Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas
Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral
Cause
{T 7}
C 276/03
Arrêt du 23 mars 2005
IVe Chambre
Composition
MM. les Juges Ferrari, Président, Ursprung et Boinay, suppléant. Greffière : Mme von Zwehl
Parties
D.________, recourant, représenté par Me Eric Boyer, avocat, Imm. « Le Pradec », Av. des Alpes 6, 3960 Sierre,
contre
Service de l'industrie, du commerce et du travail, Assurance-chômage, avenue du Midi 7, 1950 Sion, intimé
Instance précédente
Commission cantonale de recours en matière de chômage, Sion
(Jugement du 2 octobre 2003)
Faits:
A.
D.________, né en 1949, a exploité le café-restaurant X.________ jusqu'à la fin juin 1998. Le 10 juillet 1998, il s'inscrit auprès de l'Office communal du travail à Sion comme demandeur d'emploi, en indiquant être disposé et capable de travailler à plein temps. Dès le mois d'août 1998, il a annoncé à la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage (ci-après : la caisse) des gains intermédiaires réalisés auprès du restaurant Y.________ comme aide-cuisinier à raison de 4 à 5 heures par jour.
Après avoir recueilli un certain nombre d'informations laissant apparaître que l'activité de l'assuré était plus importante que ne le suggéraient les déclarations que celui-ci avait faites, la caisse a soumis, le 16 mai 2000, le cas au Service de l'industrie, du commerce et du travail (ci-après : le SICT) pour examen de l'aptitude au placement. Par décision du 8 septembre 2000, le SICT a nié le droit aux prestations de D.________ dès le 1er août 1998. Il a considéré en bref que depuis cette date, le prénommé déployait une activité d'indépendant en exploitant le restaurant Y.________, ce qui le rendait inapte au placement.
B.
Par jugement du 2 octobre 2003, la Commission cantonale de recours en matière de chômage du canton du Valais (ci-après : la commission) a rejeté le recours formé par l'intéressé contre la décision du 8 septembre 2000.
C.
D.________ interjette recours de droit administratif contre ce jugement dont il requiert l'annulation. Sous suite de frais et dépens, il conclut à ce qu'il soit reconnu apte au placement depuis le 1er août 1998.
Alors que le SICT et le Secrétariat d'Etat à l'économie ont tous deux renoncé à se déterminer, la commission a déposé des observations.
Considérant en droit:
1.
La loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) du 6 octobre 2000 est entrée en vigueur au 1er janvier 2003 et a entraîné la modification de nombreuses dispositions dans le domaine de l'assurance-chômage. La législation en vigueur jusqu'au 31 décembre 2002 demeure cependant déterminante en l'espèce. En effet, d'après la jurisprudence, la législation applicable en cas de changement de règles de droit reste celle qui était en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 127 V 467 consid. 1, 121 V 366 consid. 1b), les faits sur lesquels le Tribunal fédéral des assurances peut être amené à se prononcer dans le cadre d'une procédure de recours de droit administratif étant par ailleurs ceux qui se sont produits jusqu'au moment de la décision administrative litigieuse (ATF 121 V 366 consid. 1b).
2.
2.1 Dans la décision du 8 septembre 2000, l'intimé dénie le droit du recourant à l'indemnité de chômage faute d'en remplir les conditions légales. Etant donné que la caisse de chômage a déjà versé des prestations, cette décision est une décision de constatation sur le droit aux indemnités journalières payées à partir du 1er août 1998.
2.2 Selon la jurisprudence, une autorité ne peut rendre une décision de constatation, au sens des art. 5 al. 1 let. b
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 - 1 Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
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| 1 | Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
| a | de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; |
| b | de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; |
| c | de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. |
| 2 | Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25 |
| 3 | Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision. |
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 25 - 1 L'autorité compétente sur le fond a qualité pour constater par une décision, d'office ou sur demande, l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations fondés sur le droit public. |
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| 1 | L'autorité compétente sur le fond a qualité pour constater par une décision, d'office ou sur demande, l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations fondés sur le droit public. |
| 2 | Elle donne suite à une demande en constatation si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection. |
| 3 | Aucun désavantage ne peut résulter pour la partie du fait qu'elle a agi en se fondant légitimement sur une décision de constatation. |
En l'occurrence, en présence d'un cas douteux sur l'aptitude au placement de l'assuré, la caisse a soumis celui-ci à l'autorité cantonale pour décision (art. 81 al. 2 let. a
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SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 81 Tâches des caisses - 1 Les caisses accomplissent notamment les tâches suivantes: |
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| 1 | Les caisses accomplissent notamment les tâches suivantes: |
| a | elles déterminent le droit aux prestations en tant que cette tâche n'est pas expressément réservée à un autre organe; |
| b | elles suspendent l'exercice du droit à l'indemnité dans le cas prévu à l'art. 30, al. 1, pour autant que cette compétence n'appartienne pas, conformément à l'al. 2, à l'autorité cantonale; |
| c | elles fournissent les prestations à moins que la loi n'en dispose autrement; |
| d | elles gèrent le fonds de roulement selon les dispositions de l'ordonnance; |
| e | elles présentent périodiquement des comptes, conformément aux directives de l'organe de compensation. |
| 2 | La caisse peut soumettre un cas à l'autorité cantonale pour décision, lorsqu'elle a des doutes quant à savoir:290 |
| a | si l'assuré a droit à l'indemnité; |
| b | si et, le cas échéant, pour combien de jours et dès quel moment il y a lieu de suspendre le droit de l'assuré aux prestations. |
3.
Dans la procédure de recours concernant l'octroi ou le refus de prestations d'assurance, le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances n'est pas limité à la violation du droit fédéral - y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation - mais s'étend également à l'opportunité de la décision attaquée. Le tribunal n'est alors pas lié par l'état de fait constaté par la juridiction inférieure, et il peut s'écarter des conclusions des parties à l'avantage ou au détriment de celles-ci (art. 132
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SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 81 Tâches des caisses - 1 Les caisses accomplissent notamment les tâches suivantes: |
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| 1 | Les caisses accomplissent notamment les tâches suivantes: |
| a | elles déterminent le droit aux prestations en tant que cette tâche n'est pas expressément réservée à un autre organe; |
| b | elles suspendent l'exercice du droit à l'indemnité dans le cas prévu à l'art. 30, al. 1, pour autant que cette compétence n'appartienne pas, conformément à l'al. 2, à l'autorité cantonale; |
| c | elles fournissent les prestations à moins que la loi n'en dispose autrement; |
| d | elles gèrent le fonds de roulement selon les dispositions de l'ordonnance; |
| e | elles présentent périodiquement des comptes, conformément aux directives de l'organe de compensation. |
| 2 | La caisse peut soumettre un cas à l'autorité cantonale pour décision, lorsqu'elle a des doutes quant à savoir:290 |
| a | si l'assuré a droit à l'indemnité; |
| b | si et, le cas échéant, pour combien de jours et dès quel moment il y a lieu de suspendre le droit de l'assuré aux prestations. |
4.
Le litige porte sur l'aptitude au placement du recourant à compter du 1er août 1998.
4.1 L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f
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SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 8 Droit à l'indemnité - 1 L'assuré a droit à l'indemnité de chômage: |
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| 1 | L'assuré a droit à l'indemnité de chômage: |
| a | s'il est sans emploi ou partiellement sans emploi (art. 10); |
| b | s'il a subi une perte de travail à prendre en considération (art. 11); |
| c | s'il est domicilié en Suisse (art. 12); |
| d | s'il a achevé sa scolarité obligatoire et qu'il n'a pas encore atteint l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1, LAVS36; |
| e | s'il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (art. 13 et 14); |
| f | s'il est apte au placement (art. 15), et |
| g | s'il satisfait aux exigences du contrôle (art. 17). |
| 2 | Le Conseil fédéral règle les conditions dont dépend le droit à l'indemnité des personnes qui, avant d'être au chômage, exerçaient une activité salariée à domicile. Il ne peut s'écarter de la réglementation générale prévue dans le présent chapitre que dans la mesure où les particularités du travail à domicile l'exigent. |
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SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 15 Aptitude au placement - 1 Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.66 |
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| 1 | Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.66 |
| 2 | Le handicapé physique ou mental est réputé apte à être placé lorsque, compte tenu de son infirmité et dans l'hypothèse d'une situation équilibrée sur le marché de l'emploi, un travail convenable pourrait lui être procuré sur ce marché. Le Conseil fédéral règle la coordination avec l'assurance-invalidité. |
| 3 | S'il existe des doutes sérieux quant à la capacité de travail d'un chômeur, l'autorité cantonale peut ordonner qu'il soit examiné par un médecin-conseil, aux frais de l'assurance. |
| 4 | Les assurés qui, avec l'autorisation de l'autorité cantonale, exercent une activité bénévole dans le cadre d'un projet pour chômeurs sont considérés comme aptes au placement.67 |
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SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 16 Travail convenable - 1 En règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage. |
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| 1 | En règle générale, l'assuré doit accepter immédiatement tout travail en vue de diminuer le dommage. |
| 2 | N'est pas réputé convenable et, par conséquent, est exclu de l'obligation d'être accepté, tout travail qui: |
| a | n'est pas conforme aux usages professionnels et locaux et, en particulier, ne satisfait pas aux conditions des conventions collectives ou des contrats-type de travail; |
| b | ne tient pas raisonnablement compte des aptitudes de l'assuré ou de l'activité qu'il a précédemment exercée; |
| c | ne convient pas à l'âge, à la situation personnelle ou à l'état de santé de l'assuré; |
| d | compromet dans une notable mesure le retour de l'assuré dans sa profession, pour autant qu'une telle perspective existe dans un délai raisonnable; |
| e | doit être accompli dans une entreprise où le cours ordinaire du travail est perturbé en raison d'un conflit collectif de travail; |
| f | nécessite un déplacement de plus de deux heures pour l'aller et de plus de deux heures pour le retour et qui n'offre pas de possibilités de logement appropriées au lieu de travail, ou qui, si l'assuré bénéficie d'une telle possibilité, ne lui permet de remplir ses devoirs envers ses proches qu'avec de notables difficultés; |
| g | exige du travailleur une disponibilité sur appel constante dépassant le cadre de l'occupation garantie; |
| h | doit être exécuté dans une entreprise qui a procédé à des licenciements aux fins de réengagement ou à de nouveaux engagements à des conditions nettement plus précaires, ou |
| i | procure à l'assuré une rémunération qui est inférieure à 70 % du gain assuré, sauf si l'assuré touche des indemnités compensatoires conformément à l'art. 24 (gain intermédiaire); l'office régional de placement peut exceptionnellement, avec l'approbation de la commission tripartite, déclarer convenable un travail dont la rémunération est inférieure à 70 % du gain assuré. |
| 3 | L'al. 2, let. a, ne s'applique pas à l'assuré dont la capacité de travail est réduite.69 L'assuré ne peut être contraint d'accepter un travail dont la rémunération est inférieure à ce qu'elle devrait être compte tenu de la réduction de sa capacité de travail. |
| 3bis | L'al. 2, let. b, ne s'applique pas aux personnes de moins de 30 ans.70 |
consid. 6a, 123 V 216 consid. 3; DTA 2004 p. 48 consid. 1.2, p. 122 consid. 2.1, p. 188 consid. 2.2).
Est notamment réputé inapte au placement l'assuré qui n'a pas l'intention ou qui n'est pas à même d'exercer une activité salariée, parce qu'il a entrepris - ou envisage d'entreprendre - une activité lucrative indépendante, cela pour autant qu'il ne puisse plus être placé comme salarié ou qu'il ne désire pas ou ne puisse pas offrir à un employeur toute la disponibilité normalement exigible (ATF 112 V 327 consid. 1a et les références; DTA 1998 no 32 p. 176 consid. 2).
5.
Le recourant a signalé à la caisse qu'il exerçait une activité salariée à temps partiel comme cuisinier au restaurant Y.________ (voir ses attestations de gain intermédiaire). Après enquête, il s'est avéré qu'il avait en réalité pris à bail cet établissement avec sa soeur; celle-ci, domiciliée à A.________, avait mis à disposition sa patente et laissé la responsabilité de l'établissement à son frère qui logeait dans le même immeuble, à l'étage supérieur. Selon une attestation de la police communale Z.________ (du 19 avril 2000), D.________ y exerçait une activité régulière non seulement comme cuisinier, présent aux heures des repas, mais comme véritable gérant de l'établissement. Le recourant n'a pas pu fournir un seul document attestant d'un contrôle de ses heures de travail, ni des fiches de paie; il prélevait seul et directement son salaire dans la caisse du commerce (procès-verbal d'audition du 13 juin 2000). Il s'était en outre affilié à la caisse de compensation de Gastrosuisse comme personne de condition indépendante pour l'exploitation du restaurant Y.________ et ce, dès le 1er août 1998. Au vu de l'ensemble de ces circonstances, on doit admettre que le recourant exerçait non pas une activité salariée comme pourraient le
donner à croire les formulaires d'attestation de gain intermédiaire qu'il a remis à la caisse, mais bel et bien une activité indépendante consistant dans l'exploitation d'un pub. On notera que ces formulaires étaient, de l'aveu même du recourant, remplis par ses soins, sa soeur se contentant d'y apposer sa signature après coup.
Certes, un assuré qui exerce une activité indépendante n'est pas, d'entrée de cause, inapte au placement. Il faut bien plutôt examiner si l'exercice effectif d'une activité lucrative indépendante est d'une ampleur telle qu'elle exclut d'emblée toute activité salariée parallèle (DTA 1996/1997 n° 36 p. 1999). Dans le cas du recourant, on doit retenir que la bonne marche du pub reposait pour une bonne part sur sa personne, non seulement comme cuisinier mais aussi comme gérant (comme il l'a lui-même déclaré: il assumait «la responsabilité» de l'établissement). Au regard du taux d'occupation qu'exige une telle activité, on peut fortement douter qu'elle puisse être exercée à côté d'un horaire de travail normal. Par ailleurs, dès lors que le recourant s'était engagé par contrat de bail et annoncé en qualité d'indépendant auprès de la caisse de compensation, il est hautement vraisemblable que cette activité était destinée à durer. Dans ces conditions, on voit mal qu'il ait voulu ou qu'il ait pu l'abandonner abruptement pour un emploi salarié. C'est par conséquent à juste titre que les premiers juges ont nié son aptitude au placement. Le recours est mal fondé.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce:
1.
Le recours est rejeté.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Commission cantonale de recours en matière de chômage, à la Caisse publique cantonale valaisanne de chômage, à l'Office régional de placement et au Secrétariat d'Etat à l'économie.
Lucerne, le 23 mars 2005
Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IVe Chambre: La Greffière: