1C_346/2014 - 2016-10-26 - Aménagement public et droit public des constructions - Änderung kommunaler Nutzungspläne (Windparkzone Schwyberg)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

1C_346/2014

Urteil vom 26. Oktober 2016

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen, Eusebio, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
1. Mountain Wilderness Schweiz,
2. Pro Natura, Schweizerischer Bund für Naturschutz,
3. Stiftung Landschaftsschutz Schweiz,
4. Association suisse pour la protection des oiseaux ASPO/BirdLife Suisse,
Beschwerdeführerinnen,
alle vier vertreten durch Rechtsanwalt Rainer Weibel,

gegen

Schwyberg Energie AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Schneuwly,

Gemeinde Plaffeien,
handelnd durch den Gemeinderat Plaffeien,

Gemeinde Plasselb,
handelnd durch den Gemeinderat Plasselb,

Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion des Kantons Freiburg.

Gegenstand
Änderung kommunaler Nutzungspläne (Windparkzone Schwyberg),

Beschwerde gegen das Urteil vom 28. Mai 2014 des Kantonsgerichts des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof.

Sachverhalt:

A.
Die Schwyberg Energie AG will auf dem Schwyberg neun Windenergieanlagen (WEA) des Typs Enercon E-82 bauen: vier Anlagen (WEA 1 bis 4) im nördlichen und fünf Anlagen (WEA 5 bis 9) im südlichen Bereich. Der Schwyberg ist ein Hügelzug in den Freiburger Voralpen, nordwestlich des Schwarzsees. Er liegt auf dem Gebiet der Gemeinden Plaffeien und Plasselb, am Rande des Regionalen Naturparks Gantrisch und ist zwischen 1'500 und 1'650 m hoch.
Das Fundament des vorgesehenen Windenergieanlagen-Typs hat einen Durchmesser von 15 m, der Turmfuss ist 7.5 m breit. Die Nabenhöhe liegt bei 98.38 m, so dass die Gesamthöhe bei einem Rotorradius von 41 m etwa 140 m beträgt. Jede Anlage leistet 2 MW. Die jährliche Stromproduktion des gesamten Windparks wird auf 36 GWh geschätzt, was in etwa dem Stromverbrauch von 9'000 Haushalten entsprechen soll. Zwischen der Gruppe der nördlichen vier Anlagen und jener der südlichen fünf besteht ein Abstand von 2 km; die nördlichste Anlage ist von der südlichsten 3.9 km entfernt. Für die Erschliessung müssen 3 km neue Maschinenwege gebaut und 1'759 m2 Wald gerodet werden.
Im Hinblick auf den Bau des Windparks haben die Gemeinden Plaffeien und Plasselb eine Spezialzone ausgeschieden. Diese besteht aus zwei schmalen Streifen, welche in etwa der Gemeindegrenze entlang verlaufen, einem kürzeren im Norden mit vier Ausbuchtungen für WEA 1-4 und einem längeren im Süden mit fünf Ausbuchtungen für WEA 5-9. Die revidierten Zonennutzungspläne wurden am 26. Juni 2006 öffentlich aufgelegt, gleichzeitig mit den Baugesuchen und dem Rodungsgesuch. Teil der Revision bildet zudem eine neue Bestimmung im jeweiligen Planungs- und Baureglement (PBR) der Gemeinden Plaffeien und Plasselb (Art. 25bis bzw. Art. 28bis) mit folgendem identischem Wortlaut:

"1. Diese Zone (=Windparkzone Schwyberg) ist bestimmt für den Windpark Schwyberg und diesem zugeordnete Anlagen wie: Windenergieanlagen (WEA), Installationsplattformen, elektrische Leitungen, Zufahrtsstrassen, eventuelle Informationsschilder, technische Anlagen (Aufenthaltsgebäude für Kontrollbeauftragte, Transformatorstation) sowie der Sicherheit dienende Einrichtungen.
Als Grundnutzung gilt nach wie vor die land- und forstwirtschaftliche Bewirtschaftung. Bauten und Anlagen in diesem Zusammenhang bedürfen einer Sonderbewilligung der Raumplanungs-, Umwelt und Baudirektion. Die nötigen Sicherheitsabstände sind vorbehalten.

2. Die baupolizeilichen Masse sind nicht anwendbar.
Lärmempfindlichkeitsstufe III
3. Die Spezialzone ist auf die Erstellung der WEA beschränkt. Falls diese nicht innerhalb 5 Jahren ab der Rechtskraft der vorliegenden Einzonierung erstellt sind oder nach einem zukünftigen Rückbau wird die Spezialzone ohne Verfahren wieder zur Landwirtschaftszone."
Der revidierte Art. 25bis PBR der Gemeinde Plaffeien enthält zudem einen Absatz 5 mit folgendem Wortlaut:

"Für den Standort der WEA 8 wird (...) eine Dauer der Gültigkeit der Zone von 25 Jahren ab in Betriebnahme der Windenergieanlage festgelegt. Eine mögliche künftige Nutzung im Bereich der Bergkuppe des bisherigen Bergrestaurants und der Bergstation Schwybergbahn soll damit gewährleistet werden."

Gegen die Zonenplanänderung erhoben unter anderem Mountain Wilderness Schweiz (Mountain Wilderness), Pro Natura, Schweizerischer Bund für Naturschutz (Pro Natura), die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz (SL) und die Association suisse pour la protection des oiseaux ASPO/BirdLife Suisse (Schweizer Vogelschutz bzw. SVS) Einsprache. Am 16. November 2009 wies der Gemeinderat von Plasselb und am 1. Juni 2010 der Gemeinderat von Plaffeien die Einsprachen ab. Dagegen erhoben die vier genannten Organisationen Beschwerde bei der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion (RUBD) des Kantons Freiburg. Nachdem die Direktion festgestellt hatte, dass die Gemeinde Plaffeien mit Mountain Wilderness keine Einspracheverhandlung durchgeführt hatte, holte der Gemeinderat dies nach und wies mit Verfügung vom 8. November 2011 die Einsprache erneut ab.
Die RUBD vereinigte in der Folge die beiden Verfahren und wies die Beschwerden am 17. Juli 2012 ab. Mit einer weiteren Verfügung vom gleichen Datum genehmigte sie unter Bedingungen und Auflagen die Änderungen der Ortsplanungen (Zonennutzungpläne und revidierte Planungs- und Baureglemente).
Eine von Mountain Wilderness, Pro Natura, SL und SVS dagegen erhobene Beschwerde wies das Kantonsgericht Freiburg mit Urteil vom 28. Mai 2014 ab.

B.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 9. Juli 2014 beantragen Mountain Wilderness, Pro Natura, SL und SVS, das Urteil des Kantonsgerichts sei aufzuheben und die Genehmigung der Windparkzone Schwyberg zu verweigern. Eventualiter sei die Sache an die zuständige kantonale Instanz zurückzuweisen. Die Beschwerdeführerinnen rügen im Wesentlichen die Verletzung von bundesrechtlichen Bestimmungen zum Biotop-, Arten- und Landschaftsschutz.
Das Kantonsgericht und die Gemeinde Plasselb schliessen auf die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde Plaffeien beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die RUBD hat auf eine Stellungnahme verzichtet. Die Beschwerdeführerinnen ergänzen in einer weiteren Eingabe ihre Beschwerde mit einer Rüge betreffend den kantonalen Richtplan, was die RUBD und die Beschwerdegegnerin als unzulässig bezeichnen. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) beschränkt sich in seiner Vernehmlassung auf die Frage des Richtplanvorbehalts und weist darauf hin, dass der Kanton Freiburg dem Bund ein Koordinationsblatt Energie eingereicht habe, welches jedoch noch nicht genehmigt worden sei. Falls diese Genehmigung ausbleibe, sei die Beschwerde gutzuheissen. Das ebenfalls zur Vernehmlassung eingeladene Bundesamt für Umwelt (BAFU) kommt zum Schluss, es gehe aus den Akten nicht nachvollziehbar hervor, ob allenfalls ein anderer Standort den Schutz der bedrohten Arten und ihrer Lebensräume besser gewährleiste. Zudem seien die angeordneten Schutz- und Ersatzmassnahmen vor allem betreffend die Brutvögel ungenügend bzw. kaum umsetzbar. Die Gemeinden Plaffeien und Plasselb, die RUBD und die Parteien haben sich
erneut geäussert.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid über die Revision der Ortsplanung von Plaffeien und Plasselb. Dagegen steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht grundsätzlich offen (Art. 82 , 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

1.2. Mountain Wilderness, Pro Natura, SL und SVS gehören zu den gesamtschweizerischen Organisationen, die sowohl nach Art. 55 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) als auch nach Art. 12 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) zur Erhebung von Beschwerden ans Bundesgericht berechtigt sind (Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG; vgl. Anhang der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO; SR 814.076]). Da Anlagen zur Nutzung der Windenergie mit einer installierten Leistung von mehr als 5 MW der Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegen, sind auch insofern die Voraussetzungen für die Verbandsbeschwerde nach Art. 55 Abs. 1 USG erfüllt (vgl. Art. 10a USG i.V.m. Art. 1 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung [UVPV; SR 814.011] und Nr. 21.8 des Anhangs zur UVPV).

1.3. Sowohl Art. 55 Abs. 2 USG als auch Art. 12 Abs. 2 NHG sehen vor, dass das Beschwerderecht den Organisationen nur für Rügen in Rechtsbereichen zusteht, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden. Die beschwerdeführenden Organisationen können die Verletzung von Bestimmungen rügen, die der Erfüllung der Bundesaufgaben im Bereich des Natur- und Heimatschutzes dienen oder die im Dienst der Respektierung bundesrechtlicher Vorschriften über den Schutz der Umwelt stehen. Der Schutz der Tierwelt und die Erhaltung genügend grosser Lebensräume gehören zu den Bundesaufgaben (Art. 78 Abs. 4 BV und Art. 18 ff . NHG), ebenso der Schutz von Mooren und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung (Art. 78 Abs. 5 BV) und die Erteilung einer Rodungsbewilligung nach Art. 5 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald (Waldgesetz, WaG; SR 921.0; BGE 139 II 271 E. 9.2 S. 273 f.; Urteile 1C_486/2014 vom 27. April 2016 E. 1.3.5; 1C_283/2012 vom 2. April 2014 E. 1.3, nicht publ. in: BGE 140 II 262; 1C_56/2014 vom 20. August 2014 E. 1.3; 1A.259/1994 vom 27. Oktober 1995 E. 2c, in: ZBl 98/1997 S. 34; je mit Hinweisen). Zu den bundesrechtlichen Vorschriften über den Schutz der Umwelt
gehören zum einen das Umweltschutzgesetz und die Vorschriften, die den Natur- und Heimatschutz, den Landschaftsschutz, den Gewässerschutz, die Walderhaltung, die Jagd, die Fischerei und die Gentechnik betreffen (so die nicht abschliessende Aufzählung in Art. 3 Abs. 1 UVPV), zum andern sind aber auch die Anliegen der Raumplanung miteinzubeziehen. Die Beschwerdeführerinnen sind deshalb insbesondere auch befugt vorzubringen, der angefochtene Entscheid missachte die bundesrechtlichen Anforderungen an kantonale Richtpläne (E. 2 hiernach; Urteil 1C_283/2012 vom 2. April 2014 E. 1.3 mit Hinweisen, nicht publ. in: BGE 140 II 262; vgl. auch BGE 137 II 254).

1.4. Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

2.1. Die Beschwerdeführerinnen rügen, der Kanton Freiburg habe bei seiner Planung nicht mit den Nachbarkantonen Waadt und Bern zusammengearbeitet. Die Nutzung der Voralpenkette für Windenergieanlagen sei insbesondere aus Gründen des Landschaftsschutzes auf Richtplanebene zu koordinieren. Zu bedenken sei, dass die nahe gelegene Senseschlucht teilweise die Grenze zum Kanton Bern bilde. Weiter kritisieren die Beschwerdeführerinnen, dass die Interessenabwägung, die der Standortwahl für den Windpark zu Grunde liege, mangelhaft sei.

2.2. Das Kantonsgericht führt aus, nach der Rechtsprechung seien Richtpläne, die voraussehbare raumwirksame Grossvorhaben nicht erwähnten, lückenhaft. Dass vorliegend ein Grossvorhaben realisiert werden solle, stehe ausser Diskussion. Der Kanton Freiburg habe vor dem Entscheid der RUBD seinen Richtplan im Hinblick auf die Erstellung eines Windparks auf dem Schwyberg geändert. Dieser Umstand verleihe dem öffentlichen Interesse an der Realisierung des Vorhabens ein grosses Gewicht. Doch sei der Richtplan nicht rechtsetzender Natur. Deshalb könnten die Beschwerdeführerinnen aus der noch fehlenden Genehmigung durch den Bundesrat nichts zu ihren Gunsten ableiten. Schliesslich bestehe für den Kanton Freiburg keine Pflicht, sich hinsichtlich des Standorts Schwyberg mit den Nachbarkantonen abzusprechen. Es sei nicht einzusehen, inwiefern deren Aufgaben und Interessen berührt seien.

2.3. Das ARE hält fest, beim angefochtenen Vorhaben handle es sich unbestrittenermassen um ein solches mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt, das einer Grundlage im Richtplan bedürfe. Ob das Koordinationsblatt Energie, das dem Bund 2011 im Rahmen der Richtplanrevision eingereicht worden sei, genehmigt werden könne, stehe noch nicht fest. Falls dies nicht der Fall sei, könne auch die Spezialzone auf dem Schwyberg nicht genehmigt werden. Das BAFU, dass sich in seiner Vernehmlassung grundsätzlich nicht zu raumplanungsrechtlichen Fragen äussert und diesbezüglich auf die Stellungnahme des ARE verweist, bestätigt, dass es sich bei der Windparkzone Schwyberg um ein Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf die Umwelt handle.

2.4. Die Raumplanung bildet mit der Richt- und Nutzungsplanung sowie den nachfolgenden Baubewilligungs- und allfälligen Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes, in dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Die Richtpläne der Kantone (Art. 6 ff . RPG [SR 700]) zeigen in den Grundzügen auf, wie sich ihr Gebiet räumlich entwickeln soll. Nutzungspläne (Art. 14 ff . RPG) ihrerseits ordnen die zulässige Nutzung des Bodens für jede Parzelle und unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und Schutzzonen. Das Baubewilligungsverfahren schliesslich dient der Abklärung, ob Bauten und Anlagen den im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellungen entsprechen. Das Bundesrecht verlangt mithin, dass bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben das angemessene Planungs- bzw. Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt (zum Ganzen: BGE 140 II 262 E. 2.3.1 S. 266 mit Hinweisen).
Abgesehen von Spezialbestimmungen, welche etwa für Intensivlandwirtschaftszonen (Art. 16a Abs. 3 RPG) oder für die Standorte von Abfalldeponien (Art. 17 der technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 [TVA; SR 814.600]) eine Richtplangrundlage verlangen, steht den Kantonen bei der Bestimmung der Richtplaninhalte ein grosser Spielraum zu (BGE 140 II 262 E. 2.3.2 S. 267). Gemäss Art. 8 Abs. 1 RPG zeigen Richtpläne mindestens, wie sich der Kanton räumlich entwickeln soll, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden und in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen (siehe auch Art. 6 Abs. 1 RPG in der bis am 1. Mai 2014 gültigen Fassung sowie Art. 5 Abs. 1 RPV [SR 700.1]).
Bei der Beurteilung der Notwendigkeit einer richtplanerischen Festsetzung ist die räumliche Wesentlichkeit des Vorhabens wegleitend. Entscheidend ist, ob angesichts der weitreichenden Auswirkungen eines Vorhabens eine vorgängige umfassende Interessenabwägung notwendig erscheint, die nur durch den Prozess der Richtplanung garantiert werden kann (BGE 137 II 254 E. 3.2 S. 257 ff. mit Hinweisen). In seiner Rechtsprechung hat das Bundesgericht eine Richtplangrundlage als notwendig erachtet in Bezug auf die Ausdehnung und den Standort einer geplanten Auto-Rundstrecke (a.a.O, E. 4 S. 261 ff. mit Hinweisen). Dagegen erwies sich eine entsprechende Grundlage für den Bau eines Kleinwasserkraftwerks angesichts seiner geringen Dimensionen als entbehrlich, obwohl es innerhalb eines Landschaftsschutzgebiets von kantonaler Bedeutung zu liegen kommen sollte (BGE 140 II 262 E. 2.3.4 S. 268 f.). Hinsichtlich des Lausanner Museumsviertels "pôle muséal" verneinte das Bundesgericht die Notwendigkeit einer Richtplangrundlage ebenso. Wesentlich für diese Beurteilung waren insbesondere die Fläche des Projekts (21'000 m2), die Situierung im Stadtzentrum mit bestehender guter Anbindung an den öffentlichen Verkehr und das Absehen vom Bau eines Parkhauses.
Die räumlichen Auswirkungen wichen unter diesen Voraussetzungen nicht von der im kantonalen Richtplan bereits vorgesehenen Nutzung ab und die zu erwartenden Immissionen verlangten ebenfalls nicht nach einer Abstimmung auf kantonaler oder regionaler Ebene (Urteil 1C_15/2014 vom 8. Oktober 2014 E. 6.2, in: SJ 2015 I S. 97). Eine Richtplangrundlage war andererseits erforderlich für die Schaffung eines Innovationsparks von 70 ha auf dem ehemaligen Militärflugplatz Dübendorf (Urteil 1C_415/ 2015 vom 27. April 2016 E. 2.4).
Der neue Art. 8 Abs. 2 RPG (im zuletzt zitierten Urteil bereits anwendbar) verankert diesen sogenannten "Richtplanvorbehalt" neu ausdrücklich im Gesetz. Danach bedürfen Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt einer Grundlage im Richtplan. In der Botschaft wird dazu in Anlehnung an die erwähnte Rechtsprechung ausgeführt, gewichtige Auswirkungen im Sinne von Art. 8 Abs. 2 RPG seien insbesondere eine grosse Flächenbeanspruchung, ein bedeutender Einfluss auf die Nutzungs- und Versorgungsstrukturen des Kantons, die Erzeugung grosser Verkehrsströme oder die Verursachung hoher Umwelt- und Landschaftsbelastungen. Typisch für solche Vorhaben werde normalerweise auch ein hoher Zusammenarbeits- und Abstimmungsbedarf auf kantonaler Ebene, mit Nachbarkantonen oder dem Bund sein. Als Beispiel für unter den Richtplanvorbehalt fallende Projekte nennt die Botschaft unter anderem Verkehrs- und Energieinfrastrukturen von zumindest regionaler Bedeutung (Botschaft vom 20. Januar 2010 zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes, BBl 2009 1068 Ziff. 2.3.3).

2.5. Der Windpark Schwyberg bedarf angesichts seiner Ausdehnung von fast 4 km, der Dimensionen der einzelnen Windenergieanlagen, der erheblichen Abweichung von der Grundordnung (Land- und Forstwirtschaft), der Situierung in einem Regionalen Naturpark, der Notwendigkeit von Rodungen und dem Bau von Erschliessungsstrassen einer Grundlage im Richtplan. Dies wird von keiner Seite bestritten. Es ist deshalb in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob eine hinreichende Grundlage im Richtplan besteht.

2.6. Die Beschwerdegegnerin macht in dieser Hinsicht geltend, es sei im Ergebnis nicht entscheidend, ob das im Jahr 2011 geänderte Koordinationsblatt Energie vom Bundesrat genehmigt werde. Bereits im vorangehenden Richtplan, wie er vom Staatsrat des Kantons Freiburg am 10. Juni 2002 angenommen und vom Bundesrat am 24. September 2004 genehmigt worden sei, werde der Schwyberg als geeigneter Standort für Windenergieanlagen ausgewiesen.
Das Koordinationsblatt Energie, das die Beschwerdegegnerin ihrer Vernehmlassung beigelegt hat, verweist auf eine Studie, in welcher 21 mögliche Standorte für Windenergieanlagen auf ihre Tauglichkeit untersucht worden seien. Die Entwicklung der Windenergie sollte sich auf die dort ausgewählten sieben Standorte konzentrieren. Diese müssten indessen noch detaillierter untersucht werden, insbesondere mit Blick auf die Windverhältnisse. Kartografisch werden im Koordinationsblatt insgesamt acht potenzielle Standorte für Windenergieanlagen ausgewiesen.
Bereits aus dem Umstand, dass im Text des Richtplans von 2002 ausdrücklich darauf hingewiesen wurde, dass die erwähnten Standorte noch detaillierter untersucht werden müssen, geht hervor, dass es sich dabei nur um eine vorläufige Einschätzung handelt. Der kantonale Richtplan wurde denn auch, so die Ausführungen des Kantonsgerichts, gerade im Hinblick auf die Erstellung einer Windenergieanlage auf dem Schwyberg geändert. Mithin anerkannte auch der Kanton die Notwendigkeit einer entsprechenden Revision. Darüber hinaus verkennt die Beschwerdegegnerin mit ihrer Argumentation, dass von vornherein nur der aktuelle Richtplan, nicht aber ein früherer, ausser Kraft gesetzter, als Grundlage dienen kann.

2.7. Das Koordinationsblatt Energie nennt neu fünf Eignungs- bzw. Ausschlusskriterien (insbesondere: Berücksichtigung der effizienten Nutzung der Windenergie; Ausschluss von Installationen in Schutz- bzw. inventarisierten Zonen sowie von Installationen im Wald) und enthält darüber hinaus eine Liste von Kriterien, die in einer Interessenabwägung zu berücksichtigen sind (insbesondere: Gruppierung der Windenergieanlagen in Windpärken; ein genügend hohes Energiepotenzial [Richtwert: 10 GWh/Jahr]; Berücksichtigung der Auswirkungen auf Fauna und Landschaft sowie auf Tourismus und Freizeit). Das ARE hielt in seinem Prüfbericht vom 23. Oktober 2015 dazu fest, der Richtplan definiere zwar Kriterien für grosse Windenergieanlagen und scheide etwa sieben angeblich günstige Standorte aus (darunter den Schwyberg), doch sei nicht klar, inwiefern die Standorte den Kriterien tatsächlich entsprächen («http://www.are.admin.ch/raumentwicklung/» unter Kantonale Richtpläne/Freiburg, S. 10 [besucht am 15. September 2016]). Damit die Standorte als Festsetzungen im Sinne von Art. 5 Abs. 2 lit. a RPV anerkannt werden könnten, müssten die Kriterien präziser definiert werden und sei darzulegen, inwiefern die Standorte den Kriterien entsprächen. Bereits im
Rahmen der Vorprüfung nach Art. 10 Abs. 3 RPV sei auf diese Mängel hingewiesen worden, doch habe der Kanton Freiburg in der Folge weder Text noch Karte des Richtplans angepasst (a.a.O., S. 11-13). Mit Beschluss vom 5. November 2015 genehmigte das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation die Anpassung des Koordinationsblatts Energie dementsprechend nur unter dem Vorbehalt, dass der Bund die Standorte für Windkraftanlagen, die auf der beiliegenden Karte dargestellt sind, als Suchräume und nicht als definitive Standorte qualifiziere (BBl 2015 9685).

2.8. Der Kanton Freiburg hat somit im Rahmen seiner Richtplanung zwar Alternativstandorte geprüft und dafür Kriterien definiert. In welchem Zusammenhang die Standortwahl zu diesen Kriterien steht, hat er jedoch nicht aufgezeigt, dies trotz einer entsprechenden Aufforderung durch das ARE im Rahmen der Vorprüfung. Auch eine Zusammenarbeit mit dem Nachbarkanton Bern, auf dessen Gebiet der vom geplanten Windpark betroffene Regionale Naturpark Gantrisch grösstenteils liegt, fand offenbar nicht statt. Vor diesem Hintergrund kann nicht gesagt werden, die Standortwahl basiere auf einer nachvollziehbaren Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten. Fundierte Aussagen über Standort und Umfang räumlicher Grossprojekte im Richtplan setzen jedoch eine umfassende Interessenabwägung voraus, welche auch begründet und damit transparent gemacht werden muss (PIERRE TSCHANNEN, Die Rolle des Richtplans bei der Ansiedlung grosser raumwirksamer Vorhaben, Raum & Umwelt 2005 S 45; ARE, Ergänzung des Leitfadens Richtplanung, 2014, S. 31, «http://http://www.are.admin.ch/themen/recht/» unter Revision RPG/Revision RPG1 [besucht am 15. September 2016]). Der Standort Schwyberg lässt sich somit nicht als Festsetzung gemäss Art. 5 Abs. 2 lit. a RPV
qualifizieren, weshalb eine genügende Grundlage im Richtplan für das vorliegend zu beurteilende Grossprojekt zu verneinen ist (vgl. ARE, a.a.O., S. 30; TSCHANNEN, a.a.O., S. 44; ARNOLD MARTI, Richtplanung im Bereich der Siedlung, in: Revision Raumplanungsgesetz 2014, 2015, S. 42).

2.9. Die Spezialzone "Windpark Schwyberg" hätte unter diesen Voraussetzungen nicht genehmigt werden dürfen. Schon aus diesem Grund ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, schlägt sich der aufgezeigte Mangel auch in der unter anderen Rechtstiteln vorzunehmenden Interessenabwägung nieder, welche ebenfalls eine nachvollziehbare Standortwahl voraussetzt.

2.10. Die Spezialzone "Windpark Schwyberg" legt die Standorte der neun geplanten Windenergieanlagen bereits präzise fest. Sie bildet die Grundlage für das Baubewilligungsverfahren, welches vorliegend auch bereits eingeleitet wurde. Die Revision des Nutzungsplans der beiden betroffenen Gemeinden setzt eine umfassende Interessenabwägung voraus, in der unter anderem geprüft werden muss, welche Alternativen und Varianten in Betracht fallen. Diese Anforderung ergibt sich nebst Art. 2 Abs. 1 lit. b RPV auch aus Art. 3 NHG (BGE 137 II 266 E. 4 S. 274 f. mit Hinweisen; zur Voraussetzung des Vorliegens einer Bundesaufgabe für die Anwendbarkeit dieser Bestimmung siehe E. 1.3 hiervor) sowie aus dem Erfordernis der Standortgebundenheit des Werks für die erforderliche Rodung (Art. 5 Abs. 2 lit. a WaG) und für technische Eingriffe in schützenswerte Biotope (Art. 18 Abs. 1ter NHG i.V.m. Art. 14 Abs. 6 der Verordnung vom 16. Januar 1991 über den Natur- und Heimatschutz [NHV; SR 451.1]; Urteil 1C_648/2013 vom 4. Februar 2014 E. 4.1 mit Hinweisen, in: URP 2014 S. 309).

2.11. Eine umfassende Interessenabwägung erfordert, dass alle wesentlichen Fragen des Vorhabens geklärt sind. Miteinzubeziehen sind unter anderem die geltend gemachten Interessen des Biotop-, Arten- und Landschaftsschutzes. Die betreffenden Rügen sind vorab zu behandeln (E. 3-5 hiernach), bevor auf die Kritik der Beschwerdeführerinnen an der vorinstanzlichen Interessenabwägung einzugehen ist (E. 6 hiernach).

3.

3.1. Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, in einer Entfernung von weniger als 1 km von den Windenergieanlagen lägen zwei Flachmoore und zwei Hochmoore von nationaler Bedeutung. Zum Flachmoor Nr. 1503 bestehe nur ein Abstand von 400 m. In den Mooren lebten eine Reihe gefährdeter Vogelarten, darunter das Birkhuhn. Die Kantone seien verpflichtet, um Flach- und Hochmoore herum eine faunistische Pufferzone auszuscheiden. Darin seien Anlagen nur insoweit zulässig, als sie das Schutzziel nicht beeinträchtigten. Die Vogelwarte Sempach halte einen Abstand von 1 km zu Brutplätzen von Birkhühnern für notwendig und einen solchen von 1.5 km für empfehlenswert. Da der Windpark in beiden Fällen innerhalb einer korrekt ausgeschiedenen faunistischen Pufferzone zu liegen käme und eine Güterabwägung im Bereich des Moorschutzes ausgeschlossen sei, könne die Windparkzone nicht genehmigt werden.

3.2. Das Kantonsgericht führt aus, es scheine, dass für das Moor Nr. 1503 keine Pufferzone ausgeschieden worden sei. Gemäss dem UVB sei das Moor jedoch genügend weit von den Windenergieanlagen entfernt. Dort lebende Tiere würden nicht beeinträchtigt.

3.3. Gemäss Art. 78 Abs. 5 BV sind Moore und Moorlandschaften von besonderer Schönheit und gesamtschweizerischer Bedeutung geschützt. Es dürfen darin weder Anlagen gebaut noch Bodenveränderungen vorgenommen werden. Ausgenommen sind Einrichtungen, die dem Schutz oder der bisherigen landwirtschaftlichen Nutzung der Moore und Moorlandschaften dienen. Art. 23a NHG verweist für den Schutz der Moore auf die Art. 18a , 18c und 18d NHG. Nach Art. 18a Abs. 1 NHG bezeichnet der Bundesrat nach Anhören der Kantone die Biotope von nationaler Bedeutung; er bestimmt die Lage dieser Biotope und definiert die Schutzziele. Die Kantone legen den genauen Grenzverlauf der Objekte fest und scheiden ökologisch ausreichende Pufferzonen aus (Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung [Hochmoorverordnung; SR 451.32, im Folgenden: HochmoorV] und Art. 3 Abs. 1 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung [Flachmoorverordnung; SR 451.33; im Folgenden: FlachmoorV]).
Gemäss dem gleichlautenden Art. 4 der beiden Moorverordnungen gehören zum Schutzziel insbesondere die Erhaltung und Förderung der standortheimischen Pflanzen- und Tierwelt und ihrer ökologischen Grundlagen sowie die Erhaltung der geomorphologischen Eigenart. Die Beschränkung auf die standortheimische Pflanzen- und Tierwelt bringt zum Ausdruck, dass sich der Biotopschutz auf jene Pflanzen- und Tierarten bezieht, die gerade auf diesen spezifischen Lebensraum angewiesen sind (moorspezifische Flora und Fauna; Urteil 1A.264/ 1995 vom 24. September 1996 E. 7b, in: URP 1996 S. 816). Vorhaben, die den Bestand einheimischer Arten beeinträchtigen, deren Lebensraum nicht auf Moore beschränkt ist, sind nicht schutzzielwidrig. Insofern kommen stattdessen die allgemeinen Biotopschutzbestimmungen von Art. 18 ff . NHG zur Anwendung (BERNHARD WALDMANN, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, 1997, S. 41 f.).

3.4. In der Umgebung der projektierten Windenergieanlagen befinden sich vier Moore von nationaler Bedeutung (vgl. Anhang 1 zur FlachmoorV bzw. zur HochmoorV). Das Flachmoor Nr. 1503 hat einen Abstand von 400 m zu den WEA 6 und 7 und ist damit dem geplanten Windpark am nächsten. Das Hochmoor Nr. 576 liegt sehr nahe der Krete des Schwybergs, weshalb in dessen Bereich auf Windenergieanlagen verzichtet und zwischen WEA 4 und 5 ein grösserer Abstand eingerichtet wurde; von WEA 5 ist es mehr als 800 m entfernt. In gut 650 m Entfernung zur WEA 9 befinden sich das Flachmoor Nr. 1164 und das Hochmoor Nr. 548.

3.5. Obwohl die Kantone Pufferzonen von Bundesrechts wegen einzurichten haben (vgl. E. 3.3 hiervor sowie Urteil 1C_489/2011 vom 21. Juni 2012 E. 2.1 mit Hinweisen), handelt es sich nicht in jedem Fall um eine unabdingbare Voraussetzung für die Festsetzung einer Spezialzone bzw. für die Bewilligung einer Baute oder Anlage. Entscheidend ist, dass sich das Konflikt- und Gefährdungspotenzial beurteilen lässt (Urteil 1A.264/1995 vom 24. September 1996 E. 7b, in: URP 1996 S. 816). Dies ist im vorliegenden Fall auch ohne Ausscheidung einer (faunistischen) Pufferzone möglich. Gemäss den Ausführungen des BAFU handelt es sich bei den Vogelarten, die gemäss dem bei den Akten liegenden Untersuchungsbericht der Vogelwarte Sempach im Umkreis von 500 m der geplanten Windenergieanlagen festgestellt worden sind und deren Lebensraum sich auch auf die umliegenden Moore erstreckt, nicht um moorspezifische Arten. Ihr Lebensraum beschränke sich mithin nicht auf Moore. Dies gelte auch für das Birkhuhn. Von diesen Einschätzungen der Fachbehörde des Bundes abzuweichen, besteht kein Anlass. Die Auswirkungen der geplanten Anlage sind aus diesem Grund nicht unter dem Titel des Moorschutzes, sondern des allgemeinen Arten- und Lebensraumschutzes gemäss Art. 18
ff . NHG zu beurteilen (vgl. E. 4 hiernach).

4.

4.1. Die Beschwerdeführerinnen rügen, das Kantonsgericht habe Art. 18 Abs. 1ter NHG verletzt, weil es nicht geprüft habe, ob die von der RUBD angeordneten Ersatzmassnahmen umgesetzt werden könnten, und weil die Massnahmen zu wenig klar definiert seien. Das Argument, die Bewilligung falle dahin, falls die betreffenden Bedingungen nicht eingehalten würden, überzeuge nicht, zumal irreparable Schäden zu befürchten seien. So hätten wissenschaftliche Untersuchungen zum Birkhuhn gezeigt, dass sich dieses nicht in den vorgesehenen Ersatzhabitaten angesiedelt habe. Zudem kämen vorliegend jedenfalls nur Ersatzhabitate in unmittelbarer Nähe in Betracht, was Rodungen erforderlich machen und damit einen Konflikt mit dem Schutz des Auerhahns schaffen würde. Auch für Wiesenpieper und Feldlerchen seien keine für eine Umsiedlung geeigneten Flächen nachgewiesen worden. Die Wirksamkeit der Radargeräte, welche Zugvögel erfassen und eine Betriebseinstellung ermöglichen sollten, sei nicht geprüft worden. Auch hinsichtlich der Fledermäuse fehlten genauere Untersuchungen. Unter diesen Umständen müsse die Einschätzung des Kantonsgerichts, wonach die Gefährdung von Fledermäusen durch die Windenergieanlagen vernachlässigbar sei, als willkürlich bezeichnet
werden.

4.2. Gestützt auf das Gutachten des kantonalen Amts für Wald, Wild und Fischerei (WaldA) vom 30. März 2012 verknüpfte die RUBD die Genehmigung der Ortsplanungen mit folgenden Bedingungen:

" Bedingungen zum Bau der Anlagen
1. Die Umgebung am Fuss der WEA muss für Kleinsäuger unattraktiv gestaltet werden [...].
2. Die Anlage darf nicht stärker beleuchtet werden, als dies gemäss geltenden Sicherheitsvorschriften des Bundesamts für Zivilluftfahrt notwendig ist.
3. Der Bau der Anlagen darf nicht während der Hauptbalzzeit der Birkhühner vom 15. April bis 10. Juni erfolgen. [...]

Bedingungen zum Betrieb der Anlagen
4. Es ist durch die Gesuchstellerin ein Gerät zu installieren, das die Intensität des Vogelzuges direkt vor Ort misst und aufgrund dessen Messresultaten präzise ermittelt werden kann, wann und wie lange der Betrieb der WEA zu unterbrechen ist. Für die Funktionalität des Gerätes hat die Schwyberg Energie AG zu sorgen; die Eichung des Messgeräts, d.h. die Festlegung eines Schwellenwertes hat während der ersten Betriebsmonate unter Miteinbezug anerkannter Vogelzugspezialisten zu erfolgen.
Sollte sich namentlich unter Einbezug anerkannter Vogelzugspezialisten herausstellen, dass das zu installierende Gerät für die Messung der Vogelzugintensität nicht wunschgemäss funktioniert bzw. keine Gewähr für eine genügend tiefe windenergieanlagenbedingte Zugvogelmortalität auf dem Schwyberg bietet, muss subsidiär zu der skizzierten technischen Lösung der Betrieb der WEA während den jeweils acht intensivsten Zugtagen und -nächten des Frühlings- und des Herbstzuges eingestellt werden. Der entsprechende Zeitpunkt wird anhand des Vorhersagemodells der Schweizerischen Vogelwarte bestimmt.

Kompensationsmassnahmen
5. Als Teilkompensation für die zu erwartenden Opfer an den WEA sind die für Vögel gefährlichen Strommasten im Umkreis von mindestens 10 km des Perimeters der Spezialzone Windpark bis spätestens zum Beginn der Inbetriebnahme der WEA vogelsicher zu gestalten.
6. Auf der Schwyberg-Krete ist ein Weggebot für die Zeit bei geschlossener Schneedecke sowie während der Balz- und Brutzeit des Birkhuhns vom 1. April bis Ende Juli zu erlassen, und möglicherweise sind in deren unmittelbaren Umgebung Ruhezonen auszuscheiden. Die entsprechenden Planungskosten gehen zulasten der Schwyberg Energie AG.
7. Für die vom Schwyberg vertriebenen Birkhühner und Wiesenpieper und um eine Abnahme des Gesamtbestands dieser Arten möglichst zu vermeiden, müssen für beide Arten anderswo neue geeignete Habitate geschaffen werden (mindestens 1 km2 für Birkhühner, mindestens 0.5 km2 für Wiesenpieper). Es sind diesbezügliche Abklärungen und Untersuchungen durch ausgewiesene Fachleute durchzuführen; die Standortsuche hat möglichst in der Nähe des Schwybergs, vorrangig im Schwarzseegebiet, auf jeden Fall aber im Gebiet der Freiburger Voralpen stattzufinden. Das entsprechende, detaillierte Pflichtenheft für diese Untersuchungen ist [dem WaldA] zur Genehmigung vorzulegen; der Schlussbericht ist bis spätestens 1 Jahr nach erstinstanzlicher Genehmigung der für den Windpark Schwyberg notwendigen Zonenplanänderung bei unserem Amt einzureichen. Die Kosten für die Erarbeitung der Studie (inkl. Pflichtenheft), die Massnahmen für die Erstellung der Ersatzhabitate und finanzielle Entschädigungen für betroffene Landeigentümer gehen zulasten der Schwyberg Energie AG.

Bedingung bei einem allfälligen Rückbau der Anlagen
8. Bei einem allfälligen Rückbau der WEA und dazugehörigen Nebenbauten sind die heutigen Habitate für Birkhuhn und Wiesenpieper nach Möglichkeit und aufgrund der dazumal anzutreffenden Situation wiederherzustellen."

4.3. Das Kantonsgericht legt dar, der Bau der Erschliessungsstrassen und der Windkraftanlagen sowie deren Betrieb würden möglicherweise den Lebensraum geschützter Vogelarten beeinträchtigen, wenn nicht gar gewisse Vögel aus ihrem angestammten Gebiet verdrängen. Eine Rückkehr und/oder eine Ansiedlung in einem anderen Raum sei unsicher. Doch gelte es immerhin zu berücksichtigen, dass es sich schon heute nicht um eine unberührte Gegend handle. Die RUBD habe zum Schutz der Vögel diverse Massnahmen angeordnet. In Bezug auf Fledermäuse habe die Stiftung Fledermausschutz in einer Untersuchung an fünf Windenergieanlagen in der Schweiz mit rund acht getöteten Fledermäusen pro Windenergieanlage und Jahr vergleichsweise niedrige Werte ermittelt. Es sei deshalb davon auszugehen, dass die Gefährdung von Fledermäusen vernachlässigbar sei. Die Auflagen und Bedingungen seien genügend bestimmt, weshalb es sich erübrige, im Einzelnen auf die Einwände der Beschwerdeführerinnen einzugehen. Würden sie nicht erfüllt, so müsse die Beschwerdegegnerin damit rechnen, dass der Betrieb eingestellt werde. Art. 18 NHG biete zudem keinen absoluten Schutz, sondern erfordere eine Interessenabwägung. Einerseits sei in dieser Hinsicht das öffentliche Interesse an
der Gewinnung erneuerbarer Energie als gross zu veranschlagen und andererseits gelte es zu berücksichtigen, dass im Gebiet des Schwybergs bis anhin keine besonderen Schutzmassnahmen für Vögel getroffen worden seien. Insofern sei das Schutzinteresse nicht als so bedeutend einzustufen, als dass überhaupt keine Eingriffe vorgenommen werden dürften. Die verfügten Massnahmen würden zwar eine Gefährdung der Vogelwelt nicht ausschliessen, aber gestützt auf die Fachberichte scheine es, dass die Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter NHG - wenn auch nur teilweise - zu genügen vermöchten.
Die Beschwerdegegnerin schliesst sich diesen Ausführungen an und ergänzt, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter NHG seien zwar integrale Bestandteile eines Vorhabens, es sei allerdings bei komplexen Vorhaben zuweilen unumgänglich, dass der Grundsatzentscheid über die Zulässigkeit eines Vorhabens vor dem Entscheid über weitere Bewilligungen getroffen werde.

4.4. Inwieweit die Umweltauswirkungen bereits in einem Nutzungsplan oder erst bei der Baubewilligung zu prüfen sind, hängt vom Detaillierungsgrad des Nutzungsplans ab (Urteil 1P.365/2001 vom 19. September 2001 E. 5 c/dd mit Hinweisen). Vorliegend steht ein Nutzungsplan zur Beurteilung, der ein konkretes Projekt zum Gegenstand hat und dessen raum- und umweltrelevante Auswirkungen bereits heute erfassbar sind. Durch derartige Pläne wird das Baubewilligungsverfahren weitgehend vorbestimmt (vgl. BGE 113 Ib 225 E. 3 c/aa S. 234 mit Hinweisen). Der Koordinationsgrundsatz (Art. 25a RPG) verlangt unter diesen Voraussetzungen, dass bereits im Stadium der Nutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung vorgenommen und sichergestellt wird, dass die bundesrechtlichen Bestimmungen zum Biotop- und Artenschutz nicht verletzt werden. Zwar werden die Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1bis und 1ter NHG erst im Rahmen der Baubewilligung definitiv und in einer für den Baugesuchsteller verbindlichen Weise festgelegt, doch müssen die erforderlichen Massnahmen bereits im Zeitpunkt des Planerlasses als sichergestellt erscheinen (Urteile 1C_156/2012 vom 12. Oktober 2012 E. 6.2.2, in: URP 2014 I S. 360; 1A.197/1991 vom
4. Oktober 1993 E. 7f, 8f und 8g; vgl. auch Urteil 1C_164/2012 vom 30. Januar 2013 E. 6.5, in: URP 2013 S. 113; je mit Hinweisen). Die Qualität der zur Verfügung stehenden Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen beeinflusst auch die vorzunehmende umfassende Interessenabwägung (vgl. E. 6 hiernach).

4.5.

4.5.1. Nach Art. 18 Abs. 1 NHG ist dem Aussterben einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch Erhaltung genügend grosser Lebensräume und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken. Ein technischer Eingriff, der schützenswerte Biotope beeinträchtigen kann, darf nur bewilligt werden, sofern er standortgebunden ist und einem überwiegenden Bedürfnis entspricht (Art. 14 Abs. 6 NHV). Für die Bewertung des Biotops in der Interessenabwägung sind neben seiner Schutzwürdigkeit (nach Art. 14 Abs. 3 NHV) insbesondere die in Art. 14 Abs. 6 lit. a -d NHV genannten Aspekte zu berücksichtigen. Lässt sich eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume durch technische Eingriffe unter Abwägung aller Interessen nicht vermeiden, so hat der Verursacher für besondere Massnahmen zu deren bestmöglichem Schutz, für Wiederherstellung oder ansonst für angemessenen Ersatz zu sorgen (Art. 18 Abs. 1ter NHG i.V.m. Art. 14 Abs. 7 NHV).

4.5.2. Der Ersatz für einen beeinträchtigten Lebensraum soll möglichst in derselben Gegend stattfinden. Damit wird am ehesten gewährleistet, dass der neu geschaffene Lebensraum von den Pflanzen- und Tierarten, die durch das Projekt in ihrem Lebensraum beeinträchtigt werden, überhaupt besiedelt wird. Der Landschaftshaushalt des betreffenden Raums bleibt damit im Gleichgewicht (Urteil 1C_393/2014 vom 3. März 2016 E. 10.5; BRUNO KÄGI/ANDREAS STALDER/MARKUS THOMMEN, Wiederherstellung und Ersatz im Natur- und Landschaftsschutz, in: BUWAL (Hrsg.), Leitfaden Umwelt Nr. 11, 2002, S. 41). Zudem ist eine Gleichwertigkeit des Zerstörten mit dem neu Geschaffenen anzustreben, wobei sich die Gleichwertigkeit sowohl nach qualitativen als auch nach quantitativen Kriterien beurteilt (vgl. KARL LUDWIG FAHRLÄNDER, in: Kommentar NHG, 1997, N. 37 zu Art. 18 NHG). Das bedeutet, dass ein rein flächenmässiger Ersatz nicht genügt. Vielmehr muss das Ersatzobjekt auch ähnliche ökologische Funktionen übernehmen können wie das zerstörte (Urteil 1A.82/1999 vom 19. November 1999 E. 4a, in: URP 2000 S. 369). Im Rahmen dieser Vorgaben kommt der rechtsanwendenden Behörde bei der Frage, wie die Ersatzmassnahmen in der Praxis konkret ausgestaltet werden sollen, ein
erhebliches Ermessen zu (Urteil 1C_393/2014 vom 3. März 2016 E. 10.6).

4.5.3. Im Folgenden sind die erwähnten Massnahmen im Licht dieser Grundsätze zu untersuchen, wobei zwischen Brutvögeln, Zugvögeln und Fledermäusen zu unterscheiden ist. Die Auswirkungen des geplanten Windparks Schwyberg auf die (Brut- und Zug-) Vögel hat die Vogelwarte Sempach im Jahr 2010 untersucht, jene auf die Fledermäuse der Fledermausschutzbeauftragte des Kantons Freiburg im Rahmen einer Vorabklärung

4.6.

4.6.1. Zu den Brutvögeln hält der Untersuchungsbericht der Vogelwarte Sempach Folgendes fest: Der Bestand mit 9-11 balzenden Birkhähnen stelle für die nördlichen Voralpen ein beachtliches Vorkommen dar. Die Feldlerche erreiche mit 19 Revieren (auf 3.1 km2 Untersuchungsfläche) ebenfalls eine Dichte, die es in der Region höchstens an wenigen anderen Standorten gebe. Auch die Vorkommen des Baumpiepers (30 Reviere), der Ringdrossel (22 Reviere) und des Wiesenpiepers (7 Reviere) hätten regionale Bedeutung. Die gegenüber Windenergieanlagen empfindlichste Vogelart am Schwyberg sei jedoch das Birkhuhn. Da um Birkhuhn-Balzplätze eine Pufferzone von 1.5 km empfohlen werde, sei ein Windpark im vorgesehenen Bereich äusserst problematisch. Durch die Errichtung der geplanten Windenergieanlagen auf dem Schwyberg würde das Birkhuhn als Brutvogel innert 5-10 Jahren voraussichtlich aus dem Gebiet verschwinden. Damit würde ein beachtliches Vorkommen in den nördlichen Voralpen ausgelöscht. Für die scheue Ringdrossel könnten Windenergieanlagen ebenfalls eine Beeinträchtigung des Lebensraums darstellen und zu Lebensraumverlust führen. Bezüglich der Wiesenbrüter (Feldlerche, Baumpieper, Wiesenpieper, Braunkehlchen) bestehe das Risiko einer Verdrängung
vom Schwyberg insofern, als die Windenergieanlagen zum Teil direkt auf die Revierzentren zu liegen kämen.
Das BAFU bezeichnet die Untersuchungen der Vogelwarte Sempach zu den Brutvögeln als aussagekräftig. Eine vollständige Beurteilung der Gefährdung des Birkhuhns hätte zwar eine Ausweitung des Untersuchungsperimeters gerechtfertigt, doch sei unwahrscheinlich, dass daraus eine grundsätzlich andere Beurteilung resultiert hätte.
Die gemäss der Vogelwarte am stärksten betroffenen Brutvogelarten weisen gemäss der Roten Liste Brutvögel und der Liste der National Prioritären Arten folgenden Schutzstatus auf (BAFU, Rote Liste Brutvögel: Gefährdete Arten der Schweiz, Stand 2010, S. 23 ff.; BAFU, Liste der National Prioritären Arten: Arten mit nationaler Priorität für die Erhaltung und Förderung, Stand 2010, S. 47 ff.) :

- Birkhuhn: potenziell gefährdet, Priorität 1;
- Feldlerche: potenziell gefährdet, Priorität 1;
- Baumpieper: nicht gefährdet, keine nationale Priorität;
- Ringdrossel: verletzlich, Priorität 1;
- Wiesenpieper: verletzlich, Priorität 2;
- Braunkehlchen: verletzlich, Priorität 1.
Die Priorität leitet sich zum einen aus der Gefährdung, zum andern aus der internationalen Verantwortung der Schweiz für die Erhaltung der betreffenden Art her, wobei in dieser Hinsicht die europäische bzw. globale Bedeutung des schweizerischen Bestandes einer Art massgebend ist (BAFU, Liste der National Prioritären Arten, a.a.O., S. 20). Priorität 1 bedeutet eine sehr hohe, Priorität 2 eine hohe, Priorität 3 eine mittlere und Priorität 4 eine mässige nationale Priorität bezüglich Arterhaltung und -förderung (a.a.O., S. 23).
Das BAFU hält ergänzend zu den Ausführungen der Vogelwarte fest, die Balz- und Brutplätze der genannten Vogelarten seien teilweise nicht ersetzbar, was in besonderem Masse für das Birkhuhn gelte. Der Schwyberg sei für das Birkhuhn ein eigentliches Schwerpunktgebiet und insbesondere im südlichen Teilstandort kämen die Balzplätze vermehrt in unmittelbarer Nähe zu den geplanten Windenergieanlagen zu liegen. Aufgrund der Brutvogelvorkommen handle es sich beim Gebiet um die Schwybergkrete um einen sogenannten funktionalen Lebensraum, der besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG i.V.m Art. 14 Abs. 3 lit. b , d, e und Abs. 6 NHV aufweise. Das Interesse am Erhalt dieser Lebensräume sei hoch.

4.6.2. Betreffend Zugvögel stellte die Vogelwarte Sempach fest, dass die geplanten Windenergieanlagen in einem Gebiet mit starkem Vogelzug zu stehen kämen. Es sei mit einer Kollisionsopferzahl von 359 bis 1845 pro herbstlicher Zugsaison zu rechnen, wobei in erster Linie kleine Singvögel betroffen wären. Das BAFU hält dazu fest, die von der Vogelwarte getroffenen Annahmen für die Errechnung der Kollisionsrate seien realistisch und entsprächen dem Stand der Wissenschaft.

4.6.3. Der Fledermausschutzbeauftragte führte keine Felderhebungen durch, sondern stützte sich auf vorhandene Daten, welche er allerdings selbst als lückenhaft bezeichnete. Aus seinem Bericht geht hervor, dass die Datenbank der kantonalen Fledermausschutztruppe FriBat für die Zeit von 1991 bis 2008 66 Fledermausmeldungen im Gebiet des Schwybergs enthält. Mehrere der neun festgestellten Arten figurieren auf der Roten Liste Fledermäuse (BAFU, Rote Liste Fledermäuse: Gefährdete Arten der Schweiz, Stand 2011, S. 49 ff.), zudem sind alle Fledermausarten gemäss Art. 20 Abs. 2 i.V.m. Anhang 3 NHV geschützt. Der Fledermausschutzbeauftragte hält fest, Fledermauspopulationen reagierten sehr empfindlich auf jede zusätzliche Mortalität und könnten durch Windenergieanlagen gefährdet werden. In der Umgebung des geplanten Windparks sei mit einer überdurchschnittlichen Fledermausaktivität zu rechnen, weshalb empfohlen werde, zusätzliche Untersuchungen einzuleiten.
Das BAFU teilt die Auffassung des Fledermausschutzbeauftragten. Weil Fledermausweibchen pro Jahr in der Regel nur ein einziges Jungtier zur Welt brächten, könne sich bereits der Verlust weniger Tiere negativ auf eine Population auswirken oder gar zu deren Verschwinden führen (vgl. auch BFE/BAFU, Eoliennes en Suisse - Mortalité de chauves-souris, 2008, S. 18 f., wonach Standorte auf dem Grat von Hügeln besonders heikel sind). Es sei deshalb nicht unproblematisch, dass auf weitere Abklärungen verzichtet worden sei. Ergäben solche, dass eine Gefährdung für Fledermäuse bestehe, wäre die Anordnung von Schutzmassnahmen (z.B. in der Form eines Abschaltsystems) zu prüfen (vgl. zum Ganzen auch FABIAN KLABER, Öffentlichrechtliche Vorgaben für Windenergieanlagen, 2014, S. 165 f.).

4.7.

4.7.1. Gestützt auf diese Erkenntnisse ist zu den von der Vorinstanz als ausreichend erachteten Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter NHG im Einzelnen Folgendes festzuhalten:

4.7.2. Das BAFU erachtet die Massnahmen 1, 2 und 3 für sinnvoll, weist jedoch auch darauf hin, dass ein Schutz vor Störungen während des Baus der Anlagen nicht nur während der Balz-, sondern auch während der Brutzeit der Birkhühner notwendig sei. Die angeordneten Schutzmassnahmen werden gegebenenfalls in diesem Sinne zu ergänzen sein, was indessen auch auf der Stufe der Baubewilligung geprüft und konkretisiert werden kann.

4.7.3. Zur Schutzmassnahme 4 hält das BAFU fest, sie sei sinnvoll und könne zu einer erheblichen Minderung des Zugvogelkollisionsrisikos beitragen. Es seien radargesteuerte Abschaltsysteme auf dem Markt erhältlich. Das Abschalten der Windenergieanlagen sei nach einem dichtebasierten Abschaltregime zu regeln, z.B. mittels gestufter Schwellenwerte. Da noch nicht viele Erfahrungen dazu bestünden, sei die angeordnete wissenschaftliche Begleitung sinnvoll. Eine Abschaltung der Anlagen während der acht intensivsten Zugtage und -nächte des Frühlings- und Herbstzugs scheine dagegen zu wenig auf die tatsächlichen Verhältnisse abgestimmt, denn die Zugdichte könne innerhalb eines Tages und von Jahr zu Jahr stark variieren. Auf diese subsidiär angeordnete Lösung werde jedoch wohl ohnehin nicht zurückgegriffen werden müssen.
Die Beschwerdeführerinnen bestreiten pauschal bzw. "vorsorglich" die Wirksamkeit von radargesteuerten Abschaltsystemen, bringen jedoch konkret nichts vor, was es rechtfertigen würde, von der Auffassung des BAFU abzuweichen. Vor diesem Hintergrund erscheint die Schutzmassnahme für den vorliegend zu beurteilenden Planerlass als hinreichend gesichert. Je nach Erfahrungsstand der Wissenschaft im Zeitpunkt der Baubewilligung wird es allerdings angezeigt sein, das Abschaltregime zu konkretisieren. Erscheinen die wissenschaftlichen Erkenntnisse zu jenem Zeitpunkt als noch zu wenig gefestigt, so ist stattdessen eine Erfolgskontrolle im Betriebsstadium denkbar, welche bei unzureichenden Ergebnissen die Möglichkeit weiterer Massnahmen eröffnet (vgl. dazu Urteil 1C_634/2013 vom 10. März 2014 E. 3.2; KÄGI/STALDER/THOMMEN, a.a.O., S. 82 f.).

4.7.4. Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die mit Massnahme 5 vorgesehene Sanierung von Strommasten müsse unabhängig vom Bau eines Windparks geschehen und könne deshalb nicht als Ersatzmassnahme angerechnet werden. Dies ist unzutreffend. Zwar kann das blosse Einhalten umweltrechtlicher Bestimmungen nicht als Ersatzmassnahme angerechnet werden (KÄGI/STALDER/THOMMEN, a.a.O., S. 53). Eine rechtliche Pflicht, die bestehenden Strommasten für Vögel sicher zu gestalten, besteht jedoch nicht. Art. 30 Abs. 2 der Verordnung vom 30. März 1994 über elektrische Leitungen (Leitungsverordnung, LeV; SR 734.31) sieht lediglich für neue Leitungen vor, dass diese in vogelreichen Gebieten so zu planen und zu erstellen sind, dass das Kollisionsrisiko für Vögel möglichst gering ist. Die Massnahme 5 ist deshalb als Ersatzmassnahme im Sinne von Art. 18 Abs. 1ter NHG zu qualifizieren.

4.7.5. Die Massnahme 6 ist nach Auffassung des BAFU geeignet, das Birkhuhn vor Störungen während der kritischen Zeit im Winter sowie während der Balz- und Brutzeit zu schützen. Es weist jedoch darauf hin, dass die Ausscheidung von Ruhezonen spätestens mit der Erteilung der Baubewilligung zu erfolgen habe.

4.7.6. Hinsichtlich der Massnahmen 7 und 8 ist zu berücksichtigen, dass deren Tauglichkeit gemäss den obigen Ausführungen fraglich ist. Hinzu kommt, dass die Schaffung von Ersatzlebensräumen für das Birkhuhn und den Wiesenpieper nicht hinreichend konkretisiert wurden. Die kantonalen Behörden haben erst Abklärungen und Untersuchungen angeordnet, was angesichts des Projektierungsstands den Anforderungen von Art. 25a RPG nicht zu genügen vermag (vgl. E. 4.4 hiervor).

4.7.7. Der Verzicht auf weitere Erhebungen zum Fledermausbestand auf dem Schwyberg erscheint als unhaltbar, zumal der Fledermausschutzbeauftragte solche aufgrund von Hinweisen auf eine erhöhte Fledermausaktivität im Gebiet des Schwybergs ausdrücklich empfohlen hat. Im angefochtenen Urteil wird diese Empfehlung nicht erwähnt. Zudem verkennt der Hinweis der Vorinstanz auf eine tiefe Anzahl von Kollisionsopfern, dass sich bereits der Verlust weniger Tiere negativ auf eine Population auswirken kann, wie dies bereits der Fledermausschutzbeauftragte erwähnte und vom BAFU bestätigt wird.

4.8. Insgesamt ist somit festzuhalten, dass die von den kantonalen Behörden angeordneten Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen den gesetzlichen Anforderungen teilweise nicht genügen. Das Kantonsgericht ging zu Unrecht davon aus, es reiche, dass die Ersatzmassnahmen die Anforderungen von Art. 18 Abs. 1ter NHG teilweise erfüllten. Dabei verkannte es, dass es bei einer Beeinträchtigung schutzwürdiger Lebensräume auch im Rahmen der Interessenabwägung nicht zulässig ist, auf die notwendigen Massnahmen nach Art. 18 Abs. 1ter NHG ganz oder teilweise zu verzichten (KÄGI/STALDER/THOMMEN, a.a.O., S. 38). Entgegen den Erwägungen im angefochtenen Entscheid ist insofern nicht von Bedeutung, dass bis anhin für die Vögel im Gebiet des Schwybergs keine besonderen Schutzmassnahmen getroffen wurden und dass es sich schon heute nicht um eine unberührte Gegend handelt. Wie bereits erwähnt, beeinflusst zudem gerade auch die Qualität der zur Verfügung stehenden Schutz-, Wiederherstellungs- und Ersatzmassnahmen für die betroffenen Brut-, Zugvögel und Fledermäuse die vorzunehmende umfassende Interessenabwägung, weshalb es auch insofern unabdingbar ist, die Prüfung derartiger Massnahmen in der erforderlichen Tiefe vorzunehmen.

5.

5.1. Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, das Kantonsgericht habe bei der Beurteilung der Beeinträchtigung des Landschaftsbilds in verschiedener Hinsicht Bundesrecht verletzt.

5.2.

5.2.1. Zunächst bringen sie vor, der Windpark drohe die BLN-Objekte Nr. 1514 (Breccaschlund) und Nr. 1320 (Schwarzenburgerland mit Sense- und Schwarzwasser-Schluchten) zu beeinträchtigen. Vorliegend betreffe dies insbesondere den bis anhin freien Blick vom Breccaschlund auf die Schwybergkette und in umgekehrter Richtung. Der angefochtene Entscheid verletze deshalb Art. 6 NHG.

5.2.2. Das BLN-Objekt "Breccaschlund" liegt knapp 2 km von der WEA 9 entfernt, das BLN-Objekt "Schwarzenburgerland mit Sense- und Schwarzwasserschluchten" mehr als 2.5 km von den WEA 1-4. Ihre Schutzinhalte beziehen sich im Wesentlichen auf den eigentlichen Inventarperimeter und umfassen nicht die Aussicht auf den Schwyberg, der zu einer anderen Landschaftseinheit gehört, bzw. die Aussicht von diesem auf die beiden BLN-Objekte. Da eine Beeinträchtigung insofern zu verneinen ist, wurde Art. 6 NHG nicht verletzt.

5.3.

5.3.1. Die Beschwerdeführerinnen bringen weiter vor, auch das Interesse am Schutz einer Landschaft, die nicht Teil eines BLN-Objekts sei, müsse im Rahmen der Interessenabwägung nach Art. 3 Abs. 1 NHG berücksichtigt werden. Entlang der Voralpenkette zwischen Thun und Montreux existiere auf der Seite des Mittellands kein vergleichbares Naturgebiet mehr. Die Windenergieanlagen stellten angesichts ihrer Grösse und der ständigen, nachts beleuchteten Propellerbewegungen eine massive Beeinträchtigung des Schwybergs dar. Zusammen mit dem Ausbau der Zufahrtsstrasse handle es sich um einen schweren Ersteingriff in die noch weitgehend unberührte Voralpenlandschaft. Das Interesse am Schutz des Landschaftsbilds sei auch deshalb hoch zu gewichten, weil die geplante Windparkzone überwiegend in Landschaftsschutzzonen, im Regionalen Naturpark Gantrisch sowie in unmittelbarer Nähe des direkt angrenzenden Regionalen Naturparks Gruyère Pays-d'Enhaut liege. Der angefochtene Entscheid verletze deshalb neben Art. 3 Abs. 1 NHG auch Art. 23g NHG und Art. 20 lit. c der Verordnung vom 7. November 2007 über die Pärke von nationaler Bedeutung (Pärkeverordnung, PäV; SR 451.36).

5.3.2. Das Kantonsgericht hält dazu im Wesentlichen fest, die kulturlandschaftliche Schutzwürdigkeit des Schwybergs, dem wegen der Zugehörigkeit zum Regionalen Naturpark Gantrisch eine überkommunale Bedeutung zukomme, stehe ausser Diskussion. Der Landschaftsschutz sei jedoch nicht statisch zu betrachten. Angesichts des grossen öffentlichen Interesses an erneuerbarer Energie habe er in den Hintergrund zu treten.

5.3.3. Gemäss dem UVB und dem angefochtenen Entscheid liegen die WEA 1-8 entweder in einer Landschaftsschutzzone der Gemeinde Plaffeien oder der Gemeinde Plasselb. Diese Gebiete werden als solche von hohem kulturlandschaftlichem Wert ausgewiesen (Art. 33 PBR Plaffeien; Art. 16 lit. c PBR Plasselb). Die WEA 9 tangiert ein Gebiet, das gemäss Art. 33 PBR Plaffeien von hohem biologischem und gesamtökologischem Wert ist. Am südlichen Fuss des Schwybergs grenzen zudem der Regionale Naturpark Gantrisch und der Regionale Naturpark Gruyère Pays-d'Enhaut aneinander. Die Krete des Schwybergs bildet die westliche Grenze des Naturparks Gantrisch. Beide Pärke sind von nationaler Bedeutung im Sinne von Art. 23e ff. NHG und zeichnen sich nach Art. 23g Abs. 1 NHG durch ihre natur- und kulturlandschaftlichen Eigenschaften besonders aus.

5.3.4. Die Lage in kommunalen Landschaftsschutzzonen und Regionalen Naturpärken schliesst die Windparkzone Schwyberg nicht von vornherein aus. Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 9 PäV ein Parklabel nach Ablauf der 10-jährigen Verleihdauer aufgrund einer neuen Beeinträchtigung der Landschaft nicht verlängert oder nach Art. 10 PäV sogar vorzeitig entzogen werden kann. Denn Bauten und Anlagen sind zwar in Regionalen Naturpärken nicht ausgeschlossen, doch sieht Art. 23g Abs. 1 NHG vor, dass sich diese in das Landschafts- und Ortsbild einfügen. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist zudem die Qualität von Natur und Landschaft im Regionalen Naturpark zu erhalten und aufzuwerten (vgl. zu Windenergieanlagen und Regionalen Naturpärken: KLABER, a.a.O., S. 161 ff.).

5.4.

5.4.1. Auch wenn aus den erwähnten Bestimmungen kein eigentliches Bauverbot resultiert, hat das Interesse an der Erhaltung des bestehenden Landschaftsbilds in die Interessenabwägung nach Art. 3 Abs. 1 NHG einzufliessen. In dieser Hinsicht hält das BAFU in seiner Stellungnahme fest, die mosaikartige und vielfältige Kulturlandschaft im Bereich des Schwybergs (stark bewaldet auf dessen westlicher Seite, weitgehend offene Weidelandschaft im Kretenbereich und land- bzw. alpwirtschaftlich genutzt auf der östlichen Seite) sei besonders schützenswert. Zwar sei sie, wie weite Teile der Voralpenkette, Gegenstand einer traditionellen land-, alp- und waldwirtschaftlichen sowie einer sanften touristischen Nutzung und damit in weiten Teilen nicht mehr unberührt. Von Eingriffen durch Grossanlagen und grosse Infrastrukturen sei sie aber weitgehend frei. Die Windenergieanlagen würden eine starke, auch aus der Ferne erkennbare Beeinträchtigung darstellen.

5.4.2. Als Zwischenergebnis ist mithin festzuhalten, dass es sich beim Schwyberg um ein kulturlandschaftlich besonders wertvolles Gebiet handelt, was insbesondere durch die Aufnahme in den Perimeter des Regionalen Naturparks Gantrisch unterstrichen wird. Der Bau des geplanten Windparks würde in seiner Art einen Ersteingriff darstellen, da der Windpark im Vergleich zu den bisher üblichen Anlagen (Skilifte, Antennen u.ä.) deutlich grössere Dimensionen aufweist. In der kleinräumigen Landschaft des freiburgischen Voralpengebiets würde er als auffälliger Fremdkörper besonders stark in Erscheinung treten. Dies ist im Rahmen der gesamthaften Interessenabwägung zu berücksichtigen.

6.

6.1. Die erforderliche Gesamtinteressenabwägung verlangt, wie bereits erwähnt (vgl. E. 2.10 hiervor), nicht nur eine Abwägung der relevanten, für und wider den Windpark sprechenden Interessen, sondern auch einen Vergleich mit möglichen Alternativstandorten. Die Beschwerdeführerinnen kritisieren die vorinstanzlichen Erwägungen in dieser Hinsicht als pauschal und nicht nachvollziehbar. Das Kantonsgericht setze sich mit ihren Vorbringen zum Landschafts-, Natur- und Vogelschutz inhaltlich nicht auseinander, sondern begnüge sich mit einem Verweis auf den Vorrang der Förderung erneuerbarer Energien. Dabei gehe es zu Unrecht davon aus, dass die zu erwartende Elektrizitätsmenge für den Standortentscheid nicht massgeblich sei. Auch habe es die Einsicht in das Dokument "Windenergie-Potenzial des Kantons Fribourg 2006" verweigert und auf das im Richtplan verankerte Erfordernis einer einjährigen Windmessung verzichtet.

6.2. Das BAFU hält fest, zwar habe der Kanton Freiburg für die Standortwahl von Windkraftanlagen Kriterien erarbeitet, wie sie den Empfehlungen des Bundes entsprächen (vgl. BFE/BAFU/ARE, Empfehlung zur Planung von Windenergieanlagen, 2010). Die Evaluation der Alternativstandorte gestützt auf diese Kriterien lasse sich jedoch nicht genügend nachvollziehen und überprüfen. Das Windkraftpotenzial eines Standorts sei in der Interessenabwägung zu berücksichtigen. Aus dem Anhang des Schlussberichts zum Windkraftkonzept ergebe sich, dass an anderen Standorten teilweise höhere Windgeschwindigkeiten gemessen worden seien. Schutzseitig sei die grosse Bedeutung der betroffenen Lebensräume (insbesondere für die Aviafauna, möglicherweise auch für die Fledermausfauna) zu berücksichtigen.

6.3. Das öffentliche Interesse an der Erstellung eines Windparks gründet primär in der einheimischen Energieproduktion aus erneuerbaren Quellen und der durch das Projekt ausgelösten Wertschöpfung; das private Interesse der Beschwerdegegnerin besteht im potenziellen wirtschaftlichen Gewinn (vgl. eingehend: BGE 140 II 262 E. 8.4.1 S. 279 ff. mit Hinweisen). Dem gegenüber stehen vornehmlich die Interessen am Landschafts-, Biotop- und Artenschutz. Wie aus den vorangehenden Erwägungen hervorgeht, sind diese Interessen vorliegend sehr gewichtig und erfordern eine entsprechend sorgfältige Interessenabwägung. Dieser Anforderung vermag der angefochtene Entscheid nicht zu genügen.
Die Vorinstanz nimmt zwar in verschiedener Hinsicht eine partielle Interessenabwägung vor. So hält sie, wie bereits erwähnt, etwa fest, dass das Interesse am Landschaftsschutz keine derart hohe Bedeutung habe, als dass deswegen der Windpark nicht realisiert werden könnte. Zum selben Schluss kommt sie hinsichtlich des Vogelschutzes. Im Rahmen der insofern ausschlaggebenden Gesamtinteressenabwägung, wo es darum geht, sämtliche relevanten Interessen zu berücksichtigen, beschränkt sich die Vorinstanz indessen auf eine blosse Willkürprüfung. Diese Kognitionsbeschränkung verletzt Bundesrecht (Art. 111 Abs. 3 BGG).
Mit den Vorbringen der Beschwerdeführerinnen zu Alternativstandorten setzt sich die Vorinstanz inhaltlich nicht auseinander. Wie eingangs dargelegt wurde (E. 2 hiervor), ist aufgrund der mangelhaften Richtplanung allerdings nicht nachvollziehbar, inwiefern der Standort Schwyberg gegenüber anderen potenziellen Standorten zu bevorzugen ist. Die Vorinstanz erachtete es offenbar primär als wesentlich, dass der gemäss kantonalem Richtplan geltende Richtwert von 10 GWh voraussichtlich weit überschritten wird. Auch hielt sie an anderer Stelle mit Hinweis auf BGE 132 II 408 fest, dass gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung die zu erwartende Strommenge eines Windparks für einen Standortentscheid kein Thema sei. Solches geht aus jenem Urteil jedoch nicht hervor. Das Bundesgericht hielt damals vielmehr fest, es sei nicht ausschlaggebend, dass der Anteil der Windenergie an der Gesamtstromproduktion klein sei (a.a.O. E. 4.5.2 S. 421 f.). Das ist nicht dasselbe. Entscheidend war im Übrigen, dass der angefochtene Entscheid, welcher einer Nutzungsplanänderung im Hinblick auf die Errichtung eines Windparks auf dem Crêt-Meuron die Rechtskonformität absprach, auf einer unzureichenden Interessenabwägung beruhte, weshalb das Bundesgericht die Sache
zur neuen Beurteilung zurückwies (a.a.O., E. 4.5.5 S. 426 f.). Jenem bundesgerichtlichen Urteil lässt sich weiter entnehmen, dass im betroffenen Gebiet bereits eine Hochspannungsleitung und Skilifte standen, was die Bedeutung des Landschaftseingriffs durch die sieben vorgesehenen Windenergieanlagen mit ihrer Gesamthöhe von 93 m relativierte, und dass sich die Sichtbarkeit der Anlagen auf einige Orte in der Umgebung beschränkte (a.a.O., E. 4.5.3 S. 425). Dass Kriterien wie Leistung oder Produktion sowie die Fähigkeit, zeitlich flexibel und marktorientiert Elektrizität zu produzieren, bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen sind, geht schliesslich auch aus BGE 140 II 262 hervor (a.a.O., E. 8.4.1 S. 281 betreffend ein Kleinwasserkraftwerk im Obergoms).

6.4. Die Interessenabwägung des Kantonsgerichts verletzt aus diesen Gründen Bundesrecht. Auch deshalb ist der angefochtene Entscheid aufzuheben.

7.
Die Beschwerde ist im Sinne des Eventualantrags der Beschwerdeführerinnen gutzuheissen. Die Angelegenheit ist zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Damit erübrigt sich, auf die weiteren von den Beschwerdeführerinnen erhobenen Rügen einzugehen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die Beschwerdegegnerin hat den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerinnen eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 1 und 2 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Kantonsgerichts Freiburg vom 28. Mai 2014 aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Beurteilung an das Kantonsgericht zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Die Beschwerdegegnerin hat die Beschwerdeführerinnen für das Verfahren vor Bundesgericht mit Fr. 4'000.-- zu entschädigen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, den Gemeinden Plaffeien und Plasselb, der Raumplanungs-, Umwelt- und Baudirektion sowie dem Kantonsgericht des Kantons Freiburg, II. Verwaltungsgerichtshof, dem Bundesamt für Raumentwicklung und dem Bundesamt für Umwelt schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 26. Oktober 2016

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Dold

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 55 Organisations ayant qualité pour recourir - 1 Une organisation de protection de l'environnement a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations soumises aux dispositions sur l'étude d'impact (art. 10a) aux conditions suivantes:
¹	Une organisation de protection de l'environnement a qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations soumises aux dispositions sur l'étude d'impact (art. 10a) aux conditions suivantes:
^a	l'organisation est active au niveau national;
^b	l'organisation poursuit un but non lucratif; les éventuelles activités économiques servent le but non lucratif.
²	L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts.
³	Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir.
⁴	L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours.
⁵	Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 12
¹	Ont qualité pour recourir contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales:
^a	les communes;
^b	les organisations qui se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables, aux conditions suivantes:
²	L'organisation a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix ans au moins par ses statuts.
³	Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir.
⁴	L'organe exécutif supérieur de l'organisation est compétent pour décider d'un recours.
⁵	Les organisations peuvent habiliter leurs structures cantonales et régionales, lorsqu'elles sont indépendantes sur le plan juridique, à faire opposition de manière générale et à faire recours dans des cas particuliers, pour leur champ d'activité local.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 10^a Étude de l'impact sur l'environnement - 1 Avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations, l'autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d'environnement.
¹	Avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations, l'autorité examine le plus tôt possible leur compatibilité avec les dispositions en matière d'environnement.
²	Doivent faire l'objet d'une étude de l'impact sur l'environnement (étude d'impact) les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point que le respect des dispositions en matière d'environnement ne pourra probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site.
³	Le Conseil fédéral désigne les types d'installations qui doivent faire l'objet d'une étude d'impact; il peut fixer des valeurs seuil. Il vérifie périodiquement les types d'installation et les valeurs seuil, et les adapte le cas échéant.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 78 Protection de la nature et du patrimoine - 1 La protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons.
¹	La protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons.
²	Dans l'accomplissement de ses tâches, la Confédération prend en considération les objectifs de la protection de la nature et du patrimoine. Elle ménage les paysages, la physionomie des localités, les sites historiques et les monuments naturels et culturels; elle les conserve dans leur intégralité si l'intérêt public l'exige.
³	Elle peut soutenir les efforts déployés afin de protéger la nature et le patrimoine et acquérir ou sauvegarder, par voie de contrat ou d'expropriation, les objets présentant un intérêt national.
⁴	Elle légifère sur la protection de la faune et de la flore et sur le maintien de leur milieu naturel dans sa diversité. Elle protège les espèces menacées d'extinction.
⁵	Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés. Il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain. Font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18
¹	La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.
^1bis	Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.56
^1ter	Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.57
²	Dans la lutte contre les ravageurs, notamment dans la lutte au moyen de substances toxiques, il faut éviter de mettre en danger des espèces animales et végétales dignes de protection.
³	La Confédération peut favoriser la réacclimatation en des lieux appropriés d'espèces ne vivant plus à l'état sauvage en Suisse ou menacées d'extinction.
⁴	La législation fédérale sur la chasse et la protection des oiseaux ainsi que sur la pêche est réservée.

SR 921.0 Loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (Loi sur les forêts, LFo) - Loi sur les forêts LFo Art. 5 Interdiction de défricher; dérogations
¹	Les défrichements sont interdits.
²	Une autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation de la forêt à condition que:
^a	l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu;
^b	l'ouvrage remplisse, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire;
^c	le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement.
³	Ne sont pas considérés comme raisons importantes les motifs financiers, tels que le souhait de tirer du sol le plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à des fins non forestières.
^3bis	Lorsqu'une autorité doit statuer sur l'autorisation de construire des installations destinées à utiliser les énergies renouvelables ainsi que des installations de transport et de distribution d'énergie, l'intérêt national attaché à la réalisation de ces projets doit être considéré comme équivalent à d'autres intérêts nationaux lors de la pesée des intérêts.5
⁴	Les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être respectées.
⁵	Les dérogations à l'interdiction de défricher doivent être limitées dans le temps.

SR 814.011 Ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE) OEIE Art. 3 Objet de l'EIE
¹	L'EIE permet de déterminer si un projet de construction ou de modification d'une installation répond aux prescriptions sur la protection de l'environnement, dont font partie la LPE et les dispositions concernant la protection de la nature, la protection du paysage, la protection des eaux, la sauvegarde des forêts, la chasse, la pêche et le génie génétique. 6
²	L'autorité compétente se fonde sur les conclusions de l'étude pour décider, dans le cadre de la procédure décisive, de l'autorisation ou de l'approbation du projet, ou de l'octroi d'une concession pour l'exploitation de l'installation (art. 5). De même, lorsque la réalisation d'un projet nécessite l'autorisation d'une autorité autre que l'autorité compétente (art. 21), cette autorité se prononce elle aussi en fonction des conclusions de l'EIE.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 6 Études de base - 1 ...18
¹	...18
²	En vue d'établir leurs plans directeurs, les cantons élaborent des études de base dans lesquelles ils désignent les parties du territoire qui:19
^a	se prêtent à l'agriculture;
^b	se distinguent par leur beauté ou leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction écologique marquante;
^bbis	se prêtent à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables;
^c	sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances.
³	De plus, les cantons décrivent dans les études de base l'état et le développement:21
^a	des territoires urbanisés;
^b	des transports;
^bbis	de l'approvisionnement, notamment en électricité issue des énergies renouvelables;
^bter	des constructions et installations publiques;
^c	des terres agricoles.
⁴	Ils tiennent compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement régional et des plans d'aménagement régional.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 14 Définition - 1 Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
¹	Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
²	Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 16^a Constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole - 1 Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
¹	Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
^1bis	Les constructions et installations nécessaires à la production d'énergie à partir de biomasse ou aux installations de compost qui leur sont liées peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une exploitation agricole si la biomasse utilisée est en rapport étroit avec l'agriculture et avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées à la condition que ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage autorisé. Le Conseil fédéral règle les modalités.38
²	Les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle les modalités.39
³	Les constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de planification.

SR 814.600 Ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets (Ordonnance sur les déchets, OLED) - Ordonnance sur les déchets OLED Art. 17 Tri des déchets de chantier - 1 Lors de travaux de construction, les déchets spéciaux doivent être séparés des autres déchets et éliminés séparément. Le reste des déchets doit être trié sur le chantier comme suit:
¹	Lors de travaux de construction, les déchets spéciaux doivent être séparés des autres déchets et éliminés séparément. Le reste des déchets doit être trié sur le chantier comme suit:
^a	les matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol, lesquels doivent être décapés autant que possible séparément;
^b	les matériaux d'excavation et de percement non pollués, les matériaux d'excavation et de percement satisfaisant aux exigences de l'annexe 3, ch. 2, et les autres matériaux d'excavation et de percement, lesquels doivent être collectés autant que possible séparément;
^c	les matériaux bitumineux de démolition, le béton de démolition, les matériaux non bitumineux de démolition des routes, les matériaux de démolition non triés, les tessons de tuiles et le plâtre, lesquels doivent être collectés autant que possible séparément;
^d	les autres matériaux pouvant faire l'objet d'une valorisation matière, tels que le verre, les métaux, le bois, et les matières plastiques, lesquels doivent être collectés autant que possible séparément;
^e	les déchets combustibles qui ne peuvent pas faire l'objet d'une valorisation matière;
^f	les autres déchets.
²	Si les conditions d'exploitation ne permettent pas de trier les autres déchets de chantier sur place, ce tri doit être accompli dans des installations appropriées.
³	L'autorité peut exiger un tri plus poussé si cette opération permet de valoriser des fractions supplémentaires des déchets.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 8 Contenu minimal des plans directeurs - 1 Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:
¹	Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:
^a	le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire;
^b	la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le développement souhaité;
^c	une liste de priorités et les moyens à mettre en oeuvre.
²	Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 10 Examen
¹	L'ARE dirige la procédure relative à l'examen du plan directeur cantonal et de ses modifications et mène à cet effet les pourparlers nécessaires avec le canton et les services fédéraux.
²	Il établit un rapport de synthèse.
³	Les cantons peuvent soumettre leur plan directeur à l'examen préalable de l'ARE.
⁴	La durée de l'examen préalable et de l'examen du dossier complet ne doit pas, en règle générale, excéder six mois au total en cas d'adaptation et douze mois au total en cas de révision complète du plan directeur.9

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 5 Contenu et structure
¹	Le plan directeur présente le développement spatial souhaité ainsi que, dans la mesure où ils ont une influence sensible en la matière, les résultats des études d'aménagement cantonales et de la collaboration du canton avec la Confédération, les cantons voisins et les régions limitrophes des pays voisins; il détermine l'orientation future de la planification et de la collaboration entre autorités, en précisant notamment les exigences à respecter lors de l'affectation du sol et de la coordination des différents domaines sectoriels; il en définit les étapes nécessaires.4
²	Il montre:
^a	comment les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire sont coordonnées (coordination réglée);
^b	quelles sont les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire qui ne sont pas encore coordonnées et les dispositions qu'il convient de prendre pour parvenir à le faire en temps utile (coordination en cours);
^c	quelles sont les activités ayant des effets sur l'organisation du territoire qui peuvent avoir des répercussions importantes sur l'utilisation du sol mais ne sont pas définies de manière suffisamment précise pour qu'une concertation puisse avoir lieu (informations préalables).

SR 700.1 Ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT) OAT Art. 2 Planification et coordination des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire
¹	Lors de la planification d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités examinent en particulier, compte tenu du développement spatial souhaité:
^a	quels sont les besoins de terrains pour l'exercice de ces activités;
^b	quelles possibilités et variantes de solution entrent en ligne de compte;
^c	si ces activités sont compatibles avec les buts et principes de l'aménagement du territoire;
^d	quelles possibilités permettent de garantir une utilisation mesurée du sol, de réduire à un minimum les atteintes à l'environnement et de réaliser une occupation plus rationnelle du territoire;
^e	si la solution choisie est compatible avec les plans et prescriptions de la Confédération, des cantons, des régions et des communes relatives à l'utilisation du sol, en particulier avec les plans directeurs et les plans d'affectation.
²	Les autorités déterminent l'impact qu'ont leurs activités sur l'organisation du territoire et s'en informent mutuellement en temps utile.
³	Elles coordonnent celles de ces activités qui sont incompatibles, concurrentes, interdépendantes ou complémentaires.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 3
¹	Les autorités, services, instituts et établissements fédéraux ainsi que les cantons doivent, dans l'accomplissement des tâches de la Confédération, prendre soin de ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments historiques et, lorsque l'intérêt général prévaut, d'en préserver l'intégrité.17
²	Ils s'acquittent de ce devoir:
^a	en construisant et en entretenant de manière appropriée leurs propres bâtiments et installations ou en renonçant à construire (art. 2, let. a);
^b	en attachant des charges ou des conditions aux autorisations et aux concessions, ou en refusant celles-ci (art. 2, let. b);
^c	en n'allouant des subventions que sous conditions ou en refusant d'en allouer (art. 2, let. c).
³	Ce devoir existe quelle que soit l'importance de l'objet au sens de l'art. 4. Une mesure ne doit cependant pas aller au-delà de ce qu'exige la protection de l'objet et de ses environs.
⁴	...18

SR 451.1 Ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN) OPN Art. 14 Protection des biotopes
¹	La protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces (art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes.
²	La protection des biotopes est notamment assurée par:
^a	des mesures visant à sauvegarder et, si nécessaire, à reconstituer leurs particularités et leur diversité biologique;
^b	un entretien, des soins et une surveillance assurant à long terme l'objectif de la protection;
^c	des mesures d'aménagement permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts existants et d'éviter des dégâts futurs;
^d	la délimitation de zones tampon suffisantes du point de vue écologique;
^e	l'élaboration de données scientifiques de base.
³	Les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection sur la base:
^a	de la liste des milieux naturels dignes de protection figurant à l'annexe 1, caractérisés notamment par des espèces indicatrices;
^b	des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de l'art. 20;
^c	des poissons et écrevisses menacés, conformément à la législation sur la pêche;
^d	des espèces végétales et animales rares et menacées, énumérées dans les Listes rouges publiées ou reconnues par l'OFEV;
^e	d'autres critères, tels que les exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces.
⁵	Les cantons prévoient une procédure de constatation appropriée pour prévenir toute détérioration de biotopes dignes de protection et toute violation des dispositions de protection des espèces figurant à l'art. 20.
⁶	Une atteinte d'ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l'évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu'il soit digne de protection selon l'al. 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes:
^a	son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares;
^b	son rôle dans l'équilibre naturel;
^c	son importance pour la connexion des biotopes entre eux;
^d	sa particularité ou son caractère typique.
⁷	L'auteur ou le responsable d'une atteinte doit être tenu de prendre des mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat du biotope.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18^a
¹	Le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne les biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection.
²	Les cantons règlent la protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution.
³	Le Conseil fédéral peut, après avoir pris l'avis des cantons, fixer des délais pour la mise en place des mesures de protection. Si, malgré les avertissements, un canton ne prescrit pas à temps les mesures de protection, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication59 peut prendre à sa place les mesures nécessaires et mettre à sa charge une part équitable des frais correspondants.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18^c
¹	La protection des biotopes et leur entretien seront, si possible, assurés sur la base d'accords conclus avec les propriétaires fonciers et les exploitants et par l'adaptation des modes d'exploitation agricole et sylvicole.
²	Les propriétaires fonciers ou les exploitants qui, par souci de garantir la protection visée, limitent leur exploitation actuelle ou assurent une prestation sans avantage lucratif correspondant, ont droit à une juste indemnité.62
³	Si, contrairement à ce qui serait indispensable à la réalisation des buts visés par la protection, un propriétaire néglige d'exploiter son bien-fonds, il doit en tolérer l'exploitation par des tiers ordonnée par les autorités.
⁴	Pour autant que les buts visés par la protection exigent l'acquisition de terres, les cantons ont la compétence de recourir à l'expropriation. Dans leurs dispositions d'exécution, ils peuvent déclarer applicable la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation63, la décision sur les oppositions restées en litige revenant au gouvernement cantonal. La loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation est applicable lorsque l'objet à placer sous protection s'étend sur le territoire de plusieurs cantons.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 18^d
¹	Dans les limites des crédits votés, la Confédération alloue aux cantons, sur la base de conventions-programmes, des indemnités globales pour la protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale, régionale ou locale ainsi que pour la compensation écologique.
²	Exceptionnellement, elle peut allouer par voie de décision une indemnité pour un projet impliquant une évaluation particulière de sa part.
³	Le montant des indemnités est fixé en fonction de l'importance des objets à protéger et de l'efficacité des mesures.
⁴	Une indemnité n'est allouée que si les mesures sont exécutées de manière économique et professionnelle.
⁵	La Confédération finance le coût de la désignation des biotopes d'importance nationale.

SR 451.32 Ordonnance du 21 janvier 1991 sur la protection des hauts-marais et des marais de transition d'importance nationale (Ordonnance sur les hauts-marais) - Ordonnance sur les hauts-marais Ordonnance-sur-les-hauts-marai Art. 3 Délimitation des objets
¹	Les cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers et des exploitants, fixent les limites précises des objets. Ils délimitent des zones-tampon suffisantes du point de vue écologique en tenant compte, notamment, de la zone de contact ainsi que des bas-marais attenants aux objets.
²	Lorsque les limites précises n'ont pas encore été fixées, l'autorité cantonale compétente prend, sur demande, une décision de constatation de l'appartenance d'un bien-fonds à un objet. Le requérant doit pouvoir fonder sa demande sur l'existence d'un intérêt digne de protection.

SR 451.33 Ordonnance du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale (Ordonnance sur les bas-marais) - Ordonnance sur les bas-marais Ordonnance-sur-les-bas-marais Art. 3 Délimitation des objets
¹	Les cantons fixent les limites précises des objets et délimitent des zones-tampon suffisantes du point de vue écologique. Ils prennent l'avis des propriétaires fonciers et des exploitants, comme des agriculteurs et des sylviculteurs ainsi que des bénéficiaires de concessions et d'autorisations pour des installations et constructions.
²	Dans le secteur des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération qui se réfèrent à des installations et constructions, les cantons prennent également l'avis des services fédéraux compétents.
³	Lorsque les limites précises n'ont pas encore été fixées, l'autorité cantonale compétente prend, sur demande, une décision de constatation de l'appartenance d'un bien-fonds à un objet. Le requérant doit pouvoir fonder sa demande sur l'existence d'un intérêt digne de protection.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 25^a Principes de la coordination - 1 Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.
¹	Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.
²	L'autorité chargée de la coordination:
^a	peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;
^b	veille à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;
^c	recueille les avis circonstanciés relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure;
^d	veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions.
³	Les décisions ne doivent pas être contradictoires.
⁴	Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation.

SR 451.1 Ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN) OPN Art. 20 Protection des espèces
¹	Sauf autorisation, il est interdit de cueillir, déterrer, arracher, emmener, mettre en vente, vendre, acheter ou détruire, notamment par des atteintes d'ordre technique, les plantes sauvages des espèces désignées dans l'annexe 2.
²	En plus des animaux protégés figurant dans la loi du 20 juin 1986 sur la chasse46, les espèces désignées dans l'annexe 3 sont considérées comme protégées. Il est interdit:
^a	de tuer, blesser ou capturer les animaux de ces espèces ainsi que d'endommager, détruire ou enlever leurs oeufs, larves, pupes, nids ou lieux d'incubation;
^b	de les emporter, envoyer, mettre en vente, exporter, remettre à d'autres personnes, acquérir ou prendre sous sa garde, morts ou vivants, y compris leurs oeufs, larves, pupes et nids, ou d'apporter son concours à de tels actes.
³	L'autorité compétente peut accorder d'autres autorisations exceptionnelles, en plus de celles prévues par l'art. 22, al. 1, LPN,
^a	si ces mesures servent à maintenir la diversité biologique;
^b	pour des atteintes d'ordre technique, qui s'imposent à l'endroit prévu et qui correspondent à un intérêt prépondérant. L'auteur de l'atteinte doit être tenu de prendre des mesures pour assurer la meilleure protection possible, ou, à défaut, le remplacement adéquat des espèces concernées.
⁴	Les cantons, après avoir pris l'avis de l'OFEV, règlent la protection appropriée des espèces végétales et animales mentionnées à l'annexe 4.47
⁵	Quiconque contrevient aux al. 1 et 2 est punissable en vertu de l'art. 24a LPN.48

SR 734.31 Ordonnance du 30 mars 1994 sur les lignes électriques (OLEI) OLEI Art. 30 Protection des oiseaux
¹	Si les conditions locales l'exigent, on équipera les supports de dispositifs propres à éviter que des oiseaux ne provoquent des mises à la terre ou des courts-circuits.
²	La planification et l'établissement de nouvelles lignes dans des zones très fréquentées par les oiseaux doivent se faire de façon à réduire le plus possible les risques de collision.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 6
¹	L'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates.21
²	Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception, que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 23^g
¹	Un parc naturel régional est un vaste territoire à faible densité d'occupation qui se distingue par un riche patrimoine naturel et culturel et où constructions et installations s'intègrent dans le paysage rural et dans la physionomie des localités.
²	Il a pour objet:
^a	de conserver et de mettre en valeur la qualité de la nature et du paysage;
^b	de renforcer les activités économiques axées sur le développement durable, qui sont exercées sur son territoire et d'encourager la commercialisation des biens et des services qu'elles produisent.

SR 451.36 Ordonnance du 7 novembre 2007 sur les parcs d'importance nationale (Ordonnance sur les parcs, OParcs) - Ordonnance sur les parcs OParcs Art. 20 Préservation et valorisation de la nature et du paysage - Pour préserver et valoriser la qualité de la nature et du paysage d'un parc naturel régional, il faut:
^a	conserver et améliorer autant que possible la diversité des espèces animales et végétales indigènes, les types de biotopes et l'aspect caractéristique du paysage et des localités;
^b	valoriser et mettre en réseau les habitats dignes de protection des espèces animales et végétales indigènes;
^c	conserver voire renforcer l'aspect caractéristique du paysage et des localités en cas de nouvelles constructions, installations ou utilisations;
^d	limiter ou supprimer, lorsque l'occasion s'en présente, les atteintes à l'aspect caractéristique du paysage et des localités en raison de constructions, d'installations ou d'utilisations.

SR 451 Loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) LPN Art. 23^e
¹	Les parcs d'importance nationale sont des territoires à forte valeur naturelle et paysagère.
²	Ils sont subdivisés en trois catégories:
^a	les parcs nationaux;
^b	les parcs naturels régionaux;
^c	les parcs naturels périurbains.

SR 451.36 Ordonnance du 7 novembre 2007 sur les parcs d'importance nationale (Ordonnance sur les parcs, OParcs) - Ordonnance sur les parcs OParcs Art. 9 Attribution
¹	L'OFEV attribue le label «Parc» à l'organe responsable.
²	Le label est attribué pour dix ans.

SR 451.36 Ordonnance du 7 novembre 2007 sur les parcs d'importance nationale (Ordonnance sur les parcs, OParcs) - Ordonnance sur les parcs OParcs Art. 10 Utilisation
¹	L'organe responsable ne peut utiliser le label «Parc» que pour faire connaître le parc.
²	L'utilisation du label à des fins de publicité pour certains biens ou services n'est pas autorisée.
³	Si les conditions d'octroi ou d'utilisation ne sont plus remplies, l'OFEV fixe un délai en vue du rétablissement de la situation. Si la situation n'est pas rétablie à l'échéance de ce délai, il retire le label.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 111 Unité de la procédure - 1 La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
¹	La qualité de partie à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral.
²	Si une autorité fédérale a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le demande, participer à la procédure devant celles-ci.
³	L'autorité qui précède immédiatement le Tribunal fédéral doit pouvoir examiner au moins les griefs visés aux art. 95 à 98. ...103

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.