1A.366/1999/boh
I. OEFFENTLICHRECHTLICHE ABTEILUNG
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27. September 2000
Es wirken mit: Bundesrichter Aemisegger, Präsident der
I. öffentlichrechtlichen Abteilung, Bundesrichter Féraud,
Ersatzrichter Seiler und Gerichtsschreiber Haag.
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In Sachen
Schweizerische Eidgenossenschaft, Beschwerdeführerin, vertreten durch das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport,
gegen
Kanton St. Gallen, vertreten durch das Amt für Zivilschutz,
Eidgenössische Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten,
betreffend
Kostenbeteiligung des Bundes an der Beseitigung von Altlasten,
hat sich ergeben:
A.- Mit Verfügung vom 3. August 1998 bewilligte das Bundesamt für Zivilschutz gemäss Art. 60 Abs. 1
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 60 Einsatzort - Einsätze zugunsten der Gemeinschaft können ausserhalb des Wohnsitzkantons der Schutzdienstpflichtigen erfolgen. |
Das Amt für Zivilschutz des Kantons St. Gallen erhob dagegen wiederum Beschwerde an die Rekurskommission.
B.- Mit Entscheid vom 9. November 1999 vereinigte die Rekurskommission die beiden Beschwerden und wies die erste Beschwerde (gegen die Verpflichtung zur Rückerstattung des Landerwerbskostenbeitrags) ab. Demgegenüber hiess es in Ziff. 2 des Dispositivs die zweite Beschwerde gut und stellte fest, dass sich der Bund mit einem angemessenen Anteil an den Kosten der Beseitigung der Altlasten des Zivilschutz-Ausbildungszentrums Altstätten (Grundstück Nr. 3408, Grundbuch Altstätten) zu beteiligen habe.
C.- Das Eidgenössische Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport erhob am 17. Dezember 1999 Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, Ziff. 2 des Entscheides der Rekurskommission aufzuheben.
D.- Das Amt für Zivilschutz des Kantons St. Gallen beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Die Rekurskommission verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das zur Stellungnahme eingeladene Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft vertritt die Ansicht, die Vorinstanz habe zu Unrecht eine Kostenbeteiligungspflicht des Bundes festgestellt.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Über Ansprüche vermögensrechtlicher Natur gegen den Bund, die sich auf das Zivilschutzrecht stützen, entscheidet das Bundesamt für Zivilschutz (Art. 65 Abs. 3 des Zivilschutzgesetzes vom 17. Juni 1994, ZSG, SR 520. 1). Entscheide des Bundesamtes unterliegen der Beschwerde an die Eidgenössische Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten; gegen deren Entscheide ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (Art. 98 lit. e
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 60 Einsatzort - Einsätze zugunsten der Gemeinschaft können ausserhalb des Wohnsitzkantons der Schutzdienstpflichtigen erfolgen. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 32d Tragung der Kosten - 1 Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
|
1 | Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
2 | Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. |
3 | Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. |
4 | Die Behörde erlässt eine Verfügung über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt. |
5 | Ergibt die Untersuchung eines im Kataster (Art. 32c Abs. 2) eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt das zuständige Gemeinwesen die Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen. |
teilweise durch den Bund vollzogen wird (Art. 47 und 55 ZSG; Art. 51
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 51 Armeematerial - 1 Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
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1 | Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
2 | Zusätzlich benötigtes Armeematerial muss der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin beim Kommando Operationen der Armee separat beantragen. Die Abgabe des Materials sowie die Vereinbarung des Entgelts richten sich nach der Verfügbarkeit des Materials und den entsprechenden Vorgaben des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport. |
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 59 Bedingungen und Auflagen betreffend die Durchführung der Einsätze - Die Schutzdienstpflichtigen dürfen nur für die in der Bewilligung aufgeführten Arbeiten und unter Einhaltung der darin aufgeführten Bedingungen und Auflagen eingesetzt werden. |
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 60 Einsatzort - Einsätze zugunsten der Gemeinschaft können ausserhalb des Wohnsitzkantons der Schutzdienstpflichtigen erfolgen. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 41 Vollzugskompetenzen des Bundes - 1 Der Bund vollzieht die Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe e (Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe), 26 (Selbstkontrolle), 27 (Information der Abnehmer), 29 (Vorschriften über Stoffe), 29a-29h (Umgang mit Organismen), 30b Absatz 3 (Pfandausgleichskasse), 30f und 30g (Ein- und Ausfuhr von Abfällen), 31a Absatz 2 und 31c Absatz 3 (Massnahmen des Bundes zur Abfallentsorgung), 32abis (vorgezogene Entsorgungsgebühr), 32e Absätze 1-4 (Abgabe zur Finanzierung von Sanierungen), 35a-35c (Lenkungsabgaben), 35d (Biogene Treib- und Brennstoffe), 35e-35h (Holz und Holzerzeugnisse sowie weitere Rohstoffe und Produkte), 39 (Ausführungsvorschriften und völkerrechtliche Vereinbarungen), 40 (Inverkehrbringen serienmässig hergestellter Anlagen) und 46 Absatz 3 (Angaben über Stoffe und Organismen); er kann für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen.91 |
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1 | Der Bund vollzieht die Artikel 12 Absatz 1 Buchstabe e (Vorschriften über Brenn- und Treibstoffe), 26 (Selbstkontrolle), 27 (Information der Abnehmer), 29 (Vorschriften über Stoffe), 29a-29h (Umgang mit Organismen), 30b Absatz 3 (Pfandausgleichskasse), 30f und 30g (Ein- und Ausfuhr von Abfällen), 31a Absatz 2 und 31c Absatz 3 (Massnahmen des Bundes zur Abfallentsorgung), 32abis (vorgezogene Entsorgungsgebühr), 32e Absätze 1-4 (Abgabe zur Finanzierung von Sanierungen), 35a-35c (Lenkungsabgaben), 35d (Biogene Treib- und Brennstoffe), 35e-35h (Holz und Holzerzeugnisse sowie weitere Rohstoffe und Produkte), 39 (Ausführungsvorschriften und völkerrechtliche Vereinbarungen), 40 (Inverkehrbringen serienmässig hergestellter Anlagen) und 46 Absatz 3 (Angaben über Stoffe und Organismen); er kann für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen.91 |
2 | Die Bundesbehörde, die ein anderes Bundesgesetz oder einen Staatsvertrag vollzieht, ist bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch für den Vollzug des Umweltschutzgesetzes zuständig. Sie hört vor ihrem Entscheid die betroffenen Kantone an. Das Bundesamt und die übrigen betroffenen Bundesstellen wirken nach den Artikeln 62a und 62b des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 199792 beim Vollzug mit.93 |
3 | Eignet sich das Verfahren nach Absatz 2 für bestimmte Aufgaben nicht, so regelt der Bundesrat den Vollzug durch die betroffenen Bundesstellen.94 |
4 | Die Vollzugsbehörden des Bundes berücksichtigen die Umweltschutzmassnahmen der Kantone.95 |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 54 - Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 54 - Das Beschwerdeverfahren richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. |
b) Die Pflicht des Kantons St. Gallen zur Rückerstattung des Bundesbeitrags an die Landerwerbskosten ist nicht mehr umstritten. Zur Diskussion steht einzig noch die Frage der Kostenbeteiligung des Bundes an der Altlastenbeseitigung. Es kann sich fragen, ob daran überhaupt ein aktuelles Rechtsschutzinteresse besteht. Einerseits ist noch ungewiss, ob der Standort überhaupt sanierungsbedürftig ist und ob Kosten der Altlastenbeseitigung anfallen werden. Andererseits hat die Vorinstanz nur entschieden, dass sich der Bund "mit einem angemessenen Anteil" an den (allfälligen) Kosten zu beteiligen habe, ohne jedoch diesen Anteil festzusetzen. Sie hat bloss - und offensichtlich irrtümlich - in den Erwägungen auf Art. 55 ZSG als Grundlage für die Kostenaufteilung hingewiesen. Es steht somit nicht fest, ob überhaupt und allenfalls in welchem Umfang der Bund kostenpflichtig sein wird. Angesichts der grundsätzlichen Bedeutung der Fragestellung rechtfertigt es sich aber trotzdem, auf die Beschwerde einzutreten.
2.- a) Die Rekurskommission erwog, gemäss Art. 32d
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 32d Tragung der Kosten - 1 Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
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1 | Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
2 | Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. |
3 | Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. |
4 | Die Behörde erlässt eine Verfügung über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt. |
5 | Ergibt die Untersuchung eines im Kataster (Art. 32c Abs. 2) eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt das zuständige Gemeinwesen die Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 32d Tragung der Kosten - 1 Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
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1 | Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
2 | Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. |
3 | Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. |
4 | Die Behörde erlässt eine Verfügung über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt. |
5 | Ergibt die Untersuchung eines im Kataster (Art. 32c Abs. 2) eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt das zuständige Gemeinwesen die Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen. |
b) Gemäss Art. 32d Abs. 1
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 32d Tragung der Kosten - 1 Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
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1 | Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
2 | Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. |
3 | Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. |
4 | Die Behörde erlässt eine Verfügung über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt. |
5 | Ergibt die Untersuchung eines im Kataster (Art. 32c Abs. 2) eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt das zuständige Gemeinwesen die Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 32d Tragung der Kosten - 1 Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
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1 | Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
2 | Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. |
3 | Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. |
4 | Die Behörde erlässt eine Verfügung über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt. |
5 | Ergibt die Untersuchung eines im Kataster (Art. 32c Abs. 2) eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt das zuständige Gemeinwesen die Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 59 Kosten von Sicherungs- und Behebungsmassnahmen - Die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung sowie zu deren Feststellung und Behebung treffen, werden dem Verursacher überbunden. |
SR 814.20 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) - Gewässerschutzgesetz GSchG Art. 54 Kosten von Sicherungs- und Behebungsmassnahmen - Die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie zur Feststellung und zur Behebung eines Schadens treffen, werden dem Verursacher überbunden. |
SR 220 Erste Abteilung: Allgemeine Bestimmungen Erster Titel: Die Entstehung der Obligationen Erster Abschnitt: Die Entstehung durch Vertrag OR Art. 51 - 1 Haften mehrere Personen aus verschiedenen Rechtsgründen, sei es aus unerlaubter Handlung, aus Vertrag oder aus Gesetzesvorschrift dem Verletzten für denselben Schaden, so wird die Bestimmung über den Rückgriff unter Personen, die einen Schaden gemeinsam verschuldet haben, entsprechend auf sie angewendet. |
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1 | Haften mehrere Personen aus verschiedenen Rechtsgründen, sei es aus unerlaubter Handlung, aus Vertrag oder aus Gesetzesvorschrift dem Verletzten für denselben Schaden, so wird die Bestimmung über den Rückgriff unter Personen, die einen Schaden gemeinsam verschuldet haben, entsprechend auf sie angewendet. |
2 | Dabei trägt in der Regel derjenige in erster Linie den Schaden, der ihn durch unerlaubte Handlung verschuldet hat, und in letzter Linie derjenige, der ohne eigene Schuld und ohne vertragliche Verpflichtung nach Gesetzesvorschrift haftbar ist. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 32d Tragung der Kosten - 1 Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
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1 | Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
2 | Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. |
3 | Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. |
4 | Die Behörde erlässt eine Verfügung über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt. |
5 | Ergibt die Untersuchung eines im Kataster (Art. 32c Abs. 2) eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt das zuständige Gemeinwesen die Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen. |
Sanierung - Art. 32d
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 32d Tragung der Kosten - 1 Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
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1 | Der Verursacher trägt die Kosten für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. |
2 | Sind mehrere Verursacher beteiligt, so tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Massnahmen durch sein Verhalten verursacht hat. Wer lediglich als Inhaber des Standortes beteiligt ist, trägt keine Kosten, wenn er bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt von der Belastung keine Kenntnis haben konnte. |
3 | Das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. |
4 | Die Behörde erlässt eine Verfügung über die Kostenverteilung, wenn ein Verursacher dies verlangt oder die Behörde die Massnahmen selber durchführt. |
5 | Ergibt die Untersuchung eines im Kataster (Art. 32c Abs. 2) eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt das zuständige Gemeinwesen die Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen. |
c) Die natürliche Kausalität reicht für sich allein nicht aus, um die Verursachereigenschaft bzw. eine Kostenpflicht zu begründen. Zur Begrenzung der Kostenpflicht hat die Praxis im Rahmen von Art. 59
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 59 Kosten von Sicherungs- und Behebungsmassnahmen - Die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung sowie zu deren Feststellung und Behebung treffen, werden dem Verursacher überbunden. |
SR 814.20 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) - Gewässerschutzgesetz GSchG Art. 54 Kosten von Sicherungs- und Behebungsmassnahmen - Die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie zur Feststellung und zur Behebung eines Schadens treffen, werden dem Verursacher überbunden. |
d) Das Gemeinwesen kann gleich wie ein Privater als Verhaltens- oder Zustandsverursacher kostenpflichtig sein, z.B. als Eigentümer eines Grundstücks oder als Betreiber einer Anlage (BGE 101 Ib 410 E. 7 S. 421; Urteile des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c/aa und bb; vom 15. Juni 1994 in URP 1994 501, E. 4g/bb; vom 12. Februar 1986 in ZBl 1987 301, E. 2 und 3). Es kann auch für sein hoheitliches Handeln als Verursacher betrachtet werden, so namentlich bei einer rechtswidrigen Verletzung seiner Aufsichtspflicht (Urteile des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c/cc; vom 12. Oktober 1990 in ZBl 1991 212, E. 5b). Eine solche ist aber nicht immer schon dann anzunehmen, wenn eine bestimmte Schädigung mit einer entsprechenden Aufsichtstätigkeit vermeidbar gewesen wäre, sondern - in Anlehnung an das allgemeine Staatshaftungsrecht - erst dann, wenn eine wesentliche Amtspflicht verletzt, eine zwingend vorgeschriebene konkrete Aufsichtsmassnahme unterlassen oder der Ermessensspielraum fehlerhaft oder in Missachtung allgemeiner Rechtsgrundsätze ausgeübt wurde (BGE 114 Ib E. 2c.dd S. 53; 113 Ib 236 E. 4b S. 240; Urteile des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 in URP 1998 152, E. 4c/cc; vom 12.
Oktober 1990 in ZBl 1991 212, E. 5d/bb; Pierre Tschannen, Kommentar USG, N 23 zu Art. 32c; vgl. die Praxis zum Staatshaftungsrecht BGE 123 II 577 E. 4d/ff S. 583 f.; 120 Ib 248 E. 2b S. 249; 118 Ib 163 E. 2 S. 164, je mit Hinweisen).
3.- Die Verursachereigenschaft des Bundes für die vorliegende allfällige Altlast ist nach den dargelegten Grundsätzen zu beurteilen.
a) Inhaber des Zivilschutz-Ausbildungszentrums Altstätten ist der Kanton St. Gallen. Dieser ist damit Zustandsstörer und als solcher grundsätzlich kostenpflichtig. Eine anteilmässige Kostenpflicht des Bundes kommt nur aufgrund von Verhaltensverursachung durch hoheitliches Handeln in Frage.
b) Bau und Betrieb von Zivilschutzausbildungsanlagen sind bundesrechtlich vorgeschrieben (Art. 47 ZSG). Insofern kann die eidgenössische Zivilschutzgesetzgebung als natürlich kausal für die allfällige Belastung betrachtet werden. Das allein vermag jedoch keine Kostenpflicht des Bundes zu begründen. Der blosse Umstand, dass das Bundesrecht Kantonen, Gemeinden oder Privaten bestimmte Tätigkeiten vorschreibt, führt nicht dazu, dass der Bund generell als Verursacher für alle Umweltbelastungen zu betrachten wäre, die sich aus diesen Tätigkeiten ergeben. Vielmehr liegt es grundsätzlich in der Verantwortung des Verpflichteten, die vorgeschriebenen Tätigkeiten so auszuführen, dass daraus keine unzulässigen Umwelteinwirkungen entstehen. Eine Kostenpflicht des Bundes könnte sich höchstens dann ergeben, wenn die vom Bund vorgeschriebene Art und Weise der Durchführung nach dem allgemeinen Lauf der Dinge unweigerlich zu der fraglichen Umwelteinwirkung bzw. Bodenbelastung geführt hat oder wenn der Bund in rechtswidriger Verletzung seiner Aufsichtspflicht eine Bodenbelastung nicht vermieden hat, die er hätte vermeiden müssen.
c) Zivilschutzausbildungsanlagen sind zwar vom Bund vorgeschrieben, werden aber - abgesehen von hier nicht in Frage stehenden bundeseigenen Anlagen - von den Kantonen oder Gemeinden errichtet und betrieben (Art. 47 ZSG). Der Bund erlässt Weisungen über die Errichtung und den Betrieb (Art. 51
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 51 Armeematerial - 1 Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
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1 | Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
2 | Zusätzlich benötigtes Armeematerial muss der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin beim Kommando Operationen der Armee separat beantragen. Die Abgabe des Materials sowie die Vereinbarung des Entgelts richten sich nach der Verfügbarkeit des Materials und den entsprechenden Vorgaben des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport. |
SR 814.20 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) - Gewässerschutzgesetz GSchG Art. 45 - Die Kantone vollziehen dieses Gesetz, soweit nicht Artikel 48 den Vollzug dem Bund überträgt. Sie erlassen die erforderlichen Vorschriften. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 36 Vollzugskompetenzen der Kantone - Unter Vorbehalt von Artikel 41 obliegt der Vollzug dieses Gesetzes den Kantonen. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 36 Vollzugskompetenzen der Kantone - Unter Vorbehalt von Artikel 41 obliegt der Vollzug dieses Gesetzes den Kantonen. |
Bundes der kantonalen Gewässerschutzaufsicht unterstehen. Um so mehr muss das gelten für die Anlagen des Zivilschutzes, die von den Kantonen selber errichtet und betrieben werden. Nach Art. 35
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 35 Richtwerte und Sanierungswerte für Bodenbelastungen - 1 Zur Beurteilung der Belastungen des Bodens kann der Bundesrat Richtwerte und Sanierungswerte festlegen. |
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1 | Zur Beurteilung der Belastungen des Bodens kann der Bundesrat Richtwerte und Sanierungswerte festlegen. |
2 | Die Richtwerte geben die Belastung an, bei deren Überschreitung die Fruchtbarkeit des Bodens nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung langfristig nicht mehr gewährleistet ist. |
3 | Die Sanierungswerte geben die Belastung an, bei deren Überschreitung nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung bestimmte Nutzungen ohne Gefährdung von Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht möglich sind. |
SR 814.01 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) - Umweltschutzgesetz USG Art. 34 Weitergehende Massnahmen bei belasteten Böden - 1 Ist die Bodenfruchtbarkeit in bestimmten Gebieten langfristig nicht mehr gewährleistet, so verschärfen die Kantone im Einvernehmen mit dem Bund die Vorschriften über Anforderungen an Abwasserversickerungen, über Emissionsbegrenzungen bei Anlagen, über die Verwendung von Stoffen und Organismen oder über physikalische Bodenbelastungen im erforderlichen Mass. |
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1 | Ist die Bodenfruchtbarkeit in bestimmten Gebieten langfristig nicht mehr gewährleistet, so verschärfen die Kantone im Einvernehmen mit dem Bund die Vorschriften über Anforderungen an Abwasserversickerungen, über Emissionsbegrenzungen bei Anlagen, über die Verwendung von Stoffen und Organismen oder über physikalische Bodenbelastungen im erforderlichen Mass. |
2 | Gefährdet die Bodenbelastung Menschen, Tiere oder Pflanzen, so schränken die Kantone die Nutzung des Bodens im erforderlichen Mass ein. |
3 | Soll der Boden gartenbaulich, land- oder waldwirtschaftlich68 genutzt werden und ist eine standortübliche Bewirtschaftung ohne Gefährdung von Menschen, Tieren oder Pflanzen nicht möglich, so ordnen die Kantone Massnahmen an, mit denen die Bodenbelastung mindestens so weit vermindert wird, dass eine ungefährliche Bewirtschaftung möglich ist. |
Die vom Bundesamt für Zivilschutz gemäss Art. 51
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 51 Armeematerial - 1 Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
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1 | Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
2 | Zusätzlich benötigtes Armeematerial muss der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin beim Kommando Operationen der Armee separat beantragen. Die Abgabe des Materials sowie die Vereinbarung des Entgelts richten sich nach der Verfügbarkeit des Materials und den entsprechenden Vorgaben des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport. |
d) In den Weisungen des Bundesamtes vom 24. Dezember 1969 betreffend die Erstellung von Ausbildungszentren der Kantone und Gemeinden ist unter anderem die Errichtung von Brandanlagen vorgeschrieben, in denen die Brandbekämpfung geübt werden kann. Die Vorinstanz legt entscheidendes
Gewicht darauf, dass in diesen Weisungen eine Entwässerung des Brandhauses vorgeschrieben werde, ohne dass zugleich Umweltschutzmassnahmen erwähnt seien. Es trifft zu, dass in den Richtlinien für die Erstellung der Übungsstation und Übungspisten (Anhang I der Weisungen) unter Station 16 (zweistöckiges Brandhaus) und 16a (einfaches Brandhaus) vorgeschrieben ist, für eine "gute Entwässerung" des Brandhauses zu sorgen. Indessen wird damit nicht gesagt, wie diese Entwässerung auszusehen hat, geschweige denn vorgeschrieben, die Entwässerung ohne Gewässer- oder Bodenschutzmassnahmen durchzuführen. Es versteht sich, dass die Entwässerung unter Beachtung aller einschlägiger Gesetze durchzuführen ist, ohne dass das in den Zivilschutzweisungen ausdrücklich gesagt werden müsste. Nach Art. 14 Abs. 2 aGSchG war es verboten, verunreinigende Stoffe durch Versickernlassen in den Untergrund zu beseitigen. Ausnahmen mussten durch die zuständigen kantonalen Behörden bewilligt werden. Art. 16 aGSchG verpflichtete die Kantone, alle verunreinigenden Einleitungen und Versickerungen innert zehn Jahren seit Inkrafttreten des Gesetzes den Erfordernissen der Gewässerschutzgesetzgebung anzupassen. Bei Anlagen ohne Anschluss an eine zentrale Reinigungsanlage
mussten die Massnahmen zur Abwasserbeseitigung mit Rücksicht auf die Gefährdung von Grundwasser getroffen werden (Art. 19
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 51 Armeematerial - 1 Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
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1 | Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
2 | Zusätzlich benötigtes Armeematerial muss der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin beim Kommando Operationen der Armee separat beantragen. Die Abgabe des Materials sowie die Vereinbarung des Entgelts richten sich nach der Verfügbarkeit des Materials und den entsprechenden Vorgaben des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport. |
e) Es ergibt sich somit, dass die Vermeidung allfälliger Boden- oder Gewässerbelastungen Aufgabe des Kantons war. Der Bund kann nicht als (Mit-)Verursacher der Bodenbelastung betrachtet werden.
4.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit begründet. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben. Weitergehende Anordnungen erübrigen sich; es verbleibt bei der Verfügung des Bundesamtes für Zivilschutz vom 3. September 1998. Die Gerichtskosten sind dem Kanton St. Gallen, um dessen Vermögensinteressen es geht, aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 51 Armeematerial - 1 Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
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1 | Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
2 | Zusätzlich benötigtes Armeematerial muss der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin beim Kommando Operationen der Armee separat beantragen. Die Abgabe des Materials sowie die Vereinbarung des Entgelts richten sich nach der Verfügbarkeit des Materials und den entsprechenden Vorgaben des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport. |
SR 520.11 Verordnung vom 11. November 2020 über den Zivilschutz (Zivilschutzverordnung, ZSV) - Zivilschutzverordnung ZSV Art. 51 Armeematerial - 1 Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
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1 | Der Bund stellt bei Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft soweit verfügbar das für die Ergänzung der Grundausrüstung des Zivilschutzes notwendige Armeematerial kostenlos zur Verfügung. |
2 | Zusätzlich benötigtes Armeematerial muss der Gesuchsteller oder die Gesuchstellerin beim Kommando Operationen der Armee separat beantragen. Die Abgabe des Materials sowie die Vereinbarung des Entgelts richten sich nach der Verfügbarkeit des Materials und den entsprechenden Vorgaben des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport. |
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.- Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird gutgeheissen, und der Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten vom 9. November 1999 wird aufgehoben.
2.- Die Gerichtskosten von Fr. 4'000. -- werden dem Kanton St. Gallen auferlegt.
3.- Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Kanton St. Gallen und der Eidgenössischen Rekurskommission für Zivilschutzangelegenheiten sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
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Lausanne, 27. September 2000
Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
des SCHWEIZERISCHEN BUNDESGERICHTS
Der Präsident:
Der Gerichtsschreiber: