6B_693/2019 - 2019-06-28 - Procédure administrative - Contravention à la Loi valaisanne sur les constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

6B 693/2019

Arrêt du 28 juin 2019

Cour de droit pénal

Composition
MM. et Mme les Juges fédéraux Denys, Président,
Jacquemoud-Rossari et Oberholzer.
Greffier : M. Tinguely.

Participants à la procédure
Commune de Chalais,
représentée par Me Emilie Kalbermatter, avocate,
recourante,

contre

A.________,
représentée par Me Edmond Perruchoud, avocat,
intimée.

Objet
Contravention à la Loi valaisanne sur les constructions,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du 28 décembre 2018 (A3 17 25).

Faits :

A.a. Par mandat de répression du 30 octobre 2017, la Commune de Chalais (VS) a infligé à A.________ une amende de 2000 fr. pour contravention à la loi cantonale sur les constructions (cf. art. 54 al. 1 let. a aLC/VS, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2017).
La Commune a retenu que A.________ avait réalisé sans autorisation des travaux à l'intérieur de la maison d'habitation, sise sur la parcelle n° xxx du cadastre de Chalais, dont elle était propriétaire, séparant de fait la maison en deux appartements distincts.

A.b. La réclamation adressée par A.________ à l'autorité communale a été rejetée le 7 décembre 2017.

B.
Par arrêt du 28 décembre 2018, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a admis l'appel formé par A.________, qui a été acquittée de l'accusation de contravention à l'art. 54 al. 1 let. a aLC/VS.

C.
Contre cet arrêt, la Commune de Chalais forme un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme de l'arrêt en ce sens que le mandat de répression du 30 octobre 2017 est confirmé. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de l'arrêt et au renvoi du dossier à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

D.
Invitée à se déterminer, la cour cantonale a présenté des observations, en concluant implicitement à l'irrecevabilité du recours. A.________ a conclu pour sa part, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
La Commune de Chalais et A.________ ont par la suite persisté dans leurs conclusions respectives.

Considérant en droit :

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 141 III 395 consid. 2.1 p. 397; ATF 141 II 113 consid. 1 p. 116).

2.
Le recours en matière pénale est ouvert contre les décisions rendues en matière pénale (art. 78 al. 1 LTF). Cette notion comprend toutes les décisions fondées sur le droit pénal matériel ou sur le droit de procédure pénale. Est en principe susceptible d'un recours en matière pénale toute décision relative à la poursuite ou au jugement d'une infraction fondée sur le droit fédéral ou cantonal (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4000 ss, ch. 4.1.3.2).
En l'espèce, l'objet du recours est exclusivement une amende fondée sur une disposition pénale de droit cantonal. Le recours en matière pénale est donc ouvert et non celui en matière de droit public, ne s'agissant pas d'une procédure d'amende administrative (cf. arrêts 6B 591/2017 du 22 mai 2017 consid. 2; 6B 707/2013 du 2 décembre 2014 consid. 2; 6B 942/2013 du 27 mars 2014; 6B 15/2012 du 13 avril 2012 consid. 1.1; 6B 721/2010 du 7 février 2011 consid. 1.1.2). La recourante devait donc agir par la voie du recours en matière pénale et non par celle du recours en matière de droit public.
En soi, cette dénomination inexacte ne porte pas préjudice à la recourante, pour autant que les conditions de recevabilité du recours en matière pénale soient réunies.

3.
Aux termes de l'art. 81 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière pénale quiconque (let. a) a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et, cumulativement, (let. b) a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, soit en particulier l'accusateur public (ch. 3).

3.1.

3.1.1. L'intérêt juridique exigé par l'art. 81 al. 1 let. b LTF constitue la condition matérielle de la qualité pour recourir. Un intérêt général ou de fait ne suffit pas, l'intéressé devant au surplus être personnellement touché par la décision (cf. ATF 133 IV 121 consid. 1.2 p. 124).
L'accusateur public, visé par l'art. 81 al. 1 let. b ch. 3 LTF, est la personne ou l'autorité qui, en vertu du droit cantonal, est chargée, en qualité de partie, de défendre l'intérêt public devant le juge pénal cantonal de dernière instance. Lorsque le droit cantonal institue un procureur général ou un ministère public compétent pour la poursuite de toutes les infractions commises sur l'ensemble du territoire cantonal, il est considéré comme seul accusateur public du canton habilité à interjeter un recours au Tribunal fédéral (cf. ATF 142 IV 196 consid. 1.5.2 p. 199). Cela vaut aussi lorsque le droit cantonal charge en plus d'autres autorités de défendre l'intérêt public devant le juge pénal cantonal de dernière instance, que ce soit dans des causes relatives à des matières particulières ou à une partie du territoire cantonal. Même dans les cas où ces autorités ont agi seules en dernière instance cantonale, elles ne peuvent pas recourir auprès du Tribunal fédéral (cf. ATF 131 IV 142 consid. 1 et les références citées; arrêt 6B 707/2013 du 2 décembre 2014 consid. 3.1.2). En définitive, savoir quelle autorité au sein d'un canton constitue l'accusateur public est une question qui doit se résoudre à l'aune de la LTF. Ainsi, lorsqu'il
existe un ministère public compétent pour la poursuite de toutes les infractions sur l'ensemble du territoire, seule cette autorité aura la qualité pour recourir au Tribunal fédéral. En revanche, savoir qui, au sein de ce ministère public, a la compétence de le représenter est une question d'organisation judiciaire, soit une question qui relève du droit cantonal (cf. art. 14 CPP; ATF 142 IV 196 consid. 1.5.2 p. 200).
Dans le canton du Valais, il a été institué pour l'ensemble du canton un ministère public indépendant dans l'application du droit (cf. art. 23 al. 1 de la loi d'organisation judiciaire [LOJ/VS; RS/VS 173.1]), auquel la fonction d'accusateur public a été expressément réservée (cf. art. 6 ss de la loi d'application du code de procédure pénale suisse [LACPP/VS; RS/VS 312.0]; arrêt 6B 447/2017 du 30 août 2017 consid. 2.2.2).

3.1.2. Aux termes de la loi cantonale valaisanne du 8 février 1996 sur les constructions (aLC/VS), dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 décembre 2017, la police des constructions incombait à l'autorité compétente en matière d'autorisation de construire (cf. art. 49 al. 1 aLC/VS), soit en l'occurrence la commune, par son conseil municipal, s'agissant de projets situés dans les zones à bâtir (cf. art. 2 al. 1 ch. 1 aLC/VS). La Commission cantonale des constructions était pour sa part compétente pour les projets situés hors zones à bâtir (cf. art. 2 al. 1 ch. 2 aLC/VS) ainsi que pour les projets dont la commune était requérante ou partie (cf. art. 2 al. 2 aLC/VS). Ces règles de compétence ne paraissent pas avoir été modifiées par la loi du 15 décembre 2016 sur les constructions (RS/VS 705.1), en vigueur depuis le 1er janvier 2018.
S'agissant des sanctions pénales susceptibles d'être prononcées par l'autorité compétente en matière de police des constructions, l'art. 54 al. 1 aLC/VS, de même que l'actuel art. 61 al. 1 LC/VS, répriment d'une amende de 1'000 à 100'000 fr. celui qui, en tant que responsable (notamment le propriétaire), exécute ou fait exécuter des travaux sans autorisation (let. a).

3.1.3. En l'espèce, la recourante a agi en tant qu'autorité compétente pour prononcer l'amende visée à l'art. 54 al. 1 aLC/VS, objet du recours. C'est ainsi en qualité " d'autorité attaquée " qu'elle a participé à la procédure d'appel, ce qui ressort expressément de l'arrêt entrepris (cf. page de garde, p. 1). Aucun élément ne permet de retenir qu'elle aurait participé aux instances cantonales à un autre titre, en particulier en qualité d'accusateur public (cf. arrêt 6B 707/2013 du 2 décembre 2014 consid. 3.1.2). Sa qualité pour recourir ne saurait dès lors être fondée sur l'art. 81 al. 1 ch. 3 LTF.

3.2. La recourante ne saurait par ailleurs se prévaloir d'une violation de son autonomie communale (cf. art. 50 al. 1 Cst.) pour justifier sa légitimation à recourir. Contrairement à ce que prévoit l'art. 89 al. 2 let. c CPP pour le recours en matière de droit public, l'invocation d'une violation de l'autonomie communale ne fonde pas en tant que telle la qualité pour former un recours en matière pénale (cf. arrêt 6B 721/2010 du 7 février 2011 consid. 1.2.4). Pour le surplus, la recourante n'est pas personnellement touchée par la décision, dans la mesure où celle-ci ne fait qu'entraver l'exécution de tâches publiques, en l'occurrence la police des constructions, et le prononcé d'amendes aux contrevenants, sans qu'elle ne puisse faire valoir d'intérêt financier propre à la modification de la décision (cf. en ce sens, arrêt 6B 721/2010 précité consid. 1.2.4).

3.3. Faute de qualité pour recourir, le présent recours, traité comme un recours en matière pénale, doit être déclaré irrecevable.

4.
Il convient de statuer sans frais (art. 66 al. 4 LTF). L'intimée, qui a été invitée à se déterminer, a droit à des dépens, à la charge de la recourante (art. 68 al. 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
La recourante versera à l'intimée une indemnité de 3'000 fr. à titre de dépens pour la procédure devant le Tribunal fédéral.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.

Lausanne, le 28 juin 2019

Au nom de la Cour de droit pénal
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Denys

Le Greffier : Tinguely

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 78 Principe - 1 Le Tribunal fédéral connaît des recours contre les décisions rendues en matière pénale.
¹	Le Tribunal fédéral connaît des recours contre les décisions rendues en matière pénale.
²	Sont également sujettes au recours en matière pénale:
^a	les décisions sur les prétentions civiles qui doivent être jugées en même temps que la cause pénale;
^b	les décisions sur l'exécution de peines et de mesures.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 81 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire, et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, soit en particulier:
^b1	l'accusé,
^b2	le représentant légal de l'accusé,
^b3	le ministère public, sauf pour les décisions relatives à la mise en détention provisoire ou pour des motifs de sûreté, à la prolongation de la détention ou à sa levée,
^b4	...
^b5	la partie plaignante, si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles,
^b6	le plaignant, pour autant que la contestation porte sur le droit de porter plainte,
^b7	le Ministère public de la Confédération et les autorités administratives participant à la poursuite et au jugement des affaires pénales administratives selon la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif56.
²	Une autorité fédérale a qualité pour recourir si le droit fédéral prévoit que la décision doit lui être communiquée.57
³	La qualité pour recourir contre les décisions visées à l'art. 78, al. 2, let. b, appartient également à la Chancellerie fédérale, aux départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, aux unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 81 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire, et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, soit en particulier:
^b1	l'accusé,
^b2	le représentant légal de l'accusé,
^b3	le ministère public, sauf pour les décisions relatives à la mise en détention provisoire ou pour des motifs de sûreté, à la prolongation de la détention ou à sa levée,
^b4	...
^b5	la partie plaignante, si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles,
^b6	le plaignant, pour autant que la contestation porte sur le droit de porter plainte,
^b7	le Ministère public de la Confédération et les autorités administratives participant à la poursuite et au jugement des affaires pénales administratives selon la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif56.
²	Une autorité fédérale a qualité pour recourir si le droit fédéral prévoit que la décision doit lui être communiquée.57
³	La qualité pour recourir contre les décisions visées à l'art. 78, al. 2, let. b, appartient également à la Chancellerie fédérale, aux départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, aux unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 81 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière pénale quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire, et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée, soit en particulier:
^b1	l'accusé,
^b2	le représentant légal de l'accusé,
^b3	le ministère public, sauf pour les décisions relatives à la mise en détention provisoire ou pour des motifs de sûreté, à la prolongation de la détention ou à sa levée,
^b4	...
^b5	la partie plaignante, si la décision attaquée peut avoir des effets sur le jugement de ses prétentions civiles,
^b6	le plaignant, pour autant que la contestation porte sur le droit de porter plainte,
^b7	le Ministère public de la Confédération et les autorités administratives participant à la poursuite et au jugement des affaires pénales administratives selon la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif56.
²	Une autorité fédérale a qualité pour recourir si le droit fédéral prévoit que la décision doit lui être communiquée.57
³	La qualité pour recourir contre les décisions visées à l'art. 78, al. 2, let. b, appartient également à la Chancellerie fédérale, aux départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, aux unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 14 Dénomination et organisation des autorités pénales - 1 La Confédération et les cantons désignent leurs autorités pénales et en arrêtent la dénomination.
¹	La Confédération et les cantons désignent leurs autorités pénales et en arrêtent la dénomination.
²	Ils fixent les modalités d'élection des membres des autorités pénales, ainsi que la composition, l'organisation et les attributions de ces autorités, à moins que ces questions soient réglées exhaustivement par le présent code ou d'autres lois fédérales.
³	Ils peuvent instituer un premier procureur ou un procureur général.
⁴	Exception faite de l'autorité de recours et de la juridiction d'appel, la Confédération et les cantons peuvent instaurer plusieurs autorités pénales de même type; ils en définissent les compétences à raison du lieu et de la matière.
⁵	Ils règlent la surveillance de leurs autorités pénales.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 50 - 1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
¹	L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
²	La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes.
³	Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.

SR 312.0 Code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (Code de procédure pénale, CPP) - Code de procédure pénale CPP Art. 89 Dispositions générales - 1 Les délais fixés par la loi ne peuvent être prolongés.
¹	Les délais fixés par la loi ne peuvent être prolongés.
²	La procédure pénale ne connaît pas de féries judiciaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.