2C_949/2013 - 2014-03-24 - Instruction et formation professionnelle

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}

2C_949/2013, 2C_951/2013, 2C_958/2013, 2C_959/2013

Urteil vom 24. März 2014

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Zünd, Präsident,
Bundesrichter Seiler, Bundesrichterin Aubry Girardin,
Bundesrichter Donzallaz, Kneubühler,
Gerichtsschreiber Errass.

Verfahrensbeteiligte
2C_949/2013
Gemeinde Domat/Ems,
Beschwerdeführerin,

2C_951/2013
Politische Gemeinde Landquart,
Beschwerdeführerin,

2C_958/2013
Stadt Chur,
Beschwerdeführerin,

2C_959/2013
Gemeinde Thusis,
Beschwerdeführerin,

gegen

Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD).

Gegenstand
Beitragspflicht für Berufsfachschulen,

Beschwerden gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 1. Kammer, vom 27. August 2013.

Sachverhalt:

A.

Am 1. Januar 2004 trat die total revidierte Kantonsverfassung (KV) des Kantons Graubünden in Kraft. Ihr Art. 89 mit dem Marginale "Bildung" lautet wie folgt:

1 Der Unterricht an den öffentlichen Schulen beruht auf einer christlich-humanistischen Grundlage. Er ist konfessionell und politisch neutral und von Toleranz geprägt.

2 Kanton und Gemeinden sorgen dafür, dass Kinder und Jugendliche einen ihren Fähigkeiten entsprechenden Grundschulunterricht erhalten. Sie fördern durch ein angemessenes Bildungsangebot die Eingliederung von Kindern mit Behinderungen in die Gesellschaft.

3 Der Kanton sorgt für den Mittelschulunterricht, die berufliche Aus- und Weiterbildung sowie den Zugang zu höheren Fachschulen und Hochschulen. Zu diesem Zweck kann er Schulen führen oder unterstützen. Er achtet auf ein dezentrales Mittel- und Berufsschulangebot und fördert höhere Fachschulen und Hochschulen im Kanton.

B.

B.a. Am 17. April 2007 erliess der Grosse Rat des Kantons Graubünden das total revidierte Gesetz über die Berufsbildung und weiterführende Berufsangebote (Berufsbildungsgesetz; BwBG; BR 430.000). Dieses sieht in seinen Art. 33 ff. u.a. Beiträge der Gemeinden an Berufsschulen vor.

B.b. Am 20. Januar 2009 unterbreitete die Regierung dem Grossen Rat eine Botschaft betreffend Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Kanton und Gemeinden, wodurch zahlreiche Gesetze angepasst werden sollten, u.a. auch das Berufsbildungsgesetz. Bei der Beratung der Vorlage im Grossen Rat entstanden Zweifel an deren Verfassungsmässigkeit bezüglich der Mitfinanzierung der Kosten des Untergymnasiums, so dass ein Rechtsgutachten bei Prof. Georg Müller in Auftrag gegeben wurde. Dieser kam in seinem Gutachten vom 25. Mai 2009 zum Schluss, für den Mittelschulbetrieb habe nur der Kanton zu sorgen. Am 5. Juni 2009 ergänzte Prof. Müller das Rechtsgutachten in Bezug auf die Finanzierung der Berufsschulen und führte aus, Art. 89 Abs. 3 KV spreche gegen eine Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Untergymnasiums und der Berufsschulen. Die Vorlage zum Finanzausgleich wurde in der Volksabstimmung vom März 2010 abgelehnt.

B.c. In der Folge wandten sich die Stadt Chur, die Gemeinden Thusis, Domat/Ems, Landquart, Davos und die Stadt Ilanz an die Regierung und machten geltend, die im Berufsbildungsgesetz festgehaltene Beitragspflicht der Gemeinden an die Berufsfachschulen sei verfassungswidrig; zugleich beantragten sie den Erlass einer anfechtbaren Verfügung.

B.d. Mit Verfügung vom 2. April 2012 stellte das Erziehungs-, Kultur- und Umweltschutzdepartement Graubünden (EKUD) fest, die Pflicht der Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die Kosten der Berufsfachschulen sei mit Art. 89 Abs. 3 KV vereinbar.

C.

Dagegen erhoben die Stadt Chur, die Gemeinden Thusis, Domat/Ems, Landquart, Davos und die Stadt Ilanz je Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden und beantragten die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der in der kantonalen Gesetzgebung statuierten Pflicht der Gemeinden zur Leistung von Beiträgen an die Berufsfachschulen sowie die rückwirkende Befreiung von jeglicher Beitragspflicht für die Berufsfachschulen seit dem 1. Januar 2007 und Rückerstattung der seither geleisteten Beiträge nebst Zins. Das Verwaltungsgericht führte einen dreifachen Schriftenwechsel durch, wobei das EKUD mit seiner Duplik ein Rechtsgutachten von Prof. Giovanni Biaggini einreichte, welcher zum Schuss kam, dass die Analyse von Art. 89 Abs. 3 KV nicht zu einem eindeutigen Ergebnis führe, so dass die Mitfinanzierung der Berufsfachschulen durch die Gemeinden jedenfalls vertretbar sei. Zudem sei es nicht Aufgabe der Justiz, im Falle eines nicht erfüllten Gesetzgebungsauftrags direkt einzuschreiten.

Das Verwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und wies mit Urteil vom 27. August 2013 die Beschwerden ab.

D.

Die Gemeinde Domat/Ems (Verfahren 2C_949/2013), die Politische Gemeinde Landquart (Verfahren 2C_951/2013), die Stadt Chur (Verfahren 2C_958/2013) und die Gemeinde Thusis (Verfahren 2C_959/2013) erheben je Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und sie seien rückwirkend seit dem 1. Januar 2007 von jeglicher Beitragspflicht für die Berufsfachschulen zu befreien und der Kanton Graubünden sei zu verpflichten, die seither von ihnen geleisteten Beiträge zuzüglich Zins zu 5 % seit 1. Juli 2009 (mittleres Verfalldatum) zurückzuerstatten.

Das Verwaltungsgericht und das EKUD beantragen Abweisung der Beschwerden, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.

Die vier Beschwerden richten sich gegen das nämliche Urteil, betreffen den gleichen Sachverhalt und lauten weitestgehend gleich. Es rechtfertigt sich, die Verfahren zu vereinigen.

2.

2.1. Die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen den kantonal letztinstanzlichen Endentscheid sind zulässig (Art. 82 lit. a , Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG).

2.2. Zu prüfen ist die Legitimation der Beschwerdeführerinnen. Diese berufen sich einerseits auf Art. 89 Abs. 1 BGG, andererseits auf die Gemeindeautonomie (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG).

2.2.1. Die Gemeinden sind gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, soweit sie die Verletzung von Garantien rügen, welche ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass die Gemeinde durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berührt ist und eine Verletzung der Autonomie in vertretbarer Weise geltend macht. Ob die beanspruchte Autonomie besteht und ob sie im konkreten Fall verletzt ist, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407; 135 I 43 E. 1.2 S. 45 f.). Immerhin ist in der Beschwerde darzulegen, dass die gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen gegeben sind, soweit diese nicht ohne Weiteres ersichtlich sind (BGE 133 II 353 E. 1 S. 356). Bei einer Autonomiebeschwerde muss die Gemeinde begründen, worin die behauptete Verletzung ihrer Autonomie liegen soll (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. Urteil 2C_169/2013 vom 20. Januar 2014 E. 1.1, zur Publikation vorgesehen; BGE 136 I 404 E. 1.1.3 S. 407; Urteile 2C_1055/2012 vom 22. Januar 2014 E. 1.2; 2C_226/2012 vom 10. Juni 2013 E. 2.1; 1C_523/2009 vom 12. März 2010 E. 2.1, in:
RDAF 2010 I S. 244). Vorliegend berufen sich die Beschwerdeführerinnen zwar in den Ausführungen zum Eintreten auf ihre Autonomie, legen aber nicht dar, aus welcher Bestimmung sie in der zur Diskussion stehenden Materie eine Autonomie ableiten und inwiefern diese verletzt sein soll. Zudem ist auch nicht ersichtlich, dass in Bezug auf die Kostenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden die Gemeindeautonomie berührt sein könnte: Es geht hier um einen Interessenkonflikt zwischen verschiedenen Gemeinwesen, der zwangsläufig auf kantonaler Ebene entschieden werden muss. Die Autonomiebeschwerde ist daher unzulässig (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 46).

2.2.2. Gemeinden können sich auf die allgemeine Legitimationsbestimmung (Art. 89 Abs. 1 BGG) berufen, wenn sie durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie eine Privatperson betroffen oder aber in spezifischer Weise in schutzwürdigen eigenen hoheitlichen Interessen berührt sind, namentlich wenn einem Entscheid präjudizielle Bedeutung für die öffentliche Aufgabenerfüllung zukommt (ausführlich BGE 138 II 506 E. 2 S. 508 ff.; ferner statt vieler BGE 133 II 400 E. 2.4.2 S. 406 mit Hinweisen). In Bezug auf Fragen des Finanzausgleichs oder der Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden oder zwischen Kanton und Gemeinden hat die Rechtsprechung die Legitimation der Gemeinden bejaht (BGE 135 I 43 E. 1.3 S. 47; 135 II 156 E. 3 S. 157 ff.; Urteile 1C_459/2011 vom 4. September 2013 E. 3.4; 2C_366/2009 / 2C_368/2009 vom 3. März 2010 E. 2.4). Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung hat allerdings kürzlich, unter Zustimmung der Vereinigung aller betroffenen Abteilungen des Bundesgerichts (Art. 23 Abs. 2 BGG), erkannt, dass eine Gemeinde auch dann, wenn ihnen ein kantonaler Entscheid finanzielle Lasten auferlegt, nach Art. 89 Abs. 1 BGG nur zur Beschwerde legitimiert ist, wenn sie in qualifizierter Weise in zentralen hoheitlichen
Interessen berührt ist (Urteil 2C_169/2013 vom 20. Januar 2014 E. 1.2, insbes. E. 1.2.2, zur Publikation vorgesehen).

Aus den Darlegungen der Beschwerdeführerinnen geht hervor, dass die streitigen Beiträge eine beträchtliche Höhe erreichen. Zudem beanstanden die Beschwerdeführerinnen vom Prinzip her die von der Vorinstanz festgehaltene Auslegung der streitigen Verfassungsbestimmung. Insgesamt geht es um einen erheblichen Betrag, der einerseits für alle Gemeinden des Kantons und andererseits für diesen selber von grosser Bedeutung ist; zudem hat die Beantwortung der Streitfrage präjudizielle Bedeutung auch für die Zukunft. Aus diesen Gründen rechtfertigt es sich, von einer qualifizierten Betroffenheit in der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben auszugehen und auf die Beschwerden einzutreten.

3.

3.1. Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten können Rechtsverletzungen nach Art. 95 und 96 BGG gerügt werden. Bezüglich des kantonalen Rechts prüft das Bundesgericht frei die Verletzung von kantonalen verfassungsmässigen Rechten (Art. 95 lit. c BGG) und von kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung und über Volkswahlen und -abstimmungen (Art. 95 lit. d BGG). Abgesehen von diesen Fällen prüft das Bundesgericht die Anwendung von kantonalem Recht nicht frei, sondern nur darauf hin, ob dadurch Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit. a , b und e BGG), namentlich auch ob das kantonale Recht willkürlich angewendet worden ist (BGE 138 I 143 E. 2 S. 150). Das gilt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ausserhalb der Fälle von Art. 95 lit. c und d BGG auch für das kantonale Verfassungsrecht (BGE 136 I 241 E. 2.2-2.4 S. 248 f.). BGE 129 I 290, auf den sich die Beschwerdeführerinnen zur Stützung ihrer Auffassung berufen, betrifft einen Fall der verfassungsmässigen Gemeindeautonomie, der heute unter Art. 95 lit. c BGG fällt ( SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, N 42 zu Art. 95; SCHOTT, in: Basler Kommentar BGG, 2. Aufl. 2011, N 59 zu Art. 95; vgl.
auch Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 139 I 280; BGE 139 I 169 E. 6.1 S. 172 f.); aus diesem Grund wurden dort die einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei ausgelegt. Im Unterschied dazu geht es hier nicht um die Gemeindeautonomie (dazu vorne E. 2.2.1).

3.2. Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung von Art. 89 Abs. 3 KV. Diese Bestimmung regelt weder die politische Stimmberechtigung noch Volkswahlen oder -abstimmungen. Sie kann auch nicht als verfassungsmässiges Recht bezeichnet werden: Als solche gelten Verfassungsbestimmungen, die dem Bürger einen Schutzbereich gegen staatliche Eingriffe sichern wollen oder welche, obwohl vorwiegend im öffentlichen Interesse erlassen, daneben auch noch individuelle Interessen schützen. Bei der Bestimmung, ob ein verfassungsmässiges Recht vorliegt, stellt das Bundesgericht insbesondere auf das Rechtsschutzbedürfnis und die Justiziabilität ab (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 79 f.; 136 I 316 E. 2.2 S. 318). Keine verfassungsmässigen Rechte sind organisatorische Bestimmungen (BGE 137 I 77 E. 1.3.1 S. 80; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, a.a.O., N 34 zu Art. 95; Spühler/Aemisegger/Dolge/Vock, Bundesgerichtsgesetz, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N 6 zu Art. 95). Bereits nach seinem Wortlaut verschafft Art. 89 Abs. 3 KV den Individuen keinen justiziablen Rechtsanspruch. Systematisch steht die Bestimmung im Abschnitt "VI. Öffentliche Aufgaben". Dieser regelt die einzelnen Aufgaben und in diesem Zusammenhang auch die Aufgabenteilung zwischen Kanton und
Gemeinden. Ein verfassungsmässiges Recht kann darin nicht erblickt werden.

3.3. Das Bundesgericht kann daher die von der Vorinstanz getroffene Auslegung von Art. 89 Abs. 3 KV nur auf Willkür hin überprüfen. Dabei obliegt den Beschwerdeführerinnen die qualifizierte Rügepflicht nach Art. 106 Abs. 2 BGG: Wer das Willkürverbot anruft, muss anhand der Erwägungen des angefochtenen Entscheides dartun, dass und inwiefern der angefochtene Entscheid willkürlich ist (BGE 135 III 232 E. 1.2 S. 234), d.h. offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft; das Bundesgericht hebt einen Entscheid zudem nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist. Dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 137 I 1 E. 2.4 S. 5 mit Hinweisen).

4.

4.1. Die Beschwerdeführerinnen rügen zunächst, das Verwaltungsgericht habe den Gutachten der Proff. Müller und Biaggini die gleiche Beweiskraft beigemessen, was unhaltbar sei, da es sich beim Gutachten Biaggini um ein Parteigutachten handle. Diesem sei jede beweisrechtlich relevante Bedeutung abzusprechen; es hätte aus dem Recht gewiesen werden müssen. Indem das Verwaltungsgericht überwiegend auf die Ausführungen von Prof. Biaggini abgestellt habe, habe es eine willkürliche Beweiswürdigung vorgenommen und Art. 9 sowie 29 Abs. 1 BV verletzt.

4.2. Mittels Beweismitteln sind Tatfragen zu beweisen. Das Recht ist demgegenüber nicht zu beweisen, sondern vom kantonalen Gericht von Amtes wegen anzuwenden (Art. 110 i.f. BGG). Rechtsgutachten sind nicht Beweismittel; sie gehören nicht zur Sachverhaltsfeststellung, sondern zur Rechtsanwendung (Urteil 2C_347/2012 / 2C_357/2012 vom 28. März 2013 E. 2.6, nicht publ. in: BGE 139 II 185; BGE 127 III 1 E. 2 S. 4 ff.). Das Gericht kann und muss die von den Parteien rechtzeitig eingereichten Rechtsgutachten zur Kenntnis nehmen und würdigen, genauso wie es auch die in den Rechtsschriften vorgetragenen rechtlichen Argumente der Parteien selber berücksichtigen muss. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht das vom Beschwerdegegner eingereichte Rechtsgutachten berücksichtigt hat. Wenn es dieses - weit ausführlichere - Gutachten als überzeugender betrachtet hat als dasjenige von Prof. Müller, so ist dies eine Frage der Rechtsanwendung, die im dargelegten Rahmen (siehe vorne E. 3.3) im Folgenden zu überprüfen ist.

5.

5.1. Das Verwaltungsgericht ist zunächst zutreffend und unbestritten davon ausgegangen, dass die Auslegung der Verfassung grundsätzlich den gleichen methodischen Regeln folgt, die auch für die Auslegung des übrigen Rechts gelten (BGE 139 II 243 E. 8 S. 249; 131 I 74 E. 4.1 S. 80).

5.2. Zum Wortlautargument hat die Vorinstanz erwogen, der Begriff "sorgen für" sei relativ offen und bedeute die Wahrnehmung der Verantwortung, äussere sich aber nicht abschliessend zur Finanzierung. Schon unter der alten Kantonsverfassung sei dem Begriff "sorgen für" nicht die Bedeutung einer abschliessenden Finanzierungsregelung beigemessen worden. Zudem zeige der zweite Satz von Art. 89 Abs. 3 KV, dass der Kanton nicht zwingend eine alleinige kantonale Finanzierung vorsehe.

Dass diese Wortinterpretation von "sorgen für", die übrigens auch vom Gutachter Müller geteilt wird (Ergänzung vom 5. Juni 2009, S. 6-8), unhaltbar wäre, wird von den Beschwerdeführerinnen nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich. So gibt es auch in der Bundesverfassung Bestimmungen, die dem Bund die Sorge für bestimmte Aufgaben übertragen, was aber nicht bedeutet, dass er abschliessend alle damit verbundenen Kosten tragen müsste (vgl. z.B. Art. 74 Abs. 2 BV; Art. 76 Abs. 1 BV und dazu Art. 6 ff. des Wasserbaugesetzes [SR 721.100]; Art. 77 Abs. 1 BV und dazu Art. 35 ff. des Waldgesetzes [SR 921.0]). Hingegen bringen die Beschwerdeführerinnen vor, der vom Verwaltungsgericht beigezogene zweite Satz von Art. 89 Abs. 3 KV beziehe sich nur auf die privaten Schulen, die es aber im Bereich der Berufsbildung nicht gebe. Das ist eine denkbare, aber nicht eine zwingende Auslegungsmöglichkeit.

5.3. In systematischer Beziehung hat das Verwaltungsgericht erwogen, Art. 89 KV stehe im Aufgabenteil der Verfassung, der einer ausführenden Gesetzgebung bedürfe. Es falle auf, dass in Abs. 3 von Art. 89 KV nur der Kanton genannt sei, während Abs. 2 (bezüglich Grundschulunterricht) sowohl den Kanton als auch die Gemeinden nenne; daraus lasse sich aber keine alleinige Finanzierung der Berufsschulen durch den Kanton ableiten, würden doch auch die Grundschulen ausschliesslich durch die Gemeinden finanziert.

Die Beschwerdeführerinnen schliessen demgegenüber aus der unterschiedlichen Formulierung von Abs. 2 und 3, dass für die in Abs. 3 genannten Schulen ausschliesslich der Kanton zuständig sei. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Grundschule ausschliesslich durch die Gemeinden finanziert würden, sei willkürlich; gemäss Art. 71 ff. des Schulgesetzes leiste vielmehr der Kanton auch Beiträge an die Volksschule, was der Regelung von Abs. 2 entspreche; dementsprechend müsse Abs. 3 bedeuten, dass allein der Kanton die Kosten trage, würde doch sonst die unterschiedliche Formulierung der beiden Absätze keinen Sinn machen.

Die Gegenüberstellung von Abs. 2 und 3 legt in der Tat nahe, dass die Verfassung bewusst einen Unterschied zwischen dem Grundschulunterricht und den übrigen Schulen macht. Zutreffend ist auch, dass der Kanton an die kommunalen Schulträgerschaften der Grundschule Beiträge ausrichtet. Insofern ist die Auffassung der Beschwerdeführerinnen verständlich. Damit ist aber noch nicht dargelegt, dass die beiden Absätze nebst der Kompetenzordnung zwingend und abschliessend auch die Finanzierung regeln.

5.4. Zusätzlich nimmt das Verwaltungsgericht auch innerhalb der in Abs. 3 genannten Schulen eine Differenzierung vor: Bereits vor der Revision der Kantonsverfassung sei für die Finanzierung der Mittelschulen allein der Kanton zuständig gewesen; bei den Berufsschulen seien aber immer schon die Gemeinden zur Finanzierung herangezogen worden. Ein direkter Vergleich sei mit einer gewissen Zurückhaltung vorzunehmen und eine Parallelisierung nicht zwingend. Eine unterschiedliche Regelung der Finanzierung in Ausführungsgesetzen sei durchaus möglich.

Dass schon die frühere Gesetzgebung Gemeindebeiträge an die Berufsschulen vorgesehen hat, wird von den Beschwerdeführerinnen nicht bestritten. Sie sind jedoch der Auffassung, mit der neuen Kantonsverfassung sei dies gerade geändert worden; es sei willkürlich, dies zu verneinen.

In der Tat kann aus einer früheren Gesetzgebung nicht ohne Weiteres auf den Sinn einer neuen Verfassungsbestimmung geschlossen werden, kann es doch gerade deren Sinn sein, den bisherigen Rechtszustand zu ändern. Umgekehrt kann es aber auch sein, dass eine neue Verfassungsbestimmung für sich allein noch nicht unmittelbar den Rechtszustand ändert (vgl. etwa die Sachlage in BGE 139 I 16 E. 4.2/4.3 S. 24 ff.). Ob dies zutrifft, muss aufgrund einer Auslegung der betreffenden Norm geprüft werden.

5.5. In historischer Auslegung hat das Verwaltungsgericht erwogen, gemäss der Entstehungsgeschichte von Art. 89 KV sei es ein Anliegen gewesen, mit der alleinigen Nennung des Kantons in Abs. 3 Kompetenzklarheit zu schaffen. Weder aus der Botschaft noch aus den parlamentarischen Beratungen fänden sich aber Anhaltspunkte dafür, ob bewusst eine Änderung der Finanzierung angestrebt worden sei. Diese sei nicht weiter thematisiert worden. Aufgrund der erheblichen finanziellen Konsequenzen hätte eine Änderung der Finanzierung mit grösster Wahrscheinlichkeit eine Debatte im Grossen Rat ausgelöst und hätte in den Abstimmungsunterlagen mindestens ansatzweise thematisiert werden müssen. Nachdem das nicht der Fall gewesen sei, sei darauf zu schliessen, dass eine klare Zuweisung der Verantwortung an den Kanton beabsichtigt gewesen sei, nicht aber eine Änderung der Finanzierung.

Die Beschwerdeführerinnen legen ausführlich dar, dass mit Art. 89 Abs. 3 KV bewusst eine klare Kompetenzregelung beabsichtigt gewesen sei. Das stimmt insoweit mit der vorinstanzlichen Beurteilung überein. Wenn sie daraus aber ableiten, damit sei auch die Finanzierung gemeint, so erscheint dies nicht zwingend. Sie zitieren dafür nur zwei Protokollstellen, in denen beiläufig von Finanzen die Rede ist. Demgegenüber erscheint aber die vorinstanzliche Beurteilung als nachvollziehbar, wonach angesichts der erheblichen Höhe der Beiträge, um die es hier geht (vorne E. 2.2.2), eine Änderung der bisherigen Finanzierungsregelung (vorne E. 5.4) ausdrücklich im Grossen Rat und in der Abstimmungsvorlage hätte thematisiert werden müssen. Der höhere Rang der Verfassung gegenüber der einfachen Gesetzgebung gründet darin, dass die Verfassung der obligatorischen Volksabstimmung unterliegt. Gerade bei Vorlagen mit erheblichen finanziellen Auswirkungen müssen diese dem Volk vor der Abstimmung dargelegt werden (siehe hierzu die Ausführungen in BGE 138 I 61 E. 5 und 8 S. 80 ff., 87 ff.). Es wäre daher problematisch, aus einer nicht eindeutigen neuen Verfassungsbestimmung wesentliche Änderungen der bisherigen Rechtslage abzuleiten, die dem
Verfassungsgeber gar nicht bewusst sein konnten.

5.6. In teleologischer Hinsicht und in anschliessender Gesamtwürdigung hat die Vorinstanz schliesslich erwogen, Ziel der streitigen Verfassungsbestimmung sei eine klare Kompetenzaufteilung gewesen, nicht aber eine Änderung der Finanzierungsordnung oder ein Gesetzgebungsauftrag in Bezug auf die Anpassung des Berufsbildungsgesetzes. Regierung und Grosser Rat hätten beim Erlass des neuen Berufsbildungsgesetzes eine Mitfinanzierung durch die Gemeinden nicht als verfassungswidrig betrachtet. Mit dem neuen Gesetz sei aufgrund der neuen Verfassung die Trägerschaft der Berufsschulen geändert worden; die Frage der Finanzierung sollte jedoch erst im Zusammenhang mit der Neuordnung des Finanzausgleichs erfolgen; in diesem Rahmen sollten dann die gegenläufigen Zahlungsströme haushaltneutral entflochten werden. Insgesamt sei es nicht verfassungswidrig, wenn der kantonale Gesetzgeber entschieden habe, die Beitragspflicht der Gemeinden weiterzuführen und erst im Rahmen einer umfassenden Entflechtung der Finanzströme die Finanzierung zu übernehmen.

Diese Würdigung kann entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen nicht als unhaltbar betrachtet werden. Es mag zwar durchaus ein anzustrebendes politisches Ziel sein, die Kompetenzaufteilung und die Finanzierung parallel auszugestalten. Ein allgemeiner Verfassungsgrundsatz kann darin aber nicht erblickt werden, wie die zahlreichen aufgabenbezogenen Finanzströme zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden zeigen. Die Finanzierung hängt nicht zwingend direkt mit der Kompetenzaufteilung zusammen. Insbesondere ist auch die Überlegung der Vorinstanz und des Beschwerdegegners nachvollziehbar und haltbar, dass eine Entflechtung der Finanzströme sinnvollerweise nur im Rahmen einer umfassenden Neuregelung des Finanzausgleichs erfolgen kann, würde doch sonst das Haushaltsgleichgewicht zwischen Kanton und Gemeinden beeinträchtigt, was wiederum Einfluss auf die Steueraufteilung haben müsste. Aus dem vom Volk abgelehnten Finanzausgleich lässt sich schliesslich nichts Konkretes in Bezug auf die Befreiung der Gemeinden von den Berufsschulbeiträgen folgern.

5.7. Es gibt somit zwar durchaus Gesichtspunkte, welche für die Auslegung der Beschwerdeführerinnen, aber auch gewichtige Argumente, die für die gegenteilige Auffassung sprechen. Insgesamt wäre zwar eine andere Lösung ebenfalls vertretbar, doch erscheint die Auslegung der Vorinstanz jedenfalls nicht als willkürlich.

6.

Die Beschwerden erweisen sich damit als unbegründet. Die unterliegenden Beschwerdeführerinnen, um deren Vermögensinteresse es geht, tragen anteilmässig zu ihrem Interesse die Gerichtskosten (Art. 65 Abs. 3 lit. b und Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Der Kanton hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Verfahren 2C_949/2013, 2C_951/2013, 2C_958/2013 und 2C_959/2013 werden vereinigt.

2.

Die Beschwerden werden abgewiesen.

3.

Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 30'000.-- werden zu Fr. 20'000.-- der Stadt Chur, zu Fr. 4'000.-- der Gemeinde Domat/Ems, zu Fr. 4'000.-- der Politischen Gemeinde Landquart und zu Fr. 2'000.-- der Gemeinde Thusis auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Graubünden, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 24. März 2014

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Zünd

Der Gerichtsschreiber: Errass

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 23 Changement de jurisprudence et précédents - 1 Une cour ne peut s'écarter de la jurisprudence arrêtée par une ou plusieurs autres cours qu'avec l'accord des cours intéressées réunies.
¹	Une cour ne peut s'écarter de la jurisprudence arrêtée par une ou plusieurs autres cours qu'avec l'accord des cours intéressées réunies.
²	Lorsqu'une cour entend trancher une question juridique qui concerne plusieurs cours, elle demande l'accord des cours intéressées réunies si elle est d'avis qu'une décision commune est souhaitable pour le développement du droit ou l'uniformité de la jurisprudence.
³	Les cours réunies ne peuvent siéger ou décider par voie de circulation qu'avec la participation de deux tiers au moins des juges ordinaires de chacune des cours intéressées. La décision est prise sans débats et à huis clos; elle lie la cour qui doit statuer sur la cause.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 95 Droit suisse - Le recours peut être formé pour violation:
^a	du droit fédéral;
^b	du droit international;
^c	de droits constitutionnels cantonaux;
^d	de dispositions cantonales sur le droit de vote des citoyens ainsi que sur les élections et votations populaires;
^e	du droit intercantonal.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 96 Droit étranger - Le recours peut être formé pour:
^a	inapplication du droit étranger désigné par le droit international privé suisse;
^b	application erronée du droit étranger désigné par le droit international privé suisse, pour autant qu'il s'agisse d'une affaire non pécuniaire.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 29 Garanties générales de procédure - 1 Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
¹	Toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
²	Les parties ont le droit d'être entendues.
³	Toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 74 Protection de l'environnement - 1 La Confédération légifère sur la protection de l'être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes.
¹	La Confédération légifère sur la protection de l'être humain et de son environnement naturel contre les atteintes nuisibles ou incommodantes.
²	Elle veille à prévenir ces atteintes. Les frais de prévention et de réparation sont à la charge de ceux qui les causent.
³	L'exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons dans la mesure où elle n'est pas réservée à la Confédération par la loi.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 76 Eaux - 1 Dans les limites de ses compétences, la Confédération pourvoit à l'utilisation rationnelle des ressources en eau, à leur protection et à la lutte contre l'action dommageable de l'eau.
¹	Dans les limites de ses compétences, la Confédération pourvoit à l'utilisation rationnelle des ressources en eau, à leur protection et à la lutte contre l'action dommageable de l'eau.
²	Elle fixe les principes applicables à la conservation et à la mise en valeur des ressources en eau, à l'utilisation de l'eau pour la production d'énergie et le refroidissement et à d'autres interventions dans le cycle hydrologique.
³	Elle légifère sur la protection des eaux, sur le maintien de débits résiduels appropriés, sur l'aménagement des cours d'eau, sur la sécurité des barrages et sur les interventions de nature à influencer les précipitations.
⁴	Les cantons disposent des ressources en eau. Ils peuvent prélever, dans les limites prévues par la législation fédérale, une taxe pour leur utilisation. La Confédération a le droit d'utiliser les eaux pour ses entreprises de transport, auquel cas elle paie une taxe et une indemnité.
⁵	Avec le concours des cantons concernés, elle statue sur les droits relatifs aux ressources en eau qui intéressent plusieurs États et fixe les taxes d'utilisation de ces ressources. Elle statue également sur ces droits lorsque les ressources en eau intéressent plusieurs cantons et que ces derniers ne s'entendent pas.
⁶	Dans l'accomplissement de ses tâches, elle prend en considération les intérêts des cantons d'où provient l'eau.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 77 Forêts - 1 La Confédération veille à ce que les forêts puissent remplir leurs fonctions protectrice, économique et sociale.
¹	La Confédération veille à ce que les forêts puissent remplir leurs fonctions protectrice, économique et sociale.
²	Elle fixe les principes applicables à la protection des forêts.
³	Elle encourage les mesures de conservation des forêts.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 65 Frais judiciaires - 1 Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
¹	Les frais judiciaires comprennent l'émolument judiciaire, l'émolument pour la copie de mémoires, les frais de traduction, sauf d'une langue officielle à une autre, et les indemnités versées aux experts et aux témoins.
²	L'émolument judiciaire est calculé en fonction de la valeur litigieuse, de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la façon de procéder des parties et de leur situation financière.
³	Son montant est fixé en règle générale:
^a	entre 200 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 200 et 100 000 francs dans les autres contestations.
⁴	Il est fixé entre 200 et 1000 francs, indépendamment de la valeur litigieuse, dans les affaires qui concernent:
^a	des prestations d'assurance sociale;
^b	des discriminations à raison du sexe;
^c	des litiges résultant de rapports de travail, pour autant que la valeur litigieuse ne dépasse pas 30 000 francs;
^d	des litiges concernant les art. 7 et 8 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'égalité pour les handicapés24.
⁵	Si des motifs particuliers le justifient, le Tribunal fédéral peut majorer ces montants jusqu'au double dans les cas visés à l'al. 3 et jusqu'à 10 000 francs dans les cas visés à l'al. 4.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.