1D_4/2011 - 2011-09-27 - Droit de cité et droit des étrangers

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1D_4/2011

Arrêt du 27 septembre 2011
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Fonjallaz, Président, Reeb et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,
recourante,

contre

Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel, Château, rue de la Collégiale 12, 2001 Neuchâtel 1.

Objet
refus de naturalisation,

recours constitutionnel contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel du 14 avril 2011.

Faits:

A.
A.________, ressortissante cambodgienne née en 1967, est arrivée en Suisse en 1979 avec ses parents, demandeurs d'asile. Elle a épousé en 1989 B.________, ressortissant pakistanais avec qui elle a eu deux enfants, nés en 1994 et 1995. Le 18 mars 2006, elle a déposé une demande de naturalisation pour elle et ses deux enfants. Le 8 septembre 2008, le Conseil communal de Bevaix (commune de résidence) a rendu un préavis favorable fondé sur un rapport de police faisant état de l'absence de poursuite et d'un préavis positif de la commission de naturalisation retenant que la requérante était bien intégrée. Le 17 mars 2009, l'Office fédéral des migrations (ODM) a délivré l'autorisation fédérale. Le 14 avril 2009, le Conseil communal de Bevaix lui a accordé, ainsi qu'à ses deux enfants la naturalisation communale.
Le 19 août 2009, la Commission des naturalisations du département cantonal de la justice, de la sécurité et des finances a fait savoir à A.________ que sa demande était suspendue car l'intéressée n'était pas en règle dans le paiement de ses impôts: au 19 juin 2009, elle devait encore 7'690 fr. pour 2007 et 6'353 fr. pour 2008. Le 30 septembre 2009, l'intéressée répondit que l'impôt 2008 avait été entièrement payé et qu'un paiement échelonné jusqu'au 31 décembre 2011 avait été accordé par l'office de perception pour l'impôt 2007. Elle joignait des justificatifs.
Par décision du 22 décembre 2009, le Conseil d'Etat neuchâtelois a rejeté la demande de naturalisation en raison du retard dans le paiement des contributions publiques.

B.
Par arrêt du 14 avril 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois a rejeté le recours formé par A.________. Le Conseil d'Etat n'avait pas établi l'existence d'actes de défaut de biens, le défaut de paiement de l'impôt 2009 n'était pas démontré et le solde de l'impôt 2008 (intérêts moratoires) avait été réglé le 15 décembre 2009. En dépit de ces lacunes dans l'instruction de la cause, la recourante reconnaissait qu'elle n'était pas à jour dans le paiement de l'impôt 2007. Cela suffisait pour confirmer la décision de refus de naturalisation.

C.
Par acte du 13 mai 2011, A.________ forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision au sens des considérants. Elle se plaint d'arbitraire et d'une violation du principe de la bonne foi. La recourante a par la suite demandé une réduction du montant de l'avance de frais, voire des facilités de paiement.
La cour cantonale se réfère à son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Conseil d'Etat ne s'est pas déterminé.

Considérant en droit:

1.
Le recours en matière de droit public (art. 82 LTF) n'est pas ouvert contre les décisions relatives à la naturalisation ordinaire au sens des art. 12 ss de la loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse du 29 septembre 1952 (art. 83 let. b LTF). Seul le recours constitutionnel subsidiaire est par conséquent ouvert (art. 113 LTF).

1.1 La décision a été rendue en dernière instance cantonale au sens de l'art. 114 et 86 LTF. La recourante a agi dans le délai prévu à l'art. 100 al. 1 LTF.

1.2 A qualité pour former un recours constitutionnel celui qui a pris part à la procédure devant l'autorité précédente (art. 115 let. a LTF) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (art. 115 let. b LTF). La recourante peut se prévaloir d'un intérêt juridique protégé dans la mesure où elle se prévaut d'un droit constitutionnel dont elle est titulaire (art. 116 LTF). Les griefs soulevés dans ce cadre sont recevables (ATF 136 I 309 consid. 4.4).

2.
La recourante critique l'établissement des faits par la cour cantonale. Tout en constatant de "fâcheuses lacunes dans l'instruction et la tenue du dossier", celle-ci se serait elle-même fondée sur des données lacunaires et ambiguës.

2.1 Selon l'art. 112 al. 1 LTF (applicable par renvoi de l'art. 117 LTF), les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral doivent notamment contenir les moyens de preuve offerts et les déterminations des parties (let. a) ainsi que les motifs déterminants de fait ou de droit (let. b). Ces indications doivent permettre de comprendre comment les preuves ont été appréciées et quels sont les faits litigieux déterminants que l'autorité cantonale a retenus, écartés ou considérés comme non prouvés. Cela est nécessaire dans la mesure où le Tribunal fédéral est en principe lié par les faits arrêtés en instance cantonale (art. 105 LTF).

2.2 La recourante reproche à la cour cantonale d'avoir ignoré des données personnelles telles que la date de son arrivée en suisse et sa scolarité dans ce pays. Il s'agit là d'éléments sans pertinence au regard du motif juridique retenu dans l'arrêt attaqué, qui tient exclusivement au défaut de paiement de certaines créances fiscales. L'arrêt attaqué et les décisions précédentes ne remettent pas en cause l'intégration de la recourante. L'arrêt attaqué n'est donc pas incomplet sur ce point.

2.3 La recourante reproche aussi à la cour cantonale d'avoir confirmé la décision du Conseil d'Etat, tout en reconnaissant que l'instruction était lacunaire s'agissant de sa situation fiscale.
2.3.1 L'arrêt attaqué retient que les dettes d'impôt alléguées par le Conseil d'Etat sont "difficilement contrôlables", l'autorité intimée n'ayant pas établi l'existence d'actes de défaut de biens alors que le rapport de la police faisait état de l'absence de poursuites. Rien ne permettait de démontrer que les tranches de l'impôt 2009 étaient encore en souffrance au moment de la décision attaquée. Le solde d'impôt 2008 (intérêts moratoires) avait été réglé le 15 décembre 2009. Toutefois, selon la cour cantonale, la recourante conservait une dette de 4'336.40 fr. pour l'impôt 2007.
2.3.2 Il ressort des pièces figurant au dossier que le montant de l'impôt cantonal et communal pour l'année 2007 s'élevait, selon la taxation définitive du 7 août 2008, à 7'690,30 fr. Le 4 décembre 2008, l'Office de perception a confirmé l'octroi de facilités de paiement pour les années 2007 et 2008, selon un plan de paiement détaillé prévoyant 37 mensualités jusqu'au 31 décembre 2011. Le 6 avril 2009, l'Office du contentieux général a indiqué que le solde pour l'impôt 2007 était de 6'198.75 fr., à régler jusqu'à la fin du mois. Le 29 décembre 2009, le même office a produit un nouveau décompte mentionnant les versements effectués de mars à novembre 2009, faisant apparaître un solde de 4'336.40 fr. On ignore cependant, sur la base de ces pièces, si les facilités de paiement accordées le 4 décembre 2008 ont été révoquées, si le paiement immédiat du solde de l'impôt a été exigé et si des poursuites ont été engagées, ou encore si la recourante a continué les paiements prévus dans le plan du 4 décembre 2008. Les pièces produites en annexe au recours (soit une lettre du 27 avril 2009 de l'Office du contentieux général expliquant que la créance d'impôt cantonal 2007 lui avait été cédée, ainsi qu'une lettre du 10 juin 2009 de l'Office de
perception qui déclare caduques les facilités accordées en raison d'un retard dans le paiement des impôts 2008-2009) apportent certains éclaircissements sur ce point, mais il s'agit apparemment de pièces qui ne figuraient pas au dossier cantonal, dont l'autorité intimée n'a pas tenu compte et que le Tribunal fédéral ne peut, en vertu de l'art. 99 al. 1 LTF, prendre en considération.

2.4 A défaut de ces renseignements, il n'est pas possible de refuser la naturalisation de la recourante sur la base de données aussi lacunaires. L'arrêt attaqué ne contient pas les éléments de fait déterminants et ne satisfait pas, dès lors, aux exigences de l'art. 112 LTF. Dans un tel cas, le dossier doit être renvoyé à la cour cantonale afin que la situation fiscale de la recourante soit clairement établie (art. 112 al. 3 LTF). Le cas échéant, la cour cantonale devra encore examiner si les facilités de paiement accordées ont été révoquées, et si, comme le conteste la recourante, une telle révocation est admissible. Il n'y a donc pas, à ce stade, à examiner les griefs fondés sur le principe de la bonne foi.

3.
Le recours est admis et la cause est renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante, qui n'a pas procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens. Conformément à l'art. 66 al. 4 LTF, il n'est pas perçu de frais judiciaires. Pour autant que la lettre du 4 juin 2011 doive être considérée comme une demande d'assistance judiciaire, celle-ci serait sans objet.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est admis, l'arrêt attaqué est annulé et la cause est renvoyée à la cour cantonale pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.

3.
Le présent arrêt est communiqué à la recourante, au Conseil d'Etat et au Tribunal cantonal du canton de Neuchâtel.

Lausanne, le 27 septembre 2011
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président: Fonjallaz

Le Greffier: Kurz

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
¹	Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète.
²	Le délai de recours est de dix jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite;
^b	les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale;
^c	les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93.
^d	les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95.
³	Le délai de recours est de cinq jours contre:
^a	les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change;
^b	les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales.
⁴	Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national.
⁵	En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
⁶	...96
⁷	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 115 Qualité pour recourir - A qualité pour former un recours constitutionnel quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire et
^b	a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 112 Notification des décisions - 1 Les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral sont notifiées aux parties par écrit. Elles doivent contenir:
¹	Les décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral sont notifiées aux parties par écrit. Elles doivent contenir:
^a	les conclusions, les allégués, les moyens de preuves offerts et les déterminations des parties lorsqu'elles ne résultent pas des pièces du dossier;
^b	les motifs déterminants de fait et de droit, notamment les dispositions légales appliquées;
^c	le dispositif;
^d	l'indication des voies de droit, y compris la mention de la valeur litigieuse dans les cas où la présente loi requiert une valeur litigieuse minimale.
²	Si le droit cantonal le prévoit, l'autorité peut notifier sa décision sans la motiver. Les parties peuvent alors en demander, dans les 30 jours, une expédition complète. La décision ne peut pas être exécutée avant que ce délai soit échu sans avoir été utilisé ou que l'expédition complète soit notifiée.
³	Si une décision attaquée ne satisfait pas aux exigences fixées à l'al. 1, le Tribunal fédéral peut soit la renvoyer à l'autorité cantonale en invitant celle-ci à la parfaire, soit l'annuler.
⁴	Dans les domaines où les autorités fédérales ont qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral détermine quelles décisions les autorités cantonales doivent leur notifier.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 105 Faits déterminants - 1 Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
¹	Le Tribunal fédéral statue sur la base des faits établis par l'autorité précédente.
²	Il peut rectifier ou compléter d'office les constatations de l'autorité précédente si les faits ont été établis de façon manifestement inexacte ou en violation du droit au sens de l'art. 95.
³	Lorsque la décision qui fait l'objet d'un recours concerne l'octroi ou le refus de prestations en espèces de l'assurance-accidents ou de l'assurance militaire, le Tribunal fédéral n'est pas lié par les faits établis par l'autorité précédente.99

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 99 - 1 Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
¹	Aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut être présenté à moins de résulter de la décision de l'autorité précédente.
²	Toute conclusion nouvelle est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.