D-6109/2018 - 2018-11-28 - Asilo - Flughafenverfahren (Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegweisung); Verfügung des SEM vom 15. Oktober 2018

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung IV

D-6109/2018

Urteil vom 28. November 2018

Richter Hans Schürch (Vorsitz),

Besetzung Richterin Barbara Balmelli,
Richterin Claudia Cotting-Schalch,

Gerichtsschreiberin Anna Dürmüller Leibundgut.

A._______, geboren am (...),

Türkei,
Parteien
vertreten durch lic. iur. Nesrin Ulu, mor-beratung,

Beschwerdeführer,

gegen

Staatssekretariat für Migration (SEM),

Quellenweg 6, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Flughafenverfahren (Nichteintreten auf Asylgesuch und Wegweisung);
Gegenstand
Verfügung des SEM vom 15. Oktober 2018 / N (...).

Sachverhalt:

A.

A.a Der Beschwerdeführer ersuchte am 10. Oktober 2018 im Transitbereich des Flughafens Zürich um Asyl nach. Mit am selben Tag erlassener Verfügung wurde ihm die Einreise in die Schweiz vorläufig verweigert, und es wurde ihm für die Dauer von maximal 60 Tagen der Transitbereich des Flughafens Zürich als Aufenthaltsort zugewiesen.

A.b Am 11. Oktober 2018 führte das SEM die Befragung zur Person (BzP) durch. Dabei brachte der Beschwerdeführer im Wesentlichen vor, er sei türkischer Staatsangehöriger kurdischer Ethnie und stamme aus der Provinz Kars. Er sei ein bekannter Journalist und werde in der Türkei aus politischen Gründen verfolgt. Er sei in der Türkei bereits zweimal wegen Tätigkeit für die Partiya Karkerên Kurdistanê (PKK) respektive Mitgliedschaft bei der PKK angeklagt sowie verurteilt worden und habe insgesamt über zwei Jahre im Gefängnis verbracht. Das eine Urteil sei vom Kassationsgericht bestätigt worden, im zweiten Verfahren stehe das Urteil des Kassationsgerichts noch aus. In beiden Verfahren sei er zu über sechs Jahren Haft verurteilt worden. Aus diesen Gründen sei er im Jahr 2016 aus der Türkei ausgereist. Bis Anfang 2018 habe er in Qamishli, Syrien, gelebt, danach sei er nach Sulaimaniyya, Irak, gegangen. Anfang Oktober 2018 sei er mit Hilfe eines Schleppers von Bagdad aus nach Johannesburg, Südafrika, geflogen. Anschliessend sei er am 8. Oktober 2018 mit dem Flugzeug von Südafrika in Richtung Schweiz gereist. Dabei habe er einen vom Schlepper erhaltenen, gefälschten britischen Reisepass verwendet. Einen eigenen Reisepass habe er nie gehabt, und seine Identitätskarte sei ihm vom Schlepper abgenommen worden. Am Ende der Befragung wurde dem Beschwerdeführer das rechtliche Gehör zu einer allfälligen Wegweisung nach Südafrika gewährt. Dazu brachte der Beschwerdeführer vor, Südafrika habe mit der Türkei im Jahr 2003 ein Abkommen geschlossen, welches unter anderem die Zusammenarbeit bei Terrordelikten regle. Er müsse daher befürchten, in Südafrika verhaftet zu werden. Ein faires Verfahren könne er in Südafrika nicht erwarten. Südafrika sei kein sicheres Land, zumal es dort häufig zu rassistischen Übergriffen komme. Die Reiseroute via Südafrika habe der Schlepper bestimmt. Aus diesen Gründen wolle er nicht nach Südafrika zurückkehren.

A.c Der Beschwerdeführer reichte im Verlauf des vorinstanzlichen Verfahrens einen Zivilregisterauszug (Kopie), einen gefälschten britischen Reisepass, zwei Gerichtsurteile in Kopie (Urteil des 6. Strafgerichts für schwere Delikte vom 26. Juni 2012, Urteil des Kassationsgerichts vom 4. Januar 2012) sowie die Kopie eines Zeitungsinterviews zu den Akten.

B.
Mit Verfügung vom 15. Oktober 2018 - eröffnet am 18. Oktober 2018 - trat das SEM in Anwendung von Art. 31a Abs. 1 Bst. c AsylG (SR 142.31 ) auf das Asylgesuch nicht ein, ordnete die Wegweisung aus dem Transitbereich des Flughafens Zürich an, stellte fest, dass der Beschwerdeführer den Transitbereich am Tag nach Eintritt der Rechtskraft des Entscheids verlassen müsse, ansonsten er in Haft genommen und unter Zwang in den Drittstaat Südafrika zurückgeführt werden könne, schloss gleichzeitig den Vollzug der Wegweisung in den Heimatstaat (Türkei) ausdrücklich aus und beauftragte den zuständigen Kanton mit dem Vollzug der Wegweisung.

C.
Mit Eingabe vom 24. Oktober 2018 liess der Beschwerdeführer diesen Entscheid beim Bundesverwaltungsgericht anfechten. Dabei wurde beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und die Sache sei zur rechtsgenüglichen Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventuell sei das SEM anzuweisen, auf das Asylgesuch einzutreten und in der Schweiz ein materielles Asylverfahren durchzuführen. Ausserdem sei festzustellen, dass der Wegweisungsvollzug nach "Brasilien" (recte: Südafrika) unzulässig, unzumutbar und unmöglich sei, weshalb die vorläufige Aufnahme anzuordnen sei. Die Vorinstanz sei anzuweisen, eine Einreisebewilligung in die Schweiz zu erteilen. In prozessualer Hinsicht wurde um Gewährung der vollumfänglichen unentgeltlichen Rechtspflege ersucht. Ausserdem wurde beantragt, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen, und die Vollzugsbehörden seien im Sinne einer superprovisorischen Massnahme anzuweisen, einstweilen von einer Überstellung des Beschwerdeführers nach Südafrika abzusehen.

Der Eingabe lagen die angefochtene vorinstanzliche Verfügung, eine Vollmacht vom 10. Oktober 2018, ein (unübersetztes) Schreiben der türkischen Anwältin S. A. vom 17. Oktober 2018, das (bereits in den Vorakten vorhandene) Urteil des Berufungsgerichts Yargitay vom 4. Januar 2012, ein Schreiben der European Federation of Journalists vom 17. Oktober 2018, ein Schreiben von Reporters sans Frontières vom 18. Oktober 2018, eine Presseerklärung von Syndicom vom 18. Oktober 2018, ein Schreiben der Kurdish Human Rights Action Group South Africa vom 16. Oktober 2018, das Abkommen zwischen Südafrika und der Türkei betreffend polizeiliche Zusammenarbeit vom 14. Oktober 2003, ein Schreiben der Lawyers for Human Rights vom 22. Oktober 2018 (mit Beilagen), eine Statistik zum Thema Flüchtlinge in Südafrika sowie ein Schreiben von Amnesty International Schweiz vom 24. Oktober 2018 (alles in Kopie) bei.

D.
Die vorinstanzlichen Akten wurden dem Bundesverwaltungsgericht am 26. Oktober 2018 elektronisch übermittelt (Art. 109 Abs. 1 AsylG).

E.
Mit Verfügung vom 7. November 2018 hiess der Instruktionsrichter das Gesuch um Gewährung der vollumfänglichen unentgeltlichen Rechtspflege gut, verzichtete auf die Erhebung eines Kostenvorschusses und ordnete dem Beschwerdeführer seine Rechtsvertreterin als amtliche Rechtsbeiständin bei. Ausserdem wurde das SEM aufgefordert, innert Frist eine Vernehmlassung einzureichen und sich dabei insbesondere zu konkreten Fragen zu äussern.

F.
In seiner Vernehmlassung vom 13. November 2018 nahm das SEM zu den in der Verfügung erwähnten Fragen Stellung und hielt an seinen Erwägungen fest. Die vorinstanzliche Vernehmlassung wurde der Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers am 14. November 2018 zur Stellungnahme unterbreitet.

G.
Das von der Rechtsvertreterin mit Eingabe vom 19. November 2018 gestellte Gesuch um Verlängerung der Replikfrist wies der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 22. November 2018 ab. Die Rechtsvertreterin reichte ihre Stellungnahme mit Eingabe vom 27. November 2018 nach und ersuchte um Berücksichtigung gemäss Art. 32 Abs. 2 VwVG.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht ist unter anderem zuständig für die Behandlung von Beschwerden gegen Verfügungen des SEM; dabei entscheidet das Gericht auf dem Gebiet des Asyls endgültig, ausser - was vorliegend nicht der Fall ist - bei Vorliegen eines Auslieferungsersuchens des Staates, vor dem die beschwerdeführende Person Schutz sucht (Art. 105 AsylG i.V.m. Art. 31 -33 VGG sowie Art. 83 Bst. d Ziff. 1 BGG).

1.2 Der Beschwerdeführer hat am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung beziehungsweise Änderung. Er ist daher zur Einreichung der Beschwerde legitimiert (Art. 105 AsylG i.V.m. Art. 37 VGG und Art. 48 Abs. 1 VwVG). Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 108 Abs. 2 AsylG; Art. 105 AsylG i.V.m. Art. 37 VGG und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist - unter Vorbehalt der nachfolgenden Ausführungen - einzutreten.

1.3 Da der Beschwerde von Gesetzes wegen aufschiebende Wirkung zukommt (Art. 55 Abs. 1 VwVG) und das SEM diese nicht entzogen hat, ist auf den Antrag, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen (vgl. Ziff. 3 der Rechtsbegehren), mangels Rechtsschutzinteresses nicht einzutreten.

2.
Die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts und die zulässigen Rügen richten sich im Asylbereich nach Art. 106 Abs. 1 AsylG, im Bereich des Ausländerrechts nach Art. 49 VwVG (vgl. BVGE 2014/26 E. 5). Bei Beschwerden gegen einen Nichteintretensentscheid ist die Beurteilungs-kompetenz der Beschwerdeinstanz grundsätzlich auf die Frage beschränkt, ob die Vorinstanz bei vollständig und richtig festgestelltem Sachverhalt auf das Asylgesuch zu Recht nicht eingetreten ist (vgl. BVGE 2012/4 E. 2.2 m.w.H.).

3.
Gemäss Art. 31a Abs. 1 Bst. c AsylG wird auf ein Asylgesuch nicht eingetreten, wenn Asylsuchende in einen Drittstaat zurückkehren können, in welchem sie sich vorher aufgehalten haben. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung findet Abs. 1 Bst. c-e indes keine Anwendung, wenn Hinweise darauf bestehen, dass im fraglichen Drittstaat kein effektiver Schutz vor Rückschiebung nach Art. 5 Abs. 1 AsylG besteht.

4.

4.1 Das SEM führte zur Begründung seines Nichteintretensentscheids im Wesentlichen aus, der Beschwerdeführer habe sich den Akten zufolge vor seiner Ankunft im Flughafen Zürich für drei bis vier Tage in Südafrika aufgehalten. Südafrika habe sich verpflichtet, das Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (FK, SR 0.142.30) und damit namentlich das Non-Refoulement-Gebot einzuhalten. Das Land verfüge über ein funktionierendes Rechtssystem, und die dortigen Behörden seien schutzwillig und -fähig. Das SEM fasste sodann die vom Beschwerdeführer anlässlich des ihm gewährten rechtlichen Gehörs vorgebrachten Einwände gegen eine Rückschiebung nach Südafrika zusammen und erwog anschliessend, der Zugang zum Asylsystem in Südafrika sei gemäss Abklärungen des SEM an allen Grenzposten gewährleistet. Personen, die sich nicht ausweisen könnten oder bei denen die Nationalität nicht festgestellt werden könne, würden möglicherweise vorübergehend in das Deportationszentrum Lindela überführt. Dort sei der Zugang zu Rechtsvertretungen und medizinischer Versorgung gewährleistet. Zudem bestehe in Südafrika eine Vertretung des UNHCR, und es gebe viele Organisationen, welche Asylsuchenden wirksam unterstützen könnten. Es bestünden keine Hinweise darauf, dass der Beschwerdeführer keinen Zugang zum Asylverfahren in Südafrika habe. Gemäss Abklärungen des SEM gebe es auch keine Hinweise dafür, dass für den Beschwerdeführer in Südafrika kein effektiver Schutz vor Rückschiebung im Sinne von Art. 5 Abs. 1 AsylG bestehe. Ungeachtet des seitens des Beschwerdeführers zitierten Polizeiabkommens zwischen Südafrika und der Türkei aus dem Jahr 2003 habe die Schweizer Botschaft in Pretoria keine Kenntnis von konkreten Fällen, in welchen der Zugang zum Asylsystem verwehrt worden wäre. Zudem habe die Länderanalyse des SEM keine aktuellen Hinweise auf Verletzungen des Non-Refoulement-Gebotes bei Personen ermittelt, die mittels sogenannter Drittstaatenentscheide nach Südafrika zurückgeschickt worden seien. Falls der Beschwerdeführer auf Schutz angewiesen sei, könne er sich demnach an die zuständigen Behörden vor Ort wenden. Die eingereichten Beweismittel (Gerichtsurteile, Presseartikel) vermöchten an dieser Einschätzung nichts zu ändern. Schliesslich verwies das SEM auf einschlägige internationale Regelwerke der Zivilluftfahrt sowie die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und stellte insgesamt fest, der Beschwerdeführer könne nach Südafrika zurückkehren, weshalb auf das Asylgesuch gestützt auf Art. 31a Abs. 1 Bst. c AsylG nicht einzutreten sei. Der Wegweisungsvollzug nach Südafrika sei durchführbar.

4.2 In der Beschwerde wird geltend gemacht, das SEM habe keine effektive Einzelfallprüfung vorgenommen, sondern sich nur kurz zum Thema Schutz vor Rückschiebung geäussert. Die Beweismittel betreffend die politischen und journalistischen Tätigkeiten des Beschwerdeführers seien nicht berücksichtigt worden. Sodann wird der Sachverhalt, namentlich die Tätigkeiten des Beschwerdeführers und die gegen ihn mehrfach eingeleitete Strafverfolgung, wiederholt und dabei auf die eingereichten Bestätigungsschreiben von verschiedenen Organisationen und Personen verwiesen. Es wird geltend gemacht, kurdische Aktivisten seien in Südafrika nicht sicher, da Südafrika in Bezug auf terroristische Gewaltakte mit der Türkei zusammenarbeite. Da der Beschwerdeführer als Mitglied einer terroristischen Organisation verurteilt worden sei, könne für ihn diese Zusammenarbeit fatale Folgen haben. Ferner fehle eine Zustimmung Südafrikas, dass der Beschwerdeführer als Asylsuchender zurückgenommen werde. Ohnehin bestehe die Gefahr, dass er bei seiner Einreise nach Südafrika verhaftet werde, weil er keine Identitätsdokumente und kein Visum besitze. Personen ohne Dokumente könnten bis zu 120 Tagen festgehalten werden. Im Weiteren treffe es nicht zu, dass der Zugang zum Asylsystem an allen Grenzposten gewährleistet sei. Zudem bestehe für den Beschwerdeführer kaum eine Chance, in Südafrika als Flüchtling anerkannt zu werden, was eine indirekte Refoulement-Gefahr darstelle. Dies sei von Amtes wegen zu verifizieren. Zu berücksichtigen sei zudem, dass das Asylverfahren in Südafrika ineffektiv und willkürlich sei. Schliesslich sei auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts E-579/2018 vom 16. Februar 2018 zu verweisen.

4.3 In seiner Vernehmlassung führt das SEM aus, die Anwendung von Art. 31a Abs. 1 Bst. a -e AsylG setze keine formelle Rückübernahmezusicherung des Drittstaates voraus. Zwar werde ein solches Vorgehen im "Handbuch Asyl" des SEM erwähnt, jedoch handle es sich nicht um eine allgemein anwendbare Regel. Wer beispielsweise Reisedokumente besitze und visumsbefreit sei, könne zurückreisen, ohne dass eine Zustimmung des Drittstaats nötig sei. Die erwähnte Rückübernahmezusicherung sei im Übrigen nicht zugunsten eines Verbleibs in der Schweiz beschlossen worden, sondern um einen effizienten Vollzug sicherzustellen, dies ergebe sich aus der entsprechenden Botschaft des Bundesrats. Die Situation im Transitbereich des Flughafens Zürich sei zudem insofern speziell, als dass die weggewiesene Person gemäss den Bestimmungen der einschlägigen Zivilluftfahrtsabkommen von der Fluggesellschaft an den Ausgangsort zurückgeführt werde. Daher sei vorliegend keine formelle Zustimmung Südafrikas nötig. Das Bundesverwaltungsgericht habe dieses Vorgehen in mehreren Urteilen bestätigt. In Bezug auf das Asylwesen in Südafrika sei auf die (aktenkundigen) Abklärungen der Schweizer Botschaft in Pretoria sowie die Erwägungen in der angefochtenen Verfügung zu verweisen. Daran werde festgehalten. Das Bundesverwaltungsgericht habe die Wegweisungen in den Drittstaat Südafrika in den letzten Monaten in mehreren Urteilen bestätigt.

5.

5.1 In der Beschwerde wird unter anderem beantragt, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben, und die Sache sei zur rechtsgenüglichen Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen (vgl. Ziffer 1 der Rechtsbegehren). In der nachfolgenden Beschwerdebegründung finden sich keine ausdrücklich auf diesen Antrag bezogenen Ausführungen. Immerhin wird jedoch in Ziffer 6 der materiellen Beschwerdebegründung gerügt, es fehle im vorliegenden Fall eine ausdrückliche Rückübernahmezusicherung von Südafrika. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob das SEM den rechtserheblichen Sachverhalt hinsichtlich der Frage, ob der Beschwerdeführer in den Drittstaat Südafrika zurückkehren kann, hinreichend abgeklärt hat.

5.2 Gemäss Art. 6 AsylG i.V.m. Art. 12 VwVG stellt die Behörde den Sachverhalt von Amtes wegen fest und bedient sich nötigenfalls der unter Buchstaben a-e aufgelisteten Beweismittel. Der Untersuchungsgrundsatz findet seine Grenze an der Mitwirkungspflicht der Asylsuchenden (Art. 8 AsylG; Art. 13 VwVG). Unrichtig ist die Sachverhaltsfeststellung, wenn der Verfügung ein falscher und aktenwidriger Sachverhalt zugrunde gelegt wird oder Beweise falsch gewürdigt worden sind; unvollständig ist sie, wenn nicht alle für den Entscheid rechtswesentlichen Sachumstände berücksichtigt werden (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes; 3. Aufl. 2013, Rz. 1043 ff.).

5.3 Beim Nichteintretenstatbestand von Art. 31a Abs. 1 Bst. c AsylG geht es um die Frage, ob Asylsuchende in einen Drittstaat zurückkehren können, in welchem sie sich vorher aufgehalten haben. In Abs. 2 wird präzisierend festgehalten, dass (u.a.) Abs. 1 Bst. c keine Anwendung finde, wenn Hinweise bestünden, dass im Einzelfall im Drittstaat kein effektiver Schutz vor Rückschiebung nach Art. 5 Abs. 1 AsylG bestehe. Demnach muss bei der Anwendung von Art. 31a Abs. 1 Bst. c AsylG kumulativ geprüft werden, ob sich die asylsuchende Person vor der Einreise in die Schweiz im fraglichen Drittstaat aufgehalten hat, ob sie dorthin zurückkehren kann und ob im konkreten Einzelfall davon ausgegangen werden kann, dass in diesem Drittstaat ein effektiver Schutz vor Rückschiebung für die asylsuchende Person besteht. Das SEM hat bezüglich der Frage, ob der Beschwerdeführer nach Südafrika zurückkehren kann, auf die Bestimmungen des Übereinkommens über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 (Chicago-Abkommen; SR 0.748.0), namentlich dessen Anhang 9, verwiesen und daraus geschlossen, der Beschwerdeführer könne im vorliegenden Fall nach Südafrika zurückkehren, da die Fluggesellschaft, welche ihn an den Flughafen Zürich transportiert habe, verpflichtet sei, ihn zurück an den Ausgangspunkt zu transportieren, wenn ihm die Einreise in die Schweiz verweigert werde; dies unbesehen davon, mit welchen Papieren er seine Reise absolviert habe. Es trifft zu, dass gestützt auf dieses Abkommen der Rückflug des Beschwerdeführers garantiert ist. Jedoch ist damit lediglich sichergestellt, dass der Beschwerdeführer von der zuständigen Fluggesellschaft in die Transitzone des Ursprungsflughafens (Johannesburg) zurückgeführt wird. Das Chicago-Abkommen respektive dessen Anhang 9 begründet indessen keine Verpflichtung des Ursprungslandes, die von der Fluchtgesellschaft rückbeförderte asylsuchende Person effektiv einreisen zu lassen. Gemäss den vom SEM respektive der Schweizer Botschaft in Pretoria durchgeführten Abklärungen zum Asylsystem in Südafrika "dürfte" bei Personen, welche über keinen gültigen Reisetitel verfügen, damit zu rechnen sein, dass sie für weitere Abklärungen vorübergehend in das Deportationszentrum Lindela überführt werden (vgl. A14 S. 2). Was genau mit dem Beschwerdeführer, welcher den Akten respektive seinen Angaben zufolge weder über gültige Identitätspapiere noch über ein Aufenthaltsrecht in Südafrika verfügt, nach seiner Ankunft in der Transitzone des Flughafens Johannesburg geschehen würde, ist angesichts dieser wenig substanziierten und teilweise hypothetischen Angaben der Schweizer Vertretung in Pretoria (vgl. das SEM-Consulting vom 2. August 2018, A14) nicht mit Sicherheit absehbar. Insbesondere
steht bei dieser Sachlage nicht mit ausreichender Sicherheit fest, dass der Beschwerdeführer im Anschluss an seine Beförderung in die Transitzone des Ausgangsflughafens auch effektiv nach Südafrika einreisen kann. Der vom SEM erstellte Sachverhalt bildet daher eine ungenügende Grundlage für die sichere Bejahung des Kriteriums der möglichen Rückkehr in den Drittstaat. Damit die Wegweisung in den Drittstaat rechtskonform vollzogen werden kann, muss sichergestellt sein, dass die asylsuchende Person tatsächlich wieder in den Drittstaat einreisen kann. Wenn der erstellte Sachverhalt diesen Schluss - wie im vorliegenden Fall - nicht ohne weiteres zulässt, kann das Kriterium der möglichen Rückkehr in den Drittstaat nicht bejaht werden. Das SEM ist in diesen Fällen generell - und damit auch vorliegend - verpflichtet, im Sinne einer vertieften Abklärung der Rückkehrmöglichkeit vor Erlass des Nichteintretensentscheids vom fraglichen Drittstaat, i.c. Südafrika, eine Rückübernahmezusicherung einzuholen (vgl. in diesem Sinn auch die Ausführungen in der Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Asylgesetzes vom 4. September 2004, BBl 2002 6845, S. 6850 sowie S. 6884: "Die Möglichkeit, in einen Drittstaat zurückkehren zu können, beinhaltet aber, dass dieser den Schweizer Asylbehörden gegenüber die Rückübernahme der asylsuchenden Person zugesichert hat.").

5.4 Nach dem Gesagten steht fest, dass das SEM den rechtserheblichen Sachverhalt nicht ausreichend erstellt hat, da gestützt auf den bestehenden Sachverhalt das Kriterium der möglichen Rückkehr in den Drittstaat nicht mit Sicherheit bejaht werden kann. Vielmehr sind im vorliegenden Fall weitere Abklärungen nötig, namentlich die Einholung einer Rückübernahmezusicherung. Eine Heilung des festgestellten Verfahrensmangels durch die Beschwerdeinstanz (vgl. dazu BVGE 2008/47 E. 3.3.4) erscheint im vorliegenden Fall nicht als angezeigt, zumal die Kognition des Bundesverwaltungsgerichts beschränkt ist und dem Beschwerdeführer dadurch eine Instanz verloren ginge. Die angefochtene Verfügung ist daher zu kassieren (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG).

6.
Somit ist die Beschwerde insofern gutzuheissen, als damit die Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 15. Oktober 2018 beantragt wird, und die Sache ist zur weiteren Sachverhaltsabklärung im Sinne der Erwägungen und zur neuen Entscheidung die Vorinstanz zurückzuweisen. Bei dieser Sachlage erübrigt es sich, auf die übrigen Anträge und Ausführungen in der Beschwerdeschrift sowie der Replik näher einzugehen.

7.

7.1 Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens sind keine Verfahrenskosten aufzuerlegen (vgl. Art. 63 Abs. 1 und 2 VwVG). Die mit Verfügung vom 7. November 2018 erfolgte Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinne von Art. 65 Abs. 1 VwVG ist damit nachträglich gegenstandslos geworden.

Dem obsiegenden Beschwerdeführer ist zulasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung für die ihm erwachsenen notwendigen und verhältnismässig hohen Kosten zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die mit Verfügung vom 7. November 2018 erfolgte Gewährung der unentgeltlichen anwaltlichen Verbeiständung im Sinne von Art. 110a Ab. 1 AsylG ist damit nachträglich gegenstandslos geworden. Es wurde keine Kostennote eingereicht, weshalb die notwendigen Parteikosten aufgrund der Akten zu bestimmen sind (Art. 14 Abs. 2 in fine VGKE). Gestützt auf die in Betracht zu ziehenden Bemessungsfaktoren ist dem Beschwerdeführer zulasten der Vorinstanz eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 600.- zuzusprechen.

(Dispositiv nächste Seite)

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen.

2.
Die vorinstanzliche Verfügung vom 15. Oktober 2018 wird aufgehoben, und die Sache wird zur rechtsgenüglichen Sachverhaltsabklärung im Sinne der Erwägungen sowie zur neuen Entscheidung an das SEM zurückgewiesen.

3.
Es werden keine Verfahrenskosten auferlegt.

4.
Das SEM hat dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht eine Parteientschädigung in der Höhe von Fr. 600.- auszurichten.

5.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, das SEM und die kantonale Migrationsbehörde.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Hans Schürch Anna Dürmüller Leibundgut

Versand:

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 32 - 1 Prima di decidere, l'autorità apprezza tutte le allegazioni rilevanti prodotte dalla parte in tempo utile.
¹	Prima di decidere, l'autorità apprezza tutte le allegazioni rilevanti prodotte dalla parte in tempo utile.
²	Essa può tener conto delle allegazioni tardive che sembrino decisive.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200964 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201962 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:69
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199770 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201072 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3473 della legge del 17 giugno 200574 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201578 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201682 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201685 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 48 - 1 Ha diritto di ricorrere chi:
¹	Ha diritto di ricorrere chi:
^a	ha partecipato al procedimento dinanzi all'autorità inferiore o è stato privato della possibilità di farlo;
^b	è particolarmente toccato dalla decisione impugnata; e
^c	ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa.
²	Ha inoltre diritto di ricorrere ogni persona, organizzazione o autorità cui un'altra legge federale riconosce tale diritto.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 52 - 1 L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
¹	L'atto di ricorso deve contenere le conclusioni, i motivi, l'indicazione dei mezzi di prova e la firma del ricorrente o del suo rappresentante; devono essere allegati la decisione impugnata e i documenti indicati come mezzi di prova, se sono in possesso del ricorrente.
²	Se il ricorso non soddisfa a questi requisiti o se le conclusioni o i motivi del ricorrente non sono sufficientemente chiari, e il ricorso non sembra manifestamente inammissibile, l'autorità di ricorso assegna al ricorrente un breve termine suppletorio per rimediarvi.
³	Essa gli assegna questo termine con la comminatoria che, decorrendo infruttuoso, deciderà secondo l'inserto o, qualora manchino le conclusioni, i motivi oppure la firma, non entrerà nel merito del ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 55 - 1 Il ricorso ha effetto sospensivo.
¹	Il ricorso ha effetto sospensivo.
²	Nella decisione, se non ha per oggetto una prestazione pecuniaria, l'autorità inferiore può togliere l'effetto sospensivo a un eventuale ricorso; l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione ha lo stesso diritto dopo il deposito del ricorso.94
³	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione può restituire a un ricorso l'effetto sospensivo toltogli dall'autorità inferiore; la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è trattata senza indugio.95
⁴	Se l'effetto sospensivo è tolto arbitrariamente o se la domanda di restituzione dell'effetto sospensivo è stata arbitrariamente respinta o ritardata, l'ente o l'istituto autonomo nel cui nome l'autorità ha stabilito risponde del danno che ne deriva.
⁵	Sono riservate le disposizioni di altre leggi federali secondo le quali il ricorso non ha effetto sospensivo.96

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 49 - Il ricorrente può far valere:
^a	la violazione del diritto federale, compreso l'eccesso o l'abuso del potere di apprezzamento;
^b	l'accertamento inesatto o incompleto di fatti giuridicamente rilevanti;
^c	l'inadeguatezza; questa censura non è ammissibile quando un'autorità cantonale ha giudicato come autorità di ricorso.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 12 - L'autorità accerta d'ufficio i fatti e si serve, se necessario, dei seguenti mezzi di prova:
^a	documenti;
^b	informazioni delle parti;
^c	informazioni o testimonianze di terzi;
^d	sopralluoghi;
^e	perizie.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 13 - 1 Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti:
¹	Le parti sono tenute a cooperare all'accertamento dei fatti:
^a	in un procedimento da esse proposto;
^b	in un altro procedimento, se propongono domande indipendenti;
^c	in quanto un'altra legge federale imponga loro obblighi più estesi d'informazione o di rivelazione.
^1bis	L'obbligo di cooperazione non comprende la consegna di oggetti e documenti inerenti ai contatti tra una parte e il suo avvocato autorizzato a esercitare la rappresentanza in giudizio in Svizzera secondo la legge del 23 giugno 200033 sugli avvocati.34
²	L'autorità può dichiarare inammissibili le domande formulate nei procedimenti menzionati alle lettere a e b, qualora le parti neghino la cooperazione necessaria e ragionevolmente esigibile.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 61 - 1 L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore.
¹	L'autorità di ricorso decide la causa o eccezionalmente la rinvia, con istruzioni vincolanti, all'autorità inferiore.
²	La decisione del ricorso deve contenere la ricapitolazione dei fatti rilevanti, i motivi e il dispositivo.
³	Essa è notificata alle parti e all'autorità inferiore.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 63 - 1 L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
¹	L'autorità di ricorso mette nel dispositivo le spese processuali, consistenti in una tassa di decisione nelle tasse di cancelleria e negli sborsi, di regola a carico della parte soccombente. Se questa soccombe solo parzialmente, le spese processuali sono ridotte. Per eccezione, si possono condonare le spese processuali.
²	Nessuna spesa processuale è messa a carico dell'autorità inferiore ne delle autorità federali, che promuovano il ricorso e soccombano; se l'autorità ricorrente, che soccombe, non è un'autorità federale, le spese processuali le sono addossate in quanto la causa concerna interessi pecuniari di enti o d'istituti autonomi.
³	Alla parte vincente possono essere addossate solo le spese processuali che abbia cagionato violando le regole di procedura.
⁴	L'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione esige dal ricorrente un anticipo equivalente alle presunte spese processuali. Stabilisce un congruo termine per il pagamento con la comminatoria che altrimenti non entrerà nel merito. Se sussistono motivi particolari, può rinunciare interamente o in parte a esigere l'anticipo.100
^4bis	La tassa di decisione è stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria delle parti. Il suo importo oscilla:
^a	da 100 a 5000 franchi nelle controversie senza interesse pecuniario;
^b	da 100 a 50 000 franchi nelle altre controversie.101
⁵	Il Consiglio federale disciplina i dettagli relativi alla determinazione delle tasse.102 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005103 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010104 sull'organizzazione delle autorità penali.105

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 65 - 1 Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione la dispensa, a domanda, dopo il deposito del ricorso, dal pagamento delle spese processuali.110
¹	Se una parte non dispone dei mezzi necessari e le sue conclusioni non sembrano prive di probabilità di successo, l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione la dispensa, a domanda, dopo il deposito del ricorso, dal pagamento delle spese processuali.110
²	Se è necessario per tutelare i diritti di tale parte, l'autorità di ricorso, il suo presidente o il giudice dell'istruzione le designa inoltre un avvocato.111
³	L'onorario e le spese d'avvocato sono messi a carico conformemente all'articolo 64 capoversi 2 a 4.
⁴	La parte, ove cessi d'essere nel bisogno, deve rimborsare l'onorario e le spese d'avvocato all'ente o all'istituto autonomo che li ha pagati.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione degli onorari e delle spese.112 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005113 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010114 sull'organizzazione delle autorità penali.115

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 64 - 1 L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
¹	L'autorità di ricorso, se ammette il ricorso in tutto o in parte, può, d'ufficio o a domanda, assegnare al ricorrente una indennità per le spese indispensabili e relativamente elevate che ha sopportato.
²	Il dispositivo indica l'ammontare dell'indennità e l'addossa all'ente o all'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, in quanto non possa essere messa a carico di una controparte soccombente.
³	Se una controparte soccombente ha presentato conclusioni indipendenti, l'indennità può essere messa a suo carico, secondo la propria solvenza.
⁴	L'ente o l'istituto autonomo, nel cui nome l'autorità inferiore ha deciso, risponde dell'indennità addossata a una controparte soccombente, in quanto non possa essere riscossa.
⁵	Il Consiglio federale disciplina la determinazione delle spese ripetibili.106 Sono fatti salvi l'articolo 16 capoverso 1 lettera a della legge del 17 giugno 2005107 sul Tribunale amministrativo federale e l'articolo 73 della legge del 19 marzo 2010108 sull'organizzazione delle autorità penali.109

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio - 1 La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
¹	La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa.
²	Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione.
³	Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili.
⁴	Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili.
⁵	L'articolo 6a è applicabile per analogia.7

SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 14 Determinazione delle spese ripetibili - 1 Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese.
¹	Le parti che chiedono la rifusione di ripetibili e gli avvocati d'ufficio devono presentare al Tribunale, prima della pronuncia della decisione, una nota particolareggiata delle spese.
²	Il Tribunale fissa l'indennità dovuta alla parte e quella dovuta agli avvocati d'ufficio sulla base della nota particolareggiata delle spese. Se quest'ultima non è stata inoltrata, il Tribunale fissa l'indennità sulla base degli atti di causa.