Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal
Abteilung I
A-746/2016
Urteil vom 25. August 2016
Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Besetzung Richter Maurizio Greppi,
Richterin Claudia Pasqualetto Péquignot,
Gerichtsschreiber Stephan Metzger.
Mario Stäuble,
Parteien Redaktion Tages-Anzeiger,
Werdstrasse 21, Postfach, 8021 Zürich 1,
Beschwerdeführer,
gegen
Staatssekretariat für Wirtschaft SECO,
Holzikofenweg 36, 3003 Bern,
Vorinstanz.
Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten.
Sachverhalt:
A.
Der Bundesrat erliess am 2. April 2014 gestützt auf Art. 2
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
B.
Mario Stäuble ersuchte in seiner Funktion als Journalist und Redaktor des Tages Anzeigers mit E-Mail vom 23. Juni 2015 gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) um Zugang zu Listen/Statistiken betreffend die oben erwähnte Verordnung und stellte folgende Fragen:
- Wie viele Bewilligungen nach Art. 5 der Verordnung wurden seit Inkraftsetzung der Verordnung erteilt? (Bewilligungspflicht für die Begebung von Finanzinstrumenten)
- Wie viele Bewilligungen nach Art. 5 der Verordnung wurden seit Inkraftsetzung der Verordnung verweigert, betreffend welche Summen? (Bewilligungspflicht für die Begebung von Finanzinstrumenten)
- Dieselben Fragen betreffend Art. 5a und 6 der Verordnung. (Bewilligungspflicht für die Gewährung von Darlehen)
- Wie viele Anfragen/Meldungen von Finanzintermediären gab es bisher, die zur Anwendung von Art. 7 der Verordnung führen? (Verbot von Finanzierungen, Beteiligungen und Dienstleistungen auf der Krim und in Sewastopol)
- Wie viele Anfragen/Meldungen von Finanzintermediären gab es bisher, die zur Anwendung von Art. 8 der Verordnung führen? (Verbot der Eröffnung neuer Geschäftsbeziehungen)
- Wie viele Anfragen/Meldungen von Finanzintermediären gab es bisher, die zur Anwendung von Art. 9 der Verordnung führen? (Meldepflichten für bestehende Geschäftsbeziehungen)
C.
Mit Schreiben vom 13. Juli 2015 verweigerte das SECO den Zugang zu den Informationen gestützt auf Art. 8 Abs. 2
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
D.
Am 30. Juli 2015 stellte Mario Stäuble beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag, worauf am 17. November 2015 eine Schlichtungsverhandlung folgte. In deren Verlauf konnten sich die Parteien nicht einigen.
E.
Mit Empfehlung nach Art. 14
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
F.
Mit Verfügung vom 13. Januar 2016 verweigerte das SECO den von Mario Stäuble ersuchten Zugang zu den Dokumenten und Informationen bzw. den Listen/Statistiken betreffend die Verordnung sowie diesbezügliche Auskünfte. Es begründete seinen Entscheid im Wesentlichen mit der Gefahr, dass der Bundesrat seine Meinung im Falle eines allfälligen öffentlichen Drucks aufgrund der freigegebenen Informationen nicht mehr unbelastet bilden könne und ihm den unabhängigen Bezug seiner politischen Position verunmögliche. Insbesondere sei es wichtig, dass der Bundesrat die internen Entscheidungsgrundlagen autonom und ohne äussere Beeinflussung analysieren könne. Eine Bekanntgabe von Informationen betreffend die Umsetzung der Verordnung könne hingegen dazu führen, dass der Ermessensspielraum des Bundesrates in Bezug auf seine Massnahmen und in Bezug auf die Wirksamkeit der Verordnung geschmälert würde. Die Verweigerung des gewünschten Zugangs rechtfertige sich zudem durch das Risiko einer Beeinträchtigung der aussenpolitischen Interessen der Schweiz in der Beziehung zur EU.
G.
Mit Beschwerde vom 4. Februar 2016 beantragt Mario Stäuble (nachfolgend: Beschwerdeführer) sinngemäss, es sei ihm der Zugang zu den verlangten Listen/Statistiken (Zahlenmaterial) betreffend die Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Ukraine zu gewähren und es seien die im Einsichtsgesuch vom 23. Juni 2015 gestellten Fragen zu beantworten.
Zur Begründung seines Begehrens führt er im Wesentlichen aus, das SECO (nachfolgend: Vorinstanz) lege nicht in nachvollziehbarer Weise dar, inwiefern die Herausgabe des geforderten Zahlenmaterials und die Beantwortung der Fragen die freie Meinungsbildung des Bundesrates behindern könne. Das Gesetz schütze im Übrigen einen hängigen Entscheidungsprozess, nicht einen bereits entschiedenen, weshalb der Entscheidungsprozess im Zusammenhang mit der verabschiedeten und in Kraft getretenen Verordnung von der gesetzlichen Bestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. a
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
H.
Mit Vernehmlassung vom 24. März 2016 beantragt die Vorinstanz, es sei die Beschwerde vom 4. Februar 2016 abzuweisen. Sie begründet dies damit, dass das wichtigste Ziel der Verordnung die Vermeidung der Umgehung von EU-Sanktionen über das Schweizer Staatsgebiet sei. Dies erfordere eine laufende Überprüfung, um gegebenenfalls neue Massnahmen zu ergreifen oder die Verordnung anpassen zu können. Es handle sich insofern nicht um einen abgeschlossenen Prozess, sondern um einen "hängigen Entscheidprozess" in dessen Verlauf jedes Indiz als Grundlage für einen weiteren Entscheid des Bundesrates diene. Dies bedeute, dass der politische Entscheid über eine Anpassung der Verordnung nicht nur von der Entwicklung der politischen Situation in der Ukraine, sondern auch von der Wirksamkeit der Verordnung selbst abhänge, welche mit den Bewilligungs- und Meldepflichten überwacht wird. Diese würden sodann eine dynamische Grundlage in der Verordnung selber für deren allfällige Anpassung darstellen. Zumal eine Verhinderung von Umgehungsgeschäften jedoch zeitlich nicht abschliessend erfüllt sein könne, sei es auch nicht möglich, den politischen Entscheid abschliessend zu fällen. Durch die Veröffentlichung von Informationen betreffend die Melde- und Bewilligungspflichten würde die souveräne Meinungsbildung des Bundesrates wesentlich beeinträchtigt, könnten doch ausländische Interventionen dazu führen, die Schweiz in ihrer Sanktionspolitik unter Druck zu setzen und somit deren Eigenständigkeit in einem aussenpolitisch wichtigen Bereich zu beeinflussen. Sodann liege es im allgemeinen öffentlichen Interesse, dass ein autonomer Entscheidungsspielraum nicht durch die Veröffentlichung von ausschliesslich dem Bundesrat vorbehaltenen Informationen unterminiert werde.
I.
In seinen Schlussbemerkungen vom 11. April 2016 hält der Beschwerdeführer an seinem Begehren fest.
J.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit entscheidwesentlich - im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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1.2 Zur Beschwerde ist berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Art. 48 Abs. 1
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
Der Beschwerdeführer ist mit seinem Gesuch um Einsicht in die Listen/Statistiken betreffend die Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine bei der Vorinstanz nicht durchgedrungen, durch die angefochtene Verfügung auch materiell beschwert und demzufolge ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.
1.3 Im Übrigen ist auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 50 Abs. 1
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
3.
3.1 Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1
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3.2 Das BGÖ gilt für die gesamte Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a
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2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
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2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
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2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
3.3 Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
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3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
Bei den vorliegend als Gegenstand des Zugangsgesuchs zu prüfenden Informationen handelt es sich um Dokumente in Form von Statistiken und Listen, welche durch die Vorinstanz im Rahmen ihrer amtlichen Tätigkeit erstellt werden und sich in ihrem Besitz befinden. Gegenteiliges wird nicht geltend gemacht. Der Charakter von amtlichen Dokumenten i.S.v. Art. 5
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
3.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auf das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers die Bestimmungen des BGÖ anzuwenden sind. Es ist im Weiteren zu prüfen, ob bzw. in welchem Umfang die Vorinstanz das Auskunftsgesuch des Beschwerdeführers zu Recht abgelehnt hat.
4.
4.1 Der Bundesrat hat aufgrund einer umfassenden Interessenabwägung beschlossen, dass die Schweiz die Embargomassnahmen der EU gegen Russland nicht übernimmt, aber alle notwendigen Massnahmen trifft, um Umgehungsgeschäfte über die Schweiz zu vermeiden. In der Folge erliess er die Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine. Die Massnahmen der Verordnung sind Finanz- und Handelsbeschränkungen. Folgende Finanzbeschränkungen sind vorgesehen:
a) Begebungen von kurzfristigen Finanzinstrumenten für gewisse Banken und Unternehmen sind bewilligungspflichtig (Art. 5 und Anhang 2)
b) Die Gewährung von kurzfristigen Darlehen an gewisse Banken und Unternehmen ist bewilligungspflichtig (Art. 5a und Anhang 2)
c) Meldepflicht für den Sekundärhandel von ausserhalb der Schweiz und der EU aufgelegten Finanzinstrumenten (Art. 6)
d) Verbot neuer Geschäftsbeziehungen (Art. 8 und Anhang 3)
e) Meldepflicht für Finanzintermediäre (Art. 9)
f) Verbot von Finanzierungen, Beteiligungen und Dienstleistungen auf der Krim und in Sewastopol (Art. 7).
Im vorliegenden Fall verlangt der Beschwerdeführer Zugang zum entsprechenden Zahlenmaterial, d.h. die Anzahl der jeweils gemachten Anfragen und Meldungen bzw. erteilten und verweigerten Bewilligungen (inkl. Summe; vgl. auch die einzelnen Fragen in Bst. B Sachverhalt).
4.2 Grundsätzlich hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten (Art. 6 Abs. 1
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 946.231 Legge federale del 22 marzo 2002 sull'applicazione di sanzioni internazionali (Legge sugli embarghi, LEmb) - Legge sugli embarghi LEmb Art. 2 Competenza |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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Aufgrund des in Art. 6 Abs. 1
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1 | Il Consiglio federale è competente per emanare le misure coercitive. Può stabilire deroghe per sostenere attività umanitarie o per tutelare interessi svizzeri. |
2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
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Im Übrigen darf der Zugang aufgrund des Verhältnismässigkeitsprinzips nicht einfach verweigert werden, wenn ein verlangtes Dokument Informationen enthält, die nach dem Ausnahmekatalog von Art. 7
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5.
5.1 Das Öffentlichkeitsprinzip gilt nicht absolut. So kann gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. d
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5.2 Die Vorinstanz bringt sodann zur Begründung ihres Entscheides vom 13. Januar 2016 im Wesentlichen vor, die Veröffentlichung der verlangten Informationen würde dazu führen, dass die aussenpolitischen Beziehungen zur EU sowie zu anderen Regierungen beeinträchtigt würden. Die Schweiz verfolge eine von der EU und anderen Staaten abweichende Politik, lasse aber keine Umgehungsgeschäfte zu. Wenn nun allenfalls vorhandene Informationen zu den Melde- und Bewilligungspflichten veröffentlicht würden, so könne dies ohne weitere Erläuterungen als Hinweis auf die Existenz solcher Umgehungsgeschäfte interpretiert werden, dürfte doch aus Sicht der EU tendenziell jedes nach ihren Richtlinien verbotene, in der Schweiz jedoch erlaubte Geschäft, als Umgehung angesehen werden. Aus Schweizer Perspektive könnten dagegen unter Umgehungsgeschäften auch bloss jene Geschäfte verstanden werden, welche aufgrund der EU-Sanktionen aus einem EU-Land in die Schweiz verlagert würden. Geschäfte, welche schon vor Erlass der EU-Sanktionen in der Schweiz abgewickelt worden seien, wären demgemäss keine Umgehungsgeschäfte. Es bleibe der politischen Einschätzung und eigenständigen Politik des Bundesrates vorbehalten, Umgehungsgeschäfte im Einzelfall zu definieren. Die Vorinstanz vertritt den Standpunkt, dass bei einer Veröffentlichung des verlangten Zahlenmaterials ein eminentes und ernsthaftes Risiko einer Schädigung der aussenpolitischen Beziehungen zur EU und anderer Regierungen bestehe, müsste doch davon ausgegangen werden, dass der Bundesrat unter Druck gesetzt würde und seine Entscheidungsautonomie nicht mehr wahren sowie die Handhabung der Verordnung bzw. seine Sanktionspolitik nicht mehr ohne Beeinflussung von aussen wahrnehmen könnte. Es würde der Druck auf die Schweiz erhöht, zusätzliche bzw. weitergehende Massnahmen zu erlassen, womit die Schweiz in einem aussenpolitisch wichtigen Bereich ihre Eigenständigkeit verlieren würde. Angesichts der regelmässig stattfindenden Interventionen durch ausländische Behörden sei nach dem üblichen Lauf der Dinge mit Sicherheit mit einer Beeinträchtigung der freien Meinungsbildung des Bundesrates zu rechnen.
5.3 Der Beschwerdeführer macht hingegen geltend, die Vorinstanz konkretisiere das von ihr geltend gemachte eminente Risiko einer Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen der Schweiz ungenügend. Es sei nämlich nicht ersichtlich, wie die Bekanntgabe von Zahlen und Listen - und nicht von einzelnen konkreten Geschäften - zu einem derart hohen Druck führen könne, dass der Bundesrat nicht mehr frei über die Anpassung der Embargoverordnung sollte befinden können. Es leuchte sodann auch nicht ein, weshalb das Datenmaterial als Hinweis auf die Existenz von Umgehungsgeschäften interpretiert werden könnte. Im Übrigen sei es Aufgabe der Regierung, die publizierten Informationen so einzubetten, dass sie nicht falsch interpretiert werden könnten. Es könne nämlich nicht der Zweck von Art. 7 Abs. 1 Bst. d
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5.4 Der EDÖB führt in seinen Empfehlungen vom 8. Dezember 2015 aus, die Vorinstanz habe nicht konkret nachzuweisen vermögen, dass der aussenpolitische Handlungsspielraum des Bundesrates im Fall einer Offenlegung der verlangten Informationen erheblich beeinträchtigt werde und ein ernsthaftes Risiko bestehe, dass diese Beeinträchtigung tatsächlich eintreffe. Zumal die Embargoverordnung in Kraft, die ergriffenen Massnahmen und somit auch der Unterschied zwischen dem politischen Vorgehen der Schweiz und jenem der EU bekannt sei, sei es letztlich nicht erkennbar, wie die Bekanntgabe von Listen/Statistiken als reines Zahlenmaterial zu einem derart substanziellen äusseren Druck seitens der Öffentlichkeit, Medien oder anderer Staaten führen könne, dass der Bundesrat nicht mehr in der Lage wäre, frei über die Anpassung der Verordnung zu entscheiden. Es sei deshalb nicht ausreichend begründet, weshalb die Bekanntgabe der verlangten Informationen zu einer Beeinträchtigung der aussenpolitischen Beziehungen führen würde und das Schadensrisiko könne deshalb auch nicht beurteilt werden. Aus diesem Grund bleibe die gesetzliche Vermutung des Zugangs zur Information aufrecht.
5.5
5.5.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung lässt sich das Verhältnis des öffentlichkeitsgesetzlichen Transparenzgebotes zu den Ausnahmetatbeständen von Art. 7
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5.5.2 Bei einer Interessenabwägung im Rahmen von Art. 7 Abs. 1 Bst. d
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5.5.3 Zunächst ist festzuhalten, dass eine eigenständige Sanktionspolitik unbestrittenermassen im aussenpolitischen Interesse der Schweiz liegt. Im Weiteren legt die Vorinstanz plausibel dar, dass durch die Veröffentlichung des verlangten Zahlenmaterials aussenpolitischer Druck auf den Bundesrat entstehen kann. Gerade auch aufgrund eines tendenziell eher belasteten politischen Klimas zwischen der Schweiz und der EU besteht ein erhebliches Risiko, dass - wie die Vorinstanz weiter ausführt - die veröffentlichten Informationen durch fremde Staaten in einer Weise (fehl-)interpretiert werden könnten, welche auf eine ungenügende Wirkung der Massnahmen zur Verhinderung von Umgehungsgeschäften und damit zu einem Unterlaufen der EU-Sanktionen schliessen liesse. Es wird im Weiteren auch nachvollziehbar dargelegt, es sei davon auszugehen, andere Staaten würden in der Folge die Gelegenheit ergreifen, um zu intervenieren und damit ihre aussenpolitische Ziele zu verfolgen. Die Einschätzung der Vorinstanz, es bestehe ein ernsthaftes Risiko, dass der Bundesrat Druckversuchen ausgesetzt, seine eigenständige Sanktionspolitik dadurch erschwert würde und damit die aussenpolitischen Interessen der Schweiz beeinträchtigt würden, erachtet das Bundesverwaltungsgericht als nachvollziehbar und sachlich überzeugend. Es darf doch als hinlänglich bekannt angesehen werden, dass gerade wenn es im Zusammenhang mit internationalen Sanktionen und allenfalls möglichen Umgehungen von Regulatorien geht, politisch sehr rasch und heftig reagiert wird. Die Argumentation des Beschwerdeführers überzeugt jedenfalls nicht, wenn er geltend macht, es könne nicht Zweck von Art. 7 Abs. 1 Bst. d
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Bei einer eigenständigen Sanktionspolitik geht es nicht allein darum, ob und welche Massnahmen quantitativ und qualitativ ergriffen werden, sondern es geht auch darum den Zeitpunkt bestimmen zu können, wann die Instrumente der Verordnung angepasst werden. Auch diese zeitliche Komponente betrifft die Handlungsfreiheit der Regierung. Ausgeübter Druck kann diese zum Handeln zwingen und so die Entscheidungsfreiheit negativ beeinflussen. Dass solche Umstände die aussenpolitischen Beziehungen der Schweiz zur EU und weiteren Staaten beeinträchtigen würden, ist offensichtlich
5.5.4 Die Vorinstanz verfügt aufgrund ihrer Tätigkeit über die notwendigen Kenntnisse betreffend die Gepflogenheiten in der Diplomatie und in Bezug auf die internationalen Beziehungen. Es ist ihr aus diesem Grund ein Ermessens- resp. Beurteilungsspielraum zuzugestehen, was die Einschätzung betrifft, welche Informationen geeignet sind, erheblichen Druck auf die Landesregierung auszuüben und letztendlich die Interessen des Landes zu beeinträchtigen. Wenn sie im Rahmen dieses Ermessenspielraumes die Veröffentlichung der Informationen unterbindet, handelt sie zum Schutze der aussenpolitischen Interessen der Schweiz und verstösst damit nicht gegen Bundesrecht (Urteil des Bundesgerichts 1C_296/2015 vom 18. Mai 2016 E. 4.3).
5.5.5 Im Weiteren ist der Einwand des Beschwerdeführers nicht stichhaltig, die bekanntzugebenden Informationen würden keine Rückschlüsse auf konkrete Geschäfte oder Personen zulassen. Wie oben aufgezeigt, ist bereits aufgrund der Veröffentlichung des reinen Zahlenmaterials davon auszugehen, dass die aussenpolitischen Interessen der Schweiz erheblich beeinträchtigt werden können.
5.5.6 Zusammenfassend liegt es unbestrittenermassen im aussenpolitischen Interesse der Schweiz eine eigenständige Sanktionspolitik führen zu können. Dieses aussenpolitische Interesse kann durch die Gewährung des Zugangs zu den verlangten Daten beeinträchtigt werden. Die Einschätzung der Vorinstanz, dass ein ernsthaftes Risiko für den Eintritt der Beeinträchtigung besteht und diese erheblich sein würde, erachtet das Bundesverwaltungsgericht als nachvollziehbar und sachlich richtig. Der Ausnahmetatbestand von Art. 7 Abs. 1 Bst. d
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5.6 Wird im Rahmen der Anwendung des BGÖ die Verhältnismässigkeit geprüft, gilt es zu entscheiden, ob dem Öffentlichkeitsprinzip durch eine teilweise Offenlegung zu den ersuchten Informationen unter gleichzeitiger Wahrung der Geheimhaltungsinteressen Rechnung getragen werden kann. Somit ist bei Vorliegen eines Ausnahmetatbestandes im Einzelfall zu prüfen, ob in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, beispielsweise durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_296/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.6; Steimen, in: BSK BGÖ, Art. 7 Rz. 9 ff.).
Vorliegend sind die verlangten Informationen bereits anonymisiert. Ein eingeschränkter Zugang durch Anonymisierung oder Einschwärzung ist demnach nicht möglich. Eine Teilveröffentlichung käme allenfalls mit Bezug auf die einzelnen verlangten Auskünfte in Frage (vgl. Bst. A Sachverhalt). Es ist jedoch nicht ersichtlich, in welcher Form eine solche Teilveröffentlichung möglich wäre, ohne die oben ausgeführte aussenpolitische Beinträchtigung zu bewirken. Im Weiteren könnte es bei einer Teilveröffentlichung noch vermehrt zu Fehlinterpretationen kommen, da allenfalls Rückschlüsse von veröffentlichten auf nicht veröffentlichte Daten gezogen würden. Die vollständige Verweigerung der Offenlegung durch die Vorinstanz ist somit erforderlich und angemessen. Sie genügt damit dem Verhältnismässigkeitsprinzip.
Schliesslich ist im Zusammenhang mit der Verhältnismässigkeit zu beachten, dass in jenen Fällen, in denen die Schweiz eine mit der UNO oder der EU deckungsgleiche Sanktionspolitik verfolgt, von der Vorinstanz durchaus Informationen zu Melde- Bewilligungspflichten veröffentlicht werden. Vorliegend hat sich der Bundesrat jedoch für eine abweichende Sanktionspolitik entschieden und eine Veröffentlichung ist nicht gerechtfertigt.
6.
Die Beschwerde erweist sich folglich als unbegründet und ist aus den genannten Gründen abzuweisen, die verlangten Informationen zur Verordnung über Massnahmen zur Vermeidung der Umgehung internationaler Sanktionen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine sind nicht offen zu legen.
7.
Bei diesem Verfahrensausgang gilt der Beschwerdeführer als unterliegend, weshalb er in Anwendung von Art. 63 Abs. 1
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2 | Può segnatamente stabilire deroghe ai sensi del capoverso 1 per la fornitura di derrate alimentari, medicinali e mezzi terapeutici che servono a scopi umanitari. |
3 | Le misure coercitive sono emanate sotto forma di ordinanza. |
SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 1 Spese processuali |
|
1 | Le spese del procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo federale (Tribunale) comprendono la tassa di giustizia e i disborsi. |
2 | La tassa di giustizia copre le spese per la fotocopiatura delle memorie delle parti e gli oneri amministrativi normalmente dovuti per i servizi corrispondenti, quali le spese di personale, di locazione e di materiale, le spese postali, telefoniche e di telefax. |
3 | Sono disborsi, in particolare, le spese di traduzione e di assunzione delle prove. Le spese di traduzione non vengono conteggiate se si tratta di traduzioni tra lingue ufficiali. |
SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 1 Spese processuali |
|
1 | Le spese del procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo federale (Tribunale) comprendono la tassa di giustizia e i disborsi. |
2 | La tassa di giustizia copre le spese per la fotocopiatura delle memorie delle parti e gli oneri amministrativi normalmente dovuti per i servizi corrispondenti, quali le spese di personale, di locazione e di materiale, le spese postali, telefoniche e di telefax. |
3 | Sono disborsi, in particolare, le spese di traduzione e di assunzione delle prove. Le spese di traduzione non vengono conteggiate se si tratta di traduzioni tra lingue ufficiali. |
SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio |
|
1 | La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa. |
2 | Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione. |
3 | Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili. |
4 | Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili. |
5 | L'articolo 6a è applicabile per analogia.7 |
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
- die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
- den EDÖB (zur Kenntnis)
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Steiger Stephan Metzger
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff
SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio |
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1 | La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa. |
2 | Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione. |
3 | Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili. |
4 | Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili. |
5 | L'articolo 6a è applicabile per analogia.7 |
SR 173.320.2 Regolamento del 21 febbraio 2008 sulle tasse e sulle spese ripetibili nelle cause dinanzi al Tribunale amministrativo federale (TS-TAF) TS-TAF Art. 7 Principio |
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1 | La parte vincente ha diritto alle ripetibili per le spese necessarie derivanti dalla causa. |
2 | Se la parte vince solo parzialmente, le spese ripetibili sono ridotte in proporzione. |
3 | Le autorità federali e, di regola, le altre autorità con qualità di parte non hanno diritto a un'indennità a titolo di ripetibili. |
4 | Se le spese sono relativamente modeste, si può rinunciare a concedere alla parte un'indennità a titolo di ripetibili. |
5 | L'articolo 6a è applicabile per analogia.7 |
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