1C_652/2019 - 2020-01-28 - Aménagement public et droit public des constructions - Modifiche del piano del traffico e delle attrezzature ed edifici pubblici

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 652/2019

Sentenza del 28 gennaio 2020

I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Chaix, Presidente,
Fonjallaz, Jametti,
Cancelliere Crameri.

Partecipanti al procedimento
A.________ e B.________,
patrocinati dall'avv. Piero Colombo,
ricorrenti,

contro

C.________,

Comune di Collina d'Oro, piazza Brocchi 2, 6926 Montagnola,
patrocinato dall'avv. dott. Lorenzo Anastasi, corso Elvezia 7, casella postale 5414, 6901 Lugano,
Consiglio di Stato della Repubblica e Cantone Ticino, Residenza governativa, 6501 Bellinzona,
rappresentato dal Dipartimento del territorio del
Cantone Ticino, Sezione dello sviluppo territoriale, casella postale 2170, 6501 Bellinzona.

Oggetto
Modifiche del piano del traffico e delle attrezzature
ed edifici pubblici,

ricorso contro la sentenza emanata il 5 novembre 2019 dal Tribunale cantonale amministrativo (90.2018.15).

Fatti:

A.
Il piano particolareggiato del nucleo di Gentilino (PP), approvato dal Consiglio di Stato il 19 settembre 1995, indica i "muri da proteggere o da ricostruire", tra i quali figurano quelli che costeggiano il vicolo storico di Via xxx. Il piano del paesaggio, approvato anch'esso nel 1995, menziona tale vicolo quale "viottolo protetto pedonale", mentre il piano del traffico lo assegna alla categoria "percorsi pedonali di quartiere". Il divieto di demolizione dei muri protetti e la loro manutenzione erano disciplinati dall'art. 4.3.3.4 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).

B.
Il 9 novembre 2011 il Governo cantonale ha approvato la variante adottata dal Consiglio comunale del Comune di Collina d'Oro (scaturito dalla fusione dei Comuni di Agra, Gentilino e Montagnola) relativa all'armonizzazione delle NAPR dei tre piani regolatori. La disciplina dell'art. 4.3.3.4 NAPR di Gentilino è confluita nell'art. 42 cpv. 5 NAPR di Collina d'Oro, senza modifiche di rilievo. Il 21 settembre 2015, il Consiglio comunale ha adottato le varianti concernenti il Piano del traffico e delle attrezzature ed edifici pubblici. Allo scopo di garantire l'accesso veicolare alla particella yyy, limitrofa a Via xxx e ubicata in zona residenziale R, di proprietà di C.________, detta Via è stata riclassificata nella sua parte terminale, a partire dall'accesso esistente alla particella zzz appartenente a A.________ e B.________, quale "strada di servizio invariata SS3".

C.
Per permettere la formazione di un varco nel muro protetto al fine di realizzare il citato accesso, l'art. 42 cpv. 5 NAPR è stato riformulato nel senso che il Municipio può concedere eccezioni al divieto di demolizione dei muri protetti limitate all'accesso carrabile e pedonale sulla base di un progetto generale di sistemazione. A.________ e B.________ hanno impugnato queste modifiche dinanzi al Consiglio di Stato, adducendo che il loro unico scopo sarebbe l'urbanizzazione del fondo yyy. Con risoluzione del 9 maggio 2018, l'Esecutivo cantonale ha in sostanza approvato le varianti e respinto il gravame. Adito dagli insorgenti, con giudizio del 5 novembre 2019 il Tribunale cantonale amministrativo ne ha parzialmente accolto il ricorso e annullato la risoluzione governativa nella misura in cui approva l'art. 42 cpv. 5 NAPR; ha quindi retrocesso gli atti al Consiglio di Stato affinché proceda, per il tramite di una modifica d'ufficio, a porre il testo della norma in sintonia con gli obiettivi della variante.

D.
Avverso questa decisione A.________ e B.________ presentano un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale. Chiedono, concesso al gravame l'effetto sospensivo, di annullarla.

Non è stato ordinato uno scambio di scritti.

Diritto:

1.

1.1. Il Tribunale federale esamina d'ufficio se e in che misura un ricorso può essere vagliato nel merito (DTF 145 II 168 consid. 1).

1.2. Presentato tempestivamente contro una decisione dell'ultima istanza cantonale in materia pianificatoria, il ricorso in materia di diritto pubblico è ammissibile, sotto il profilo degli art. 82 lett. a , 86 cpv. 1 lett. d e 100 cpv. 1 LTF (DTF 133 II 409 consid. 1.1).

2.

2.1. Con la variante litigiosa il Comune ha modificato il contenuto dell'art. 42 cpv. 5 NAPR, relativo alla possibilità di formare varchi nei muri protetti allo scopo di creare accessi carrabili e pedonali. La Corte cantonale ha ritenuto che, sebbene con detta modifica tale facoltà venga estesa indiscriminatamente a tutti i muri protetti, dal rapporto di pianificazione del 25 giugno 2015 risulta ch'essa, stralciando il percorso pedonale e inserendo il tratto stradale quale strada di servizio, è intesa esclusivamente a risolvere la questione dell'urbanizzazione del fondo yyy, permettendo la demolizione parziale del muro per consentire l'accesso veicolare, altrimenti irrealizzabile, alla particella. Ne ha concluso che l'art. 42 cpv. 5 NAPR non apporta nessun elemento giustificante la possibilità, apparentemente neppure voluta, di consentire in maniera generalizzata la creazione di accessi pedonali e carrabili nei muri protetti, motivo per cui non risulta sorretto da un interesse pubblico sufficiente. Ha aggiunto ch'esso non si limita a introdurre la facoltà di deroga al divieto di demolizione dei muri, ciò che presuppone la sussistenza di una situazione eccezionale; la norma istituisce bensì un regime secondario, che vincolerebbe
l'autorità decidente, la quale per principio sarebbe tenuta a concedere la deroga. Ha stabilito che sia per il Comune sia per il Consiglio di Stato, questa soluzione comporterebbe, all'atto pratico, un'unica eccezione a favore del fondo yyy. La variante, elaborata per permettere l'accesso solo a questo fondo, ma che potrebbe implicare ripercussioni più ampie, non è pertanto idonea a raggiungere lo scopo perseguito. Essa non poteva quindi essere approvata, visto che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto estendere la modifica d'ufficio nel senso di mettere il testo della norma in sintonia anche con gli obiettivi della variante.

2.2. I ricorrenti sostengono che la decisione impugnata, sebbene di rinvio, costituirebbe una decisione finale ai sensi dell'art. 90 LTF. Al loro dire la Corte cantonale avrebbe confermato infatti definitivamente che l'art. 42 cpv. 5 LTF non avrebbe una portata tale da impedire l'accesso al fondo yyy, demolendo i muri protetti. Sostengono, in maniera imprecisa, che laddove essa consentirebbe altri varchi nei muri protetti, dovrebbe essere riformulata per evitare un accrescimento del traffico. Secondo i ricorrenti, con questa scelta la Corte cantonale avrebbe chiuso la procedura pianificatoria sotto il profilo della ponderazione degli interessi ai sensi dell'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (RS 700.1), circoscrivendo il rinvio a una modifica d'ufficio governativa volta a concedere l'accesso al fondo yyy, modifica impugnabile al loro dire soltanto da chi potrà fare valere un interesse degno di protezione al suo annullamento. Aggiungono, in maniera generica, che anche qualora si trattasse di una decisione incidentale (art. 93 LTF), essi subirebbero un pregiudizio irreparabile, poiché non potrebbero rimettere in discussione le scelte pianificatorie di fondo della decisione impugnata, motivo
per cui l'inoltro del ricorso sarebbe giustificato, foss'anche solo a titolo prudenziale. L'assunto non regge.

2.3. In effetti, nel merito del gravame gli insorgenti insistono sul fatto che il tema pianificatorio in questione non sarebbe unicamente quello dell'accesso al fondo yyy, ma di crearne uno adeguato anche alla loro particella zzz, edificata solo parzialmente. Rimproverano quindi alla Corte cantonale d'aver disatteso questa esigenza pianificatoria, attenendosi a torto a una sua precedente decisione del 12 ottobre 2010 (incarto n. 52.2010.172), relativa al rilascio di una licenza edilizia per la costruzione di uno stabile sul fondo yyy.

2.4. La sentenza impugnata costituisce una decisione di rinvio, che non conclude la procedura pianificatoria ed è quindi incidentale ai sensi dell'art. 93 LTF (DTF 140 V 282 consid. 2 in fine) : può pertanto essere oggetto di un ricorso diretto al Tribunale federale solo se può causare un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa (lett. b), condizione non adempiuta nella fattispecie. Queste condizioni di ammissibilità, il cui adempimento dev'essere dimostrato di principio dai ricorrenti a meno che non sia manifesto (DTF 137 III 522 consid. 1.3; 134 III 426 consid. 1.2 in fine), mirano a sgravare il Tribunale federale, che di massima deve potersi esprimere sull'oggetto del litigio con un'unica decisione, evitando di pronunciarsi parzialmente, senza un esaustivo accertamento della fattispecie, nell'ambito di una prima fase della procedura. Il semplice prolungamento della procedura o l'aumento dei costi collegati alla causa non bastano di regola a fondare un simile pregiudizio (DTF 140 V 321 consid. 3.3 pag. 326). Deve inoltre trattarsi, in linea di principio, di un pregiudizio di natura
giuridica: se eventuali pregiudizi possono essere eliminati in modo adeguato anche nel contesto di un esame successivo all'emanazione del giudizio finale, questo Tribunale non entra nel merito di impugnative contro decisioni pregiudiziali e incidentali (DTF 135 II 30 consid. 1.3.2 e 1.3.4).

2.5. Spetterà infatti se del caso al Consiglio di Stato pronunciarsi anche sulle questioni sollevate dai ricorrenti. Essi non fanno in effetti valere né dimostrano che la decisione di rinvio conterrebbe disposizioni vincolanti da non lasciare alcuno spazio decisionale, anche se relativamente piccolo (DTF 144 III 253 consid. 1.4 e rinvii), al Governo, motivo per cui essa sarebbe, eccezionalmente, direttamente impugnabile al Tribunale federale (DTF 145 III 42 consid. 2.1; 145 V 266 consid. 1.3; 144 V 280 consid. 1.2). I ricorrenti potranno semmai, datene le condizioni, impugnare la decisione finale (art. 93 cpv. 3 LTF). Non si è neppure in presenza di una decisione incidentale riguardo al criticato accollamento delle ripetibili a C.________ (cfr. DTF 142 II 363 consid. 1.1 e 1.3), conclusione per la quale ai ricorrenti difetta del resto la legittimazione a ricorrere. Le critiche di merito non possono pertanto essere esaminate.

3.
Ne segue che il ricorso è inammissibile. Le spese seguono la soccombenza (art. 66 cpv. 1 LTF).

L'emanazione del presente giudizio rende priva d'oggetto la domanda di effetto sospensivo.

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico dei ricorrenti.

3.
Comunicazione alle parti, rispettivamente ai loro patrocinatori, al Consiglio di Stato e al Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, all'Ufficio federale dello sviluppo territoriale e all'Ufficio federale dell'ambiente.

Losanna, 28 gennaio 2020

In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

Il Presidente: Chaix

Il Cancelliere: Crameri

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.