2A.607/2005 - 2006-06-23 - Gesundheitswesen & soziale Sicherheit

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
2A.607/2005/fco

Urteil vom 23. Juni 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Müller,
Ersatzrichter Brunner,
Gerichtsschreiber Fux.

Parteien
Zambon Svizzera SA,
Beschwerdeführerin, vertreten durch
Fürsprecherin Ursula Eggenberger Stöckli,

gegen

Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut, Hallerstrasse 7, 3000 Bern 9,
Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel, Effingerstrasse 39, 3003 Bern.

Gegenstand
Arzneimittelwerbung,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil
der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel vom 7. September 2005.

Sachverhalt:
A.
Die Zambon Svizzera SA vertreibt unter anderem das Präparat "Dolo-Spedifen 400" und wirbt dafür in Schaufensterauslagen.

Am 24. November 2004 eröffnete das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic (im Folgenden: Heilmittelinstitut; Institut) ein Verwaltungsverfahren zur Prüfung, ob Massnahmen wegen Verstosses gegen Bestimmungen über die Arzneimittelwerbung zu ergreifen seien. Beanstandet wurden insbesondere die folgenden drei Werbeaussagen über das erwähnte Präparat:
- "... die Schmerzen sind schon weg!" im Zusammenhang mit der Abbildung der Dame nach Medikamenteneinnahme;
- "weil jede Minute zählt";
- "lindert den Schmerz bereits nach wenigen Minuten".

Mit Verfügung vom 3. Februar 2005 verbot das Heilmittelinstitut die zitierte Schaufensterwerbung sowie die weitere Aussage:
"... befreit vollständig vom Schmerz innert 30 Minuten".
B.
Die Zambon Svizzera SA focht das Werbeverbot mit Beschwerde vom 4. März 2005 bei der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel an. Sie beantragte, die Verfügung vom 3. Februar 2005 sei aufzuheben; ferner sei ihr die beanstandete Schaufensterwerbung weiterhin zu gestatten - eventualiter noch bis zum 31. Dezember 2005 -, allerdings mit der Änderung "...befreit vom Schmerz innert 30 Minuten" (also unter Weglassung des Wortes "vollständig").

Mit Entscheid vom 7. September 2005 wies die Rekurskommission die Beschwerde ab, wobei sie auf die im Verfahren geänderte Fassung "...befreit vom Schmerz innert 30 Minuten" nicht eintrat.
C.
Die Zambon Svizzera SA hat am 10. Oktober 2005 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, das Urteil der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel vom 7. September 2005 sei aufzuheben. Es sei ihr, der Beschwerdeführerin, zu gestatten, die im Schreiben der Swissmedic vom 24. November 2004 beanstandete Schaufensterwerbung mit folgenden Abbildungen und Aussagen weiter zu verbreiten:
(a) "... die Schmerzen sind schon weg!" im Zusammenhang mit der Abbildung der Dame nach Medikamenteneinnahme; (b) "lindert den Schmerz bereits nach wenigen Minuten"; (c) "befreit vollständig vom Schmerz innert 30 Minuten".
Die Beschwerdeführerin rügt eine offensichtlich unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts, eine Verletzung von Bundesrecht sowie eine unzulässige Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit.

Das Heilmittelinstitut beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel schliesst auf Abweisung der Beschwerde.
D.
Das Gesuch um aufschiebende Wirkung wurde in dem Sinn teilweise gutgeheissen, als der Beschwerdeführerin gestattet wurde, die umstrittene Schaufensterwerbung bis zum 31. Dezember 2005 weiter zu verwenden (Präsidialverfügung vom 2. November 2005).

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Das Bundesgericht prüft die Zulässigkeit der bei ihm eingereichten Beschwerden von Amtes wegen und mit freier Kognition (BGE 132 I 140 E. 1.1 S. 142; 131 II 58 E. 1 S. 60, je mit Hinweisen).
1.1 Gegen Entscheide der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig (Art. 97

und Art. 98 lit. e

OG in Verbindung mit Art. 84 Abs. 1

des Heilmittelgesetzes).
1.2 Die Beschwerdeführerin ist zur Beschwerde legitimiert (Art. 103 lit. a

OG). Auf die frist- und formgerecht erhobene Beschwerde ist grundsätzlich einzutreten (vgl. Art. 106

und Art. 108

OG).
1.3 Die Beschwerdeführerin kann mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, rügen (Art. 104 lit. a

OG). Zum Bundesrecht gehört auch das Bundesverfassungsrecht, weshalb die Rüge der Verletzung der Wirtschaftsfreiheit zulässig ist (vgl. BGE 128 II 259 E. 1.5 S. 264, mit Hinweisen). Ferner kann geltend gemacht werden, der rechtserhebliche Sachverhalt sei unrichtig oder unvollständig festgestellt worden (Art. 104 lit. b

OG), vorliegend freilich unter Vorbehalt von Art. 105 Abs. 2

OG: Weil eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden hat, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellungen gebunden, soweit diese nicht offensichtlich unrichtig oder unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen ermittelt wurden. Offensichtlich unrichtig ist eine Sachverhaltsfeststellung nicht schon dann, wenn sich Zweifel anmelden, sondern erst, wenn sie eindeutig und augenfällig unzutreffend ist (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 286, mit Hinweisen). Nicht gerügt werden kann, der angefochtene Entscheid sei unangemessen, denn das hier anwendbare Bundesrecht sieht diesen Beschwerdegrund nicht vor
(vgl. Art. 104 lit. c Ziff. 3

OG; vgl. BGE 131 II 361 E. 2 S. 366 f.).
1.4 Die gemäss Art. 105 Abs. 2

OG beschränkte Überprüfungsbefugnis in Bezug auf Tatfragen hat zur Folge, dass die Möglichkeit, vor Bundesgericht Noven vorzubringen, weitgehend eingeschränkt ist. Zulässig sind nur solche neuen Tatsachen und Beweismittel, welche die Vorinstanz von Amtes wegen hätte berücksichtigen müssen und deren Nichtbeachtung eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften darstellt (BGE 128 II 145 E. 1.2.1 S. 150, mit Hinweisen; Fritz Gygi, a.a.O., S. 286 f.). Noven, welche die Beschwerdeführerin vor der Vorinstanz hätte vorbringen können und müssen, sind unzulässig (vgl. BGE 121 II 97 E. 1c S. 100, mit Hinweisen). Hingegen können neue rechtliche Argumente berücksichtigt werden, denn das Bundesgericht wendet im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde das Bundesrecht von Amtes wegen an.

Die Beschwerdeführerin hat vor Bundesgericht zwei Publikationen (in englischer Sprache) eingereicht. Da diese der Vorinstanz nicht vorlagen, sind sie nach dem Gesagten als unzulässige Noven in diesem Verfahren unbeachtlich.
1.5 An die Begründung der Begehren ist das Bundesgericht nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1

OG); es kann die Beschwerde deshalb auch aus andern als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 132 II 47 E. 1.3 S. 50, mit Hinweisen).
1.6 Die Beschwerdeführerin ficht ausdrücklich nur noch das Werbeverbot für das Präparat "Dolo-Spedifen 400" an, und zwar beschränkt auf die in den oben wiedergegebenen Rechtsbegehren enthaltenen Werbeaussagen. Nicht Gegenstand der Beschwerde und des vorliegenden Verfahrens bilden demnach die übrigen Präparate und insbesondere die Werbung: "weil jede Minute zählt".
2.
2.1 Das Heilmittelgesetz soll zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier gewährleisten, dass nur qualitativ hoch stehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden (Art. 1 Abs. 1

HMG). Dieser angestrebte Schutz wird für Arzneimittel primär durch Zulassungs- und Bewilligungsvorschriften verwirklicht (Botschaft des Bundesrats vom 1. März 1999, in: BBl 1999, 3453 ff., insbesondere S. 3484 f.). Das Gesetz soll aber auch dazu beitragen, dass die in Verkehr gebrachten Heilmittel ihrem Zweck entsprechend und massvoll verwendet werden (Art. 1 Abs. 2 lit. b

HMG). Die richtige Verwendung von Heilmitteln durch die Patienten soll durch Fachinformation für Medizinalpersonen und durch Patienteninformation mittels Packungsbeilage gefördert werden (Botschaft, a.a.O., S. 3484). Weiter soll das Gesetz Konsumenten von Heilmitteln vor Täuschung schützen (Art. 1 Abs. 2 lit. a

HMG). Namentlich soll verhindert werden, dass der Konsument falsche Erwartungen beispielsweise an die Qualität, die Wirksamkeit, die Zusammensetzung oder auch die Unbedenklichkeit eines Heilmittels hat. Dieses Anliegen wird einerseits durch eine korrekte Arzneimittelinformation, anderseits durch das Verbot irreführender Werbung verwirklicht (Botschaft,
a.a.O., S. 3485).

Die korrekte Arzneimittelinformation muss im Zulassungsgesuch für das betreffende Arzneimittel enthalten sein (vgl. Art. 11 Abs. 1 lit. f

HMG). Publikumswerbung ist nach Gesetz grundsätzlich zulässig für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel (Art. 31 Abs. 1 lit. b

HMG). Unzulässig ist Werbung, die irreführend ist oder der öffentlichen Ordnung und den guten Sitten widerspricht sowie Werbung, die zu einem übermässigen, missbräuchlichen oder unzweckmässigen Einsatz von Arzneimitteln verleiten kann (Art. 32 Abs. 1 lit. a

und lit. b HMG).

Der Bundesrat kann zum Schutz der Gesundheit und zum Schutz gegen Täuschung die Werbung für bestimmte Arzneimittel oder -gruppen beschränken oder verbieten (Art. 31 Abs. 3

HMG). Von dieser Kompetenz hat der Bundesrat Gebrauch gemacht und die Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung erlassen (Arzneimittel-Werbeverordnung, AWV; SR 812.212.5).
2.2 In der Arzneimittel-Werbeverordnung sind unter anderem die Fach- und die Publikumswerbung für verwendungsfertige Arzneimittel näher geregelt. Mit Bezug auf die Publikumswerbung wird vorgeschrieben, dass alle Angaben im Einklang stehen müssen mit der vom Heilmittelinstitut zuletzt genehmigten Arzneimittelinformation; insbesondere dürfen nur vom Institut genehmigte Indikationen oder Anwendungsmöglichkeiten beworben werden. Bei Arzneimitteln ohne Packungsbeilage gilt der zuletzt genehmigte Text auf der äussern Packung (Art. 16 Abs. 1 AWV). Die Werbung muss das Arzneimittel in Wort, Bild und Ton sachlich zutreffend und ohne Übertreibung darstellen (Art. 16 Abs. 2 AWV). Ob die Werbung im Einklang mit der Produktinformation steht oder dieser gegenüber eine Übertreibung darstellt, kann nur aufgrund der genehmigten Arzneimittelinformation festgestellt werden. Als Publikumswerbung gilt auch die hier zur Diskussion stehende Schaufensterwerbung (vgl. Art. 15 lit. e AWV).
2.3 Das Heilmittelinstitut kann alle Verwaltungsmassnahmen treffen, die zum Vollzug des Heilmittelgesetzes erforderlich sind (Art. 66 Abs. 1 HMG). Die Grundsätze, die dabei zu beachten sind, werden im Gesetz selber umschrieben (vgl. Art. 1 Abs. 3 HMG).
3.
Die Rekurskommission erwog, die beanstandete Schaufensterwerbung sei in ihrer Gesamtheit als übertrieben zu qualifizieren. Insbesondere erscheine die Aussage "lindert den Schmerz bereits nach wenigen Minuten" aus objektivierter Sicht als sachlich unzutreffend, erwarte doch der durchschnittliche Werbeadressat aufgrund dieser Anpreisung und des gesamten Eindrucks der Werbung eine wesentlich schnellere, nicht erst nach einer halben Stunde eintretende Schmerzstillung. Die Werbung widerspreche somit Art. 16 Abs. 2 AWV und sei schon aus diesem Grund widerrechtlich.

Zudem dürften Aussagen zum Verlauf der Schmerzlinderung erst dann zur Anpreisung einer besonderen Eigenschaft des Präparats im Rahmen der Publikumswerbung verwendet werden, wenn sie in der Fachinformation Aufnahme gefunden hätten. Das sei bei der zitierten Werbeaussage nicht der Fall. Diese gehe somit über die Angaben in den vom Heilmittelinstitut zuletzt genehmigten Arzneimittelinformationen hinaus, vermöge daher den Anforderungen von Art. 16 Abs. 1 AWV nicht zu genügen und sei auch aus diesem Grund unzulässig. Das Gleiche gelte für die Werbung "befreit vollständig vom Schmerz innert 30 Minuten": Wohl spreche die Arzneimittelinformation davon, dass die Wirkung des Präparats meist innert 30 Minuten eintrete; von einer vollständigen Schmerzbefreiung sei darin indes für "Dolo-Spedifen" nicht die Rede. Auch in dieser Beziehung werde beim durchschnittlichen Werbeadressaten ein falscher Eindruck über die Wirksamkeit vermittelt.
Dem Einwand, die Werbeaussagen stünden im Einklang mit dem (durch pharmakokinetischen Daten und Ergebnisse klinischer Studien) belegten Wirkungsverlauf des fraglichen Arzneimittels hielt die Rekurskommission entgegen, dass die Beschwerdeführerin, wenn sie neue wissenschaftliche Erkenntnisse zur Bewerbung des Präparats heranziehen wollte, vorgängig beim Heilmittelinstitut um eine entsprechende Anpassung der Arzneimittelinformation hätte ersuchen müssen (vgl. Art. 10 f. in Verbindung mit Art. 16 der Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittel; SR 812.212.21).
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die Rekurskommission habe den Sachverhalt in zwei Punkten offensichtlich unrichtig festgestellt: Einmal, indem sie festgestellt habe, dass für den durchschnittlichen Werbeadressaten die "Unterscheidung zwischen Beginn und Eintritt der Arzneimittelwirkung oder zwischen Schmerzlinderung und Schmerzbefreiung unbekannt und auch unerheblich" sei. Zum zweiten, indem die Rekurskommission zwar richtig anerkenne, dass die Schmerzbefreiung bei Schmerzen nach Zahnextraktion innert 30 Minuten erreicht werde, danach aber "unrichtig" feststelle, eine generalisierte, für alle Schmerzarten gültige Aussage über die Schmerzbefreiung lasse sich daraus nicht ableiten.
4.2 Die Rekurskommission stellt auf den durchschnittlichen Werbeadressaten ab und mutmasst, die erwähnten Unterscheidungen dürften für diesen unbekannt und unerheblich sein. Gleichermassen bezweifelt sie, ob der Durchschnittsadressat zwischen "starker Abschwächung" und "Wegfall von Schmerzen" unterscheide. Unabhängig davon, dass diese Vermutungen wohl eher der Wirklichkeit entsprechen dürften als die in der Beschwerde geäusserte gegenteilige Auffassung, kann darin jedenfalls keine bundesrechtswidrige Sachverhaltsfeststellung (im Sinn von Art. 105 Abs. 2

OG) erblickt werden.

Die zweite Feststellung steht im Zusammenhang mit der vorinstanzlichen Erwägung, wonach die Aussage "lindert den Schmerz bereits nach wenigen Minuten" nicht mit der genehmigten Arzneimittelinformation übereinstimme. Während im angefochtenen Entscheid lapidar gesagt wird, eine generalisierte, für alle Schmerzarten gültige Aussage über die Schmerzbefreiung lasse sich aus der Patienteninformation nicht ableiten, wird in der Beschwerde diese Bezugnahme ganz unterdrückt und dadurch unterstellt, die Rekurskommission habe eine Feststellung in Bezug auf die allgemeine Gültigkeit des Modells "Schmerzen nach Zahnextraktion" getroffen. Die Rüge geht deshalb an der Sache vorbei. Dass die Rekurskommission den Inhalt der Patienteninformation falsch wiedergegeben hätte, wird von der Beschwerdeführerin nicht behauptet.
4.3 Die Beschwerdeführerin rügt sodann sinngemäss, der Sachverhalt sei von der Rekurskommission ungenügend geklärt worden: Es treffe zwar zu, dass das Verständnis des Durchschnittsadressaten als Beurteilungskriterium herangezogen werden könne; dieses sei jedoch nicht normativ, d.h. durch den Richter zu bestimmen, sondern faktisch durch ein Beweisverfahren mittels demoskopischer Umfragen zu ermitteln.

Diese verfahrensrechtliche Frage kann indessen offen gelassen werden, nachdem die Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren keinen entsprechenden Antrag gestellt hatte. Die Rekurskommission hat auch in dieser Hinsicht den rechtserheblichen Sachverhalt nicht in bundesrechtswidriger Weise festgestellt; das Bundesgericht ist daran gebunden (Art. 105 Abs. 2

OG; oben E. 1.3).
5.
5.1 In materieller Hinsicht rügt die Beschwerdeführerin, die Rekurskommission habe Bundesrecht verletzt, indem sie Art. 16 Abs. 1 AWV unrichtig ausgelegt habe. Die in der Werbung verwendeten Mittel enthielten anerkanntermassen "plakative Elemente". Wenn gemäss jener Bestimmung alle Angaben in der Publikumswerbung "im Einklang" mit der vom Institut zuletzt genehmigten Arzneimittelinformation stehen müssten, so dürfe dies deshalb nicht zu eng ausgelegt werden.
5.2 Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden: Zwar trifft zu, dass Werbung nach allgemeinem Lauterkeitsrecht eingängig, schlagwortartig und prägnant sein darf, soweit sie nicht täuschend und irreführend ist (vgl. Art. 2 ff . des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb, UWG; SR 241; zum Wahrheitsgrundsatz vgl. Carl Baudenbacher, Lauterkeitsrecht, Kommentar zum Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, Basel 2001, N 5 zu Art. 3 lit. b UWG). Die Heilmittelwerbung ist jedoch besonders ausgestaltet: Aus Gründen der Produktsicherheit gilt dort nicht nur das Täuschungsverbot, sondern auch ein Informationsgebot über die wesentlichen Eigenschaften und Wirkungen der Heilmittel. Dies ergibt sich aus der Zweckbestimmung (Art. 1 HMG) und dem systematischen Zusammenhang der Heilmittelgesetzgebung (vgl. Art. 11 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 HMG). Die Pflicht der Anbieter von Heilmitteln zur Information (Art. 11 Abs. 1 HMG) und zur Unterlassung von Täuschung und Irreführung (Art. 32 Abs. 1 HMG) bilden eine Einheit; sie ermöglichen dem Konsumenten einen autonomen Entscheid, Heilmittel ihrem wirklichen Zweck entsprechend massvoll zu verwenden (vgl. Art. 1 Abs. 2 lit. b

HMG). Dies ist insbesondere deshalb entscheidend, weil
gemäss Art. 31 Abs. 1 lit. b

HMG Publikumswerbung nur für nicht rezeptpflichtige Arzneimittel zulässig ist (vgl. Tomas Poledna/Brigitte Berger, Öffentliches Gesundheitsrecht, Bern 2002, S. 203).

Soweit der Einwand der Beschwerdeführerin, "im Einklang" könne nicht bedeuten, dass die nüchterne Arzneimittelinformation wörtlich oder wortgetreu in der Werbung wiedergegeben werden müsse, gegen die Einheit von Sicherheit und Information zielt, ist dem zu widersprechen. Die Produktinformation, die aus dem Sicherheitszweck durch das Heilmittelinstitut zu überprüfen und als gültige Heilmittelinformation zu genehmigen ist, darf daher von Gesetzes wegen nicht im Rahmen der kommerziellen Kommunikation geändert oder verfälscht werden. Alle Angaben über das Heilmittel müssen, soweit sie in der Publikumswerbung Verwendung finden, mit der zuletzt genehmigten Produktinformation übereinstimmen. Nur so lässt sich schliesslich, wie gesagt, auch beurteilen, ob eine unzulässige werbliche Übertreibung vorliegt oder nicht (siehe E. 6.2 hienach).

Die von der Rekurskommission vertretene Auslegung von Art. 16 Abs. 1 AWV entspricht somit nicht nur dem Wortlaut der Bestimmung selber (in allen drei Amtssprachen), sondern auch dem Sinn und Zweck des übergeordneten Gesetzesrechts.
6.
6.1 Die Beschwerdeführerin bestreitet weiter, dass die beanstandete Werbung sachlich unzutreffend sei und eine Übertreibung darstelle. Sie wirft der Rekurskommission insofern eine unrichtige Auslegung und Anwendung von Art. 16 Abs. 2 AWV vor.
6.2 Die zuletzt genehmigte - und damit massgebende - Arzneimittelinformation für "Dolo-Spedifen 400" lautet wie folgt: "Pharmakokinetik: Die Absorption von Ibuprofenarginat ist im Vergleich zu Ibuprofen ausgeprägter und schneller (der maximale Plasmaspiegel ist rascher erreicht). Nach einer oralen Gabe von 400 mg Ibuprofen (als Ibuprofenarginat) wird durchschnittlich ein maximaler Plasmaspiegel von 40,1 µg/ml in ca. 30 Minuten (statt 43 µg/ml nach 60-90 Minuten bei Ibuprofen) erreicht."
Die Beschwerdeführerin verwendete in der Schaufensterwerbung das Bild einer Dame nach Arzneimitteleinnahme und unterlegte den Satz: "...die Schmerzen sind schon weg!" Diese Aussage widerspricht offensichtlich der zuletzt genehmigten Arzneimittelinformation und stellt auch unbestreitbar eine unzulässige Übertreibung dar. Das Gleiche gilt für die Aussagen: "Lindert den Schmerz bereits nach wenigen Minuten" und: "...befreit vollständig vom Schmerz innert 30 Minuten": Der zuletzt genehmigten Arzneimittelinformation ist kein Hinweis darüber zu entnehmen, in welchem Umfang und nach welchem Zeitablauf eine Linderung der Schmerzen eintritt. Auch enthält sie keine Angaben, die darauf hindeuten würden, dass "Dolo-Spedifen 400" nach ca. 30 Minuten vollständig von Schmerzen befreit. Die materiellen Ausführungen der Beschwerdeführerin losgelöst von der genehmigten Arzneimittelinformation verfehlen die Streitfrage und gehen an der Sache vorbei.

Die Rekurskommission hat somit auch Art. 16 Abs. 2 AWV bundesrechtskonform ausgelegt und richtig auf den vorliegenden Fall angewandt.
6.3 Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass es sich bei "Dolo-Spedifen 400" um ein nicht rezeptpflichtiges Heilmittel handelt. Sehr rasch und stark wirkende Schmerzmittel unterliegen in aller Regel der Verschreibungspflicht (Art. 24 HMG), und für sie darf keine Publikumswerbung betrieben werden (Art. 32 Abs. 2 lit. a HMG). Eine übertreibende Werbung könnte nun den unzutreffenden Eindruck beim Publikum erwecken, das beworbene Heilmittel enthalte Eigenschaften, die grundsätzlich nur rezeptpflichtigen Arzneien zugeschrieben werden. Auch aus diesem Grund hat sich die Heilmittelwerbung an die zuletzt genehmigte Heilmittelinformation zu halten.
7.
Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, das dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegende Werbeverbot schränke sie in unzulässiger Weise in ihrer Wirtschaftsfreiheit ein und verstosse somit gegen Art. 27 BV.

Dieser Verfassungsrüge kommt hier keine selbstständige Bedeutung zu. Wie dargelegt, hält der angefochtene Entscheid vor der bundesrechtlichen Heilmittelgesetzgebung stand, und Bundesgesetze sind für das Bundesgericht massgebend (Art. 191 BV; sog. Anwendungsgebot; vgl. etwa: BGE 131 II 710 E. 5.4 S. 721). Abgesehen davon sind im vorliegenden Fall die von der Verfassung verlangten Voraussetzungen für eine Einschränkung von Grundrechten offensichtlich erfüllt (vgl. Art. 36 BV); namentlich erscheint das Verbot einer Werbung (vgl. Art. 31 Abs. 3

HMG), die gegen Gesetz und Verordnung verstösst, auch unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten nicht als unverhältnismässig.
8.
Damit erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet und ist abzuweisen.

Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und Art. 153a OG). Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Swissmedic, Schweizerisches Heilmittelinstitut und der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 23. Juni 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

SR 812.212.5 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (Arzneimittel-Werbeverordnung, AWV) - Arzneimittel-Werbeverordnung AWV Art. 16 Anforderungen an die Publikumswerbung
¹	Alle Angaben in der Publikumswerbung müssen im Einklang mit der von der Swissmedic zuletzt genehmigten Arzneimittelinformation stehen; insbesondere dürfen nur von der Swissmedic genehmigte Indikationen oder Anwendungsmöglichkeiten beworben werden. Bei Arzneimitteln ohne Packungsbeilage gilt der zuletzt genehmigte Text auf der äusseren Packung.
²	Die Eigenschaften des Arzneimittels müssen in Wort, Bild und Ton sachlich zutreffend und ohne Übertreibung dargestellt werden.34
³	Die Werbung muss als solche erkennbar sein. Werbung und redaktionelle Beiträge sind deutlich zu trennen.
⁴	Ein Arzneimittel, eine Indikation, eine Dosierung, eine galenische Form oder eine Packung darf während achtzehn Monaten nach der Erstzulassung in der Schweiz als «neu» angepriesen werden. Aus der Information muss deutlich hervorgehen, worauf sich dieses Attribut bezieht.35
⁵	Arzneimittel der Abgabekategorien C und D müssen in der Werbung eindeutig als Arzneimittel dargestellt werden. Die Werbung für diese Arzneimittel muss mindestens folgende Angaben enthalten:
^a	den Präparatenamen (Marke) und den Namen der Zulassungsinhaberin;
^b	mindestens eine Indikation oder Anwendungsmöglichkeit;
^c	den ausdrücklichen und gut lesbaren Hinweis:
^c1	bei Arzneimitteln mit Packungsbeilage: «Dies ist ein zugelassenes Arzneimittel. Lesen Sie die Packungsbeilage.», oder
^c2	bei Arzneimitteln ohne Packungsbeilage: «Dies ist ein zugelassenes Arzneimittel. Lesen Sie die Angaben auf der Packung.»;
^d	die Absetzfristen bei Tierarzneimitteln für Tiere, die der Lebensmittelgewinnung dienen.

SR 812.212.5 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (Arzneimittel-Werbeverordnung, AWV) - Arzneimittel-Werbeverordnung AWV Art. 16 Anforderungen an die Publikumswerbung
¹	Alle Angaben in der Publikumswerbung müssen im Einklang mit der von der Swissmedic zuletzt genehmigten Arzneimittelinformation stehen; insbesondere dürfen nur von der Swissmedic genehmigte Indikationen oder Anwendungsmöglichkeiten beworben werden. Bei Arzneimitteln ohne Packungsbeilage gilt der zuletzt genehmigte Text auf der äusseren Packung.
²	Die Eigenschaften des Arzneimittels müssen in Wort, Bild und Ton sachlich zutreffend und ohne Übertreibung dargestellt werden.34
³	Die Werbung muss als solche erkennbar sein. Werbung und redaktionelle Beiträge sind deutlich zu trennen.
⁴	Ein Arzneimittel, eine Indikation, eine Dosierung, eine galenische Form oder eine Packung darf während achtzehn Monaten nach der Erstzulassung in der Schweiz als «neu» angepriesen werden. Aus der Information muss deutlich hervorgehen, worauf sich dieses Attribut bezieht.35
⁵	Arzneimittel der Abgabekategorien C und D müssen in der Werbung eindeutig als Arzneimittel dargestellt werden. Die Werbung für diese Arzneimittel muss mindestens folgende Angaben enthalten:
^a	den Präparatenamen (Marke) und den Namen der Zulassungsinhaberin;
^b	mindestens eine Indikation oder Anwendungsmöglichkeit;
^c	den ausdrücklichen und gut lesbaren Hinweis:
^c1	bei Arzneimitteln mit Packungsbeilage: «Dies ist ein zugelassenes Arzneimittel. Lesen Sie die Packungsbeilage.», oder
^c2	bei Arzneimitteln ohne Packungsbeilage: «Dies ist ein zugelassenes Arzneimittel. Lesen Sie die Angaben auf der Packung.»;
^d	die Absetzfristen bei Tierarzneimitteln für Tiere, die der Lebensmittelgewinnung dienen.

SR 812.212.5 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (Arzneimittel-Werbeverordnung, AWV) - Arzneimittel-Werbeverordnung AWV Art. 15 Arten von Publikumswerbung - Als Publikumswerbung gelten:
^a	Anzeigen in Zeitungen, Zeitschriften und Büchern, Prospekte, Plakate, Rundbriefe usw.;
^b	Werbung auf Gegenständen;
^c	Werbung mittels elektronischen Medien wie Bild-, Ton- und Datenträgern sowie Anwendungssoftware;
^d	Anpreisungen anlässlich von Hausbesuchen und Vorträgen vor Laien;
^e	Anpreisungen in Arztpraxen, Tierarztpraxen sowie an den Abgabestellen (Schaufenster, Behälter für Verkaufsware usw.);
^f	die Abgabe von Mustern.

SR 812.212.5 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (Arzneimittel-Werbeverordnung, AWV) - Arzneimittel-Werbeverordnung AWV Art. 15 Arten von Publikumswerbung - Als Publikumswerbung gelten:
^a	Anzeigen in Zeitungen, Zeitschriften und Büchern, Prospekte, Plakate, Rundbriefe usw.;
^b	Werbung auf Gegenständen;
^c	Werbung mittels elektronischen Medien wie Bild-, Ton- und Datenträgern sowie Anwendungssoftware;
^d	Anpreisungen anlässlich von Hausbesuchen und Vorträgen vor Laien;
^e	Anpreisungen in Arztpraxen, Tierarztpraxen sowie an den Abgabestellen (Schaufenster, Behälter für Verkaufsware usw.);
^f	die Abgabe von Mustern.

SR 812.212.5 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Arzneimittelwerbung (Arzneimittel-Werbeverordnung, AWV) - Arzneimittel-Werbeverordnung AWV Art. 15 Arten von Publikumswerbung - Als Publikumswerbung gelten:
^a	Anzeigen in Zeitungen, Zeitschriften und Büchern, Prospekte, Plakate, Rundbriefe usw.;
^b	Werbung auf Gegenständen;
^c	Werbung mittels elektronischen Medien wie Bild-, Ton- und Datenträgern sowie Anwendungssoftware;
^d	Anpreisungen anlässlich von Hausbesuchen und Vorträgen vor Laien;
^e	Anpreisungen in Arztpraxen, Tierarztpraxen sowie an den Abgabestellen (Schaufenster, Behälter für Verkaufsware usw.);
^f	die Abgabe von Mustern.

SR 241 Bundesgesetz vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG) UWG Art. 3 Unlautere Werbe- und Verkaufsmethoden und anderes widerrechtliches Verhalten
¹	Unlauter handelt insbesondere, wer:
^a	andere, ihre Waren, Werke, Leistungen, deren Preise oder ihre Geschäftsverhältnisse durch unrichtige, irreführende oder unnötig verletzende Äusserungen herabsetzt;
^b	über sich, seine Firma, seine Geschäftsbezeichnung, seine Waren, Werke oder Leistungen, deren Preise, die vorrätige Menge, die Art der Verkaufsveranstaltung oder über seine Geschäftsverhältnisse unrichtige oder irreführende Angaben macht oder in entsprechender Weise Dritte im Wettbewerb begünstigt;
^c	unzutreffende Titel oder Berufsbezeichnungen verwendet, die geeignet sind, den Anschein besonderer Auszeichnungen oder Fähigkeiten zu erwecken;
^d	Massnahmen trifft, die geeignet sind, Verwechslungen mit den Waren, Werken, Leistungen oder dem Geschäftsbetrieb eines anderen herbeizuführen;
^e	sich, seine Waren, Werke, Leistungen oder deren Preise in unrichtiger, irreführender, unnötig herabsetzender oder anlehnender Weise mit anderen, ihren Waren, Werken, Leistungen oder deren Preisen vergleicht oder in entsprechender Weise Dritte im Wettbewerb begünstigt;
^f	ausgewählte Waren, Werke oder Leistungen wiederholt unter Einstandspreisen anbietet, diese Angebote in der Werbung besonders hervorhebt und damit den Kunden über die eigene oder die Leistungsfähigkeit von Mitbewerbern täuscht; Täuschung wird vermutet, wenn der Verkaufspreis unter dem Einstandspreis vergleichbarer Bezüge gleichartiger Waren, Werke oder Leistungen liegt; weist der Beklagte den tatsächlichen Einstandspreis nach, so ist dieser für die Beurteilung massgebend;
^g	den Kunden durch Zugaben über den tatsächlichen Wert des Angebots täuscht;
^h	den Kunden durch besonders aggressive Verkaufsmethoden in seiner Entscheidungsfreiheit beeinträchtigt;
ⁱ	die Beschaffenheit, die Menge, den Verwendungszweck, den Nutzen oder die Gefährlichkeit von Waren, Werken oder Leistungen verschleiert und dadurch den Kunden täuscht;
^k	es bei öffentlichen Auskündigungen über einen Konsumkredit unterlässt, seine Firma eindeutig zu bezeichnen oder den Nettobetrag des Kredits, die Gesamtkosten des Kredits und den effektiven Jahreszins deutlich anzugeben;
^l	es bei öffentlichen Auskündigungen über einen Konsumkredit zur Finanzierung von Waren oder Dienstleistungen unterlässt, seine Firma eindeutig zu bezeichnen oder den Barzahlungspreis, den Preis, der im Rahmen des Kreditvertrags zu bezahlen ist, und den effektiven Jahreszins deutlich anzugeben;
^m	im Rahmen einer geschäftlichen Tätigkeit einen Konsumkreditvertrag anbietet oder abschliesst und dabei Vertragsformulare verwendet, die unvollständige oder unrichtige Angaben über den Gegenstand des Vertrags, den Preis, die Zahlungsbedingungen, die Vertragsdauer, das Widerrufs- oder Kündigungsrecht des Kunden oder über sein Recht zu vorzeitiger Bezahlung der Restschuld enthalten;
ⁿ	es bei öffentlichen Auskündigungen über einen Konsumkredit (Bst. k) oder über einen Konsumkredit zur Finanzierung von Waren oder Dienstleistungen (Bst. l) unterlässt, darauf hinzuweisen, dass die Kreditvergabe verboten ist, falls sie zur Überschuldung der Konsumentin oder des Konsumenten führt;
^o	Massenwerbung ohne direkten Zusammenhang mit einem angeforderten Inhalt fernmeldetechnisch sendet oder solche Sendungen veranlasst und es dabei unterlässt, vorher die Einwilligung der Kunden einzuholen, den korrekten Absender anzugeben oder auf eine problemlose und kostenlose Ablehnungsmöglichkeit hinzuweisen; wer beim Verkauf von Waren, Werken oder Leistungen Kontaktinformationen von Kunden erhält und dabei auf die Ablehnungsmöglichkeit hinweist, handelt nicht unlauter, wenn er diesen Kunden ohne deren Einwilligung Massenwerbung für eigene ähnliche Waren, Werke oder Leistungen sendet;
^p	mittels Offertformularen, Korrekturangeboten oder Ähnlichem für Eintragungen in Verzeichnisse jeglicher Art oder für Anzeigenaufträge wirbt oder solche Eintragungen oder Anzeigenaufträge unmittelbar anbietet, ohne in grosser Schrift, an gut sichtbarer Stelle und in verständlicher Sprache auf Folgendes hinzuweisen:
^p1	die Entgeltlichkeit und den privaten Charakter des Angebots,
^p2	die Laufzeit des Vertrags,
^p3	den Gesamtpreis entsprechend der Laufzeit, und
^p4	die geografische Verbreitung, die Form, die Mindestauflage und den spätesten Zeitpunkt der Publikation;
^q	für Eintragungen in Verzeichnisse jeglicher Art oder für Anzeigenaufträge Rechnungen verschickt, ohne vorgängig einen entsprechenden Auftrag erhalten zu haben;
^r	jemandem die Lieferung von Waren, die Ausrichtung von Prämien oder andere Leistungen zu Bedingungen in Aussicht stellt, die für diesen hauptsächlich durch die Anwerbung weiterer Personen einen Vorteil bedeuten und weniger durch den Verkauf oder Verbrauch von Waren oder Leistungen (Schneeball-, Lawinen- oder Pyramidensystem);
^s	Waren, Werke oder Leistungen im elektronischen Geschäftsverkehr anbietet und es dabei unterlässt:
^s1	klare und vollständige Angaben über seine Identität und seine Kontaktadresse einschliesslich derjenigen der elektronischen Post zu machen,
^s2	auf die einzelnen technischen Schritte, die zu einem Vertragsabschluss führen, hinzuweisen,
^s3	angemessene technische Mittel zur Verfügung zu stellen, mit denen Eingabefehler vor Abgabe der Bestellung erkannt und korrigiert werden können,
^s4	die Bestellung des Kunden unverzüglich auf elektronischem Wege zu bestätigen;
^t	im Rahmen eines Wettbewerbs oder einer Verlosung einen Gewinn verspricht, dessen Einlösung an die Inanspruchnahme einer kostenpflichtigen Mehrwertdienstnummer, die Leistung einer Aufwandsentschädigung, den Kauf einer Ware oder Dienstleistung oder an die Teilnahme an einer Verkaufsveranstaltung, Werbefahrt oder einer weiteren Verlosung gebunden ist;
^u	den Vermerk im Telefonverzeichnis nicht beachtet, dass ein Kunde keine Werbemitteilungen von Personen erhalten möchte, mit denen er in keiner Geschäftsbeziehung steht, und dass seine Daten zu Zwecken der Direktwerbung nicht weitergegeben werden dürfen; Kunden ohne Verzeichniseintrag sind den Kunden mit Verzeichniseintrag und Vermerk gleichgestellt;
^v	Werbeanrufe tätigt, ohne dass eine Rufnummer angezeigt wird, die im Telefonverzeichnis eingetragen ist und zu deren Nutzung er berechtigt ist;
^w	sich auf Informationen stützt, von denen sie oder er aufgrund eines Verstosses gegen die Buchstaben u oder v Kenntnis erhalten hat.
²	Absatz 1 Buchstabe s findet keine Anwendung auf die Sprachtelefonie und auf Verträge, die ausschliesslich durch den Austausch von elektronischer Post oder durch vergleichbare individuelle Kommunikation geschlossen werden.18