Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal
2C 973/2019
Urteil vom 27. Januar 2020
II. öffentlich-rechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Seiler, Präsident,
Bundesrichter Donzallaz, Beusch,
Gerichtsschreiber Kocher.
Verfahrensbeteiligte
Einzelunternehmen A.________,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Schweizerische Akkreditierungsstelle SAS, Holzikofenweg 36, 3003 Bern.
Gegenstand
Verwaltungsgebühr,
Beschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung II, vom 15. Oktober 2019 (B-1132/2019).
Sachverhalt:
A.
Unter der Firma A.________ (nachfolgend: die Gebührenpflichtige) ist im Handelsregister ein Einzelunternehmen mit Sitz in U.________/ZH eingetragen. Dessen statutarischer Zweck besteht hauptsächlich im Betrieb eines Mess-, Kalibrier- und Prüflabors und der Erbringung damit zusammenhängender Dienstleistungen. Mit Gesuch vom 2. April 2017 beantragte die Gebührenpflichtige bei der Schweizerischen Akkreditierungsstelle (SAS) die Erneuerung ihrer bestehenden Akkreditierung als Konformitätsbewertungsstelle. Der Antrag auf Reakkreditierung erstreckte sich auf die vier Fachbereiche "Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und Niederfrequenz (DC/LF) ", "Qualitätsmanagementsystem" sowie "Temperatur".
B.
Im Hinblick auf die vorzunehmenden Reakkreditierungsarbeiten gelangte die SAS am 3. November 2017 an die Gebührenpflichtige und gab dieser bekannt, dass mit einem Prüfungsaufwand von ca. Fr. 25'199.--, nebst Mehrwertsteuer, zu rechnen sei. Aus der Übersicht unter dem Titel "unverbindliche Schätzung der Kosten der SAS für den Zeitraum vom 01.10.2017-31.05.2018" ergab sich folgendes Bild:
Fach-
Total Leitender Begutachter Administration
experten
Stunden 105 36.00 62.40 6.60
Stundensatz Fr. 220 Fr. 220 Fr. 130
Zeitaufwand Fr. 22'506 Fr. 7'920 Fr. 13'728 Fr. 858
Auslagen Fr. 2'693
Kostenschätzung Fr. 25'199
Die Gebührenpflichtige brachte gegen die unverbindliche Schätzung keine Beanstandungen vor.
C.
C.a. In der Folge nahm die SAS ihre Arbeiten auf (unter anderem mittels "Vor-Ort-Begutachtungen", die am 6. und 15. Dezember 2017 sowie am 10. Januar 2018 stattfanden), wobei es zu zwei Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht kam (Entscheide B-1100/2018 vom 13. Juli 2018 und B-337/2019 vom 7. Mai 2019, beide zum Fachbereich "Temperatur"). Am 17. Mai 2018 erteilte die SAS der Gebührenpflichtigen die Reakkreditierung in den drei bis dahin abschliessend begutachteten Fachbereichen ("Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und Niederfrequenz" sowie "Qualitätsmanagementsystem"). Im Zusammenhang mit den Begutachtungsleistungen der Fachexperten stellte die SAS am 8. Mai 2018 Rechnung über Fr. 6'441.50 und am 30. Mai 2018 über Fr. 4'300.50. Die beiden Teilrechnungen sind nicht bestritten.
C.b. Bis im vorliegenden Verfahren streitig sind dagegen die Leistungen des Leitenden Gutachters. Hierfür fakturierte die SAS am 25. Juli 2018 den Betrag von Fr. 9'322.90. Das Total ergab sich aus dem persönlichen Aufwand des Leitenden Gutachters (38 Stunden zu Fr. 220.--), dem Aufwand des Sekretariats (6,5 Stunden zu Fr. 130.--), Reisekosten (Fr. 90.40) und Spesen (Fr. 27.50). Am 14. September 2018 legte die SAS dar, dass die Rechnung sich einzig auf die "Leistungen des Leitenden Begutachters in Zusammenhang mit der erneut erteilten Akkreditierung der Bereiche DC/LF und Hochfrequenz/KO vom 17. Mai 2018" beziehe. In einem weiteren Schreiben vom 8. Oktober 2018 präzisierte sie dies dahingehend, dass im Betrag von Fr. 9'322.90 alle Aufwände für die Akkreditierung der drei Fachbereiche "Hochfrequenz/KO", "Gleichstrom und Niederfrequenz (DC/ LF) " sowie "Qualitätsmanagementsystem" enthalten seien.
C.c. In verschiedenen weiteren Schriftwechseln hielten die Parteien an ihrem Standpunkt fest. Hervorzuheben ist das Schreiben der SAS vom 23. November 2018. Diesem lag eine Tabelle bei, aus welcher sich eine Zusammenstellung der in Rechnung gestellten 38 Stunden des Leitenden Begutachters ergab. Die SAS wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die Kostenschätzung vom 3. November 2017 lediglich um zwei Stunden überschritten worden sei. Weiter stellte sie in Aussicht, dass - sollten für die noch hängigen Arbeiten (Fachbereich "Temperatur") keine ausserordentlichen Aufwände anfallen - lediglich noch der offerierte Aufwand des Fachexperten fakturiert werde. Weitere Aufwände des Leitenden Begutachters oder des Sekretariats würden nicht mehr in Rechnung gestellt.
D.
Nach verschiedenen weiteren Schriftwechseln erliess die SAS am 6. Februar 2019 eine Verfügung über die umstrittene Verwaltungsgebühr. Darin verpflichtete sie die Gebührenpflichtige zur Bezahlung von Fr. 5'252.90 (Rechnungsbetrag von Fr. 9'322.90 abzüglich der bereits erbrachten Zahlung von Fr. 4'070.--) binnen 30 Tagen ab Rechtskraft.
E.
E.a. Dagegen gelangte die Gebührenpflichtige an das Bundesverwaltungsgericht, das die Beschwerde mit Entscheid B-1132/2019 vom 15. Oktober 2019 abwies, soweit darauf einzutreten war. Das Bundesverwaltungsgericht prüfte die streitbetroffenen Verwaltungsgebühren hauptsächlich unter dem Gesichtspunkt des Äquivalenzprinzips (angefochtener Entscheid E. 4.3.2 ff.). Es betonte, dass die Begutachtung und Akkreditierung anhand internationaler Normen vorgenommen worden sei. Der SAS komme ein ausgeprägtes Fachwissen zu, namentlich auch, was den Ablauf der Begutachtungen betreffe. Das Bundesverwaltungsgericht habe zwar die sich stellenden Fragen grundsätzlich frei zu prüfen. Gleichzeitig habe es sich dort eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, wo die SAS zur Beantwortung spezifischer Fachfragen über einen erheblichen Handlungsspielraum verfüge. Ein solcher bestehe auch, soweit es um die erforderlichen Begutachtungstätigkeiten gehe. Das Bundesverwaltungsgericht weiche nicht ohne Not von der Beurteilung der SAS ab (E. 4.3.3).
E.b. Es sei, so das Bundesverwaltungsgericht weiter, nicht zu beanstanden, dass die SAS für den Leitenden Begutachter die volle (anstelle der halben) Reisezeit fakturiert habe, da auf ihn das SAS-Reglement Nr. 704, "Anleitung für Fachexperten", keine Anwendung finde. Das Reglement gelte zwar sinngemäss auch für die Leitenden Begutachterinnen und Begutachter, allerdings nur, sofern diese als Fachexpertin oder Fachexperte tätig würden. Im vorliegenden Fall deute nichts darauf hin, dass der Leitende Begutachter tatsächlich auch die Funktion eines Fachexperten ausgeübt habe. Das Verordnungsrecht sehe keine Reduktion der anrechenbaren Reisezeit vor (E. 4.3.6.1). Weiter sei nachvollziehbar, dass die SAS das E-Mail vom 9. Oktober 2017 (allgemeine Informationen zur Planung der Begutachtung und der "Witness Audits") für notwendig erachtet habe (E. 4.3.6.2). Aus den Akten ergebe sich nichts, was dafür sprechen könnte, dass der Aufwand von einer halben Stunde vom 16./17. Oktober 2017 ungerechtfertigt sei (E. 4.3.6.3).
Die verrechnete Stunde vom 18. Oktober 2017 (E-Mails an die Gebührenpflichtige, Terminkoordination usw.) sei nicht zu beanstanden, ebenso wenig wie die eine Stunde vom 20. Oktober 2017 für die Bekanntgabe der Anforderungen und der Aufwand von eineinhalb Stunden vom 3. November 2017 für das Erstellen der Kostenschätzung. Die Darlegungen der SAS seien nachvollziehbar (E. 4.3.6.4). Weitere Einwände der Gebührenpflichtigen gegen den Aufwand im Zusammenhang mit E-Mails seien nicht substantiiert (E. 4.3.6.5). Zum Aufwand von insgesamt 7,5 Stunden zwecks Bereinigung des Verzeichnisses der akkreditierten Geltungsbereiche sei festzuhalten, dass ein wesentlicher Teil auf die Korrespondenz mit der Gebührenpflichtigen entfalle. Gemäss den Angaben der SAS habe die Gebührenpflichtige in ihrem Verzeichnis einige Messgrössen und -verfahren erfasst, die in dieser Weise nicht hätten publiziert werden können. Dies erscheine, so das Bundesverwaltungsgericht, als nachvollziehbar (E. 4.3.6.6). Aus dem Hinweis auf frühere Akkreditierungsverfahren vermöge die Gebührenpflichtige für sich nichts abzuleiten (E. 4.3.6.7).
Nicht zielführend sei schliesslich auch der von der Gebührenpflichtigen angestellte Vergleich mit dem angeblich niedrigeren Begutachtungsaufwand der britischen Akkreditierungsstelle (United Kingdom Accreditation Service [UKAS]). Die SAS habe sich an die hiesigen Vorgaben zu halten. Sie lege zutreffend dar, dass nicht der Vergleich mit Erfahrungswerten anderer Konformitätsbewertungsstellen, sondern der jeweilige effektive Prüfungsaufwand für die Berechnung der Gebühr massgebend sei (E. 4.3.6.8).
E.c. Insgesamt vermöge die Gebührenpflichtige, so das Bundesverwaltungsgericht, nicht überzeugend darzulegen und sei auch aus den Akten nicht ersichtlich, welche Begutachtungshandlungen des Leitenden Gutachters aus welchen Gründen erlässlich oder unverhältnismässig gewesen wären. Es bestehe daher kein Anlass, an der Angemessenheit der in Rechnung gestellten Begutachtungsstunden zu zweifeln, zumal das Bundesverwaltungsgericht nicht leichthin in Ermessensentscheide der SAS eingreife (angefochtener Entscheid E. 4.4).
F.
Mit Eingabe vom 19. November 2019 erhebt die Gebührenpflichtige beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben, und die Gebühr für die erbrachten Leistungen der SAS sei neu festzusetzen. Die Gebührenpflichtige rügt die mangelnde Begründung des Zeitaufwandes und hält die Kosten der Vor- und Nachbereitung, welche sich auf 28 Stunden belaufen, gemessen an der Dauer der durchgeführten Begutachtung für "exorbitant hoch".
Der Abteilungspräsident als Instruktionsrichter (Art. 32 Abs. 1 BGG) hat von Instruktionsmassnahmen - insbesondere einem Schriftenwechsel - abgesehen.
Erwägungen:
1.
1.1. Die Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten liegen vor (Art. 82 lit. a , Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. a , Art. 89 Abs. 1 , Art. 90 und Art. 100 Abs. 1 BGG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2. Das Bundesgericht prüft das Bundesrecht von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG; BGE 145 II 252 E. 4.2 S. 255) und mit uneingeschränkter (voller) Kognition (Art. 95 lit. a BGG; BGE 145 I 239 E. 2 S. 241).
1.3. Im Unterschied zum Bundesgesetzesrecht geht das Bundesgericht der Verletzung von verfassungsmässigen Individualrechten (einschliesslich der Grundrechte) nur nach, soweit eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG). In der Beschwerde ist daher klar und detailliert anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheids darzulegen, dass und inwiefern verfassungsmässige Individualrechte verletzt worden sein sollen (BGE 145 V 304 E. 1.1 S. 305 f.). Auf bloss allgemein gehaltene, appellatorische Kritik am vorinstanzlichen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 145 I 121 E. 2.1 S. 133).
1.4. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 215 E. 1.2 S. 217). Die vorinstanzlichen Sachverhaltsfeststellungen können von Amtes wegen oder auf Rüge hin berichtigt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruhen und wenn die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 105 Abs. 2 und Art. 97 Abs. 1 BGG; BGE 145 V 215 E. 1.2 S. 217). "Offensichtlich unrichtig" ist mit "willkürlich" gleichzusetzen (BGE 144 IV 35 E. 2.3.3 S. 42 f.). Tatfrage ist auch die Beweiswürdigung (BGE 144 V 111 E. 3 S. 112). Die Anfechtung der vorinstanzlichen Feststellungen unterliegt der qualifizierten Rüge- und Begründungsobliegenheit (BGE 144 V 50 E. 4.1 S. 52 f.; vorne E. 1.3). Wird die Beschwerde diesen Anforderungen nicht gerecht, bleibt es beim vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt (BGE 140 III 16 E. 1.3.1 S. 18).
2.
2.1. Das abgaberechtliche Legalitätsprinzip (Art. 127 Abs. 1 BV; im Bund auch Art. 164 Abs. 1 lit. d BV) erfasst alle Erscheinungsformen öffentlich-rechtlicher Abgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden (BGE 143 I 227 E. 4.2 S. 232 f.; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186). Es ist streng ausgebildet (BGE 144 II 454 E. 3.4 S. 461) und verlangt zum einen, dass der Abgabetatbestand rechtssatzmässig und formellgesetzlich gefasst ist (Erfordernis der Normstufe bzw. Gesetzesvorbehalt). Zum andern ruft es nach einer minimalen Ausgestaltung des Rechtssatzes (Erfordernis der Normdichte bzw. Tatbestandsvorbehalt). Ihm zufolge sind (zumindest) die in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. allgemein in Art. 127 Abs. 1 BV genannten Tatbestandselemente (Abgabesubjekt, Abgabeobjekt, Abgabebemessung) in den Grundzügen formellgesetzlich zu fassen. Die genannten Erfordernisse bezwecken eine rechtssichere (Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit), rechtsgleiche und willkürfreie Abgabeerhebung (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 S. 516). Zu diesem Zweck wird der Handlungsspielraum der rechtsanwendenden Abgabebehörden auf ein vernünftiges Mass beschränkt (BGE 145 I 52 E. 5.2.1 S. 65; 143 I 227 E. 4.2 S. 232; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186). Delegiert der Gesetzgeber die Zuständigkeit zur
Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss er den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage zumindest in den Grundzügen selber festlegen (BGE 143 I 220 E. 5.1.1 S. 224).
2.2.
2.2.1. Das abgaberechtliche Legalitätsprinzip darf bei gewissen Arten von Kausalabgaben (BGE 143 I 220 E. 4.2 S. 222; 142 I 177 E. 4.3.1 S. 186) gelockert werden. Die niedrigeren Anforderungen betreffen namentlich die Höhe der Abgabe. Sie greifen dort, wo das Mass der (Kausal-) Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungsprinzip und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Insbesondere kann es - auch bei kostenunabhängigen Kausalabgaben - bereits genügen, dass das formelle Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 128 II 247 E. 3.1 S. 251; 126 I 180 E. 2a/bb S. 183; 121 I 230 E. 3g/aa S. 238). Das abgaberechtliche Gesetzmässigkeitsprinzip darf aber weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 143 I 227 E. 4.2.1 S. 233; 143 II 283 E. 3.5 S. 292; 142 II 182 E. 2.2.1 S. 186).
2.2.2. Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot für den Bereich der Kausalabgaben (Art. 5 Abs. 2 und Art. 8 BV). Es bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in vernünftigen Grenzen halten muss (BGE 143 I 227 E. 4.2.2 S. 234). Der Wert der Leistung bemisst sich entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Einzelnen verschafft (nutzenorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers), oder nach dem Kostenaufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des betreffenden Verwaltungszweigs (aufwandorientierte Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers; BGE 141 V 509 E. 7.1.2 S. 517; Urteil 2C 900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 4.2). Kausalabgaben, die wie Gebühren eine bestimmte staatliche Leistung abgelten, sind kostenabhängig und unterliegen daher dem Kostendeckungsprinzip (BGE 141 V 509 E. 7.1.2 S. 516). Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gebührenertrag die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweigs nicht oder nur geringfügig übersteigen soll (BGE 145 I 52 E. 5.2.2 S. 65; 143 I 227 E. 4.2.2 S. 233).
2.2.3. Schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Tarife sind im Bereich der Kausalabgaben vor allem aus Gründen der Praktikabilität verbreitet (BGE 143 II 283 E. 3.5 S. 292). Sie sind insbesondere dann rechtsgleich und willkürfrei, wenn sie sich an einem Durchschnittssachverhalt orientieren. Zulässig sind schematisierte und pauschalisierte Bemessungsgrundlagen namentlich im Fall der Gebühren (BGE 143 I 147 E. 6.3.1 S. 158; 141 I 105 E. 3.3.2 S. 108 f.; 138 II 111 E. 5.3.4 S. 126 f.; zum Ganzen: Urteil 2C 798/2017 vom 16. Februar 2018 E. 3.3.5).
2.3.
2.3.1. Im Bereich des Bundesverwaltungsrechts verpflichtet Art. 46a Abs. 1 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) den Bundesrat, Bestimmungen über die Erhebung von "angemessenen Gebühren" für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung zu erlassen. Der Bundesrat hat insbesondere das Verfahren zur Erhebung von Gebühren und deren Höhe zu regeln (Art. 46a Abs. 2 lit. a und b RVOG), wobei ihm aufgetragen ist, das Äquivalenzprinzip und das Kostendeckungsprinzip zu befolgen (Art. 46a Abs. 3 RVOG). Mit Art. 46a ersetzte der Gesetzgeber auf den 1. Januar 2005 den seinerzeitigen Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (AS 1975 65; BBl 1974 I 1309; BGE 144 II 454 E. 5.5.2 S. 469 f.). Dieser hatte gleich wie Art. 46a Abs. 1 RVOG gelautet.
2.3.2. Zu Art. 4 dieses Gesetzes von 1974 erkannte das Bundesgericht, die Norm räume dem Bundesrat einen erheblichen Regelungsspielraum ein. Zum Kreis der Abgabepflichtigen zählten auch Verfügungsadressaten, die keine finanziellen Leistungen bezogen hätten. Die Bemessungsgrundlage und die Höhe der Gebühren seien an den Verordnungsgeber delegiert (BGE 128 II 247 E. 3.3 S. 252). Mit Art. 4 habe der Gesetzgeber beabsichtigt, die "für Beschwerdeverfahren geltende Kostenpflicht (Auferlegung der Verfahrenskosten nach dem Unterliegerprinzip) sinngemäss auch für das erstinstanzliche Verfahren einzuführen" (E. 4.1 S. 254). Die gesetzliche Delegationsnorm sei sehr unbestimmt, was nichts daran ändere, dass der bundesgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen für das Bundesgericht verbindlich sei (E. 5 S. 256). Dennoch biete Art. 4 keine gesetzliche Grundlage, um den Verfahrensaufwand durchwegs auf den Verursacher einer Untersuchung zu überwälzen. Unerlässlich für die Überwälzung sei, dass eine Situation vorliege, bei welcher das Unterlieger- und das Verursacherprinzip zum selben Schluss führten (E. 6.1 S. 257). Daran fehle es, wenn eine prüfungsbetroffene Person, deren Sachumstände untersucht worden waren, nicht als unterliegend
betrachtet und daher auch nicht mit Kosten belegt werden könne. In einem solchen Fall habe das Verursacherprinzip hinter das Unterliegerprinzip zurückzutreten (BGE 128 II 247 E. 6.2 S. 258).
2.4.
2.4.1. Gemäss Art. 10 Abs. 1
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 10 |
|
1 | En tenant compte des exigences convenues au plan international, le Conseil fédéral établit un système suisse d'accréditation des organismes qui procèdent à des essais ou à des évaluations de la conformité des produits ou qui exercent des activités analogues à l'égard de personnes, de services ou en matière de procédures. |
2 | En particulier: |
a | il désigne l'autorité habilitée à octroyer l'accréditation; |
b | il fixe les conditions de l'accréditation et la procédure; |
c | il arrête le statut juridique des organismes accrédités et les effets juridiques de leur activité. |
3 | En prévision de l'élaboration de directives et de recommandations visant à assurer la coordination de l'exécution dans le domaine de l'accréditation et de l'évaluation de la conformité sur le plan international, le Conseil fédéral ou l'autorité par lui désignée peut: |
a | décider que la Suisse participe, par une contribution financière ou autre, aux mandats donnés aux organisations internationales d'accréditation et aux organisations qui coopèrent avec elles; |
b | charger l'autorité habilitée à octroyer l'accréditation de défendre les intérêts suisses au sein des organisations internationales d'accréditation.20 |
SR 172.216.1 Ordonnance du 14 juin 1999 sur l'organisation du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (Org DEFR) Org-DEFR Art. 5 Secrétariat d'État à l'économie - 1 Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) est le centre de compétence de la Confédération pour toutes les questions centrales liées à la politique économique, en particulier la politique du marché du travail, la politique économique extérieure et, en commun avec la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la politique de développement ainsi que la coopération avec les pays de l'Est. |
|
1 | Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) est le centre de compétence de la Confédération pour toutes les questions centrales liées à la politique économique, en particulier la politique du marché du travail, la politique économique extérieure et, en commun avec la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la politique de développement ainsi que la coopération avec les pays de l'Est. |
2 | Il poursuit notamment les objectifs suivants: |
1 | faciliter l'adoption et la mise en oeuvre de mesures destinées à réduire la charge administrative et les coûts de la réglementation pesant sur les petites et moyennes entreprises (PME) ainsi qu'à assurer la cohérence de la politique fédérale en leur faveur. |
a | assurer une croissance économique durable étayée par une politique conjoncturelle et une politique de l'emploi cohérentes; |
b | veiller à un régime de concurrence dans le cadre d'une politique institutionnelle et d'une politique de concurrence, d'une politique structurelle et d'une politique du marché du travail appropriées; |
c | améliorer l'attrait de la place économique suisse; |
d | viser à améliorer l'accès aux marchés étrangers et contribuer à la formation d'un ordre économique mondial orienté sur l'économie de marché; |
e | promouvoir l'intégration économique de la Suisse en Europe; |
f | soutenir l'intégration à l'économie mondiale des pays en développement et des pays en transition d'Europe de l'Est; |
g | contribuer à assurer la sécurité et la protection de la santé au travail; |
h | participer à l'élaboration du droit public en matière de protection des travailleurs et des conditions-cadre dans le domaine du droit collectif du travail; |
i | contribuer à l'insertion ou à la réinsertion des demandeurs d'emploi et assurer aux chômeurs un revenu compensatoire convenable; |
j | favoriser les relations entre les partenaires sociaux; |
k | ... |
2bis | Le SECO édite des publications périodiques sur la politique économique générale et les tendances conjoncturelles.13 |
2ter | Le SECO est le service spécialisé dans l'analyse d'impact de la réglementation (AIR). Il fournit les bases méthodologiques des AIR, et conseille et épaule les autres unités administratives dans la réalisation de ces analyses.14 |
3 | Les tâches et compétences du SECO dans le domaine de la coopération au développement et de la coopération avec les pays de l'Est sont réglées dans des actes législatifs particuliers15. |
4 | Le SECO est compétent en matière de législation sur la politique économique; les tâches du Département fédéral de justice et police (DFJP) concernant la politique du marché du travail dans les domaines des étrangers et des réfugiés ainsi que la législation en matière de droit privé sont réservées. |
5 | Le SECO a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral dans le domaine de l'assurance-chômage.16 |
6 | Le Service d'accréditation suisse (SAS) est subordonné au SECO. Il accrédite les organismes d'essai et d'évaluation de la conformité publics et privés en Suisse dans le respect des prescriptions internationales reconnues.17 |
SR 172.216.1 Ordonnance du 14 juin 1999 sur l'organisation du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (Org DEFR) Org-DEFR Art. 5 Secrétariat d'État à l'économie - 1 Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) est le centre de compétence de la Confédération pour toutes les questions centrales liées à la politique économique, en particulier la politique du marché du travail, la politique économique extérieure et, en commun avec la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la politique de développement ainsi que la coopération avec les pays de l'Est. |
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1 | Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) est le centre de compétence de la Confédération pour toutes les questions centrales liées à la politique économique, en particulier la politique du marché du travail, la politique économique extérieure et, en commun avec la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la politique de développement ainsi que la coopération avec les pays de l'Est. |
2 | Il poursuit notamment les objectifs suivants: |
1 | faciliter l'adoption et la mise en oeuvre de mesures destinées à réduire la charge administrative et les coûts de la réglementation pesant sur les petites et moyennes entreprises (PME) ainsi qu'à assurer la cohérence de la politique fédérale en leur faveur. |
a | assurer une croissance économique durable étayée par une politique conjoncturelle et une politique de l'emploi cohérentes; |
b | veiller à un régime de concurrence dans le cadre d'une politique institutionnelle et d'une politique de concurrence, d'une politique structurelle et d'une politique du marché du travail appropriées; |
c | améliorer l'attrait de la place économique suisse; |
d | viser à améliorer l'accès aux marchés étrangers et contribuer à la formation d'un ordre économique mondial orienté sur l'économie de marché; |
e | promouvoir l'intégration économique de la Suisse en Europe; |
f | soutenir l'intégration à l'économie mondiale des pays en développement et des pays en transition d'Europe de l'Est; |
g | contribuer à assurer la sécurité et la protection de la santé au travail; |
h | participer à l'élaboration du droit public en matière de protection des travailleurs et des conditions-cadre dans le domaine du droit collectif du travail; |
i | contribuer à l'insertion ou à la réinsertion des demandeurs d'emploi et assurer aux chômeurs un revenu compensatoire convenable; |
j | favoriser les relations entre les partenaires sociaux; |
k | ... |
2bis | Le SECO édite des publications périodiques sur la politique économique générale et les tendances conjoncturelles.13 |
2ter | Le SECO est le service spécialisé dans l'analyse d'impact de la réglementation (AIR). Il fournit les bases méthodologiques des AIR, et conseille et épaule les autres unités administratives dans la réalisation de ces analyses.14 |
3 | Les tâches et compétences du SECO dans le domaine de la coopération au développement et de la coopération avec les pays de l'Est sont réglées dans des actes législatifs particuliers15. |
4 | Le SECO est compétent en matière de législation sur la politique économique; les tâches du Département fédéral de justice et police (DFJP) concernant la politique du marché du travail dans les domaines des étrangers et des réfugiés ainsi que la législation en matière de droit privé sont réservées. |
5 | Le SECO a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral dans le domaine de l'assurance-chômage.16 |
6 | Le Service d'accréditation suisse (SAS) est subordonné au SECO. Il accrédite les organismes d'essai et d'évaluation de la conformité publics et privés en Suisse dans le respect des prescriptions internationales reconnues.17 |
SR 172.216.1 Ordonnance du 14 juin 1999 sur l'organisation du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (Org DEFR) Org-DEFR Art. 5 Secrétariat d'État à l'économie - 1 Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) est le centre de compétence de la Confédération pour toutes les questions centrales liées à la politique économique, en particulier la politique du marché du travail, la politique économique extérieure et, en commun avec la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la politique de développement ainsi que la coopération avec les pays de l'Est. |
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1 | Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) est le centre de compétence de la Confédération pour toutes les questions centrales liées à la politique économique, en particulier la politique du marché du travail, la politique économique extérieure et, en commun avec la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la politique de développement ainsi que la coopération avec les pays de l'Est. |
2 | Il poursuit notamment les objectifs suivants: |
1 | faciliter l'adoption et la mise en oeuvre de mesures destinées à réduire la charge administrative et les coûts de la réglementation pesant sur les petites et moyennes entreprises (PME) ainsi qu'à assurer la cohérence de la politique fédérale en leur faveur. |
a | assurer une croissance économique durable étayée par une politique conjoncturelle et une politique de l'emploi cohérentes; |
b | veiller à un régime de concurrence dans le cadre d'une politique institutionnelle et d'une politique de concurrence, d'une politique structurelle et d'une politique du marché du travail appropriées; |
c | améliorer l'attrait de la place économique suisse; |
d | viser à améliorer l'accès aux marchés étrangers et contribuer à la formation d'un ordre économique mondial orienté sur l'économie de marché; |
e | promouvoir l'intégration économique de la Suisse en Europe; |
f | soutenir l'intégration à l'économie mondiale des pays en développement et des pays en transition d'Europe de l'Est; |
g | contribuer à assurer la sécurité et la protection de la santé au travail; |
h | participer à l'élaboration du droit public en matière de protection des travailleurs et des conditions-cadre dans le domaine du droit collectif du travail; |
i | contribuer à l'insertion ou à la réinsertion des demandeurs d'emploi et assurer aux chômeurs un revenu compensatoire convenable; |
j | favoriser les relations entre les partenaires sociaux; |
k | ... |
2bis | Le SECO édite des publications périodiques sur la politique économique générale et les tendances conjoncturelles.13 |
2ter | Le SECO est le service spécialisé dans l'analyse d'impact de la réglementation (AIR). Il fournit les bases méthodologiques des AIR, et conseille et épaule les autres unités administratives dans la réalisation de ces analyses.14 |
3 | Les tâches et compétences du SECO dans le domaine de la coopération au développement et de la coopération avec les pays de l'Est sont réglées dans des actes législatifs particuliers15. |
4 | Le SECO est compétent en matière de législation sur la politique économique; les tâches du Département fédéral de justice et police (DFJP) concernant la politique du marché du travail dans les domaines des étrangers et des réfugiés ainsi que la législation en matière de droit privé sont réservées. |
5 | Le SECO a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral dans le domaine de l'assurance-chômage.16 |
6 | Le Service d'accréditation suisse (SAS) est subordonné au SECO. Il accrédite les organismes d'essai et d'évaluation de la conformité publics et privés en Suisse dans le respect des prescriptions internationales reconnues.17 |
SR 172.216.1 Ordonnance du 14 juin 1999 sur l'organisation du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (Org DEFR) Org-DEFR Art. 5 Secrétariat d'État à l'économie - 1 Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) est le centre de compétence de la Confédération pour toutes les questions centrales liées à la politique économique, en particulier la politique du marché du travail, la politique économique extérieure et, en commun avec la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la politique de développement ainsi que la coopération avec les pays de l'Est. |
|
1 | Le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) est le centre de compétence de la Confédération pour toutes les questions centrales liées à la politique économique, en particulier la politique du marché du travail, la politique économique extérieure et, en commun avec la Direction du développement et de la coopération du Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), la politique de développement ainsi que la coopération avec les pays de l'Est. |
2 | Il poursuit notamment les objectifs suivants: |
1 | faciliter l'adoption et la mise en oeuvre de mesures destinées à réduire la charge administrative et les coûts de la réglementation pesant sur les petites et moyennes entreprises (PME) ainsi qu'à assurer la cohérence de la politique fédérale en leur faveur. |
a | assurer une croissance économique durable étayée par une politique conjoncturelle et une politique de l'emploi cohérentes; |
b | veiller à un régime de concurrence dans le cadre d'une politique institutionnelle et d'une politique de concurrence, d'une politique structurelle et d'une politique du marché du travail appropriées; |
c | améliorer l'attrait de la place économique suisse; |
d | viser à améliorer l'accès aux marchés étrangers et contribuer à la formation d'un ordre économique mondial orienté sur l'économie de marché; |
e | promouvoir l'intégration économique de la Suisse en Europe; |
f | soutenir l'intégration à l'économie mondiale des pays en développement et des pays en transition d'Europe de l'Est; |
g | contribuer à assurer la sécurité et la protection de la santé au travail; |
h | participer à l'élaboration du droit public en matière de protection des travailleurs et des conditions-cadre dans le domaine du droit collectif du travail; |
i | contribuer à l'insertion ou à la réinsertion des demandeurs d'emploi et assurer aux chômeurs un revenu compensatoire convenable; |
j | favoriser les relations entre les partenaires sociaux; |
k | ... |
2bis | Le SECO édite des publications périodiques sur la politique économique générale et les tendances conjoncturelles.13 |
2ter | Le SECO est le service spécialisé dans l'analyse d'impact de la réglementation (AIR). Il fournit les bases méthodologiques des AIR, et conseille et épaule les autres unités administratives dans la réalisation de ces analyses.14 |
3 | Les tâches et compétences du SECO dans le domaine de la coopération au développement et de la coopération avec les pays de l'Est sont réglées dans des actes législatifs particuliers15. |
4 | Le SECO est compétent en matière de législation sur la politique économique; les tâches du Département fédéral de justice et police (DFJP) concernant la politique du marché du travail dans les domaines des étrangers et des réfugiés ainsi que la législation en matière de droit privé sont réservées. |
5 | Le SECO a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral dans le domaine de l'assurance-chômage.16 |
6 | Le Service d'accréditation suisse (SAS) est subordonné au SECO. Il accrédite les organismes d'essai et d'évaluation de la conformité publics et privés en Suisse dans le respect des prescriptions internationales reconnues.17 |
Anhang 1 verweist hierzu auf die Norm SN EN ISO/IEC 17011, "Konformitätsbewertung - Anforderungen an Akkreditierungsstellen, die Konformitätsbewertungsstellen akkreditieren".
2.4.2. Nach Art. 16 Abs. 1
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 16 |
|
1 | Les organes chargés de tâches d'exécution en vertu de la présente loi ou en vertu d'autres dispositions dans le domaine des prescriptions techniques peuvent percevoir des émoluments. |
2 | Le Conseil fédéral arrête les dispositions sur les émoluments. ...28. |
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 18 Preuve de l'essai et de l'évaluation de la conformité |
|
1 | Si un essai ou une évaluation par des tiers est exigé, le rapport d'essai ou l'attestation de conformité a valeur probante lorsqu'il émane d'un organisme qui est, pour le domaine en question: |
a | accrédité en Suisse; |
b | reconnu par la Suisse dans le cadre d'un accord international; ou |
c | habilité ou reconnu à un autre titre par le droit suisse. |
2 | Le rapport d'essai ou l'attestation de conformité établi par un organisme étranger qui n'est pas reconnu en vertu de l'al. 1 n'a valeur probante que s'il peut être rendu vraisemblable: |
a | que les procédures d'essais ou d'évaluation de la conformité qui ont été appliquées satisfont aux exigences suisses; et |
b | que l'organisme étranger dispose de qualifications équivalentes à celles exigées en Suisse. |
3 | L'Office fédéral des affaires économiques extérieures35 peut, en accord avec l'office fédéral compétent, ordonner que les rapports d'essai ou les attestations de conformité n'ont pas valeur probante au sens de l'al. 2 lorsque des organismes suisses qualifiés, leurs rapports d'essai ou leurs attestations de conformité ne sont pas reconnus dans l'Etat de l'organisme étranger. Il prend en compte, dans sa décision, les intérêts économiques suisses, notamment en ce qui concerne le commerce extérieur. |
2.4.3. Art. 16 Abs. 2
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 16 |
|
1 | Les organes chargés de tâches d'exécution en vertu de la présente loi ou en vertu d'autres dispositions dans le domaine des prescriptions techniques peuvent percevoir des émoluments. |
2 | Le Conseil fédéral arrête les dispositions sur les émoluments. ...28. |
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 16 |
|
1 | Les organes chargés de tâches d'exécution en vertu de la présente loi ou en vertu d'autres dispositions dans le domaine des prescriptions techniques peuvent percevoir des émoluments. |
2 | Le Conseil fédéral arrête les dispositions sur les émoluments. ...28. |
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 16 |
|
1 | Les organes chargés de tâches d'exécution en vertu de la présente loi ou en vertu d'autres dispositions dans le domaine des prescriptions techniques peuvent percevoir des émoluments. |
2 | Le Conseil fédéral arrête les dispositions sur les émoluments. ...28. |
2.4.4. Im Fall der SAS ist die auf Art. 16
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 16 |
|
1 | Les organes chargés de tâches d'exécution en vertu de la présente loi ou en vertu d'autres dispositions dans le domaine des prescriptions techniques peuvent percevoir des émoluments. |
2 | Le Conseil fédéral arrête les dispositions sur les émoluments. ...28. |
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 1a Régime des émoluments - 1 Quiconque occasionne une décision administrative ou a recours aux prestations doit payer un émolument.5 |
|
1 | Quiconque occasionne une décision administrative ou a recours aux prestations doit payer un émolument.5 |
2 | Le régime des émoluments vaut également pour les cantons et les communes. |
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 1 Objet et champ d'application - 1 La présente ordonnance régit les émoluments à verser lorsque le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), ou le Service d'accréditation suisse (SAS), prend une décision ou fournit des prestations de services qui relèvent du domaine de l'accréditation.2 |
|
1 | La présente ordonnance régit les émoluments à verser lorsque le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), ou le Service d'accréditation suisse (SAS), prend une décision ou fournit des prestations de services qui relèvent du domaine de l'accréditation.2 |
2 | Pour autant que la présente ordonnance n'en dispose pas autrement, les dispositions de l'ordonnance générale du 8 septembre 2004 sur les émoluments3 sont ap-plicables. |
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 1 Objet et champ d'application - 1 La présente ordonnance régit les émoluments à verser lorsque le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), ou le Service d'accréditation suisse (SAS), prend une décision ou fournit des prestations de services qui relèvent du domaine de l'accréditation.2 |
|
1 | La présente ordonnance régit les émoluments à verser lorsque le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), ou le Service d'accréditation suisse (SAS), prend une décision ou fournit des prestations de services qui relèvent du domaine de l'accréditation.2 |
2 | Pour autant que la présente ordonnance n'en dispose pas autrement, les dispositions de l'ordonnance générale du 8 septembre 2004 sur les émoluments3 sont ap-plicables. |
2.5.
2.5.1. Ist der Bundesrat unmittelbar durch eine Delegationsnorm im Gesetz (Art. 164 Abs. 2
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 1 Objet et champ d'application - 1 La présente ordonnance régit les émoluments à verser lorsque le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), ou le Service d'accréditation suisse (SAS), prend une décision ou fournit des prestations de services qui relèvent du domaine de l'accréditation.2 |
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1 | La présente ordonnance régit les émoluments à verser lorsque le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), ou le Service d'accréditation suisse (SAS), prend une décision ou fournit des prestations de services qui relèvent du domaine de l'accréditation.2 |
2 | Pour autant que la présente ordonnance n'en dispose pas autrement, les dispositions de l'ordonnance générale du 8 septembre 2004 sur les émoluments3 sont ap-plicables. |
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 1 Objet et champ d'application - 1 La présente ordonnance régit les émoluments à verser lorsque le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), ou le Service d'accréditation suisse (SAS), prend une décision ou fournit des prestations de services qui relèvent du domaine de l'accréditation.2 |
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1 | La présente ordonnance régit les émoluments à verser lorsque le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO), ou le Service d'accréditation suisse (SAS), prend une décision ou fournit des prestations de services qui relèvent du domaine de l'accréditation.2 |
2 | Pour autant que la présente ordonnance n'en dispose pas autrement, les dispositions de l'ordonnance générale du 8 septembre 2004 sur les émoluments3 sont ap-plicables. |
2.5.2. Die Zweckmässigkeit der getroffenen Anordnung entzieht sich der gerichtlichen Kontrolle (BGE 143 II 87 E. 4.4 S. 92; 141 II 169 E. 3.4 S. 172 f.). Es ist nicht Sache des Bundesgerichts, sich zur politischen, wirtschaftlichen oder anderweitigen Sachgerechtigkeit einer Rechtsverordnung zu äussern (BGE 139 II 460 E. 2.3 S. 463 f.).
3.
3.1. Die Gebührenpflichtige beanstandet zunächst die "mangelnde Begründung bzw. die ungenügende Bemessungsgrundlage". Sie würde erwarten, dass eine generell-abstrakte Normierung des Prüfaufwandes festgelegt wäre und kritisiert insofern die massgebenden Erlasse. Da diese zwar die Stundensätze normierten, nicht aber den zulässigen zeitlichen Aufwand, verbleibe der SAS ein grosser Spielraum und fehle es an der gebotenen Transparenz. Ohne vorgegebenen zeitlichen Aufwand "bzw. ohne Vergleichsmöglichkeit für den anfallenden Aufwand" sei eine Prüfung "invariant gegenüber dem Äquivalenzprinzip". Dieser Mangel könne auch nicht durch einen vorgängigen Devis behoben werden, "wenn der Kostenschätzung keine Bemessungsgrundlage zugrunde liegt". Entgegen der Vorinstanz hätte auf das SAS-Reglement Nr. 704, "Anleitung für Fachexperten" (Sachverhalt, lit. E.c) abgestellt werden können bzw. müssen. Möglich gewesen wäre auch, die Praxis des United Kingdom Accreditation Service (UKAS) heranzuziehen, der pro Vor-Ort-Tag für alle Gutachter einen halben Tag in Rechnung stelle.
3.2.
3.2.1. Die SAS wird an der Schnittstelle zwischen Eingriffsverwaltung und Leistungsverwaltung tätig. Bei den Gebühren, die sie für die (Re-) Akkreditierung erhebt, handelt es sich um klassische Verwaltungsgebühren und damit eine Kausalabgabe. Wie auf die übrigen Kausalabgaben findet das Äquivalenzprinzip auch auf die Verwaltungsgebühren Anwendung. Da die Verwaltungsgebühren kostenabhängiger Natur sind, greift darüber hinaus auch das Kostendeckungsprinzip (vorne E. 2.2.2). Zusammenfassend gilt, dass das abgaberechtliche Legalitätsprinzip nicht in seiner vollen Schärfe, sondern eingeschränkt greift (vorne E. 2.2.1).
3.2.2. Das Bundesgericht kann die Gesetzmässigkeit einer unselbständigen bundesrechtlichen Rechtsverordnung prüfen (vorne E. 2.5.1). Bezüglich der Höhe der Abgabe für die (Re-) Akkreditierung ergeben sich weder aus Art. 46a Abs. 1 RVOG ("angemessene Gebühren"), noch aus Art. 16 Abs. 1
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 16 |
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1 | Les organes chargés de tâches d'exécution en vertu de la présente loi ou en vertu d'autres dispositions dans le domaine des prescriptions techniques peuvent percevoir des émoluments. |
2 | Le Conseil fédéral arrête les dispositions sur les émoluments. ...28. |
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 16 |
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1 | Les organes chargés de tâches d'exécution en vertu de la présente loi ou en vertu d'autres dispositions dans le domaine des prescriptions techniques peuvent percevoir des émoluments. |
2 | Le Conseil fédéral arrête les dispositions sur les émoluments. ...28. |
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 16 |
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1 | Les organes chargés de tâches d'exécution en vertu de la présente loi ou en vertu d'autres dispositions dans le domaine des prescriptions techniques peuvent percevoir des émoluments. |
2 | Le Conseil fédéral arrête les dispositions sur les émoluments. ...28. |
die SAS indes keinen generell-abstrakten Katalog, aus welchem die Standardansätze für die einzelnen Prüfschritte hervorgehen.
3.2.3. Der Bundesrat hat mit der Nichtkodifizierung der Standardtarife die Tür für eine individuell-konkrete, auf dem Verursacherprinzip beruhende Bemessung der Akkreditierungsgebühr geöffnet. Insbesondere hat er es auch unterlassen, Kostenpauschalen festzulegen, obwohl solche gerade im Bereich der Verwaltungsgebühren sinnvoll und zulässig sind (vorne E. 2.2.3). Dies ist nicht unproblematisch, nachdem insgesamt auf generell-abstrakter Ebene keinerlei Bestimmungen bestehen, welche dazu dienen könnten und sollten, eine rechtssichere (Voraussehbarkeit, Berechenbarkeit), rechtsgleiche und willkürfreie Bemessung der Verwaltungsgebühr zu ermöglichen (vorne E. 2.1). Ebenso wenig findet sich zumindest ein formellgesetzlicher Höchstbetrag der Gebührenansätze. Mit Recht bringt die Gebührenpflichtige nicht vor, dass sich aus den internationalen technischen Normen, insbesondere der Norm SN EN ISO/IEC 17011 (vorne E. 2.4.1), eine Verpflichtung herleiten lasse, die auf die formellgesetzliche Festlegung von Standardansätzen gerichtet wäre. Unter dem Aspekt der Norm SN EN ISO/IEC 17011 war der Bundesrat daher nicht gehalten, Mengengerüste (Anzahl Stunden pro Prüfgebiet) zu skizzieren, Stundenansätze für die einzelnen Tätigkeitsbereiche und
Funktionsträger zu bezeichnen und damit insgesamt einen Gebührentarif festzulegen.
3.2.4. Das Fehlen zumindest eines formellgesetzlichen Höchstbetrags der Gebühren, gruppiert nach Aufgabengebieten, ist, wie gesagt, nicht unproblematisch, zumal der Gesetzgeber bei Delegation der Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde jedenfalls den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage selber festzulegen hat (vorne E. 2.1). Der Gebührenpflichtigen ist zuzugestehen, dass Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit der Gebühren potentiell leiden, wenn generell-abstrakt in keiner Weise festgelegt ist, welche Kosten mit welchen Prüfaufgaben verbunden sind. Immerhin sieht Art. 6
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 6 Emoluments facturés à l'heure - Le tarif horaire se monte à: |
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 4 Devis - Le SECO informe préalablement l'assujetti du montant des coûts à prévoir. |
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 4 Devis - Le SECO informe préalablement l'assujetti du montant des coûts à prévoir. |
3.3.
3.3.1. Die Gebührenpflichtige bestreitet ganz grundsätzlich die Möglichkeit, die erforderliche Individualäquivalenz zwischen einer konkret ausgeführten Prüfung durch die SAS und der fakturierten Gebühr beurteilen zu können. Die SAS habe zwar eine Kostenschätzung vorgenommen (Sachverhalt, lit. B), diese aber in keine Verfügung gekleidet. Auch wenn die Kostenschätzung damit informativen Charakter trug und die Kosten des anschliessenden Prüfverfahrens nicht zwangsläufig präjudizierte, ist der Gebührenpflichtigen entgegenzuhalten, dass die beiden Verfassungsprinzipien durchaus Wirkung entfalten können. Vorab ist zu wiederholen, dass Verwaltungsgebühren kostenabhängig sind, weshalb das Kostendeckungsprinzip greift. Dieses bedingt indes eine nähere Auseinandersetzung mit der gesamten Kostenstruktur einer Dienststelle, weshalb zumeist eine erste, zumindest überschlagsmässige Prüfung anhand des Äquivalenzprinzips vorgenommen wird.
3.3.2. In Sachumständen, wie sie hier vorliegen, ist das Äquivalenzprinzip durchaus geeignet, die Angemessenheit der Verwaltungsgebühr aufzuzeigen. Der Wert der von der Behörde erhobenen Leistung lässt sich anhand einer nutzenorientierten Betrachtung aus der Optik des Leistungsempfängers oder einer aufwandorientierten Betrachtung aus der Optik des Leistungserbringers ermitteln (vorne E. 2.2.2). Auch wenn vorliegend eine Monopolleistung zur Diskussion steht, die in dieser Weise auf dem freien Markt nicht angeboten wird, ist es den geprüften Betrieben möglich, den wirtschaftlichen Nutzen oder den Kostenaufwand zu beurteilen. Die Akkreditierung bezieht sich auf "Stellen, welche Produkte prüfen oder deren Konformität bewerten oder gleichartige Tätigkeiten hinsichtlich Personen, Dienstleistungen oder Verfahren wahrnehmen" (Art. 10 Abs. 1
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 10 |
|
1 | En tenant compte des exigences convenues au plan international, le Conseil fédéral établit un système suisse d'accréditation des organismes qui procèdent à des essais ou à des évaluations de la conformité des produits ou qui exercent des activités analogues à l'égard de personnes, de services ou en matière de procédures. |
2 | En particulier: |
a | il désigne l'autorité habilitée à octroyer l'accréditation; |
b | il fixe les conditions de l'accréditation et la procédure; |
c | il arrête le statut juridique des organismes accrédités et les effets juridiques de leur activité. |
3 | En prévision de l'élaboration de directives et de recommandations visant à assurer la coordination de l'exécution dans le domaine de l'accréditation et de l'évaluation de la conformité sur le plan international, le Conseil fédéral ou l'autorité par lui désignée peut: |
a | décider que la Suisse participe, par une contribution financière ou autre, aux mandats donnés aux organisations internationales d'accréditation et aux organisations qui coopèrent avec elles; |
b | charger l'autorité habilitée à octroyer l'accréditation de défendre les intérêts suisses au sein des organisations internationales d'accréditation.20 |
3.3.3. Die Prüfungstätigkeit der SAS bewegt sich mithin im primären Betätigungsfeld der Konformitätsbewertungsstelle, die ihrerseits Überprüfungen vornimmt. Einer akkreditierungswilligen Unternehmung, die über das erforderliche Fachwissen im Bereich ihrer eigenen Leistungserstellung verfügen muss, ist es nach allgemeinem Lauf der Dinge möglich, in der Grössenordnung abzuschätzen, ob die Akkreditierungsgebühr angemessen sei. Die gegenteilige Auffassung der Gebührenpflichtigen erschliesst sich nicht. Wenn diese schliesslich anzunehmen scheint, die Individualäquivalenz müsse gewissermassen mit mathematischer Genauigkeit und letzter Sicherheit überprüfbar sein, geht auch dies fehl. Im Rahmen der Prüfungshandlungen, die eine Regelung in der Norm SN EN ISO/IEC 17011 erfahren haben, bleibt es in einem gewissen Mass dem Tatbestandsermessen der SAS anheimgestellt, mit welchem zeitlichem Aufwand das Prüfmandat erledigt werden soll bzw. kann. Dies erlaubt ihr, auf die individuell-konkreten Umstände einzugehen, hat sich aber - wie alles staatliche Handeln - im Rahmen der Verhältnismässigkeit zu bewegen (Art. 5 Abs. 2 BV). Die Gebühr für die Benützung oder Veranlassung einer hoheitlichen Tätigkeit muss unter dem Gesichtspunkt des
Äquivalenzprinzips so oder anders nachvollziehbar sein, ohne dass es unhaltbar wäre, wenn möglicherweise auch geringfügig tiefere Kosten hätten verrechnet werden können.
3.3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass es kein Bundesrecht verletzt, wenn der Verordnungsgeber davon abgesehen hat, für die Akkreditierungstätigkeiten der SAS auf ein generell-abstraktes Mengengerüst zu verzichten. Er durfte sich darauf beschränken, die Stundenansätze festzusetzen und der SAS zu erlauben, den Prüfaufwand im Übrigen anhand der individuell-konkreten Verhältnisse festzulegen. Die streitbetroffenen Akkreditierungsgebühren der SAS unterliegen dem Äquivalenzprinzip und namentlich auch dem Kostendeckungsprinzip. Einem um Akkreditierung ersuchenden Betrieb ist es möglich, die individuell-konkret festgesetzte Gebühr anhand dieser beiden Prinzipien zumindest nahekommend zu plausibilisieren. Darüber hinaus steht es dem Betrieb frei, die Gebühr im einzelnen zu beanstanden (dazu E. 4) gemäss dem "Zweistufigkeitskonzept" (vgl. BEUSCH, a.a.O., N. 22.43).
4.
4.1. Streitig ist der Aufwand im Zusammenhang mit der durch den Leitenden Begutachter geleisteten Vor- und Nachbereitung der Begutachtung, für welche die SAS einen Aufwand von 28 Stunden zu Fr. 220.-- (Fr. 6'160.--) in Rechnung stellte bzw. später verfügte.
4.2.
4.2.1. Die Gebührenpflichtige bestreitet "ca. 19" von 28 Stunden des Leitenden Begutachters, erklärt dann aber, elf bis 13 (von 28) Stunden wären zulässig. In Übereinstimmung mit dem UKAS hält sie im Fachbereich "Qualitätsmanagementsystem" vier bis sechs Stunden für die Vorbereitung, die Begutachtung und die Nachbereitung als gerechtfertigt, dies nebst "fünf Stunden vor Ort" und der halben Reisezeit. An anderer Stelle führt sie aus, anerkannt seien darüber hinaus 6,5 Stunden des Leitenden Begutachters zwecks Vorbereitung der Begutachtung der Fachbereiche, umfassend Rekrutierung und Koordination des Begutachtungsteams "unter Berücksichtigung der Punkte der Kostenschätzung, in denen sich Leitender Begutachter und Fachexperten unterscheiden". Ob letztlich 19 Stunden bestritten (Beschwerde, S. 2) oder anerkannt sind ("Angebot" der Gebührenpflichtigen; Beschwerde, S. 4 und 7), bleibt unklar.
4.2.2. Die Gebührenpflichtige argumentiert, der Zweck der Norm SN EN ISO/IEC 17011 (vorne E. 2.4.1) bestehe darin, dass im konkreten Einzelfall "gerade keine unterschiedlichen nationalen Regelungen" bestünden. Ihr ist insoweit zuzustimmen, dass auch das inländische Recht darauf abzielt, einheitliche Grundlagen zu schaffen, um technische Handelshemmnisse zu vermieden, zu beseitigen oder abzubauen (Art. 1 Abs. 1
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 1 But et objet |
|
1 | La présente loi établit des règles uniformes applicables dans les domaines où la Confédération est compétente pour légiférer, visant à empêcher la création d'entraves techniques au commerce, à les éliminer ou à les réduire. |
2 | En particulier, elle fixe: |
a | des principes régissant l'élaboration, l'adoption et la modification de prescriptions techniques; |
b | les compétences et les tâches du Conseil fédéral; |
bbis | les dispositions régissant la mise sur le marché de produits fabriqués conformément à des prescriptions techniques étrangères; |
c | les droits et les devoirs d'ordre général des personnes concernées et les dispositions pénales d'application générale. |
SR 946.51 Loi fédérale du 6 octobre 1995 sur les entraves techniques au commerce (LETC) LETC Art. 3 Définitions - Au sens de la présente loi, on entend par: |
|
a | entraves techniques au commerce: les entraves aux échanges internationaux de produits qui résultent: |
a1 | de la divergence des prescriptions ou des normes techniques, |
a2 | de l'application divergente de telles prescriptions ou de telles normes, ou |
a3 | de la non-reconnaissance notamment des essais, des évaluations de la conformité, des enregistrements ou des homologations; |
b | prescriptions techniques: les règles de droit fixant des exigences dont la réalisation constitue une condition de l'offre, de la mise sur le marché, de la mise en service, de l'utilisation ou de l'élimination d'un produit et qui portent notamment sur: |
b1 | la composition, les caractéristiques, l'emballage, l'étiquetage ou le signe de conformité des produits, |
b2 | la production, le transport ou l'entreposage des produits, |
b3 | les essais, l'évaluation de la conformité, l'enregistrement, l'homologation ou la procédure d'obtention du signe de conformité; |
c | normes techniques: les règles, les lignes directrices ou les caractéristiques sans force obligatoire établies par des organismes de normalisation et qui se rapportent notamment à la production, à la composition, aux caractéristiques, à l'emballage ou à l'étiquetage d'un produit, aux essais ou à l'évaluation de la conformité; |
d | mise sur le marché: la remise d'un produit, à titre onéreux ou gratuit, que le produit soit neuf, d'occasion, reconditionné ou profondément modifié; sont assimilés à une mise sur le marché: |
d1 | l'usage en propre d'un produit à des fins commerciales ou professionnelles, |
d2 | l'utilisation d'un produit dans le cadre d'une prestation de services, |
d3 | la mise à la disposition de tiers d'un produit, |
d4 | l'offre d'un produit; |
e | mise en service: la première utilisation d'un produit par l'utilisateur final; |
f | essai: l'opération qui consiste à déterminer certaines caractéristiques d'un produit selon un mode spécifié; |
g | conformité: le fait qu'un produit déterminé répond aux prescriptions ou aux normes techniques; |
h | évaluation de la conformité: l'examen systématique visant à déterminer dans quelle mesure un produit ou des conditions de production, de transport ou d'entreposage répondent aux prescriptions ou aux normes techniques; |
i | attestation de conformité: le document établi par un organisme d'évaluation de la conformité et qui atteste de celle-ci; |
k | déclaration de conformité: le document établi par la personne responsable de la conformité et qui atteste de celle-ci; |
l | signe de conformité: le symbole ou la désignation, fixé ou reconnu par l'Etat, qui démontre la conformité du produit; |
m | enregistrement: le dépôt, auprès de l'autorité compétente, de la documentation nécessaire pour l'offre, la mise sur le marché, la mise en service ou l'utilisation d'un produit; |
n | homologation: l'autorisation d'offrir, de mettre sur le marché, de mettre en service ou d'utiliser un produit aux fins ou aux conditions indiquées; |
o | accréditation: la reconnaissance formelle de la compétence d'un organisme pour procéder à des essais ou à des évaluations de la conformité; |
p | surveillance du marché: les actes d'autorité des organes d'exécution visant à ce que les produits offerts, mis sur le marché ou mis en service soient conformes aux prescriptions techniques; |
q | information sur le produit: les indications et les marquages prescrits par la loi qui se rapportent à un produit, notamment les étiquettes, les inscriptions sur les emballages, les notices explicatives, les modes d'emploi, les manuels d'utilisation et les fiches de données de sécurité. |
unter dem Aspekt des Handelshemmnisses erübrigt sich folglich.
4.2.3. Es bleibt zu klären, ob die Bemessung der streitbetroffenen Verwaltungsgebühr abgaberechtlich zu beanstanden sei. Mit der fehlenden Normierung einer zeitlichen (Ober-) Grenze räumen Gesetz- und Verordnungsgeber der SAS ein gewisses fachliches Tatbestandsermessenein (vorne E. 3.3.3). Vor diesem Hintergrund durfte die Vorinstanz bundesrechtskonform erwägen, ohne Not sei nicht in die unterinstanzliche Betätigung des (Tatbestands-) Ermessens einzugreifen, da die erforderlichen Fachkenntnisse bei der SAS lägen (Sachverhalt, lit. E.b). Und schliesslich beruhen die vorinstanzlichen Überlegungen weitgehend auf gerichtlicher Beweiswürdigung, was seinerseits zur Folge hat, dass im bundesgerichtlichen Verfahren die qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit herrscht (Art. 105 Abs. 1 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 BGG; vorne E. 1.3 und 1.4).
4.2.4. Anders, als die Gebührenpflichtige dies wohl annimmt, kann es daher von vornherein nicht Aufgabe eines Höchstgerichts sein, der Frage nachzugehen, ob das eine oder andere E-Mail zu einem Aufwand von einer halben oder einer ganzen Stunde führen dürfe. Das Bundesgericht hat sich der gestellten Frage vielmehr anhand einer matrixweisen Prüfung zu nähern, die sich an den wahrnehmbaren Umständen (Stundenanzahl, Stundenverteilung, durchschnittlicher Stundensatz usw.) orientiert. Dabei wendet das Bundesgericht die allgemeinnotorischen Kenntnisse zu Aufbau und Ablauf einer Prüfung an, wie sie etwa auch im Bereich der Wirtschaftsprüfung herrschen. In einer ersten Phase fragt sich, ob die wesentlichen Elemente der Matrix in sich schlüssig sind. Falls dies zutrifft, ist in einer zweiten Phase vertiefend zu betrachten, ob die Gewichtung des Aufwandes (Vorbereitung, Begutachtung, Nachbereitung) verfassungsrechtlich haltbar sei.
4.3.
4.3.1. Auszugehen ist von der seinerzeitigen Kostenschätzung (Sachverhalt, lit. B), wie sie vorinstanzlich festgestellt ist und von welcher, ebenfalls nach Feststellung der Vorinstanz, lediglich in geringem Umfang abgewichen wurde. Wenngleich das Prüfmandat noch nicht restlos abgeschlossen ist, steht fest, dass der weitere Aufwand nur noch geringfügig ausfallen dürfte (Sachverhalt, lit. C.c). Massgebend sind mithin die folgenden, vom Bundesgericht aufgearbeiteten Zahlen:
Leitender Fach-
Total Admini-stration
__________ Begutachter_ experten_ _ _______________
Stunden_ _____________ ________105 _______36.00 ______62.40 ____________6.60
Verteilung_ __________ 100,00%_ 34,29%_ __ 59,43%_ _ 6,29%_ _______
Stundensatz_ _________ ________ Fr. 220_ _ Fr. 220_ Fr. 130_ _____
Zeitaufwand_ _________ Fr. 22'506_ Fr. 7'920_ _ Fr. 13'728_ Fr. 858_ _____
Durchschnittlicher Satz_ Fr. 214.30_ _________ ________ _____________
Auslagen_ ____________ Fr. 2'693_ _________ ________ _____________
Kostenschätzung_ ____ Fr. 25'199_ _________ ________ _____________
Der Leitende Begutachter hat mithin gut 34 Prozent der verrechneten Stunden erbracht. Dieser Anteil ist nicht atypisch hoch, zumal er sich nicht darauf beschränkt hat, die Prüfergebnisse zu kontrollieren und die Gesamtverantwortung zu tragen, sondern auch massgeblich an den Prüfungen beteiligt war. Wie die Gebührenpflichtige einräumt, besorgte der Leitende Begutachter die Prüfung des Fachbereichs "Qualitätsmanagementsystem". Der Anteil von 34 Prozent ist auch insoweit verfassungsrechtlich haltbar, als gemäss Art. 6
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 6 Emoluments facturés à l'heure - Le tarif horaire se monte à: |
4.3.2. In einer zweiten Phase ist der Frage nachzugehen, ob die Gewichtung des Aufwandes (Vorbereitung, Begutachtung, Nachbereitung) rechtlich haltbar sei. Die Gebührenpflichtige kritisiert den zeitlichen Aufwand des Leitenden Begutachters, den dieser im Rahmen der Vor- und Nachbereitung erbracht hat. Nach der "unverbindlichen Kostenschätzung" (Sachverhalt, lit. B) unterstanden in der Vorbereitung folgende Aufgabengebiete ausschliesslich dem Leitenden Begutachter: "Rekrutierung und Einführung des/der notwendigen Fachexperten", "Begutachtungstermin mit Kunde vereinbaren", "Koordination und Briefing des Begutachtungsteams", "Begutachtungsprogramm und zugehörige Kostenschätzung erstellen". Nur an der Tätigkeit "Aktenstudium, Prüfen der definitiven MS-Dokumente der Stelle" waren auch die Fachexperten beteiligt. Die Arbeiten lagen damit, sowohl konzeptionell als koordinativ, in den Händen des Leitenden Begutachters. In die Nachbereitung der Begutachtung teilten sich der Leitende Begutachter und die Fachexperten. Unter diesem Titel finden sich in der Kostenschätzung die Positionen "Erstellen des Begutachtungsberichtes", "Kontrolle der Erfüllung der Auflagen (Behebung von Nichtkonformitäten) " und "Allg. Administrationsarbeiten (E-
Mails, Telefonate, Korrespondenz, Fakturierung usw.) ".
4.3.3. Mit Blick auf die sie treffende qualifizierte Rüge- und Begründungsobliegenheit (Art. 106 Abs. 2 BGG; vorne E. 1.4) hätte die Gebührenpflichtige detailliert anhand der vorinstanzlichen Erwägungen aufzuzeigen, dass und inwiefern die Vorinstanz durch die Beweiswürdigung in ihre verfassungsmässigen Individualrechte eingegriffen habe. Konkret hätte sie nachzuweisen, dass es gegen das allgemeine Willkürverbot (Art. 9
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4.4. Die Beschwerde erweist sich auch unter diesem Gesichtspunkt als unbegründet. Sie ist abzuweisen. Die Vorinstanz hat weder Bundesgesetzes- noch Verfassungsrecht verletzt.
5.
Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der unterliegenden Partei aufzuerlegen (Art. 65
SR 946.513.7 Ordonnance du 10 mars 2006 sur les émoluments du Secrétariat d'Etat à l'économie dans le domaine de l'accréditation (Oem-Acc) Oem-Acc Art. 6 Emoluments facturés à l'heure - Le tarif horaire se monte à: |
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Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 1'500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung II, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 27. Januar 2020
Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Seiler
Der Gerichtsschreiber: Kocher