'il n'évoque absolument pas l'importance nationale du site du point de vue paysager, n'évalue le projet que sous l'angle de son traitement architectural, sans aborder les aspects liés au changement d'affectation, pourtant essentiellement pertinents, si ce n'est seuls pertinents, dans la présente procédure. Les prises de position ultérieures des autorités cantonales ne comblent pas cette lacune, celles-ci se contentant de cautionner le projet sans l'étudier avec l'indépendance que l'on pouvait attendre. Dans son préavis, le SBMA évoque les objectifs de sauvegarde du site découlant de l'ISOS et insiste sur le caractère "très" sensible de la zone de transition entre le bâti et le vignoble à l'endroit de la rupture de pente. Il relève également les volumes de grande dimension que générera la contiguïté des nouvelles habitations, mais ne discute
pas la pertinence de ce choix. Le service cantonal indique seulement que la gestion de la construction du secteur sous une forme globale est justifiée et que le recours à un concours est donc "à saluer". A aucun moment il ne se penche véritablement sur le bien-fondé du changement de zone. Contrairement à ce que retient la cour cantonale, le seul fait de mentionner les caractéristiques du site telles qu'elles ressortent de l'ISOS ne saurait suffire à considérer qu'un réel examen de la compatibilité de la mesure avec les objectifs de protection aurait été effectué.
A cela s'ajoute que, comme le souligne le recourant, les intérêts à la modification de la zone, opposés aux intérêts protégés par l'ISOS, ne sont pas manifestes. Les seuls intérêts à la construction de logements et à une utilisation plus dense du sol ne sauraient être abstraitement invoqués sans que leur pertinence dans les circonstances du cas soit examinée. Un tel examen n'a toutefois pas été effectué. Pourtant, sur ce territoire communal mité, on peine à comprendre la justification d'une densification en bordure extérieure d'une zone constructible qui, en tant que village périphérique, est déjà isolée du centre urbain. En cela, la nouvelle planification se heurte aux principes de l'aménagement du territoire préconisant une orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti ainsi que la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. a

RS 700 LPT Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio Art. 1   Scopi
	1.	Confederazione, Cantoni e Comuni provvedono affinché il suolo sia utilizzato con misura e i comprensori edificabili siano separati da quelli non edificabili. [1] Essi coordinano le loro attività d'incidenza territoriale e ordinano l'insediamento in vista di uno sviluppo armonioso del Paese. Essi tengono conto delle condizioni naturali, come pure dei bisogni della popolazione e dell'economia.
	2.	Essi sostengono con misure pianificatorie in particolare gli sforzi intesi a:
		a.	proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l'aria, l'acqua, il bosco e il paesaggio;
		abis. [2]	promuovere lo sviluppo centripeto degli insediamenti preservando una qualità abitativa adeguata;
		b. [3]	realizzare insediamenti compatti;
		bbis. [4]	creare e conservare le premesse territoriali per le attività economiche;
		c.	promuovere la vita sociale, economica e culturale nelle singole parti del Paese e decentralizzare adeguatamente l'insediamento e l'economia;
		d.	garantire una sufficiente base di approvvigionamento del Paese;
		e.	garantire la difesa nazionale;
		f. [5]	promuovere l'integrazione degli stranieri e la coesione sociale.
[1] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [2] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [3] Nuovo testo giusta la cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [4] Introdotta dalla cifra I della LF del 15 giu. 2012, in vigore dal 1° mag. 2014 (RU 2014 899; FF 2010 931). [5] Introdotta dal n. 3 dell'all. alla LF del 16 dic. 2016 (Integrazione), in vigore dal 1° gen. 2019 (RU 2017 6521, 2018 3171; FF 2013 2045, 2016 2471).

biset b LAT). D'une compatibilité douteuse avec les objectifs de la LAT, l'aggravation de l'atteinte au site classé à l'ISOS n'est ainsi justifiée par aucun intérêt prépondérant.
Dans ces circonstances, la nouvelle planification viole l'art. 6 al. 1

RS 451 LPN Legge federale del 1o luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio (LPN) Art. 6
	1.	L'iscrizione d'un oggetto d'importanza nazionale in un inventario federale significa che esso merita specialmente d'essere conservato intatto ma, in ogni caso, di essere salvaguardato per quanto possibile, anche per mezzo di eventuali provvedimenti di ripristino o di adeguati provvedimenti di sostituzione. [1]
	2.	Il principio secondo il quale un oggetto dev'essere conservato intatto nelle condizioni stabilite nell'inventario non soffre deroghe nell'adempimento dei compiti della Confederazione, sempreché non s'opponga un interesse equivalente o maggiore, parimente d'importanza nazionale.
[1] Nuovo testo giusta la cifra I n. 3 della LF del 18 giu. 1999 sul coordinamento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani, in vigore dal 1° gen. 2000 (RU 1999 3071; FF 1998 2029).

LPN et l'OISOS. Elle doit par conséquent être annulée.

4.
Il résulte de ce qui précède que le recours en matière de droit public doit admis et l'arrêt attaqué annulé, de même que la décision du 17 septembre 2014 du Conseil d'Etat et les décisions communales du 15 novembre 2011 et du 15 février 2012. Le dossier sera en outre renvoyé à la cour cantonale pour qu'elle statue sur les frais et dépens pour la procédure devant les instances précédentes. Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 66 al. 4

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 66   Onere e ripartizione delle spese giudiziarie
	1.	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
	2.	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
	3.	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
	4.	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
	5.	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.

LTF). Le recourant, qui a agi avec l'aide d'un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de Sierre (art. 68 al. 1

RS 173.110 LTF Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria Art. 68   Spese ripetibili
	1.	Nella sentenza il Tribunale federale determina se e in che misura le spese della parte vincente debbano essere sostenute da quella soccombente.
	2.	La parte soccombente è di regola tenuta a risarcire alla parte vincente, secondo la tariffa del Tribunale federale, tutte le spese necessarie causate dalla controversia.
	3.	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non sono di regola accordate spese ripetibili se vincono una causa nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali.
	4.	Si applica per analogia l'articolo 66 capoversi 3 e 5.
	5.	Il Tribunale federale conferma, annulla o modifica, a seconda dell'esito del procedimento, la decisione sulle spese ripetibili pronunciata dall'autorità inferiore. Può stabilire esso stesso l'importo di tali spese secondo la tariffa federale o cantonale applicabile o incaricarne l'autorità inferiore.

LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours constitutionnel subsidiaire est irrecevable.

2.
Le recours en matière de droit public est admis. L'arrêt attaqué est annulé, de même que la décision du 17 septembre 2014 du Conseil d'Etat et les décisions communales du 15 novembre 2011 et du 15 février 2012; la cause est renvoyée à la Cour de droit public du Tribunal cantonal, pour nouvelle décision sur les frais et dépens de la procédure devant les instances précédentes.

3.
La Commune de Sierre versera au recourant la somme de 3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

4.
Le présent arrêt est rendu sans frais.

5.
Le présent arrêt est communiqué aux mandataires du recourant et de l'Administration communale de Sierre, au Conseil d'Etat du canton du Valais, au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de la culture.

Lausanne, le 29 avril 2016
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Fonjallaz

La Greffière : Sidi-Ali