8C_255/2014 - 2015-03-23 - Assicurazione contro la disoccupazione - Assurance-chômage (indemnité de chômage, période de cotisations)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}

8C_255/2014

Arrêt du 23 mars 2015

Ire Cour de droit social

Composition
Mme et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Frésard et Maillard.
Greffière : Mme von Zwehl.

Participants à la procédure
Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage,
Avenue Léopold-Robert 11A, 2302 La Chaux-de-Fonds,
recourante,

contre

A.________,
intimée.

Objet
Assurance-chômage (indemnité de chômage; période de cotisations),

recours contre le jugement de la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois du 20 mars 2014.

Faits :

A.
Après son divorce, A.________ s'est inscrite au chômage. Elle a été employée à 60 % par la société B.________ SA (anciennement C.________ SA) du 22 novembre 2010 au 31 juillet 2011 sur la base d'un contrat de durée déterminée. Arrivée en fin de droit de chômage, A.________ a conclu le 8 novembre 2011 un contrat de travail temporaire avec l'Etat de Neuchâtel pour une durée allant du 7 novembre 2011 au 6 mai 2012. Le contrat, qui portait sur une activité de collaboratrice à 50 % auprès du Service D.________ , a été résilié le 13 décembre 2011, au cours de la période d'essai, A.________ se trouvant en arrêt maladie de longue durée. Du 6 août au 26 décembre 2012, la prénommée a travaillé à 50 % auprès du Service E.________ en vertu d'un nouveau contrat de travail temporaire conclu le 8 août 2012 avec l'Etat de Neuchâtel. A partir du 1er janvier 2013, elle a été engagée à temps partiel par la société F.________ AG, puis licenciée en raison d'une restructuration interne avec effet au 31 mai 2013.
Le 16 juillet 2013, A.________ s'est à nouveau annoncée à l'assurance-chômage en requérant des indemnités de chômage à partir du 1er juin 2013. Par décision du 23 août 2013, confirmée sur opposition le 1er novembre 2013, la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage (ci-après: la caisse) lui a refusé le droit au chômage, au motif qu'elle ne présentait pas une période de cotisation de douze mois au minimum durant le délai-cadre déterminant qui s'étendait du 1er juin 2011 au 31 mai 2013, mais seulement de sept mois (soit du 1er juin au 31 juillet 2011 et du 1er janvier au 31 mai 2013).

B.
Par jugement du 20 mars 2014, la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois a admis le recours formé par A.________ contre la décision sur opposition du 1er novembre 2013. Elle a annulé cette décision et renvoyé la cause à la caisse pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

C.
La caisse interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement cantonal dont elle requiert l'annulation. Elle conclut au renvoi de la cause à l'autorité précédente ou à l'autorité de première instance pour nouvelle décision au sens des considérants.
A.________ et le Secrétariat d'Etat à l'économie ne se sont pas déterminés.

D.
Par ordonnance du 11 juillet 2014, le juge instructeur a attribué l'effet suspensif au recours.

Considérant en droit :

1.
En tant qu'il renvoie la cause à la caisse pour nouvelle décision, le jugement entrepris doit être qualifié de décision incidente, qui ne peut être déférée immédiatement au Tribunal fédéral que si la condition du préjudice irréparable est réalisée ou pour des motifs d'économie de la procédure (art. 93 al. 1 let. a LTF). Lorsqu'une administration ou un assureur social sont contraints par le jugement incident à rendre une décision qu'ils estiment contraire au droit et qu'ils ne pourront eux-mêmes pas attaquer, un tel jugement incident peut être déféré au Tribunal fédéral sans attendre le prononcé du jugement final (ATF 133 V 477 consid. 5.2 p. 483). Cette éventualité est en l'espèce réalisée, le jugement attaqué ayant un effet contraignant pour la recourante en ce sens que celle-ci est tenue de statuer à nouveau sur le droit aux prestations de chômage de l'intimée en considérant que celle-ci remplit la condition de la période de cotisation. Il convient par conséquent d'entrer en matière.

2.

2.1. Selon l'art. 8 al. 1 let. e LACI (RS 837.0), l'assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré. Des délais-cadres de deux ans s'appliquent, en règle générale, aux périodes d'indemnisation et de cotisation (art. 9 al. 1 LACI). Le délai-cadre applicable à la période d'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l'indemnité sont réunies (art. 9 al. 2 LACI). Le délai-cadre applicable à la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (art. 9 al. 3 LACI). Celui qui, dans les limites du délai-cadre, a exercé durant douze mois au moins une activité soumise à cotisation remplit les conditions relatives à la période de cotisation (art. 13 al. 1 LACI).

2.2. L'art. 23 al. 3bis , 1re phrase, LACI, entré en vigueur au 1er avril 2011 (RO 2011 1167), prévoit qu'un gain réalisé dans le cadre d'une mesure relative au marché du travail financée par les pouvoirs publics n'est pas assuré. Cette disposition se rapporte aussi bien au calcul du gain assuré qu'à la période de cotisation (ATF 139 V 212). Selon l'art. 38 al. 1 OACI (RS 837.02), sont réputées mesures relatives au marché du travail au sens de l'art. 23 al. 3bis LACI, les mesures d'intégration professionnelle financées en tout ou en partie par les pouvoirs publics.

3.
La caisse reproche aux premiers juges d'avoir retenu que les activités exercées par l'intimée dans le cadre des contrats d'emplois temporaires conclus avec l'Etat de Neuchâtel comptaient comme période de cotisation alors qu'elles s'inscrivaient dans un contexte de mesures cantonales d'intégration professionnelle au sens des art. 23 al. 3bis LACI et 38 al. 1 OACI, de sorte qu'elles ne pouvaient pas être prises en considération pour l'ouverture du droit aux prestations de l'assurance-chômage.

4.
Le champ d'application de l'art. 23 al. 3bis LACI concerne les mesures du marché du travail par opposition aux emplois ordinaires sur le marché du travail (voir BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, éd. 2014, n. 45 ad art. 23 LACI). Il s'est agi d'empêcher que des programmes d'emploi temporaire soient organisés dans le seul but de générer des périodes de cotisations de l'assurance-chômage (Message du 3 septembre 2008 relatif à la modification de la loi sur l'assurance-chômage, FF 2008 7029 ss, p. 7046). La distinction entre une activité lucrative ordinaire et une mesure relative au marché du travail s'opère en fonction d'indices tels que le mode de conclusion du contrat, les prestations contractuelles, la durée du contrat et le but de celui-ci (ATF 139 V 212 consid. 4.2 p. 214; BORIS RUBIN, ibid.).
En l'espèce, les contrats de travail conclus les 8 novembre 2011 et 8 août 2012 entre l'intimée et l'Etat de Neuchâtel, représenté par l'office des emplois temporaires, font référence aux art. 23 ss du Règlement [de la République et canton de Neuchâtel] du 20 décembre 2006 concernant les mesures d'intégration professionnelle (RMIP; RSN 823. 201). Ce règlement institue des mesures cantonales complémentaires aux mesures du marché du travail prévues par la législation fédérale (art. 1 RMIP en relation avec l'art. 42 de la loi [de la République et canton de Neuchâtel] du 25 mai 2004 sur l'emploi et l'assurance-chômage [LEmpl; RSN 813.10]). L'art. 23 RMIP concerne les programmes d'emplois temporaires. Ces programmes donnent aux demandeurs d'emploi qui n'ont pas ou plus droit aux indemnités de l'assurance-chômage la possibilité de travailler à titre temporaire au sein notamment d'une administration fédérale, cantonale ou communale (al. 1). La durée de la mesure est en principe de six mois, renouvelable pour une durée maximale de six mois (al. 3). La participation à un programme d'emplois temporaires est soumise à la réalisation de certaines conditions qui sont fixées à l'art. 24 RMIP. C'est l'office des emplois temporaires qui examine
les demandes y relatives (art. 18 RMIP). Les dépenses entraînées par cette mesure sont assumées par l'Etat et les communes (art. 13 RMIP).

5.
Compte tenu du mode de conclusion des contrats de travail en cause et des conditions que l'intimée a dû remplir pour en bénéficier, on doit retenir que l'on se trouve en présence d'une mesure du marché du travail financée par les pouvoirs publics qui tombe dans le champ d'application de l'art. 23 al. 3bis LAC et non pas d'un contrat de travail ordinaire. En conséquence, les activités exercées par l'intimée à ce titre ne peuvent générer des périodes de cotisation. Le recours doit être admis et le jugement attaqué annulé.

6.
Il peut être exceptionnellement renoncé à la perception de frais judiciaires (art. 66 al. 1 , 2 ème phrase, LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est admis. La décision de la Cour de droit public du Tribunal cantonal neuchâtelois du 20 mars 2014 est annulée. La décision sur opposition de la Caisse cantonale neuchâteloise d'assurance-chômage du 1er novembre 2013 est confirmée.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

3.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel, Cour de droit public, et au Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO).

Lucerne, le 23 mars 2015

Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente : Leuzinger

La Greffière : von Zwehl

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 93 Altre decisioni pregiudiziali e incidentali - 1 Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
¹	Il ricorso è ammissibile contro altre decisioni pregiudiziali e incidentali notificate separatamente se:
^a	esse possono causare un pregiudizio irreparabile; o
^b	l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa.
²	Le decisioni pregiudiziali e incidentali nel campo dell'assistenza giudiziaria internazionale in materia penale e nel campo dell'asilo non sono impugnabili.86 Rimangono salvi i ricorsi contro le decisioni sulla carcerazione in vista d'estradizione come anche sul sequestro di beni e valori, sempreché siano adempiute le condizioni di cui al capoverso 1.
³	Se il ricorso in virtù dei capoversi 1 e 2 non è ammissibile o non è stato interposto, le decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate mediante ricorso contro la decisione finale in quanto influiscano sul contenuto della stessa.

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 8 Presupposti del diritto - 1 L'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione, se:
¹	L'assicurato ha diritto all'indennità di disoccupazione, se:
^a	è disoccupato totalmente o parzialmente (art. 10);
^b	ha subìto una perdita di lavoro computabile (art. 11);
^c	risiede in Svizzera (art. 12);
^d	ha terminato la scuola dell'obbligo e non ha ancora raggiunto l'età di riferimento secondo l'articolo 21 capoverso 1 LAVS35;
^e	ha compiuto o è liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione (art. 13 e 14);
^f	è idoneo al collocamento (art. 15) e
^g	soddisfa le prescrizioni sul controllo (art. 17).
²	Il Consiglio federale disciplina i presupposti del diritto all'indennità per le persone che, prima di essere disoccupate, erano occupate come lavoratori a domicilio. Può derogare all'ordinamento generale previsto nel presente capitolo soltanto nella misura richiesta dalle peculiarità del lavoro a domicilio.

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 9 Termini quadro - 1 Per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.36
¹	Per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.36
²	Il termine quadro per la riscossione decorre dal primo giorno nel quale sono adempiuti tutti i presupposti per il diritto alla prestazione.
³	Il termine quadro per il periodo di contribuzione decorre due anni prima di tale giorno.
⁴	Se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadro biennali sono nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre che la legge non disponga altrimenti.37

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 9 Termini quadro - 1 Per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.36
¹	Per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.36
²	Il termine quadro per la riscossione decorre dal primo giorno nel quale sono adempiuti tutti i presupposti per il diritto alla prestazione.
³	Il termine quadro per il periodo di contribuzione decorre due anni prima di tale giorno.
⁴	Se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadro biennali sono nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre che la legge non disponga altrimenti.37

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 9 Termini quadro - 1 Per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.36
¹	Per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.36
²	Il termine quadro per la riscossione decorre dal primo giorno nel quale sono adempiuti tutti i presupposti per il diritto alla prestazione.
³	Il termine quadro per il periodo di contribuzione decorre due anni prima di tale giorno.
⁴	Se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadro biennali sono nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre che la legge non disponga altrimenti.37

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 13 Periodo di contribuzione - 1 Ha adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), ha svolto durante almeno 12 mesi un'occupazione soggetta a contribuzione.47
¹	Ha adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), ha svolto durante almeno 12 mesi un'occupazione soggetta a contribuzione.47
²	Sono parimente computati:
^a	i periodi in cui l'assicurato esercita un'attività dipendente prima di aver raggiunto l'età dalla quale deve pagare contributi AVS;
^b	i servizi militari, civili e di protezione civile svizzeri e i corsi obbligatori di economia domestica di almeno due settimane consecutive a giornata intera;
^c	i periodi in cui l'assicurato è vincolato da un rapporto di lavoro, ma, per malattia (art. 3 LPGA50) o infortunio (art. 4 LPGA), non riceve salario e non paga quindi contributi;
^d	le interruzioni di lavoro dovute a maternità (art. 5 LPGA), purché prescritte nelle norme sulla protezione del lavoratore o convenute nei contratti collettivi di lavoro.
^2bis	e 2ter...52
³	...53
⁴	Il Consiglio federale può disciplinare il computo e la durata dei periodi di contribuzione tenendo conto delle condizioni particolari degli assicurati divenuti disoccupati alla fine di un'attività in una professione in cui sono usuali frequenti cambiamenti di posto di lavoro o rapporti d'impiego di durata limitata.54
⁵	I particolari sono disciplinati mediante ordinanza.55

SR 837.0 Legge federale del 25 giugno 1982 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione, LADI) - Legge sull'assicurazione contro la disoccupazione LADI Art. 23 Guadagno assicurato - 1 È considerato guadagno assicurato il salario determinante nel senso della legislazione sull'AVS, normalmente riscosso durante un periodo di calcolo nel corso di uno o più rapporti di lavoro, compresi gli assegni contrattuali periodici che non siano indennità per inconvenienti connessi al lavoro. L'importo massimo del guadagno assicurato (art. 18 LPGA101) corrisponde a quello dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni.102 Il guadagno non è considerato assicurato se non raggiunge un limite minimo. Il Consiglio federale stabilisce il periodo di calcolo e il limite minimo.103
¹	È considerato guadagno assicurato il salario determinante nel senso della legislazione sull'AVS, normalmente riscosso durante un periodo di calcolo nel corso di uno o più rapporti di lavoro, compresi gli assegni contrattuali periodici che non siano indennità per inconvenienti connessi al lavoro. L'importo massimo del guadagno assicurato (art. 18 LPGA101) corrisponde a quello dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni.102 Il guadagno non è considerato assicurato se non raggiunge un limite minimo. Il Consiglio federale stabilisce il periodo di calcolo e il limite minimo.103
²	Per gli assicurati che riscuotono un'indennità di disoccupazione dopo il compimento del tirocinio e per le persone esonerate dall'adempimento del periodo di contribuzione, il Consiglio federale stabilisce importi forfetari quale guadagno assicurato. Esso tiene conto in particolare dell'età, del livello di formazione nonché delle circostanze che hanno indotto l'esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione (art. 14).104
^2bis	Se persone che sono state esonerate dall'adempimento del periodo di contribuzione hanno esercitato un'attività soggetta a contribuzione per almeno 12 mesi durante il termine quadro per il periodo di contribuzione, il guadagno assicurato è calcolato in base al salario percepito e all'importo forfetario ridotto proporzionalmente al tasso di occupazione.105
³	Il guadagno accessorio non è assicurato. È considerato tale ogni guadagno che un assicurato trae da un'attività dipendente esercitata fuori del tempo normale di lavoro o da un'attività esercitata fuori del quadro ordinario di un'attività lucrativa indipendente.
^3bis	Il guadagno conseguito partecipando a un provvedimento inerente al mercato del lavoro finanziato dall'ente pubblico non è assicurato. Sono fatti salvi i provvedimenti di cui agli articoli 65 e 66a.106
⁴	...107
⁵	...108

SR 837.02 Ordinanza del 31 agosto 1983 sull'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l'indennità per insolvenza (Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione, OADI) - Ordinanza sull'assicurazione contro la disoccupazione OADI Art. 38 Provvedimenti finanziati dall'ente pubblico - (art. 23 cpv. 3bis LADI)
¹	Per provvedimenti inerenti al mercato del lavoro secondo l'articolo 23 capoverso 3bis primo periodo LADI si intendono tutti i provvedimenti di integrazione completamente o parzialmente finanziati dall'ente pubblico.
²	Per i provvedimenti di cui al capoverso 1, il Cantone provvede affinché non venga attestato all'attenzione delle casse di disoccupazione alcun guadagno assicurato.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 66 Onere e ripartizione delle spese giudiziarie - 1 Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
¹	Di regola, le spese giudiziarie sono addossate alla parte soccombente. Se le circostanze lo giustificano, il Tribunale federale può ripartirle in modo diverso o rinunciare ad addossarle alle parti.
²	In caso di desistenza o di transazione, il Tribunale federale può rinunciare in tutto o in parte a riscuotere le spese giudiziarie.
³	Le spese inutili sono pagate da chi le causa.
⁴	Alla Confederazione, ai Cantoni, ai Comuni e alle organizzazioni incaricate di compiti di diritto pubblico non possono di regola essere addossate spese giudiziarie se, senza avere alcun interesse pecuniario, si rivolgono al Tribunale federale nell'esercizio delle loro attribuzioni ufficiali o se le loro decisioni in siffatte controversie sono impugnate mediante ricorso.
⁵	Salvo diversa disposizione, le spese giudiziarie addossate congiuntamente a più persone sono da queste sostenute in parti eguali e con responsabilità solidale.