Tribunal federal
{T 1/2}
1P.487/2003 /col
Arrêt du 27 janvier 2004
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Aemisegger, Président de la Cour et Président du Tribunal fédéral, Nay, Vice-président du Tribunal fédéral, Reeb, Féraud et Fonjallaz.
Greffier: M. Kurz.
Parties
Olivier Dobler,
recourant,
contre
Grand Conseil du canton de Genève, Chancellerie d'Etat, rue de l'Hôtel-de-Ville 2, case postale 3964,
1211 Genève 3.
Objet
Election de seize juges assesseurs au Tribunal cantonal des assurances sociales du canton de Genève,
recours de droit public contre l'élection du Grand Conseil du canton de Genève du 26 juin 2003.
Faits:
A.
Le 14 novembre 2002, le Grand Conseil genevois a modifié la loi d'organisation judiciaire (OJ/GE) en lui ajoutant un titre XIV consacré au Tribunal cantonal des assurances sociales (ci-après: TCAS), juridiction destinée à reprendre les compétences exercées jusque-là par le Tribunal administratif et différentes commissions de recours. Le nouvel art. 56T OJ/GE définit la composition de cette juridiction dans les termes suivants:
Le Tribunal cantonal des assurances sociales se compose de:
a) 5 juges, dont un président et un vice-président;
b) 5 suppléants;
c) 16 juges assesseurs désignés par le Grand Conseil à raison de 8 sur proposition des associations représentatives des employeurs et de 8 sur proposition des associations représentatives des salariés. Ceux-ci doivent bénéficier d'une formation spécifique sur les questions juridiques et d'assurances sociales dont les modalités sont fixées par le règlement.
En l'absence de référendum, cette loi a été promulguée le 8 janvier 2003, et sa date d'entrée en vigueur a été fixée au 1er août 2003.
L'élection populaire des cinq juges et cinq suppléants au TCAS a été fixée au 15 juin 2003. Toutefois, constatant que le nombre de candidats valablement présentés ne dépassait pas celui des postes à pourvoir, les candidats ont été déclarés élus sans scrutin par arrêté du Conseil d'Etat du 30 avril 2003.
Par publication des 4, 11 et 18 juin 2003, l'élection par le Grand Conseil des seize juges assesseurs au TCAS a été fixée aux 26 et 27 juin suivants. Le résultat de l'élection a été publié le 4 juillet 2003. Le TCAS est entré en fonction le 1er août 2003.
B.
Par acte du 22 août 2003, Olivier Dobler a formé un recours de droit public contre l'élection des juges assesseurs. Il se plaint d'une violation des droits politiques en relevant que, selon l'art. 132 al. 1
SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE) KV-GE Art. 132 Status - 1 Die Gemeinden sind öffentliche Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. |
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1 | Die Gemeinden sind öffentliche Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. |
2 | Ihre Autonomie ist in den Schranken von Verfassung und Gesetz gewährleistet. |
SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE) KV-GE Art. 132 Status - 1 Die Gemeinden sind öffentliche Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. |
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2 | Ihre Autonomie ist in den Schranken von Verfassung und Gesetz gewährleistet. |
Le Grand Conseil conclut principalement à l'irrecevabilité du recours en raison de son objet (une élection indirecte), de son auteur (qui ne démontrerait pas sa qualité de citoyen actif), de l'existence d'une voie de recours auprès du Tribunal administratif cantonal, et d'une motivation insuffisante. Il conclut subsidiairement au rejet du recours en soutenant que les juges assesseurs ne seraient pas des magistrats de l'ordre judiciaire au sens de l'art. 132 al. 1
SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE) KV-GE Art. 132 Status - 1 Die Gemeinden sind öffentliche Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. |
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1er août 2003 ne soient soumis à révision.
Le recourant a répliqué, en relevant qu'un projet de loi a été déposé le 8 septembre 2003, modifiant l'art. 56T OJ/GE - suppression de l'élection des assesseurs par le Grand Conseil -, prévoyant à titre transitoire que le TCAS fonctionne avec trois juges, sans assesseurs, jusqu'à entrée en fonction de ces derniers, et comportant une clause d'urgence. La disposition transitoire et la clause d'urgence ont été supprimées, et la modification de l'art. 56T, adoptée le 14 novembre 2003, a été publiée le 21 novembre suivant. Le recourant persiste à requérir l'annulation de l'élection, avec éventuellement un effet ex nunc.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Grand Conseil met en doute à plusieurs égards la recevabilité du recours de droit public.
1.1 Il relève que le recours est exclusivement formé pour violation du droit de vote des citoyens (art. 85 let. a
SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE) KV-GE Art. 132 Status - 1 Die Gemeinden sind öffentliche Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. |
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Le recours prévu à l'art. 85 let. a
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1.2 Le recours pour violation des droits politiques est ouvert à toute personne à laquelle la législation cantonale reconnaît le droit de participer à la votation ou à l'élection en cause, même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 128 I 190 consid. 1 p. 192).
Selon le Grand Conseil, le recourant se contenterait d'alléguer sa qualité d'électeur dans le canton de Genève, sans prouver son inscription dans les registres électoraux. Le recourant n'indiquerait pas non plus son lieu de résidence, puisque le recours ne mentionne qu'une case postale.
Au stade de la recevabilité, le recourant peut se contenter d'alléguer sa qualité d'électeur, sans avoir à la démontrer formellement. Le Grand Conseil est malvenu de formuler des doutes à cet égard, car il lui était facile de consulter le rôle des électeurs alors que, dans le canton de Genève, les citoyens actifs ne disposent pas d'une carte d'électeur, celle-ci n'étant remise qu'en vue de chaque opération électorale particulière (art. 6 de la loi genevoise sur l'exercice des droits politiques - LDP/GE). A la demande du Tribunal, le recourant a produit une attestation du Service cantonal des votations et élections selon lequel le recourant est enregistré comme électeur genevois. Sa qualité pour agir ne fait aucun doute.
1.3 Le 14 novembre 2003, le Grand Conseil a modifié l'art. 56T let. c OJ/GE, en supprimant la mention de l'élection des seize suppléants par le Grand Conseil. Le projet de loi, déposé le 8 septembre 2003 déjà, prévoyait également une clause d'urgence, ainsi qu'une disposition transitoire selon laquelle le TCAS siégerait au nombre de trois juges, sans assesseurs, jusqu'à l'entrée en fonction de ces derniers. Toutefois, dans son rapport du 5 novembre 2003, la commission législative expose que la disposition transitoire et la clause d'urgence ont été supprimées, car elles "auraient pu poser plus de problèmes qu'en résoudre". La modification législative a été adoptée le 14 novembre 2003 par le Grand Conseil. Le délai de référendum a expiré le 31 décembre 2003.
Dans sa réponse, le Grand Conseil passe totalement sous silence cette modification législative, pourtant déjà en cours d'élaboration. On ignore au surplus si le nouvel art. 56T let. c OJ/GE est déjà entré en vigueur, et surtout si de nouvelles élections vont être organisées pour les assesseurs au TCAS. Dans la mesure où ce tribunal continue de fonctionner, pour une durée indéterminée, le recours conserve son objet.
1.4 Le Grand Conseil soutient également que le recourant n'aurait pas épuisé les voies de droit cantonales, un recours étant selon lui possible, contre l'élection litigieuse, auprès du Tribunal administratif cantonal.
1.4.1 Selon l'art. 86 al. 1
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1.4.2 Selon l'art. 180 LDP/GE, les recours en matière de votations et d'élections sont régis par l'art. 56A OJ et par la loi sur la procédure administrative (LPA/GE). Selon l'art. 180 al. 2 LPD/GE, le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les "violations de la procédure des opérations électorales", indépendamment de l'existence d'une décision. Selon l'art. 58 LPA/GE, les décisions du Grand Conseil ne peuvent faire l'objet d'un recours que dans les cas prévus par la loi. Selon l'art. 56A OJ/GE, le Tribunal administratif est l'autorité supérieure cantonale compétente pour statuer sur les recours en matière administrative. Le Grand Conseil mentionne encore l'art. 63 al. 1 let. c
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1.4.3 Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, la compétence du Tribunal administratif cantonal dans le cas d'espèce n'est pas évidente. Selon l'art. 56A OJ/GE, le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives, ainsi que dans les cas où la loi le prévoit expressément. Le Grand Conseil n'apparaît pas comme une autorité administrative (RDAF 1989 p. 191), et l'élection du 27 juin 2003 ne saurait sans autre être qualifiée de décision (cf. ATF 97 I 24 consid. 2c p. 30-31). Il y aurait lieu par conséquent de rechercher s'il existe une disposition expresse permettant le recours cantonal. L'art. 180 al. 2 LDP/GE permet le recours contre "les violations de la procédure des opérations électorales", mais, outre qu'elle ne s'applique pas forcément aux élections effectuées par le Grand Conseil, il est douteux que la soumission d'une élection au peuple plutôt qu'au parlement relève des opérations électorales (cf. arrêt 1P.227/1990 du 11 janvier 1991 dans la cause V.). Enfin, bien que cela puisse résulter d'une inadvertance, la publication de l'élection ne fait pas état de la possibilité d'un recours au Tribunal administratif. Pour sa part, le Grand Conseil ne mentionne
aucune jurisprudence selon laquelle le Tribunal administratif serait entré en matière sur un recours dirigé contre une élection indirecte; dans un arrêt du 24 novembre 1992 (cause 1P.349/1992), le Tribunal fédéral a considéré que le recours cantonal n'était pas ouvert contre ce type d'élection. En définitive, devant les incertitudes de la législation genevoise, déjà relevées à plusieurs occasions (arrêts 1P.733/2000 du 14 mai 2001 dans la cause B., 1P.7/2000 du 18 mai 2000 dans la cause F., 1P.227/1990 du 11 janvier 1991 dans la cause V. précité), il y a lieu de tenir l'exigence d'épuisement des instances cantonales pour satisfaite.
1.5 Le Grand Conseil estime enfin que le recours serait insuffisamment motivé. Le recourant n'expliquerait pas en quoi consisterait la violation de ses droits politiques.
1.5.1 L'exigence de motivation posée à l'art. 90 al. 1 let. b
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1.5.2 Dans son écriture initiale, le recourant se prévaut de l'art. 132
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1.6 Saisi d'un recours de droit public fondé sur l'art. 85 let. a
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2.
Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 132
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Art. 132 Pouvoir judiciaire
1 Les magistrats du pouvoir judiciaire, à l'exception des juges prud'hommes, sont élus par le Conseil général, en un seul collège, selon le système majoritaire.
2 L'élection a lieu tous les six ans.
3 Les magistrats sortant de charge sont immédiatement rééligibles.
4 La loi règle tout ce qui concerne l'exécution du présent article, ainsi que, même en dérogation au principe constitutionnel, le mode de pourvoir aux fonctions qui deviennent vacantes dans l'intervalle des élections générales.
-:-
Le recourant soutient que les seize postes d'assesseurs nouvellement créés ne seraient pas devenus vacants dans l'intervalle, puisque le TCAS serait un nouveau tribunal. L'art. 56T OJ/GE violerait ainsi la constitution cantonale, ce que le Grand Conseil aurait dû constater d'office.
2.1 Pour le Grand Conseil, les juges assesseurs au TCAS ne seraient pas des "magistrats de l'ordre judiciaire" au sens de l'art. 132 al. 1
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d'occupation et de rémunération seraient différentes; un assesseur ne pourrait pas remplacer un juge professionnel. Le Grand Conseil en conclut que l'exception applicable aux prud'hommes devrait s'étendre par analogie aux suppléants du TCAS.
2.2 L'argumentation du Grand Conseil se heurte toutefois à un élément essentiel, soit le texte constitutionnel lui-même. L'exception réservée à l'art. 132 al. 1
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SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE) KV-GE Art. 140 Gemeinderat - 1 Der Gemeinderat ist die beschliessende Behörde der Gemeinde. |
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1 | Der Gemeinderat ist die beschliessende Behörde der Gemeinde. |
2 | Das Gesetz legt die Anzahl Mitglieder des Gemeinderats gemäss der Bevölkerung der Gemeinde fest. |
3 | Der Gemeinderat wird alle fünf Jahre nach dem Grundsatz des Proporzes gewählt. |
magistrats et sont, à ce titre, élus par le peuple. L'exemple du Tribunal des baux et loyers est d'ailleurs significatif puisqu'il s'agit également d'une juridiction dont les chambres sont présidées par un juge au Tribunal de première instance, assisté d'un assesseur représentant les milieux immobiliers, et d'un assesseur représentant les locataires (art. 56N OJ/GE).
La fonction représentative des assesseurs n'est donc pas un obstacle à leur qualité de magistrat. Les autres règles concernant les autorités judiciaires assimilent généralement les assesseurs aux juges professionnels, sous réserve de prescriptions particulières concernant notamment l'éligibilité; ainsi, l'art. 60F OJ/GE fixe les conditions d'âge des "magistrats du pouvoir judiciaire" et mentionne, dans les cas particuliers, les juges assesseurs à côté notamment des juges de la Cour de cassation; l'interdiction d'exercer une activité professionnelle souffre également d'une exception en faveur des assesseurs et des juges à la Cour de cassation notamment.
2.3 Il découle de ce qui précède que, dans la conception prévalant en droit constitutionnel genevois, la notion de magistrat de l'ordre judiciaire doit s'entendre de manière très large, comprenant tous les membres des juridictions. Tel est d'ailleurs l'avis de la commission législative dans son rapport à l'appui du projet de loi modifiant l'art. 56T OJ/GE: il n'existe pas fondamentalement de différence de statut entre les juges professionnels et les assesseurs, l'ensemble des juges, quelle que soit leur fonction, ayant toujours été élus par le peuple.
3.
Le Grand Conseil invoque l'exception de l'art. 132 al. 4
SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE) KV-GE Art. 132 Status - 1 Die Gemeinden sind öffentliche Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. |
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3.1 Dans le premier arrêt, le Tribunal fédéral a considéré qu'il existait une analogie suffisante avec le cas visé à l'art. 132 al. 4
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En revanche, dans le second arrêt, le Tribunal fédéral a annulé l'élection des juges du Tribunal administratif. L'art. 132 al. 4
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3.2 En l'occurrence, le TCAS constitue une juridiction entièrement nouvelle. Les juges professionnels ont certes été élus avant les assesseurs, mais en vue d'une entrée en fonction simultanée. Il est évident que l'exception visée à l'art. 132 al. 4
SR 131.234 Verfassung der Republik und des Kantons Genf, vom 14. Oktober 2012 (KV-GE) KV-GE Art. 132 Status - 1 Die Gemeinden sind öffentliche Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. |
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statuant en instance unique (art. 56V OJ/GE).
Les arguments invoqués par le Grand Conseil, déjà considérés comme discutables dans l'arrêt du Tribunal fédéral relatif au Tribunal des baux, ne sauraient ainsi valoir dans la même mesure en l'espèce. En outre, l'argument de l'urgence n'est pas non plus déterminant: on ne voit pas ce qui empêchait de procéder à l'élection des assesseurs en même temps que des juges. Selon la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA; RS 830.1), les cantons sont certes tenus d'instituer un tribunal des assurances sociales (art. 57
SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 57 Kantonales Versicherungsgericht - Jeder Kanton bestellt ein Versicherungsgericht als einzige Instanz zur Beurteilung von Beschwerden aus dem Bereich der Sozialversicherung. |
SR 830.1 Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) ATSG Art. 82 Übergangsbestimmungen - 1 Materielle Bestimmungen dieses Gesetzes sind auf die bei seinem Inkrafttreten laufenden Leistungen und festgesetzten Forderungen nicht anwendbar. Wegen Selbstverschulden gekürzte oder verweigerte Invaliden- oder Hinterlassenenrenten werden jedoch auf Antrag überprüft und gegebenenfalls frühestens vom Inkrafttreten dieses Gesetzes an auf Grund von Artikel 21 Absatz 1 und 2 neu festgesetzt. |
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1 | Materielle Bestimmungen dieses Gesetzes sind auf die bei seinem Inkrafttreten laufenden Leistungen und festgesetzten Forderungen nicht anwendbar. Wegen Selbstverschulden gekürzte oder verweigerte Invaliden- oder Hinterlassenenrenten werden jedoch auf Antrag überprüft und gegebenenfalls frühestens vom Inkrafttreten dieses Gesetzes an auf Grund von Artikel 21 Absatz 1 und 2 neu festgesetzt. |
2 | ...73 |
3.3 Il n'existe dès lors manifestement pas d'analogie suffisante entre l'élection des assesseurs au TCAS et le remplacement de postes vacants au sens de l'art. 132 al. 4
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1 | Die Gemeinden sind öffentliche Gebietskörperschaften mit eigener Rechtspersönlichkeit. |
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4.
Le Grand Conseil demande au Tribunal fédéral de renoncer à annuler l'élection contestée en rendant une décision de constatation incitative qui permettrait d'éviter un chaos juridique, puisque les jugements rendus depuis le 1er août 2003 (plus de 90 à fin octobre 2003) seraient tous susceptibles de faire l'objet de demandes de révision.
4.1 Le Tribunal fédéral prend une décision incitative lorsque, pour éviter un vide juridique - qui aurait, en définitive, des conséquences plus néfastes que l'application d'une disposition viciée -, il renonce à annuler une disposition inconstitutionnelle. On parle de décision incitative ("Appellentscheid") car cette décision comporte un appel plus ou moins précis et directif à l'égard du législateur afin qu'il élabore une réglementation conforme à la Constitution (Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994, 2e éd., p. 403). Une telle décision a ainsi pour conséquence, d'une part, de maintenir un acte vicié, le cas échéant en déboutant un recourant qui obtient gain de cause, et, d'autre part, de légitimer les autorités (à continuer) à appliquer, au moins temporairement, une norme reconnue comme n'étant pas conforme à la Constitution jusqu'à ce que le législateur adopte une nouvelle réglementation (cf. Andreas Auer, L'effet des décisions d'inconstitutionnalité du Tribunal fédéral, in PJA 5/92 p. 559 ss, n. 23, p. 564). Aussi une décision incitative ne peut-elle être admise qu'exceptionnellement et pour de justes motifs (ATF 112 Ia 311 consid. 2c p. 313; RDAF 1998 2 148 consid. 3b/aa p. 153/154).
4.2 Le recours pour violation des droits politiques n'a en principe, comme les autres recours de droit public, qu'une nature cassatoire (ATF 129 I 185 consid. 1.5 p. 189; 119 Ia 167 consid. 1f p. 173). Lorsqu'il constate qu'une votation ou une élection viole le droit constitutionnel, le Tribunal fédéral peut renoncer à l'annulation lorsque l'irrégularité constatée est de peu de gravité, lorsque celle-ci est sans influence sur le résultat du scrutin, ou pour des motifs tenant à la proportionnalité et à la sécurité juridique (ATF 129 I 185 consid. 8 p. 204). En l'occurrence, le vice constaté est fondamental, puisque le parlement s'est arrogé une compétence au détriment du peuple, et le Tribunal fédéral ne saurait dès lors adopter une sanction moins rigoureuse que l'annulation du scrutin. Il n'y aurait d'ailleurs pas de sens de se limiter à constater l'inconstitutionnalité de la disposition légale prévoyant l'élection des assesseurs par le Grand Conseil, cette dernière ayant déjà été modifiée. L'éventualité de demandes de révision, contre les jugements rendus depuis le mois d'août 2003, ne constitue pas non plus une circonstance exceptionnelle justifiant, pour des motifs de sécurité juridique, le maintien d'une élection contraire à
la Constitution. Cette situation ne serait d'ailleurs pas évitée par une décision incitative, car même si l'élection n'est pas formellement annulée, les justiciables n'en conserveraient pas moins le droit de contester la composition irrégulière du TCAS, le cas échéant par le biais de demandes de révision.
En réalité, l'inconvénient pratique, que le Grand Conseil n'évoque d'ailleurs pas, concerne l'activité du TCAS après l'annulation des élections de ses assesseurs. C'est à l'autorité cantonale qu'il appartiendra de décider de quelle manière le TCAS pourra continuer de fonctionner, et d'organiser des élections populaires dans un délai le plus court possible.
4.3 Le recours de droit public doit par conséquent être admis, et l'élection des assesseurs au Tribunal cantonal des assurances sociales doit être annulée. Selon la pratique relative au recours pour violation des droits politiques, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est admis et l'élection de seize assesseurs au Tribunal cantonal des assurances sociales, du 26 juin 2003, est annulée.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au recourant et au Grand Conseil du canton de Genève.
Lausanne, le 27 janvier 2004
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: