2C_251/2023 - 2024-06-26 - Öffentliche Finanzen und Abgaberecht - Modifica della legge di applicazione della legge federale sui giochi in denaro (LALGD)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C 251/2023

Sentenza del 26 giugno 2024

II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aubry Girardin, Presidente,
Donzallaz, Hänni, Ryter, Kradolfer,
Cancelliere Savoldelli.

Partecipanti al procedimento
1. A.________ SA, piazza Stazione 4, 6602 Muralto,
2. B.________,
entrambe patrocinate dall'avv. Flavio Canonica, via G.B. Pioda 5, casella postale 1215, 6901 Lugano,
ricorrenti,

contro

Gran Consiglio della Repubblica e Cantone Ticino, piazza Governo 6, casella postale 2170, 6501 Bellinzona,
opponente.

Oggetto
legge ticinese di applicazione della legge federale
sui giochi in denaro,

ricorso contro la legge di applicazione della legge federale sui giochi in denaro adottata dal
Gran Consiglio del Cantone Ticino il 15 marzo 2023.

Fatti:

A.
Il 15 marzo 2023, il Gran Consiglio del Cantone Ticino ha adottato la legge di applicazione della legge federale sui giochi in denaro (LALGD/TI; RL/TI 944.100). Scaduto il termine di referendum, la novella legislativa è stata pubblicata sul Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del 16 giugno 2023, con l'indicazione che la stessa sarebbe entrata in vigore il 1° gennaio 2024.
La normativa mira tra l'altro a disciplinare l'ammissibilità, lo svolgimento e la sorveglianza dei giochi in denaro (art. 2 lett. a LALGD), che sono suddivisi in giochi di denaro di grande estensione (art. 4 LALGD) e di piccola estensione (art. 5 segg. LALGD), e per i primi prevede:
Art. 4 Giochi di grande estensione
Sul territorio cantonale è vietata la messa in funzione di giochi di destrezza di grande estensione.

B.

B.a. Il 4 maggio 2023 la società A.________ SA e la società B.________ si sono rivolte al Tribunale federale con un ricorso in materia di diritto pubblico e, lamentando l'assenza di una norma transitoria in relazione al divieto introdotto dall'art. 4 LALGD, hanno chiesto che la legge cantonale venga completata con l'aggiunta della seguente disposizione transitoria:
Le autorizzazioni (d'organizzazione e del gioco) precedentemente rilasciate in base alla legge federale sui giochi in denaro del 29 settembre 2017 (LGD; RS 935.51) esplicano effetti per cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge (LALGD).
Esse sostengono che l'adozione dell'art. 4 LALGD senza l'accompagnamento della norma transitoria richiesta comporti la violazione del principio della buona fede e del divieto d'arbitrio (art. 5 e

9 Cost.) nonché della libertà economica (art. 27 Cost.).

B.b. Con decreto presidenziale dell'8 maggio 2023, la procedura davanti al Tribunale federale è stata sospesa, perché il ricorso era prematuro. A seguito della pubblicazione della legge cantonale sul Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino, il 16 giugno 2023, la procedura è stata riattivata.

B.c. Con decreto presidenziale del 13 luglio 2023 e con decreto presidenziale del 10 gennaio 2024 il Tribunale federale ha respinto le istanze di conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.

B.d. Esprimendosi per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, il Consiglio di Stato ticinese ha chiesto in risposta che, per quanto ammissibile, il ricorso sia respinto. In replica, duplica e triplica, le parti hanno confermato le loro posizioni. L'Ufficio federale di giustizia ha rinunciato a formulare osservazioni.

Diritto:

1.

1.1. Secondo l'art. 82 lett. b LTF, il Tribunale federale giudica i ricorsi contro gli atti normativi cantonali, tra i quali rientra la legge ticinese di applicazione della legge federale sui giochi in denaro. Siccome il diritto ticinese non prevede nessuna procedura di controllo astratto delle norme, questi atti sono direttamente impugnabili con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale (art. 87 cpv. 1 LTF; sentenza 2C 661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 1.2).

1.2. La pubblicazione della novella legislativa nel bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino, che costituisce l'azione determinante da cui comincia a decorrere il termine di 30 giorni stabilito dall'art. 101 LTF (sentenze 2C 661/2019 del 17 marzo 2021 consid. 1.3; 2C 29/2018 del 13 maggio 2019 consid. 1.3), ha avuto luogo il 16 giugno 2023. Pertanto, il gravame è tempestivo (art. 101 LTF), perché è stato introdotto ancora prima della pubblicazione stessa, come la giurisprudenza permetteva di fare (sentenza 2C 1194/2013 del 30 marzo 2015 consid. 2.2, non pubblicato in DTF 141 I 78).

1.3. Infine, data è anche la legittimazione della ricorrente 1, che insorge davanti al Tribunale federale quale società attiva nel settore dei giochi in denaro (art. 89 cpv. 1 LTF; sentenza 2C 302/2020 dell'11 novembre 2021 consid. 2.3).
Per quanto riguarda la ricorrente 2, organizzazione mantello che tutela a livello svizzero gli interessi dei suoi membri nel settore dei giochi automatici in destrezza, la questione della legittimazione ad insorgere, che dipende dal rispetto di condizioni specifiche e cumulative non immediatamente evidenti (DTF 137 II 40 consid. 2.6.4; sentenza 2C 428/2016 dell'11 luglio 2017 consid. 1.2, con ulteriori rinvii), può invece essere lasciata aperta.

2.

2.1. Con ricorso in materia di diritto pubblico si può tra l'altro lamentare la lesione del diritto federale (art. 95 lett. a LTF). Le esigenze in materia di motivazione previste dall'art. 42 cpv. 2 LTF e quelle - accresciute - prescritte dall'art. 106 cpv. 2 LTF valgono anche per i ricorsi contro gli atti normativi cantonali (DTF 142 I 99 consid. 1.7.2).
Nel contesto di un controllo astratto, il Tribunale federale si impone nel contempo un certo riserbo. Determinante è se sia possibile attribuire alla norma impugnata un senso che la possa fare ritenere compatibile con le garanzie costituzionali invocate. Esso la annulla solo se non si presta ad alcuna interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di rango superiore (DTF 147 I 136 consid. 1.4).

2.2. Un ricorso in materia di diritto pubblico contro un atto normativo cantonale può infatti contenere unicamente delle conclusioni cassatorie, mentre la formulazione di conclusioni riformatorie è esclusa (sentenze 2C 79/2023 del 23 febbraio 2024 consid. 1.3, destinata a parziale pubblicazione; 2C 810/2021 del 31 marzo 2023 consid. 1.3.4, non pubblicato in 149 I 191; 2C 302/2020 dell'11 novembre 2021 consid. 3.4; YVES DONZALLAZ, in: Commentaire de la LTF, 3a ed. 2022, n. 287 segg. ad art. 82; HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHERRER REBER, Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3a ed. 2018, n. 67 segg. ad art. 82 LTF).
Di conseguenza, quando il Tribunale federale giudica che la norma impugnata contrasta con il diritto superiore non può completarla o sostituirla, ma solo annullarla o accertarne eventualmente l'illiceità, nel caso in cui l'annullamento dovesse portare ad un'insicurezza giuridica ancora maggiore (cosiddetto "Appellentscheid"; DTF 143 II 476 consid. 3.6, con esplicito riferimento all'emanazione di una decisione di constatazione, che comporta un appello più o meno preciso al legislatore, affinché elabori una regolamentazione conforme al diritto superiore; sentenza 1C 233/2021 del 5 aprile 2022 consid. 4.2; sempre con riferimento alla pronuncia di una decisione con la quale viene constatato il contrasto con il diritto superiore e richiesto all'autorità competente di emanare una disposizione che lo rispetti).

3.

3.1. Ora, le ricorrenti insorgono davanti al Tribunale federale per chiedere che la legge ticinese di applicazione della legge federale sui giochi in denaro venga completata, aggiungendo all'art. 4 LALGD una norma transitoria che dovrebbe avere il tenore seguente:
Le autorizzazioni (d'organizzazione e del gioco) precedentemente rilasciate in base alla legge federale sui giochi in denaro del 29 settembre 2017 (LGD; RS 935.51) esplicano effetti per cinque anni dall'entrata in vigore della presente legge (LALGD).
Tale conclusione è tuttavia inammissibile perché, in virtù del principio della separazione dei poteri e del margine di apprezzamento del legislatore cantonale, un ricorso contro un atto normativo cantonale può contenere soltanto conclusioni di natura cassatoria, non riformatoria (precedente consid. 2.2 e le referenze indicate).
Quand'anche una delle critiche di natura costituzionale formulate dalle ricorrenti contro il divieto previsto dall'art. 4 LALGD, di cui esse non chiedono l'annullamento, fosse fondata, non spetterebbe infatti al Tribunale federale decidere come porre rimedio alla lesione riscontrata, bensì al Parlamento ticinese (DTF 128 I 92 consid. 4; sentenze 2C 700/2018 del 14 novembre 2019 consid. 1.3; 4C 2/2011 del 17 maggio 2011 consid. 4, non pubblicato in DTF 137 III 185; 2P.72/1992 del 3 dicembre 1993 consid. 6b e 7a, relativa a un caso in cui veniva pure lamentata l'assenza di una disposizione transitoria adeguata).

3.2. Si può infine aggiungere che l'assenza di una conclusione riguardo all'annullamento di una norma (come nella fattispecie, per quanto riguarda l'art. 4 LALGD) non ha talvolta impedito al Tribunale federale di constatarne comunque il contrasto con il diritto superiore (al riguardo, cfr. DONZALLLAZ, op. cit., n. 290 ad art. 82 LTF, con riferimento alla sentenza 2C 219/2012 del 22 ottobre 2012 consid. 6).
Per restare al riferimento indicato, va però rilevato che nella sentenza 2C 219/2012 del 22 ottobre 2012 le condizioni per un esame di merito da parte del Tribunale federale erano di principio date, ciò che non è qui il caso perché, avendo le ricorrenti presentato solo una conclusione riformatoria inammissibile, altri motivi per entrare nel merito del ricorso non ve ne sono (sentenza 2C 219/2012 del 22 ottobre 2012 consid. 6, non pubblicato in DTF 138 I 410). Anche il richiamo a simili casi non può essere quindi di concreto aiuto.

3.3. Pertanto, ritenuto che l'unica conclusione contenuta nel giudizio impugnato è di carattere riformatorio e risulta inammissibile, non resta che constatare l'inammissibilità del gravame nel suo complesso. In relazione all'impugnazione di atti normativi non è infatti aperta nemmeno la via del ricorso sussidiario in materia costituzionale, che è riservata all'impugnazione di decisioni (art. 113 LTF e contrario).

4.
Per quanto precede, il ricorso è inammissibile. Le spese giudiziarie seguono la soccombenza e sono poste a carico delle ricorrenti, in solido (art. 66 cpv. 1 e 5 LTF). Non sono dovute ripetibili (art. 68 cpv. 3 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è inammissibile.

2.
Le spese giudiziarie di fr. 2'000.-- sono poste a carico delle ricorrenti, in solido.

3.
Comunicazione alle parti e all'Ufficio federale di giustizia.

Losanna, 26 giugno 2024

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero

La Presidente: F. Aubry Girardin

Il Cancelliere: Savoldelli

SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit - 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
¹	Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
²	Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 87 Vorinstanzen bei Beschwerden gegen Erlasse - 1 Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
¹	Gegen kantonale Erlasse ist unmittelbar die Beschwerde zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann.
²	Soweit das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Erlasse vorsieht, findet Artikel 86 Anwendung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
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^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
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SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 68 Parteientschädigung - 1 Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
¹	Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind.
²	Die unterliegende Partei wird in der Regel verpflichtet, der obsiegenden Partei nach Massgabe des Tarifs des Bundesgerichts alle durch den Rechtsstreit verursachten notwendigen Kosten zu ersetzen.
³	Bund, Kantonen und Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen wird in der Regel keine Parteientschädigung zugesprochen, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis obsiegen.
⁴	Artikel 66 Absätze 3 und 5 ist sinngemäss anwendbar.
⁵	Der Entscheid der Vorinstanz über die Parteientschädigung wird vom Bundesgericht je nach Ausgang des Verfahrens bestätigt, aufgehoben oder geändert. Dabei kann das Gericht die Entschädigung nach Massgabe des anwendbaren eidgenössischen oder kantonalen Tarifs selbst festsetzen oder die Festsetzung der Vorinstanz übertragen.