1D_4/2011 - 2011-09-27 - Cittadinanza e diritto degli stranieri

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1D_4/2011

Arrêt du 27 septembre 2011
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président, Reeb et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,
recourante,

contre

Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel, Château, rue de la Collégiale 12, 2001 Neuchâtel 1.

Objet
refus de naturalisation,

recours constitutionnel contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel du 14 avril 2011.

Faits:

A.
A.________, ressortissante cambodgienne née en 1967, est arrivée en Suisse en 1979 avec ses parents, demandeurs d'asile. Elle a épousé en 1989 B.________, ressortissant pakistanais avec qui elle a eu deux enfants, nés en 1994 et 1995. Le 18 mars 2006, elle a déposé une demande de naturalisation pour elle et ses deux enfants. Le 8 septembre 2008, le Conseil communal de Bevaix (commune de résidence) a rendu un préavis favorable fondé sur un rapport de police faisant état de l'absence de poursuite et d'un préavis positif de la commission de naturalisation retenant que la requérante était bien intégrée. Le 17 mars 2009, l'Office fédéral des migrations (ODM) a délivré l'autorisation fédérale. Le 14 avril 2009, le Conseil communal de Bevaix lui a accordé, ainsi qu'à ses deux enfants la naturalisation communale.
Le 19 août 2009, la Commission des naturalisations du département cantonal de la justice, de la sécurité et des finances a fait savoir à A.________ que sa demande était suspendue car l'intéressée n'était pas en règle dans le paiement de ses impôts: au 19 juin 2009, elle devait encore 7'690 fr. pour 2007 et 6'353 fr. pour 2008. Le 30 septembre 2009, l'intéressée répondit que l'impôt 2008 avait été entièrement payé et qu'un paiement échelonné jusqu'au 31 décembre 2011 avait été accordé par l'office de perception pour l'impôt 2007. Elle joignait des justificatifs.
Par décision du 22 décembre 2009, le Conseil d'Etat neuchâtelois a rejeté la demande de naturalisation en raison du retard dans le paiement des contributions publiques.

B.
Par arrêt du 14 avril 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois a rejeté le recours formé par A.________. Le Conseil d'Etat n'avait pas établi l'existence d'actes de défaut de biens, le défaut de paiement de l'impôt 2009 n'était pas démontré et le solde de l'impôt 2008 (intérêts moratoires) avait été réglé le 15 décembre 2009. En dépit de ces lacunes dans l'instruction de la cause, la recourante reconnaissait qu'elle n'était pas à jour dans le paiement de l'impôt 2007. Cela suffisait pour confirmer la décision de refus de naturalisation.

C.
Par acte du 13 mai 2011, A.________ forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle se plaint d'arbitraire et d'une violation du principe de la bonne foi. La recourante a par la suite demandé une réduction du montant de l'avance de frais, voire des facilités de paiement.
La cour cantonale se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Conseil d'Etat ne s'est pas déterminé.

Considérant en droit:

1.
Le recours en matière de droit public (art. 82 LTF) n'est pas ouvert contre les décisions relatives à la naturalisation ordinaire au sens des art. 12 ss de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (art. 83 let. b LTF). Seul le recours constitutionnel subsidiaire est par conséquent ouvert (art. 113 LTF).

1.1 La décision a été rendue en dernière instance cantonale au sens de l'art. 114 et 86 LTF. La recourante a agi dans le délai prévu à l'art. 100 al. 1 LTF.

1.2 A qualité pour former un recours constitutionnel celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 115 let. a LTF) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (art. 115 let. b LTF). La recourante peut se prévaloir d'un intérêt juridique protégé dans la mesure où elle se prévaut d'un droit constitutionnel dont elle est titulaire (art. 116 LTF). Les griefs soulevés dans ce cadre sont recevables (ATF 136 I 309 consid. 4.4).

2.
La recourante critique l'établissement des faits par la cour cantonale. Tout en constatant de "fâcheuses lacunes dans l'instruction et la tenue du dossier", celle-ci se serait elle-même fondée sur des données lacunaires et ambiguës.

2.1 Selon l'art. 112 al. 1 LTF (applicable par renvoi de l'art. 117 LTF), les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral doivent notamment contenir les moyens de preuve offerts et les déterminations des parties (let. a) ainsi que les motifs déterminants de fait ou de droit (let. b). Ces indications doivent permettre de comprendre comment les preuves ont été appréciées et quels sont les faits litigieux déterminants que l'autorité cantonale a retenus, écartés ou considérés comme non prouvés. Cela est nécessaire dans la mesure où le Tribunal fédéral est en principe lié par les faits arrêtés en instance cantonale (art. 105 LTF).

2.2 La recourante reproche à la cour cantonale d'avoir ignoré des données personnelles telles que la date de son arrivée en suisse et sa scolarité dans ce pays. Il s'agit là d'éléments sans pertinence au regard du motif juridique retenu dans l'arrêt attaqué, qui tient exclusivement au défaut de paiement de certaines créances fiscales. L'arrêt attaqué et les décisions précédentes ne remettent pas en cause l'intégration de la recourante. L'arrêt attaqué n'est donc pas incomplet sur ce point.

2.3 La recourante reproche aussi à la cour cantonale d'avoir confirmé la décision du Conseil d'Etat, tout en reconnaissant que l'instruction était lacunaire s'agissant de sa situation fiscale.
2.3.1 L'arrêt attaqué retient que les dettes d'impôt alléguées par le Conseil d'Etat sont "difficilement contrôlables", l'autorité intimée n'ayant pas établi l'existence d'actes de défaut de biens alors que le rapport de la police faisait état de l'absence de poursuites. Rien ne permettait de démontrer que les tranches de l'impôt 2009 étaient encore en souffrance au moment de la décision attaquée. Le solde d'impôt 2008 (intérêts moratoires) avait été réglé le 15 décembre 2009. Toutefois, selon la cour cantonale, la recourante conservait une dette de 4'336.40 fr. pour l'impôt 2007.
2.3.2 Il ressort des pièces figurant au dossier que le montant de l'impôt cantonal et communal pour l'année 2007 s'élevait, selon la taxation définitive du 7 août 2008, à 7'690,30 fr. Le 4 décembre 2008, l'Office de perception a confirmé l'octroi de facilités de paiement pour les années 2007 et 2008, selon un plan de paiement détaillé prévoyant 37 mensualités jusqu'au 31 décembre 2011. Le 6 avril 2009, l'Office du contentieux général a indiqué que le solde pour l'impôt 2007 était de 6'198.75 fr., à régler jusqu'à la fin du mois. Le 29 décembre 2009, le même office a produit un nouveau décompte mentionnant les versements effectués de mars à novembre 2009, faisant apparaître un solde de 4'336.40 fr. On ignore cependant, sur la base de ces pièces, si les facilités de paiement accordées le 4 décembre 2008 ont été révoquées, si le paiement immédiat du solde de l'impôt a été exigé et si des poursuites ont été engagées, ou encore si la recourante a continué les paiements prévus dans le plan du 4 décembre 2008. Les pièces produites en annexe au recours (soit une lettre du 27 avril 2009 de l'Office du contentieux général expliquant que la créance d'impôt cantonal 2007 lui avait été cédée, ainsi qu'une lettre du 10 juin 2009 de l'Office de
perception qui déclare caduques les facilités accordées en raison d'un retard dans le paiement des impôts 2008-2009) apportent certains éclaircissements sur ce point, mais il s'agit apparemment de pièces qui ne figuraient pas au dossier cantonal, dont l'autorité intimée n'a pas tenu compte et que le Tribunal fédéral ne peut, en vertu de l'art. 99 al. 1 LTF, prendre en considération.

2.4 A défaut de ces renseignements, il n'est pas possible de refuser la naturalisation de la recourante sur la base de données aussi lacunaires. L'arrêt attaqué ne contient pas les éléments de fait déterminants et ne satisfait pas, dès lors, aux exigences de l'art. 112 LTF. Dans un tel cas, le dossier doit être renvoyé à la cour cantonale afin que la situation fiscale de la recourante soit clairement établie (art. 112 al. 3 LTF). Le cas échéant, la cour cantonale devra encore examiner si les facilités de paiement accordées ont été révoquées, et si, comme le conteste la recourante, une telle révocation est admissible. Il n'y a donc pas, à ce stade, à examiner les griefs fondés sur le principe de la bonne foi.

3.
Le recours est admis et la cause est renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante, qui n'a pas procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens. Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires. Pour autant que la lettre du 4 juin 2011 doive être considérée comme une demande d'assistance judiciaire, celle-ci serait sans objet.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis, l'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel.

Lausanne, le 27 septembre 2011
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

Le Greffier: Kurz

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 82 Principio - Il Tribunale federale giudica i ricorsi:
^a	contro le decisioni pronunciate in cause di diritto pubblico;
^b	contro gli atti normativi cantonali;
^c	concernenti il diritto di voto dei cittadini nonché le elezioni e votazioni popolari.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 83 Eccezioni - Il ricorso è inammissibile contro:
^a	le decisioni in materia di sicurezza interna o esterna del Paese, neutralità, protezione diplomatica e altri affari esteri, in quanto il diritto internazionale non conferisca un diritto al giudizio da parte di un tribunale;
^b	le decisioni in materia di naturalizzazione ordinaria;
^c	le decisioni in materia di diritto degli stranieri concernenti:
^c1	l'entrata in Svizzera,
^c2	i permessi o autorizzazioni al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto,
^c3	l'ammissione provvisoria,
^c4	l'espulsione fondata sull'articolo 121 capoverso 2 della Costituzione federale e l'allontanamento,
^c5	le deroghe alle condizioni d'ammissione,
^c6	la proroga del permesso per frontalieri, il cambiamento di Cantone, il cambiamento d'impiego del titolare di un permesso per frontalieri, nonché il rilascio di documenti di viaggio a stranieri privi di documenti;
^d	le decisioni in materia d'asilo pronunciate:
^d1	dal Tribunale amministrativo federale, salvo quelle che concernono persone contro le quali è pendente una domanda d'estradizione presentata dallo Stato che hanno abbandonato in cerca di protezione,
^d2	da un'autorità cantonale inferiore e concernenti un permesso o un'autorizzazione al cui ottenimento né il diritto federale né il diritto internazionale conferiscono un diritto;
^e	le decisioni concernenti il rifiuto dell'autorizzazione a procedere penalmente contro membri di autorità o contro agenti della Confederazione;
^f	le decisioni in materia di appalti pubblici se:
^fbis	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti decisioni secondo l'articolo 32i della legge del 20 marzo 200963 sul trasporto di viaggiatori;
^f1	non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale; sono fatti salvi i ricorsi contro gli appalti del Tribunale amministrativo federale, del Tribunale penale federale, del Tribunale federale dei brevetti, del Ministero pubblico della Confederazione e delle autorità giudiziarie cantonali superiori, o
^f2	il valore stimato della commessa non raggiunge il valore soglia determinante secondo l'articolo 52 capoverso 1 in combinato disposto con l'allegato 4 numero 2 della legge federale del 21 giugno 201961 sugli appalti pubblici;
^g	le decisioni in materia di rapporti di lavoro di diritto pubblico, in quanto concernano una controversia non patrimoniale, ma non la parità dei sessi;
^h	le decisioni concernenti l'assistenza amministrativa internazionale, eccettuata l'assistenza amministrativa in materia fiscale;
ⁱ	le decisioni in materia di servizio militare, civile o di protezione civile;
^j	le decisioni in materia di approvvigionamento economico del Paese adottate in situazioni di grave penuria;
^k	le decisioni concernenti i sussidi al cui ottenimento la legislazione non conferisce un diritto;
^l	le decisioni concernenti l'imposizione di dazi operata in base alla classificazione tariffaria o al peso delle merci;
^m	le decisioni concernenti il condono o la dilazione del pagamento di tributi; in deroga alla presente disposizione, il ricorso è ammissibile contro le decisioni concernenti il condono dell'imposta federale diretta o dell'imposta cantonale o comunale sul reddito e sull'utile se concerne una questione di diritto di importanza fondamentale o se si tratta per altri motivi di un caso particolarmente importante;
ⁿ	le decisioni in materia di energia nucleare concernenti:
ⁿ¹	l'esigenza di un nulla osta o la modifica di un'autorizzazione o di una decisione,
ⁿ²	l'approvazione di un piano d'accantonamenti per le spese di smaltimento antecedenti lo spegnimento di un impianto nucleare,
ⁿ³	i nulla osta;
^o	le decisioni in materia di circolazione stradale concernenti l'omologazione del tipo di veicoli;
^p	le decisioni del Tribunale amministrativo federale in materia di traffico delle telecomunicazioni, radiotelevisione e poste concernenti:68
^p1	concessioni oggetto di una pubblica gara,
^p2	controversie secondo l'articolo 11a della legge del 30 aprile 199769 sulle telecomunicazioni;
^p3	controversie secondo l'articolo 8 della legge del 17 dicembre 201071 sulle poste;
^q	le decisioni in materia di medicina dei trapianti concernenti:
^q1	l'iscrizione nella lista d'attesa,
^q2	l'attribuzione di organi;
^r	le decisioni in materia di assicurazione malattie pronunciate dal Tribunale amministrativo federale in virtù dell'articolo 3472 della legge del 17 giugno 200573 sul Tribunale amministrativo federale (LTAF);
^s	le decisioni in materia di agricoltura concernenti:
^s1	...
^s2	la delimitazione delle zone nell'ambito del catasto della produzione;
^t	le decisioni concernenti l'esito di esami e di altre valutazioni della capacità, segnatamente nei settori della scuola, della formazione continua e dell'esercizio della professione;
^u	le decisioni in materia di offerte pubbliche di acquisto (art. 125-141 della L del 19 giu. 201577 sull'infrastruttura finanziaria);
^v	le decisioni del Tribunale amministrativo federale concernenti divergenze d'opinione tra autorità in materia di assistenza amministrativa o giudiziaria a livello nazionale;
^w	le decisioni in materia di diritto dell'elettricità concernenti l'approvazione dei piani di impianti elettrici a corrente forte e di impianti elettrici a corrente debole e l'espropriazione dei diritti necessari per la costruzione o l'esercizio di siffatti impianti, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale;
^x	le decisioni concernenti la concessione di contributi di solidarietà ai sensi della legge federale del 30 settembre 201681 sulle misure coercitive a scopo assistenziale e i collocamenti extrafamiliari prima del 1981, tranne se si pone una questione di diritto di importanza fondamentale o si tratta di un caso particolarmente importante per altri motivi;
^y	le decisioni pronunciate dal Tribunale amministrativo federale nelle procedure amichevoli per evitare un'imposizione non conforme alla convenzione internazionale applicabile in ambito fiscale;
^z	le decisioni concernenti le autorizzazioni edilizie di impianti eolici d'interesse nazionale secondo l'articolo 71c capoverso 1 lettera b della legge federale del 30 settembre 201684 sull'energia e le autorizzazioni di competenza cantonale a esse necessariamente connesse, se non si pone alcuna questione di diritto d'importanza fondamentale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 86 Autorità inferiori in generale - 1 Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
¹	Il ricorso è ammissibile contro le decisioni:
^a	del Tribunale amministrativo federale;
^b	del Tribunale penale federale;
^c	dell'autorità indipendente di ricorso in materia radiotelevisiva;
^d	delle autorità cantonali di ultima istanza, sempreché non sia ammissibile il ricorso al Tribunale amministrativo federale.
²	I Cantoni istituiscono tribunali superiori che giudicano quali autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale, in quanto un'altra legge federale non preveda che le decisioni di altre autorità giudiziarie sono impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
³	Per le decisioni di carattere prevalentemente politico i Cantoni possono istituire quale autorità di grado immediatamente inferiore al Tribunale federale un'autorità diversa da un tribunale.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 100 Ricorso contro decisioni - 1 Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
¹	Il ricorso contro una decisione deve essere depositato presso il Tribunale federale entro 30 giorni dalla notificazione del testo integrale della decisione.
²	Il termine è di dieci giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento;
^b	nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale;
^c	in materia di ritorno di un minore secondo la Convenzione europea del 20 maggio 198090 sul riconoscimento e l'esecuzione delle decisioni in materia di affidamento di minori e sul ristabilimento dell'affidamento oppure secondo la Convenzione del 25 ottobre 198091 sugli aspetti civili del rapimento internazionale di minori;
^d	del Tribunale federale dei brevetti in materia di rilascio di una licenza secondo l'articolo 40d della legge del 25 giugno 195493 sui brevetti.
³	Il termine è di cinque giorni per i ricorsi contro le decisioni:
^a	delle autorità cantonali di vigilanza in materia di esecuzione e fallimento pronunciate nell'ambito dell'esecuzione cambiaria;
^b	dei Governi cantonali su ricorsi concernenti votazioni federali.
⁴	Il termine è di tre giorni per i ricorsi contro le decisioni dei Governi cantonali su ricorsi concernenti le elezioni al Consiglio nazionale.
⁵	Per i ricorsi concernenti conflitti di competenza tra due Cantoni, il termine decorre al più tardi dal giorno in cui in ciascun Cantone sono state pronunciate decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale.
⁶	...94
⁷	Il ricorso per denegata o ritardata giustizia può essere interposto in ogni tempo.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 115 Diritto di ricorso - È legittimato al ricorso in materia costituzionale chiunque:
^a	ha partecipato alla procedura dinanzi all'autorità inferiore o non gliene è stata data la possibilità; e
^b	ha un interesse legittimo all'annullamento o alla modifica della decisione impugnata.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 112 Notificazione delle decisioni - 1 Le decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale sono notificate per scritto alle parti. Contengono:
¹	Le decisioni impugnabili mediante ricorso al Tribunale federale sono notificate per scritto alle parti. Contengono:
^a	le conclusioni, i motivi, le allegazioni probatorie e le dichiarazioni processuali delle parti, in quanto non risultino dagli atti;
^b	i motivi determinanti di fatto e di diritto, segnatamente l'indicazione delle disposizioni legali applicate;
^c	il dispositivo;
^d	l'indicazione dei rimedi giuridici, con menzione del valore litigioso nei casi in cui la presente legge prevede un valore litigioso minimo.
²	Se il diritto cantonale lo prevede, l'autorità può notificare la sua decisione senza motivarla. In tal caso le parti possono chiedere, entro 30 giorni, il testo integrale della decisione. La decisione non può essere eseguita finché tale termine non scade infruttuoso o il testo integrale della stessa non è notificato.
³	Se una decisione non soddisfa le esigenze di cui al capoverso 1, il Tribunale federale può rinviarla all'autorità cantonale affinché la completi o annullarla.
⁴	Nei campi in cui autorità federali hanno diritto di ricorrere al Tribunale federale, il Consiglio federale determina quali decisioni devono essere loro notificate dalle autorità cantonali.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 105 Fatti determinanti - 1 Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
¹	Il Tribunale federale fonda la sua sentenza sui fatti accertati dall'autorità inferiore.
²	Può rettificare o completare d'ufficio l'accertamento dei fatti dell'autorità inferiore se è stato svolto in modo manifestamente inesatto o in violazione del diritto ai sensi dell'articolo 95.
³	Se il ricorso è diretto contro una decisione d'assegnazione o rifiuto di prestazioni pecuniarie dell'assicurazione militare o dell'assicurazione contro gli infortuni, il Tribunale federale non è vincolato dall'accertamento dei fatti operato dall'autorità inferiore.96

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 99 - 1 Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
¹	Possono essere addotti nuovi fatti e nuovi mezzi di prova soltanto se ne dà motivo la decisione dell'autorità inferiore.
²	Non sono ammissibili nuove conclusioni.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.