1C_537/2012 - 2013-01-25 - Politische Rechte

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C 537/2012

Urteil vom 25. Januar 2013
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Merkli,
Gerichtsschreiber Steinmann.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Zollikon, vertreten durch den Gemeinderat,
Bezirksrat Meilen.

Gegenstand
Stimmrechtsbeschwerde,

Beschwerde gegen das Urteil vom 19. September 2012 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Der Gemeinderat Zollikon unterbreitete der Gemeindeversammlung vom 22. Juni 2011 ein aus Parkierungsverordnung und Parkgebührenreglement bestehendes Parkplatzkonzept. Die Stimmberechtigten lehnten die Vorlage ab und wiesen das Geschäft an den Gemeinderat zurück.

X.________ reichte in der Folge der Gemeindekanzlei am 28. Juni 2011 eine Einzelinitiative mit dem Titel "Parkplatzkonzepte mit Anwohnerprivilegierung" ein; am 11. Oktober 2011 legte er einen überarbeiteten Vorschlag vor, der die ursprüngliche Initiative ersetzte. Der Gemeinderat beauftragte eine Arbeitsgruppe mit der Ausarbeitung einer entsprechenden Vorlage. Diese einigte sich auf einen Gegenvorschlag zur Einzelinitiative. Anlässlich der Gemeindeversammlung vom 13. Juni 2012 nahmen die Stimmberechtigten den Gegenvorschlag an und lehnten die Einzelinitiative ab.

B.
A.________ erhob am 19./20. Juni 2012 beim Bezirksrat Meilen Stimmrechtsrekurs und verlangte die Aufhebung des Gemeindeversammlungsbeschlusses. Der Bezirksrat behandelte diese Eingabe mit seinem Entscheid vom 9. August 2012 teils als Rekurs in Stimmrechtssachen, teils als Gemeindebeschwerde. Auf den Rekurs in Stimmrechtssachen trat er ohne Kostenfolge nicht ein, die Gemeindebeschwerde wies er unter Kostenfolge ab.

Dagegen führte A.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde. Diese wurde mit Urteil vom 19. September 2012 abgewiesen.

C.
A.________ hat beim Bundesgericht am 19. Oktober 2012 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben. Er beantragt die Aufhebung des Nichteintretens auf seinen Stimmrechtsrekurs und die Rückweisung der Sache an die Vorinstanzen. Den als Gemeindebeschwerde behandelten Teil des Verwaltungsgerichtsurteils ficht er ausdrücklich nicht an.

Das Verwaltungsgericht hat auf Bemerkungen verzichtet, der Gemeinderat Zollikon hat sich nicht vernehmen lassen.

Erwägungen:

1.
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildet einzig derjenige Teil des angefochtenen Verwaltungsgerichtsurteils, mit dem das Nichteintreten auf den Rekurs in Stimmrechtssachen bestätigt worden ist.

Die Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen Anlass (Art. 82 lit. c , Art. 88 Abs. 1 lit. a , Art. 89 Abs. 3 , Art. 90 , Art. 100 Abs. 1 BGG). Auf die Stimmrechtsbeschwerde, mit der Bundesverfassungsrecht und kantonale Bestimmungen über die politischen Rechte gerügt werden kann (Art. 95 lit. a und d BGG), ist einzutreten.

2.
2.1 Der Bezirksrat ging in seinem Entscheid davon aus, dass die Einzelinitiative in der Form der allgemeinen Anregung gehalten war und der Gegenvorschlag eine ausformulierte Vorlage darstellte. Damit sei das Erfordernis der Formparallelität anlässlich der Gemeindeversammlung nicht gewahrt worden. Der Grundsatz besagt, dass einer allgemeinen Anregung zwecks Wahrung der Chancengleichheit kein ausformulierter Vorschlag gegenübergestellt werden darf. Er ergibt sich aus der Kantonsverfassung, dem Gesetz über die politischen Rechte und dem Gemeindegesetz (Art. 30 Abs. 1 Satz 2 KV/ZH, § 138a lit. a GPR/ZH [LS 161], § 50b Abs. 4 Satz 2 GG/ZH [LS 131.1]; vgl. Christian Schuhmacher, in: Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, 2007, Art. 30 N. 17 ff.; Verein Zürcher Gemeindeschreiber und Verwaltungsfachleute, Ergänzungsband Kommentar Zürcher Gemeindegesetz, 2011, § 50b N. 3). Der Beschwerdeführer zieht diese Normen nicht in Frage (vgl. zu früheren abweichenden Regelungen Urteil 1P. 759/1993 vom 4. Mai 1994, in: ZBl 96/1995 S. 141; H. R. Thalmann, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. Auflage, 2000, § 50 N. 7.1.3). Mit Blick auf diese Sachlage anlässlich der Gemeindeversammlung hielt der Bezirksrat dafür, dass die Unzulässigkeit der
Gegenüberstellung von Initiative und Gegenvorschlag schon mit der Einladung und der Weisung des Gemeinderates im Raum stand und dass demnach bereits die Weisung als Vorbereitungshandlung zur Gemeindeversammlung hätte angefochten werden müssen. Da dies der Beschwerdeführer unterlassen hatte, sei der Rekurs verspätet und es könne darauf nicht eingetreten werden.
Das Verwaltungsgericht erachtete diese Begründung für das Nichteintreten als unzutreffend. Wie der Bezirksrat ging es davon aus, dass das Erfordernis der Formparallelität anlässlich der Gemeindeversammlung nicht gewahrt worden sei. Es führte indes aus, es habe der Weisung nicht klar entnommen werden können, dass der nicht ausformulierten Initiative ein ausformulierter Gegenvorschlag gegenüber gestellt werde. Aus diesem Grunde sei der Beschwerdeführer nicht verpflichtet gewesen, die fehlende Formparallelität schon im Vorfeld der Gemeindeversammlung zu rügen.

2.2 Gleichwohl erachtete das Verwaltungsgericht den Rekurs des Beschwerdeführers als verspätet. Es stützte sich auf § 151a Abs. 2 GG/ZH. Danach kann eine Person, die an der Gemeindeversammlung teilgenommen hat, den Rekurs in Stimmrechtssachen wegen Verletzung von Vorschriften über die politischen Rechte nur erheben, wenn sie die Verletzung schon in der Versammlung gerügt hat. Erforderlich sei in dieser Hinsicht, dass der spätere Rekurrent den Verfahrensfehler in der Gemeindeversammlung grundsätzlich selber rügt; allerdings sei nicht erforderlich, dass die Beanstandung detailliert begründet oder gar schon ein Rechtsmittel angekündigt werde (vgl. Ergänzungsband Kommentar Zürcher Gemeindegesetz, § 151a N. 1 und 5).

Der Beschwerdeführer rügt keine unrichtige Anwendung von § 151a Abs. 2 GG/ZH. Indes macht er eine Verletzung von Art. 9 BV wegen Willkür und Missachtung des Grundsatzes von Treu und Glauben geltend. Er hält der Begründung des Verwaltungsgerichts entgegen, dass aufgrund der Weisung und der Behandlung in der Gemeindeversammlung davon auszugehen war, dass alles rechtens und in Ordnung sei. Der Gemeinderat habe in der Versammlung nicht auf die Pflicht von § 151a Abs. 2 GG/ZH aufmerksam gemacht und bei der Publikation der Ergebnisse im Zolliker Bote ohne Vorbehalt auf die übliche Rekursmöglichkeit hingewiesen. Die unterschiedliche Rechtsform von Initiative und Gegenvorschlag sei vom Gemeinderat erst an der Gemeindeversammlung thematisiert worden; sie habe die Initiative wegen der zeitlichen Umsetzungsverzögerung entscheidend benachteiligt. Der Sache nach ersucht der Beschwerdeführer mit der vorliegenden Beschwerde um eine vorfrageweise Überprüfung der Bestimmung von § 151a Abs. 2 GG/ZH.

2.3 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Mängel hinsichtlich von Vorbereitungshandlungen im Vorfeld von Wahlen und Abstimmungen sofort und vor Durchführung des Urnenganges zu rügen. Diese Praxis bezweckt, dass Mängel möglichst noch vor der Wahl oder Abstimmung behoben werden können und der Urnengang nicht wiederholt zu werden braucht. Unterlässt dies der Stimmberechtigte, so verwirkt er im Grundsatz das Recht zur Anfechtung der Wahl oder Abstimmung. Es wäre mit dem Grundsatz von Treu und Glauben nicht vereinbar, wenn ein Mangel vorerst widerspruchslos hingenommen wird und hinterher die Wahl oder Abstimmung, soweit deren Ergebnis nicht den Erwartungen entspricht, wegen eben dieses Mangels angefochten würde (BGE 118 Ia 271 E. 1d S. 274; 118 Ia 415 E. 2a S. 417; 110 Ia 176 E. 2a S. 178 ff.; zum Ganzen Urteil 1C 217/ 2008 vom 3. Dezember 2008 E. 1.2, in: ZBl 111/2010 S. 162; Urteil 1P.223/2006 vom 12. September 2006 E. 1, in: ZBl 108/2007 S. 332).

Diese auf dem Grundsatz von Treu und Glauben beruhende Rechtsprechung gilt auch für die Durchführung von Gemeindeversammlungen und die Anfechtung von Gemeindeversammlungsbeschlüssen. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist erforderlich, dass der an der Gemeindeversammlung teilnehmende Stimmberechtigte formelle Mängel noch an der Gemeindeversammlung selber beanstandet, soweit ihm das zumutbar ist. Das Erfordernis soll der raschen Klarstellung der Förmlichkeiten dienen, eine allfällige Korrektur des Verfahrens ermöglichen und damit zur Vermeidung einer allfälligen Wiederholung der Gemeindeversammlung beitragen. Unterlässt der Stimmberechtigte eine Beanstandung, obwohl eine entsprechende Intervention nach den Umständen als zumutbar erscheint, so kann er sich in der Folge nicht mehr darauf berufen, dass die Abstimmung oder Wahl nicht richtig zustandegekommen ist (Urteile 1P.750/2006 vom 22. Januar 2007 E. 2.2 [betreffend § 151a Abs. 2 GG/ZH]; P.1757/1986 vom 9. April 1987; P.50/1985 vom 23. April 1985; P.1454/1979 vom 10. Oktober 1980; vgl. auch 1P.437/1990 vom 25. Juli 1991, in: ZBl 93/1992 S. 169; siehe ferner Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft 2000, S. 1096
N. 2706, mit weitern Hinweisen).

Diese Grundsätze haben auch im vorliegenden Verfahren Gültigkeit. Verfahrensfehler wie die Abstimmung über die nicht-formulierte Initiative und den ausformulierten Gegenvorschlag sind in der Gemeindeversammlung selber zu beanstanden. Hierfür hat denn auch tatsächlich Anlass bestanden. Es wurde ausdrücklich auf den formellen Unterschied zwischen Initiative und Gegenvorschlag hingewiesen, nämlich auf den Umstand, dass erstere nicht ausformuliert sei und daher mit entsprechender zeitlicher Verzögerung einer Ausarbeitung bedürfe und dass zweiterer ausformuliert und damit im Falle der Annahme unmittelbar umgesetzt werden könne. Der Beschwerdeführer merkt selber an, dass damit die Initiative entscheidend benachteiligt gewesen sei. Damit stand offensichtlich ein Verfahrensmangel im Raum, der hätte beanstandet werden müssen. Eine entsprechende Intervention war den Teilnehmenden der Gemeindeversammlung und auch dem Beschwerdeführer zumutbar gewesen. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass von Seiten des Gemeinderates nicht auf das Erfordernis einer allfälligen Beanstandung aufmerksam gemacht worden ist. Ebenso unbehelflich ist, dass der Gemeinderat anlässlich der Publikation der Resultate im Zolliker Bote ohne Vorbehalt auf die
übliche Rekursmöglichkeit verwies. Denn materielle Rügen, etwa der Vorwurf, ein Gemeindeversammlungsbeschluss stehe mit übergeordnetem kantonalem Recht oder mit Bundesrecht im Widerspruch, können auf dem Rekursweg ohne vorherige Beanstandung in der Gemeindeversammlung vorgebracht werden.

Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass das Verwaltungsgericht den Rekurs in Stimmrechtssachen des Beschwerdeführers als verspätet betrachten und demnach den diesbezüglichen Nichteintretensentscheid des Bezirksrates bestätigen durfte, ohne damit die politischen Rechte des Beschwerdeführers zu verletzen. Damit erweist sich die vorliegende Beschwerde als unbegründet.

3.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die bundesgerichtlichen Kosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 1'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Gemeinde Zollikon, dem Bezirksrat Meilen und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 25. Januar 2013

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Der Gerichtsschreiber: Steinmann

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 88 Vorinstanzen in Stimmrechtssachen - 1 Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
¹	Beschwerden betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen sind zulässig:
^a	in kantonalen Angelegenheiten gegen Akte letzter kantonaler Instanzen;
^b	in eidgenössischen Angelegenheiten gegen Verfügungen der Bundeskanzlei und Entscheide der Kantonsregierungen.
²	Die Kantone sehen gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor. Diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 100 Beschwerde gegen Entscheide - 1 Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
¹	Die Beschwerde gegen einen Entscheid ist innert 30 Tagen nach der Eröffnung der vollständigen Ausfertigung beim Bundesgericht einzureichen.
²	Die Beschwerdefrist beträgt zehn Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen;
^b	bei Entscheiden auf den Gebieten der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und der internationalen Amtshilfe in Steuersachen;
^c	bei Entscheiden über die Rückgabe eines Kindes nach dem Europäischen Übereinkommen vom 20. Mai 198089 über die Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen über das Sorgerecht für Kinder und die Wiederherstellung des Sorgerechts oder nach dem Übereinkommen vom 25. Oktober 198090 über die zivilrechtlichen Aspekte internationaler Kindesentführung;
^d	bei Entscheiden des Bundespatentgerichts über die Erteilung einer Lizenz nach Artikel 40d des Patentgesetzes vom 25. Juni 195492.
³	Die Beschwerdefrist beträgt fünf Tage:
^a	bei Entscheiden der kantonalen Aufsichtsbehörden in Schuldbetreibungs- und Konkurssachen im Rahmen der Wechselbetreibung;
^b	bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen eidgenössische Abstimmungen.
⁴	Bei Entscheiden der Kantonsregierungen über Beschwerden gegen die Nationalratswahlen beträgt die Beschwerdefrist drei Tage.
⁵	Bei Beschwerden wegen interkantonaler Kompetenzkonflikte beginnt die Beschwerdefrist spätestens dann zu laufen, wenn in beiden Kantonen Entscheide getroffen worden sind, gegen welche beim Bundesgericht Beschwerde geführt werden kann.
⁶	...93
⁷	Gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern eines Entscheids kann jederzeit Beschwerde geführt werden.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 131.211 Verfassung des Kantons Zürich, vom 27. Februar 2005 KV/ZH Art. 30 - 1 Der Kantonsrat kann einer Initiative oder der Vorlage, die er auf Grund einer Volksinitiative ausgearbeitet hat, in der Volksabstimmung einen Gegenvorschlag gegenüberstellen. Dieser muss die gleiche Rechtsform haben wie die Hauptvorlage.
¹	Der Kantonsrat kann einer Initiative oder der Vorlage, die er auf Grund einer Volksinitiative ausgearbeitet hat, in der Volksabstimmung einen Gegenvorschlag gegenüberstellen. Dieser muss die gleiche Rechtsform haben wie die Hauptvorlage.
²	Arbeitet der Kantonsrat einen Gegenvorschlag aus, so findet die Volksabstimmung innert 36 Monaten nach Einreichung der Initiative statt.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.