Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
{T 0/2}
1C 28/2013
Urteil vom 27. Mai 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Karlen,
Gerichtsschreiber Steinmann.
Verfahrensbeteiligte
X.________,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat Affoltern am Albis,
Marktplatz 1, Postfach 330, 8910 Affoltern am Albis.
Gegenstand
Protokollberichtigung,
Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer,
vom 19. Dezember 2012.
Sachverhalt:
A.
Die Stimmberechtigten von Affoltern am Albis genehmigten anlässlich der Gemeindeversammlung der politischen Gemeinde vom 18. Juni 2012 als Geschäft Nr. 3 einen Objektkredit von Fr. 477'000.-- für den Bau einer Solarthermie- und Photovoltaikanlage auf den Gebäudedächern des Schwimmbades Stigeli.
X.________ erhob beim Bezirksrat Affoltern am 9. Juli 2012 Rekurs und verlangte die Berichtigung des Protokolls der Gemeindeversammlung. Er ersuchte insbesondere darum, das Protokoll mit gewissen technischen Daten zur Anlage zu ergänzen, eine Aussage von ihm selber aufzuführen und die aus dem Plenum gestellten Fragen und die dazu erteilten Antworten vollständig zu protokollieren bzw. zu berichtigen. Der Bezirksrat wies den Rekurs am 23. August 2012 ab.
Am 20./21. September 2012 führte X.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde und beantragte, den Rekursentscheid aufzuheben und den rechtmässigen Zustand des Versammlungsprotokolls herzustellen. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde am 19. Dezember 2012 in Bezug auf die Kosten des Rekursverfahrens gut, auferlegte diese der Gemeinde Affoltern a.A. und wies die Beschwerde im Übrigen im Sinne der Erwägungen ab (Verfahren VB.2012.00613). Es hielt fest, dass die Protokollierung der Gemeindeversammlung in Bezug auf gewisse Aussagen des anwesenden Experten und des Beschwerdeführers mangelhaft sei. Eine entsprechende Ergänzung sei indes nur vorzunehmen, wenn sich beweisen lässt, dass die behaupteten Aussagen tatsächlich gemacht worden sind. Dies falle sechs Monate nach der Gemeindeversammlung schwer. Deshalb sei die Beschwerde in diesem Punkte abzuweisen.
B.
X.________ hat beim Bundesgericht am 15. Januar 2013 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben und um Aufhebung des Verwaltungsgerichtsentscheids vom 19. Dezember 2012 ersucht.
Der Gemeinderat Affoltern a.A. beantragt die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne. Eventualiter sei die Sache dem Verwaltungsgericht zur Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1 in Bezug auf die Kostenverteilung im Verfahren vor dem Bezirksrat und zur Bestätigung des Bezirksratsentscheids zurückzuweisen. Sie bringt vor, es sei kein Protokollierungsfehler im Sinne des zürcherischen Rechts ersichtlich. Das Verwaltungsgericht hat auf Vernehmlassung verzichtet. Der Beschwerdeführer hält in seiner Replik vom 16. April 2013 an seinen Anträgen fest.
Erwägungen:
1.
Das zürcherische Recht schreibt eine Protokollierung von Gemeindeversammlungen vor und räumt eine Rekursmöglichkeit ein. Die korrekte Protokollierung von Gemeindeversammlungen beschlägt somit den Bereich der politischen Rechte der Stimmberechtigten. Das Protokoll soll den wahrheitsgetreuen Ablauf der Verhandlungen wiedergeben. Die vorliegende, nicht näher bezeichnete Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist demnach als Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 82 lit. c
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
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| a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
| b | contre les actes normatifs cantonaux; |
| c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours: |
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| a | contre les décisions rendues dans des causes de droit public; |
| b | contre les actes normatifs cantonaux; |
| c | qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 88 Autorités précédentes en matière de droits politiques - 1 Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable: |
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| 1 | Le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable: |
| a | en matière cantonale, contre les actes d'autorités cantonales de dernière instance; |
| b | en matière fédérale, contre les décisions de la Chancellerie fédérale et des gouvernements cantonaux. |
| 2 | Les cantons prévoient une voie de recours contre tout acte d'autorité qui est susceptible de violer les droits politiques cantonaux des citoyens. Cette obligation ne s'étend pas aux actes du parlement et du gouvernement. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
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| 1 | A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque: |
| a | a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire; |
| b | est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et |
| c | a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. |
| 2 | Ont aussi qualité pour recourir: |
| a | la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions; |
| b | l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération; |
| c | les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale; |
| d | les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours. |
| 3 | En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 90 Décisions finales - Le recours est recevable contre les décisions qui mettent fin à la procédure. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 100 Recours contre une décision - 1 Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
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| 1 | Le recours contre une décision doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les 30 jours qui suivent la notification de l'expédition complète. |
| 2 | Le délai de recours est de dix jours contre: |
| a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour dettes et de faillite; |
| b | les décisions en matière d'entraide pénale internationale et d'assistance administrative internationale en matière fiscale; |
| c | les décisions portant sur le retour d'un enfant fondées sur la Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants92 ou sur la Convention du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants93. |
| d | les décisions du Tribunal fédéral des brevets concernant l'octroi d'une licence visée à l'art. 40d de la loi du 25 juin 1954 sur les brevets95. |
| 3 | Le délai de recours est de cinq jours contre: |
| a | les décisions d'une autorité cantonale de surveillance en matière de poursuite pour effets de change; |
| b | les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours concernant des votations fédérales. |
| 4 | Le délai de recours est de trois jours contre les décisions d'un gouvernement cantonal sur recours touchant aux élections au Conseil national. |
| 5 | En matière de recours pour conflit de compétence entre deux cantons, le délai de recours commence à courir au plus tard le jour où chaque canton a pris une décision pouvant faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. |
| 6 | ...96 |
| 7 | Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation: |
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| a | du droit fédéral; |
| b | du droit international; |
| c | de droits constitutionnels cantonaux; |
| d | de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires; |
| e | du droit intercantonal. |
Der Beschwerdeführer ficht das Verwaltungsgerichtsurteil nach dem Wortlaut seiner Beschwerde lediglich in Bezug auf die Erw. 2.3 an. Eine einzelne Erwägung kann nicht als solche angefochten werden. Indessen kann der (unzutreffenden) Formulierung Sinn und Zweck der Beschwerde klar entnommen werden: Das Verwaltungsgericht hat eine Verletzung der Protokollierungspflichten festgestellt. Diese Auffassung zieht der Beschwerdeführer nicht in Frage. Das Verwaltungsgericht hat allerdings aus seiner Feststellung keine weitern Folgerungen gezogen, keine Korrektur und Ergänzung verlangt und es somit beim bestehenden Protokoll bewenden lassen (E. 2.3). Insofern hat es die Beschwerde des Beschwerdeführers abgewiesen (Dispositiv-Ziffer 1 Absatz 2). Diesen abweisenden Teil des Verwaltungsgerichtsentscheids ficht der Beschwerdeführer vor Bundesgericht an. Dabei ist offensichtlich, dass er den gutheissenden Teil (Dispositiv-Ziffer 1 Absatz 2) nicht anficht. Entgegen der Auffassung des Gemeinderats kann in diesem Umfang auf die vorliegende Beschwerde eingetreten werden.
In der Beschwerdeschrift ist gemäss Art. 42 Abs. 2
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
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| 1 | Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés. |
| 2 | Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16 |
| 3 | Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision. |
| 4 | En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement: |
| a | le format du mémoire et des pièces jointes; |
| b | les modalités de la transmission; |
| c | les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18 |
| 5 | Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
| 6 | Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération. |
| 7 | Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable. |
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SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
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| 1 | Le Tribunal fédéral applique le droit d'office. |
| 2 | Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant. |
Die Gemeinde Affoltern a.A. stellt den Antrag auf Abweisung der Beschwerde und ersucht eventualiter um Aufhebung und Korrektur des Verwaltungsgerichtsentscheids. Sie macht insbesondere geltend, dass nach ihrer Auffassung keine Verletzung der Protokollierungspflicht vorliege. Sie hat den Verwaltungsgerichtsentscheid nicht selbstständig angefochten. Das Bundesgerichtsgesetz kennt das Institut der Anschlussbeschwerde nicht (vgl. Meyer/Dormann, Basler BGG-Kommentar, Art. 102 N. 4). Die Gemeinde kann daher mit ihrer Vernehmlassung keine Änderung des Dispositivs und insbesondere keine reformatio in peius zulasten des Beschwerdeführers bewirken. Ihren Ausführungen zur Frage der Verletzung der Protokollierungspflicht, zu denen der Beschwerdeführer in seiner Replik hat Stellung nehmen können, kann bei der materiellen Beurteilung der Beschwerde Rechnung getragen werden. In diesem Rahmen kann die Vernehmlassung der Gemeinde entgegengenommen werden.
2.
§ 54 des Zürcher Gemeindegesetzes (GG; Gesetzessammlung 131.1) ordnet die Protokollierung von Gemeindeversammlungen. Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut (auf den 1. Januar 2005 in Kraft gesetzte Neufassung) :
§ 54
1 Der Schreiber der Gemeindevorsteherschaft trägt die Ergebnisse der Verhandlungen, insbesondere die gefassten Beschlüsse und Wahlen, genau und vollständig in das Gemeindeprotokoll ein.
2 Der Präsident und die Stimmenzähler prüfen längstens innert sechs Tagen nach Vorlage das Protokoll auf seine Richtigkeit und bezeugen diese durch ihre Unterschrift. Nachher steht das Protokoll den Stimmberechtigten zur Einsicht offen.
3 Das Begehren um Berichtigung des Protokolls ist in der Form des Rekurses innert 30 Tagen, vom Beginn der Auflage an gerechnet, beim Bezirksrat einzureichen.
2.1. Das Verwaltungsgericht führte dazu aus, über die Form der Protokollierung lasse sich der Bestimmung nichts entnehmen. Es entspreche gängiger Praxis, ein abgekürztes Verhandlungsprotokoll zu führen. Es würden darin die Aussagen der Versammlungsteilnehmer nicht wörtlich aufgenommen, die Protokollierung beschränke sich auf den wesentlichen Inhalt der Aussagen. Die Protokollierung habe zum Ziel, Ablauf und Inhalt der Verhandlung wahrheitsgetreu aufzuzeichnen. Insoweit seien auch inhaltlich unwahre Aussagen zu protokollieren. Es liege im pflichtgemässen Ermessen des Protokollführers, die Ausführungen der Teilnehmer auf ihre Wesentlichkeit zu beschränken. Beschränkung auf den Kerngehalt bedeute nicht, dass nur protokolliert wird, was der Protokollführer für die Behandlung des betroffenen Geschäfts für wesentlich hält. Vor diesem Hintergrund kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, dass das Protokoll lückenhaft sei. Zum einen, weil die Antworten auf technische Fragen zur Anlage durch den an der Gemeindeversammlung anwesenden Experten nicht aufgeführt wurden. Zum andern, weil eine kritische Aussage des Beschwerdeführers, der durchschnittliche Lebensdauerertrag der Anlage sei wesentlich kleiner als der projektierte, auch dem Sinn nach
nicht aufgenommen wurde.
Der Beschwerdeführer zieht diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts nicht in Frage. Er unterstreicht in seiner Beschwerde die Bedeutung der nach seiner Auffassung im Protokoll fehlenden Angaben. In seiner Replik macht er zahlreiche technische Ausführungen zur umstrittenen Anlage im Allgemeinen und zum Energiebedarf im Speziellen. Zur Protokollierungspflicht und zur Frage, wie präzis ein Protokoll ausgestaltet sein müsse, äussert er sich nicht näher.
Der Gemeinderat Affoltern a.A. hält dem entgegen, dass das vorhandene Protokoll den gesetzlichen Anforderungen genüge. Es enthalte sämtliche notwendigen Angaben und sei daher vollständig. Als unvollständig könne nur ein Protokoll bezeichnet werden, wenn der notwendige Inhalt eines Beschlussprotokolls fehlt. Das Verwaltungsgericht habe eine unbegründete Praxisänderung vorgenommen. Diese erscheine überdies willkürlich, weil sie sich auf einen Kommentar zum Berner Gemeindegesetz stützt. Das umstrittene Protokoll sei ein vereinfachtes Verhandlungsprotokoll, das seinen Zweck erfüllt und den Ablauf der Versammlung ausreichend dokumentiert.
2.2. Nach dem Schrifttum sollen vor dem Hintergrund der genannten Bestimmung drei Arten von Protokollen gebräuchlich sein: Beschlussprotokoll, Verhandlungsprotokoll und wörtliches Protokoll. Die Form des Protokolls wird von der Gemeindevorsteherschaft, der Gemeindeorganisation oder der Versammlung selber bestimmt ( H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, 2000, § 54 N. 5). Ein wörtliches Protokoll kann aufgrund von § 54 GG nicht verlangt werden. Die Verwendung von Tonaufnahmegeräten zu diesem Zwecke bedürfte des Einverständnisses der Versammlung ( Thalmann, a.a.O., N. 3 und 8.1). In Anbetracht der Offenheit der gesetzlichen Bestimmung ist für die Umschreibung der Anforderungen in erster Linie vom Zweck der Protokollierung und der gewählten Protokollform auszugehen. In diesem Rahmen und unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben kann entgegen der Auffassung des Gemeinderats auch auf das Schrifttum zu entsprechenden Erlassen anderer Kantone abgestellt werden. Es kann dem Verwaltungsgericht kein Vorwurf gemacht werden, den Kommentar zum Berner Gemeindegesetz und die entsprechenden Ausführungen zur Protokollierung beigezogen zu haben ( JürgWichtermann, Kommentar von § 49 GG, in: Daniel Arn et al. [Hrsg.],
Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, 1999).
2.3. Die Protokollierung hat unbestrittenermassen zum Ziel, den Inhalt und Ablauf der Gemeindeversammlung wahrheitsgetreu aufzuzeichnen. Das bezieht sich im Falle eines reinen Beschlussprotokolls auf alle Anträge, Abstimmungen und Eventualabstimmungen sowie auf sämtliche Beschlüsse. Der Gang der Verhandlung soll im Sinne der Beweissicherung und der Rechtssicherheit exakt, indes ohne weitere Begründungen aufgezeichnet werden. Auch längere Zeit nach der Gemeindeversammlung soll es noch möglich sein, im Einzelnen nachzuvollziehen, was entschieden worden ist und was allenfalls nicht zur Debatte gestanden hat. Im vorliegenden Fall ist unbestritten, dass die Beschlüsse im Zusammenhang mit dem fraglichen Geschäft korrekt protokolliert worden sind und das Protokoll den formellen Anforderungen genügt.
Für die besagte Gemeindeversammlung ist nicht die Form des reinen Beschlussprotokolls, sondern diejenige des Verhandlungsprotokolls gewählt worden. Ein Verhandlungsprotokoll bezweckt, über die getroffenen Beschlüsse hinaus den Gang und die Umstände der Verhandlungen, allfällige Begründungen von Anträgen und Beschlüssen, einzelne Voten, Fragen und Antworten sowie aktenwürdige Vorkommnisse festzuhalten. Es dient nicht nur der Beweissicherung und Rechtssicherheit, sondern auch Zwecken der Information und Transparenz (vgl. Thalmann, a.a.O., § 54 N. 5.2; Wichtermann, a.a.O., N. 2 und 5). So soll auch in späterer Zeit noch nachvollzogen werden können, vor welchem Hintergrund einzelne Beschlüsse getroffen worden sind. Zu diesem Zweck ist das Protokoll so abzufassen, dass es einen repräsentativen Überblick über den Versammlungsablauf wiedergibt. Das verlangt zum einen eine gewisse Vollständigkeit und erlaubt zum andern die wahrheitsgetreue Zusammenfassung der Vorgänge und Voten auf das Wesentliche. Dazu gehören allenfalls auch unwahre Aussagen. Es steht nicht im Belieben des Protokollführers, Voten aus der Versammlung, die aus seiner persönlichen Sicht für die Behandlung des Geschäfts nicht bedeutungsvoll sind, beiseite zu lassen. Es
kommt ihm indes bei der Ausfertigung des Protokolls ein weites Ermessen zu. Wie das Verwaltungsgericht - entgegen der Auffassung des Gemeinderats - zutreffend ausführt, kann das Protokoll überdies in Bezug auf Rügen, die Abstimmungsfreiheit sei wegen unzulässiger Informationen von behördlicher oder privater Seite beeinträchtigt (vgl. BGE 135 I 292), von Bedeutung sein. Daran ändert nichts, dass entsprechende Beschwerden an kurze Beschwerdefristen gebunden sind, wie das Urteil vom 27. Mai 2013 im Verfahren 1C 634/2012 zeigt.
Im vorliegenden Fall bestehen offenbar keine Anordnungen über die Form der Protokollierung, sodass grundsätzlich ein reines Beschlussprotokoll wie auch ein Verhandlungsprotokoll im umschriebenen Sinn in Betracht fallen. Bei dieser Sachlage hat sich der Protokollführer für die eine oder die andere Form zu entscheiden. Der Zweck der Protokollierung verlangt in dieser Hinsicht Klarheit. Mischformen verfälschen das Bild und verfehlen den Zweck der Protokollierung. Eine unzureichende Zusammenfassung in einem Verhandlungsprotokoll lässt sich nicht damit rechtfertigen, dass auch ein reines Beschlussprotokoll ohne jegliche Wiedergabe von Begründungen und Voten zulässig wäre.
2.4. Das umstrittene Protokoll ist vor diesem Hintergrund zu beurteilen. Es handelt sich dabei nicht um ein Beschlussprotokoll, sondern um ein Verhandlungsprotokoll. Die Zusammenfassung der Diskussion anlässlich der Gemeindeversammlung umfasst rund zwei Seiten. Sie zeichnet sich durch die folgenden Merkmale aus:
Zum einen werden die Antworten auf Fragen von namentlich genannten Stimmberechtigten kurz und sachgerecht wiedergegeben: So wird ausgeführt, dass das Projekt bereits im Vorjahr in Angriff genommen worden sei, die Preisangaben nicht mehr ganz aktuell seien und die Preise tiefer liegen sollten, allenfalls gar um 20 % gefallen seien. Zur Frage nach der Priorität von Warmwasser- oder Stromproduktion wird festgehalten, dass eine hohe Unabhängigkeit in der Energiebeschaffung und die optimale Nutzung der Dachflächen im Vordergrund stünden. Der Einsatz von Wärmepumpen wird auf eine entsprechende Frage hin bestätigt. Ebenso die übliche Werkgarantie von 25 Jahren für die Panele. Zur Einspeisevergütung werden unterschiedliche Zahlen genannt: 42.2 Rp/kWh gemäss der Weisung des Gemeinderats, 38.8 Rp/kWh nach den Angaben des Experten und 20-23 Rp/kWh gemäss der Einschätzung eines Stimmberechtigten. Die Kosten für die Wärmepumpe werde in der Position ´´Fotovoltaik´´ verbucht. All diese Ausführungen bringen relativ genaue Antworten zu den gestellten Fragen zum Ausdruck. Neben der Weisung des Gemeinderats vermögen sie den Hintergrund zu beleuchten, vor dem die Gemeindeversammlung den Beschluss fällte.
Zum andern fällt auf, dass zu weitern Fragen technischer Natur keine ausdrücklichen Antworten protokolliert worden sind. Zu den Fragen, welcher Panele-Typ gewählt werde, welche Leistung die Panelen erbringen und von welchem Hersteller sie stammen, hält das Protokoll fest, dass der Experte sie beantwortet habe. In Bezug auf gehegte Zweifel an der Stromeinspeisung bzw. Einspeisevergütung wird protokolliert, der Experte wisse dazu eine Antwort. Daraus geht zwar hervor, dass die Fragen anlässlich der Gemeindeversammlung beantwortet wurden. Indes finden die Antworten im Protokoll keinen Niederschlag.
Der Beschwerdeführer macht geltend, im Protokoll fehlten die vom Experten gemachten Angaben zur Leistung der Panel (280 Watt), zum Lieferanten der Panel (Mitsubishi), zum Preis der Panel (Fr. 320.-- pro Panel) und zum Wirkungsgrad (16 %). Aufgrund der Angaben des Experten lasse sich überdies ausrechnen, dass der durchschnittliche Lebensdauerertrag der Anlage nur 50'000 kWh statt des prognostizierten von 80'000 kWh betrage. In Bezug auf diese Interventionen des Beschwerdeführers begnügt sich das Protokoll mit dem Hinweis, dieser habe erneut verschiedene Kritikpunkte angebracht. Auch in dieser Hinsicht finden sich im Protokoll keine Ausführungen zur Sache selbst.
Im Überblick zeigt sich, dass das Protokoll die einen Fragenbeantwortungen relativ genau wiedergibt, die andern mit einer nichtssagenden Formel beiseite lässt. Insoweit besteht ein erhebliches Ungleichgewicht zwischen den einzelnen Teilen des Protokolls. Die entsprechenden Fragen sind an der Gemeindeversammlung tatsächlich beantwortetet worden. Die Antworten sind für das betroffene Geschäft nicht ohne Belang und bilden Teil der wesentlichen Grundlagen der Beschlussfassung. Es handelt sich dabei zum Teil um technische Angaben, weshalb der Versammlungsleiter dazu aufrief, keinen Streit unter Fachleuten zu führen. So wie die entsprechenden Fragen im Protokoll in einfacher und wenig technischer Weise festgehalten sind, hätten auch die Antworten wiedergegeben werden können. Der Beschwerdeführer hat dies mit seiner Beschwerde aufgezeigt.
Gesamthaft ergibt sich, dass das von der Gemeinde Affoltern a.A. geführte Protokoll lückenhaft ist. Es widerspiegelt den Ablauf der Gemeindeversammlung nicht in sachgerechter Weise und vermag nicht hinreichend aufzuzeigen, vor welchem Hintergrund die Gemeindeversammlung ihren Beschluss traf. Damit werden der Informationsgehalt des Protokolls und sein Zweck in beträchtlichem Ausmass beeinträchtigt.
Somit kann - im Sinne des angefochtenen Entscheids und entgegen der Auffassung des Gemeinderats Affoltern a.A. - festgehalten werden, dass das umstrittene Protokoll den sich aus Gesetz und Zweck ergebenden Anforderungen nicht genügt.
3.
Damit stellt sich die Frage, welche Folgerungen aus der vorangehenden Feststellung zu ziehen sind.
3.1. Das Verwaltungsgericht hat von einer Ergänzung abgesehen, weil die Gemeindeversammlung bereits ein halbes Jahr zurückliege, die Versammlungsteilnehmer sich nicht mehr an die einzelnen Aussagen erinnern dürften und die vom Beschwerdeführer bezeichneten Personen dem Projekt kritisch gegenüberstanden und daher nicht als neutrale Beobachter betrachtet werden könnten. Der Gemeinderat spricht sich zu diesen Fragen nicht aus.
Demgegenüber verlangt der Beschwerdeführer die Berichtigung bzw. Ergänzung des Protokolls. Unter Verweis auf Thalmann (a.a.O., N. 8.2) macht er geltend, dass als Beweismittel alles beizuziehen sei, was zur Feststellung des tatsächlichen Verhandlungsverlaufs beiträgt. Er erachtet es als willkürlich, wegen des blossen Zeitablaufs von einem halben Jahr auf die Einvernahme von Teilnehmern der Gemeindeversammlung zu verzichten. Schliesslich verweist er auf namentlich genannte Personen, deren Einvernahme als Zeuge er beantragt hatte.
3.2. Die nachträgliche Berichtigung bzw. Ergänzung eines Protokolls bietet gewisse Beweisschwierigkeiten, insbesondere wenn die Versammlung eine Weile zurückliegt. Im vorliegenden Fall existieren von der Gemeindeversammlung keine Tonbandaufnahmen, die als Beweismittel dienen könnten. Zur Klärung der Sachlage fällt daher in erster Linie die Befragung von Teilnehmern in Betracht. Diese ist durch den Zeitablauf beeinträchtigt. Überdies sind entsprechende Aussagen im Lichte der damals vertretenen Positionen vorsichtig zu würdigen. Darüber hinaus kommen allfällige Notizen etwa des Protokollführers oder anderer Personen in Frage.
All diese Schwierigkeiten betreffen nicht nur Verfahren der Protokollberichtigung bzw. -ergänzung von Gemeindeversammlungen, sondern sind jedem Beweisverfahren eigen. Sie vermögen ein Beweisverfahren nicht von vornherein auszuschliessen. Vielmehr ist sorgfältig abzuschätzen, ob in Anbetracht der konkreten Umstände auf ein Beweisverfahren wegen Aussichtslosigkeit verzichtet werden darf oder zumindest ein entsprechender Versuch vorzunehmen ist.
In Bezug auf den vorliegenden Fall gilt es vorerst zu berücksichtigen, dass keine komplexen Ergänzungen des Protokolls zur Debatte stehen. Das Protokoll enthält, wie dargetan, eine Reihe von einfach gestellten Fragen, die mit einfach formulierten Angaben beantwortet werden können. Der Beschwerdeführer hat des Öftern dargelegt, welche konkreten Angaben zu ergänzen wären. Aussagen von Personen, die dem Projekt kritisch gegenüberstanden, sind zwar sorgfältig zu würdigen; umgekehrt mögen sich möglicherweise gerade diese Personen besser als andere an die abgegebenen Informationen erinnern. Entscheidend fällt im vorliegenden Fall ins Gewicht, dass der Beschwerdeführer auch die Befragung des Experten verlangte, der von Seiten der mit dem Projekt beauftragten Firma an der Gemeindeversammlung teilnahm und die meisten der gestellten Fragen beantwortete. Es kann mit gutem Grund angenommen werden, dass dieser Experte verlässliche Auskunft darüber geben kann, welche Informationen er der Gemeindeversammlung im Allgemeinen und mit Bezug auf die im Raum stehenden Fragen vermittelte. Er dürfte sich auch zu den konkreten Beanstandungen und Ergänzungswünschen des Beschwerdeführers äussern können. Überdies kann er in Bezug auf die anstehenden Fragen
als neutral betrachtet werden. Das Verwaltungsgericht hat sich dazu nicht geäussert und nicht dargelegt, weshalb der Experte für die Ergänzung des Protokolls nicht beigezogen werden könnte.
Bei dieser Sachlage hat das Verwaltungsgericht durch den generellen Ausschluss eines Beweisverfahrens und einer Ergänzung des Protokolls den Anspruch auf getreue Protokollierung und auf Protokollberichtigung verletzt. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkte als begründet. Das Verwaltungsgericht wird demnach die entsprechenden Anordnungen zu treffen haben, dass Beweise erhoben werden und das Protokoll der Gemeindeversammlung entsprechend den von ihm selbst festgestellten Lücken ergänzt werden kann.
Diese Ergänzungen führen im Sinne einer vollständigen Information und der Transparenz zu einem neuen Protokoll. Dieses löst allerdings weder für eine Stimmrechtsbeschwerde wegen irreführender Information noch für eine Gemeindebeschwerde wegen Verstosses gegen übergeordnetes Recht eine neue Frist aus.
4.
Demnach ist die Beschwerde insoweit gutzuheissen, als das Verwaltungsgericht die bei ihm erhobene Beschwerde abgewiesen hat. Das Verwaltungsgerichtsurteil ist dementsprechend in Bezug auf Dispositiv-Ziffer 1 Absatz 2, Dispositiv-Ziffer 2 und Dispositiv-Ziffer 3 aufzuheben. Die Sache ist dem Verwaltungsgericht im Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid zurückzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben. Dem Beschwerdeführer ist keine Parteientschädigung zuzusprechen, weil er nicht anwaltlich vertreten ist und sein Aufwand zu einem grossen Teil nicht sachdienlich war.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 19. Dezember 2012 (Verfahren VB.201200613) wird in Bezug auf Dispositiv-Ziffer 1 Absatz 2, Ziffer 2 und Ziffer 3 aufgehoben. Die Sache wird dem Verwaltungsgericht im Sinne der Erwägungen zu neuem Entscheid zurückgewiesen.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Gemeinderat Affoltern am Albis und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Mai 2013
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Fonjallaz
Der Gerichtsschreiber: Steinmann