1C_415/2009 - 2010-01-21 - Aménagement public et droit public des constructions - Teilzonen- und Gestaltungsplan Kofmehlareal Gibelinstrasse

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_415/2009

Urteil vom 21. Januar 2010
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Raselli,
Gerichtsschreiber Haag.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Rolf Harder,

gegen

Y.________,
Z.________ AG,
Beschwerdegegnerinnen, beide vertreten durch Rechtsanwalt Theo Strausak,
Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn, vertreten durch das Stadtpräsidium, Rechts- und Personaldienst, Baselstrasse 7, Postfach 460, 4502 Solothurn,
Regierungsrat des Kantons Solothurn, vertreten durch das Bau- und Justizdepartement, Rechtsdienst, Werkhofstrasse 65, 4509 Solothurn.

Gegenstand
Teilzonen- und Gestaltungsplan Kofmehlareal Gibelinstrasse,

Beschwerde gegen das Urteil vom 15. Juli 2009 des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn.
Sachverhalt:

A.
Die Z.________ AG, Eigentümerin der Parzellen GB Solothurn Nrn. 911 und 1739 (Kofmehl-Areal), plant auf diesen Grundstücken für Y.________ ein Einkaufszentrum mit Restaurant. Die Parzellen liegen nach dem geltenden Zonenplan der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn in der Gewerbe- und Industriezone. Im Januar 2008 legte die Stadt Solothurn den Teilzonen- und Gestaltungsplan "Kofmehlareal/Gibelinstrasse" mit Sonderbauvorschriften öffentlich auf. Darin sind eine Spezialzone für publikumsintensive Anlagen sowie die Errichtung eines Einkaufszentrums mit einer reinen Verkaufsfläche von 6'500 m² vorgesehen.

B.
Am 1. Juli 2008 beschloss der Einwohnergemeinderat Solothurn unter teilweiser Gutheissung zweier Einsprachen eine Ergänzung der Sonderbauvorschriften des Gestaltungsplans. Die übrigen Einsprachen wurden abgewiesen und die Pläne an den Regierungsrat des Kantons Solothurn zur Genehmigung weitergeleitet.

Mit Beschluss vom 10. März 2009 wies der Regierungsrat die erhobenen Beschwerden ab und genehmigte den Teilzonen- und Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften unter Bedingungen und Auflagen. Gegen diesen Beschluss gelangte X.________ mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn, welches die Beschwerde mit Urteil vom 15. Juli 2009 abwies.

C.
Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. September 2009 beantragt X.________ im Wesentlichen, das Urteil des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben und die Genehmigung des Teilzonen- und Gestaltungsplans "Kofmehlareal/Gibelinstrasse" sei zu verweigern. Eventuell sei die Sache an das Verwaltungsgericht, eventuell an die Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn zurückzuweisen.

D.
Das Verwaltungsgericht, das Bau- und Justizdepartement sowie die Stadt Solothurn beantragen die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Y.________ und die Z.________ AG stellen den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen.

E.
Mit Präsidialverfügung vom 9. Oktober 2009 wurde ein Gesuch des Beschwerdeführers um aufschiebende Wirkung abgewiesen.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, mit dem eine Beschwerde gegen einen Teilzonen- und Gestaltungsplan im Sinne der §§ 24 ff. und 44 ff. des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (PBG/SO; BGS 711.1) und damit einen (Sonder-)Nutzungsplan im Sinne von Art. 14 ff . RPG abgewiesen wurde. Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen (Art. 82 ff . BGG; vgl. BGE 135 II 22 E. 1.1 S. 24). Der umstrittene Nutzungsplan wurde vom Regierungsrat am 10. März 2009 unter Bedingungen und Auflagen genehmigt (Art. 26 RPG) und vom Verwaltungsgericht auf Beschwerde hin beurteilt. Damit liegt ein Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG vor.

Der Beschwerdeführer hat am kantonalen Verfahren teilgenommen. Er ist als Eigentümer einer Nachbarliegenschaft insbesondere durch die Immissionen des zusätzlichen Verkehrsaufkommens des Einkaufszentrums in schutzwürdigen Interessen besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 BGG). Da auch die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.
2.1 Die Pflicht der Kantone, eine Richtplanung zu schaffen, die unter anderem Aufschluss gibt über den Stand und die anzustrebende Entwicklung, folgt aus Art. 6 ff . RPG (SR 700). Zum bundesrechtlich vorgeschriebenen Mindestinhalt der Richtpläne gehört, dass darin aufgezeigt wird, wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden (Art. 8 lit. a RPG). Die Richtpläne sind für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG). Der Beschwerdeführer beanstandet, dass der umstrittene Teilzonen- und Gestaltungsplan erlassen und genehmigt wurde, obwohl das danach zulässige Einkaufszentrum im kantonalen Richtplan nicht vorgesehen ist. Damit beruft er sich auf die in Art. 6 ff . RPG enthaltene Abstimmungspflicht.

2.2 § 58 Abs. 2 PBG/SO bestimmt, dass die Standorte für geplante Einkaufs- und andere regionale Dienstleistungszentren, für Sport- und Freizeitanlagen von regionaler Bedeutung und für Flugplätze in jedem Fall im kantonalen Richtplan festzulegen sind. Der Regierungsrat nahm im Jahre 2005 verschiedene Anpassungen des kantonalen Richtplans 2000 vor. Einen Standort für ein Einkaufszentrum auf dem hier betroffenen Areal legte er jedoch nicht fest.

2.3 Die für das Einkaufszentrum beanspruchte Fläche wird im kantonalen Richtplan als "Siedlungsgebiet für Industrie- und reine Gewerbenutzungen" bezeichnet. Nach Auffassung der Vorinstanz sowie der kantonalen und kommunalen Behörden soll für das umstrittene Vorhaben gar keine Richtplanfestlegung nötig sein, da gemäss den Kapiteln SW 5.1.3 und 5.1.4 des Richtplans neue Einkaufszentren und Fachmärkte mit einer Nettoladenfläche von weniger als 10'000 m² in Zentrumsgemeinden keine Festlegung im Richtplan erforderten. Die Stadt Solothurn sei als Zentrumsgemeinde für den Standort des Einkaufszentrums geeignet. Mit einer Verkaufsfläche von 6'500 m² werde der Schwellenwert von 10'000 m² weit unterschritten.

2.4 Nach der Rechtsprechung können betroffene Bürger im Zusammenhang mit der Anfechtung einer Nutzungsplanfestsetzung auch den zugrunde liegenden Richtplan in Frage stellen (BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 290; 113 Ib 299 E. 2b S. 302; 107 Ia 77 E. 3 S. 87 ff.). Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, für das umstrittene Einkaufszentrum sei keine Standortfestlegung im kantonalen Richtplan nötig, weil der Schwellenwert gemäss SW 5.1.4 nicht erreicht werde, kann nicht gefolgt werden. § 58 Abs. 2 PBG/SO schreibt für Standorte von geplanten Einkaufszentren in jedem Fall eine Richtplanfestlegung vor. Diese Bestimmung kann offensichtlich nicht so verstanden werden, dass in Zentrumsgemeinden erst ab einer Nettoverkaufsfläche von 10'000 m² eine Richtplanfestsetzung zu erfolgen habe. Hinzu kommt, dass das geplante Einkaufszentrum an einer bereits heute sehr stark belasteten Zufahrtsstrasse geplant ist. Nach den Erwägungen im angefochtenen Entscheid ist davon auszugehen, dass die erwartete Verkehrszunahme deutlich über dem Verkehrsaufkommen liegen dürfte, das mit einer durchschnittlichen Nutzung im "Siedlungsgebiet für Industrie- und reine Gewerbenutzungen" gemäss geltendem Richtplan zu erwarten ist. Die neue Nutzung der Fläche als Einkaufszentrum
erfordert eine spezielle Abstimmung mit den übrigen raumwirksamen Tätigkeiten. Diese Abstimmung ist nach Art. 8 lit. a und Art. 9 RPG im für die Behörden verbindlichen Richtplan aufzuzeigen, was bisher unterblieben ist. Der Verzicht auf eine richtplanerische Festlegung des Standorts für das Einkaufszentrum ist daher im Lichte von § 58 Abs. 2 PBG/SO mit dem Bundesrecht nicht vereinbar.

3.
Es ergibt sich, dass die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid mangels Festlegung des Einkaufszentrums im kantonalen Richtplan aufzuheben ist, ohne dass auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers näher einzugehen wäre. Die Genehmigung des Teilzonen- und Gestaltungsplans "Kofmehlareal/Gibelinstrasse" ist wegen der Unvereinbarkeit des Richtplans mit § 58 Abs. 2 PBG/SO zu verweigern. Im Rahmen der weiteren Planung wird insbesondere auch eine Verbesserung der Erschliessung des Areals mit öffentlichen Verkehrsmitteln zu prüfen sein.

Unter Berücksichtigung der besonderen Umstände der vorliegenden Angelegenheit kann auf die Erhebung von Gerichtskosten für das bundesgerichtliche Verfahren verzichtet werden (Art. 66 Abs. 1 BGG). Die unterliegenden privaten Beschwerdegegnerinnen haben dem Beschwerdeführer eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (Art. 68 Abs. 2 und 4 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Solothurn vom 15. Juli 2009 aufgehoben. Die Genehmigung des Teilzonen- und Gestaltungsplans "Kofmehlareal/Gibelinstrasse" wird verweigert.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Die privaten Beschwerdegegnerinnen haben dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung von Fr. 4'000.-- unter solidarischer Haftbarkeit zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Einwohnergemeinde der Stadt Solothurn, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 21. Januar 2010
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Haag

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 14 Définition - 1 Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
¹	Les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol.
²	Ils délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 26 Approbation des plans d'affectation par une autorité cantonale - 1 Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
¹	Une autorité cantonale approuve les plans d'affectation et leurs adaptations.
²	Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral.
³	L'approbation des plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 6 Études de base - 1 ...18
¹	...18
²	En vue d'établir leurs plans directeurs, les cantons élaborent des études de base dans lesquelles ils désignent les parties du territoire qui:19
^a	se prêtent à l'agriculture;
^b	se distinguent par leur beauté ou leur valeur, ont une importance pour le délassement ou exercent une fonction écologique marquante;
^bbis	se prêtent à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables;
^c	sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances.
³	De plus, les cantons décrivent dans les études de base l'état et le développement:21
^a	des territoires urbanisés;
^b	des transports;
^bbis	de l'approvisionnement, notamment en électricité issue des énergies renouvelables;
^bter	des constructions et installations publiques;
^c	des terres agricoles.
⁴	Ils tiennent compte des conceptions et plans sectoriels de la Confédération, des plans directeurs des cantons voisins, ainsi que des programmes de développement régional et des plans d'aménagement régional.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 8 Contenu minimal des plans directeurs - 1 Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:
¹	Tous les cantons établissent un plan directeur dans lequel ils précisent au moins:
^a	le cours que doit suivre l'aménagement de leur territoire;
^b	la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, afin d'atteindre le développement souhaité;
^c	une liste de priorités et les moyens à mettre en oeuvre.
²	Les projets qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans le plan directeur.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 9 Force obligatoire et adaptation - 1 Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
¹	Les plans directeurs ont force obligatoire pour les autorités.
²	Lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles tâches se présentent, ou qu'il est possible de trouver une meilleure solution d'ensemble aux problèmes de l'aménagement, les plans directeurs feront l'objet des adaptations nécessaires.
³	Les plans directeurs seront réexaminés intégralement tous les dix ans et, au besoin, remaniés.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.