2A.616/2006

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Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2A.616/2006 /biz

Sentenza del 19 marzo 2007
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, presidente,
Wurzburger e Müller,
cancelliere Bianchi.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Mario Postizzi
e dall'avv. dott. Goran Mazzucchelli,

contro

Camera di assistenza amministrativa
della Commissione federale delle banche,
Schwanengasse 12, 3001 Berna.

Oggetto
assistenza amministrativa internazionale richiesta
dalla Commissione Nazionale per le Società e la
Borsa (Consob) nell'affare B.________SpA,

ricorso di diritto amministrativo contro la decisione
emanata il 2 ottobre 2006 dalla Camera di assistenza amministrativa della Commissione federale delle banche.

Fatti:
A.
La Commissione Nazionale italiana per le Società e la Borsa (Consob) ha aperto un'inchiesta volta a verificare l'esistenza di manipolazioni sul prezzo delle azioni della banca B.________SpA, una banca italiana di medie dimensioni quotata nel segmento Standard 1 del Mercato Telematico Azionario gestito da Borsa Italiana SpA. Nell'ambito delle proprie indagini, l'autorità ha accertato che negli anni 2001-2004 la banca B.________SpA ha acquistato con regolarità su tale mercato quantitativi di azioni proprie spesso superiori al 50 % del volume complessivo degli scambi giornalieri. Ha inoltre appurato che la società ha nel contempo effettuato, di prevalenza negli ultimi giorni di ciascun anno, alcune operazioni di vendita, fuori mercato, di "blocchi" delle proprie azioni.
B.
Con scritto del 6 aprile 2006, la Consob ha inoltrato una richiesta di assistenza amministrativa alla Commissione federale della banche (CFB). Essa ha domandato informazioni sulla vendita, fuori mercato, di un "blocco" di 400'000 azioni, cedute il 18 dicembre 2002, al prezzo di EUR 4.70 per azione, dalla banca B.________SpA alla banca C.________SpA, la quale ha agito per conto di banca D.________ (Lussemburgo) SA, a sua volta incaricata da banca D.________ (Suisse) SA. Il 10 aprile 2006 la CFB ha girato a quest'ultimo istituto, con sede a Lugano, i quesiti posti dalla Consob. Il 20 aprile seguente la banca ha comunicato che i titoli erano stati acquistati per conto della società panamense E.________Corp., titolare del conto xxx il cui beneficiario economico era A.________, cittadino italiano residente a Londra. La banca ha aggiunto che l'ordine d'acquisto era stato dato per telefono e che i titoli erano poi stati rivenduti, ad un prezzo identico a quello pagato, l'11 marzo 2003. Il 24 aprile 2006 la CFB ha dato alla titolare della relazione bancaria la possibilità di esprimersi. Il 17 maggio seguente A.________ ha reso noto che la E.________Corp. era stata sciolta e che era quindi egli stesso ad esercitare i diritti processuali. Nel
merito, si è opposto alla trasmissione di qualsiasi informazione o documento all'autorità italiana.
Dopo un'attesa di alcuni mesi legata alla paventata possibilità che l'interessato abbandonasse la propria opposizione, con decisione del 2 ottobre 2006 la Camera di assistenza amministrativa della CFB ha deciso di concedere l'assistenza amministrativa alla Consob e di trasmetterle le informazioni ricevute dalla banca D.________ (Suisse) SA.
C.
Il 13 ottobre 2006 A.________ ha presentato un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, con cui chiede di annullare la decisione della Commissione federale delle banche e di respingere quindi la domanda di assistenza amministrativa del 6 aprile 2006. In via subordinata postula in sostanza che nel dispositivo della decisione impugnata non siano indicate le sue generalità.
Chiamata ad esprimersi, la Commissione federale delle banche domanda che il ricorso venga respinto.
D.
Con decreto presidenziale del 21 novembre 2006, è stata accolta la domanda di conferimento dell'effetto sospensivo contenuta nel ricorso.

Diritto:
1.
1.1 Pronunciata prima del 1° gennaio 2007, la decisione contestata è impugnabile direttamente al Tribunale federale con ricorso di diritto amministrativo ai sensi degli art. 97 segg. OG (cfr. l'art. 132 cpv. 1

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 132 Droit transitoire - 1 La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
1	La présente loi s'applique aux procédures introduites devant le Tribunal fédéral après son entrée en vigueur; elle ne s'applique aux procédures de recours que si l'acte attaqué a été rendu après son entrée en vigueur.
2	...125
3	La période de fonction des juges ordinaires et suppléants qui ont été élus sur la base de l'organisation judiciaire du 16 décembre 1943126 ou de l'arrêté fédéral du 23 mars 1984 concernant l'augmentation du nombre des juges suppléants du Tribunal fédéral127 ou qui seront élus pendant les années 2007 et 2008 prend fin le 31 décembre 2008.128
4	La limitation du nombre de juges suppléants au sens de l'art. 1, al. 4, s'applique dès 2009.129

della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale [LTF; RS 173.100; cfr. anche RU 2006 pag. 1069] nonché l'art. 53 cpv. 1

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 53 Dispositions transitoires - 1 La procédure de recours contre les décisions qui ont été rendues avant l'entrée en vigueur de la présente loi et qui, selon l'ancien droit, pouvaient faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral ou le Conseil fédéral est régie par l'ancien droit.

della legge federale del 17 giugno 2005 sul Tribunale amministrativo federale [LTAF; RS 173.32] e l'art. 39

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 39 Changement de direction de fonds - 1 Les droits et obligations de la direction de fonds peuvent être transférés à une autre direction de fonds.
1	Les droits et obligations de la direction de fonds peuvent être transférés à une autre direction de fonds.
2	Pour être valable, le contrat de transfert doit être passé par écrit ou sous toute autre forme permettant d'en établir la preuve par un texte; il doit être soumis à l'accord de la banque dépositaire et à l'approbation de la FINMA.
3	Avant l'approbation par la FINMA, la direction de fonds en place publie le transfert projeté dans les organes de publication du fonds.
4	Dans le cadre de la publication, les investisseurs doivent être informés de la possibilité de faire valoir, dans les 30 jours qui suivent la publication, des objections auprès de la FINMA. La procédure est régie par la loi du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative20.
5	La FINMA approuve le changement de direction de fonds, si les prescriptions légales sont respectées et que le maintien du fonds de placement est dans l'intérêt des investisseurs.
6	Elle publie la décision dans les organes de publication du fonds.

della legge federale del 24 marzo 1995 sulle borse e il commercio di valori immobiliari [LBVM; RS 954.1], nel tenore vigente prima del 1° gennaio 2007 [RU 1997 pag. 80]).
1.2 L'insorgente ha comprovato che la titolare del conto bancario a cui si riferiscono le informazioni oggetto della domanda di assistenza amministrativa, ovvero la E.________Corp., è stata posta in liquidazione nel dicembre del 2005. In queste circostanze, come beneficiario economico della società, egli è pertanto eccezionalmente legittimato a ricorrere (DTF 123 II 153 consid. 2; sentenza 2A.136/2003 del 26 agosto 2003, consid. 1.2 [non pubbl. in DTF 129 II 484]; cfr. anche DTF 131 II 306 consid. 1.2.2; 127 II 323 consid. 3b/cc).

2.
2.1 L'assistenza amministrativa alle autorità estere di vigilanza sui mercati finanziari è disciplinata dall'art. 38

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

LBVM, che, quale norma procedurale, è applicabile nel suo nuovo tenore in vigore dal 1° febbraio 2006 indipendentemente dall'epoca a cui risalgono i fatti determinanti (sentenza 2A.170/2006 dell'8 maggio 2006, in: Bollettino CFB 49/2006 pag. 105, consid. 2.1.1; sentenza 2A.266/2006 dell'8 febbraio 2007, consid. 2). L'art. 38 cpv. 2

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

LBVM prevede in sostanza che la CFB può trasmettere a tali autorità estere informazioni e documenti pertinenti non accessibili al pubblico soltanto se queste informazioni sono utilizzate esclusivamente per attuare regolamentazioni in materia di borsa (lett. a; principio di specialità) e se le autorità richiedenti sono vincolate al segreto d'ufficio o professionale (lett. b; principio di confidenzialità). L'art. 38 cpv. 4

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

LBVM impone poi all'autorità di vigilanza di tener conto del principio di proporzionalità e vieta la trasmissione di informazioni concernenti persone manifestamente non implicate.
2.2 Il ricorrente contesta innanzitutto che la concessione dell'assistenza amministrativa alla Consob possa avvenire nel rispetto dei principi di specialità e confidenzialità. A suo giudizio, le ragioni che hanno a suo tempo indotto a rifiutare domande di collaborazione analoghe (cfr. sentenza 2A.83/2000 del 28 giugno 2000, in: Bollettino CFB 41/2000 pag. 79; sentenza 2A.41/2002 del 18 settembre 2002, in: RDAT I-2003 n. 86) sarebbero in effetti ancora attuali e pertinenti. Sennonché, in una recente sentenza, il Tribunale federale ha considerato che in virtù di modifiche intervenute nel diritto interno italiano la Consob sia ora in grado di assicurare un uso delle informazioni ricevute dalla Svizzera in modo conforme ai principi di specialità e confidenzialità (sentenza 2A.371/2006 del 7 febbraio 2007, consid. 2.3). Non v'è ovviamente motivo di scostarsi da tale giurisprudenza, a cui si può pertanto rinviare senza ulteriori spiegazioni. D'altronde la sentenza indicata è ben nota ai legali del ricorrente visto che uno di essi già fungeva da patrocinatore in quel caso. Per di più su questo punto la motivazione dell'impugnativa, certo inoltrata prima della pronuncia del citato giudizio di riferimento, è identica a quella allora
proposta. Sotto il profilo delle condizioni poste dall'art. 38 cpv. 2

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

LBVM nulla osta quindi alla concessione dell'assistenza amministrativa alla Consob.
2.3
2.3.1 Quanto al principio della proporzionalità, l'autorità richiedente ha indicato che la banca B.________SpA ha ripetutamente operato in maniera insolita sulle proprie azioni, acquistando spesso quantità di titoli assai rilevanti per rapporto ai volumi giornalieri degli scambi e rivendendo fuori mercato, verso la fine dell'anno, grossi "blocchi" dei titoli medesimi. In questo contesto, il 18 dicembre 2002 la E.________Corp. ha acquistato in "blocco" 400'000 azioni della banca B.________SpA, ovvero un numero di titoli decisamente superiore alle poche decine di migliaia di regola negoziati ogni giorno. Rivendute poi l'11 marzo dell'anno successivo, le azioni sono state assorbite dal mercato in un solo giorno senza che l'immissione di un quantitativo di titoli così elevato per rapporto alle transazioni usuali abbia provocato un crollo della quotazione. L'acquisto e la vendita da parte della società panamense sono inoltre avvenute allo stesso prezzo di EUR 4.70 per azione, senza realizzare dunque alcun guadagno, e questo nonostante l'ordine di vendita fosse assortito della clausola "curando" che lasciava alla banca ampi margini di scelta sui modi ed i tempi dell'operazione.
2.3.2 In simili circostanze, è quantomeno plausibile ipotizzare che l'operazione finanziaria effettuata dalla E.________Corp. non fosse disgiunta da una strategia finalizzata a sostenere artificialmente la quotazione dell'azione della banca B.________SpA simulando la negoziazione di importanti volumi di azioni ad un determinato prezzo. È vero, come rileva il ricorrente, che l'acquisto e la vendita sono state concluse ad un prezzo sostanzialmente in linea con quello ufficiale, ma proprio le transazioni indicate potrebbero aver contribuito a falsare il reale valore di mercato delle azioni. È parimenti irrilevante che il ricorrente non sia né sia stato organo o azionista della banca B.________SpA, poiché questa sua estraneità formale alla società non esclude ancora che egli abbia partecipato ad operazioni non consentite.
2.3.3 Vi sono quindi elementi sufficienti per giustificare un sospetto iniziale di possibili manipolazioni del mercato e ritenere le informazioni richieste non manifestamente inadeguate a far progredire l'inchiesta dell'autorità italiana (DTF 129 II 484 consid. 4.1; 127 II 142 consid. 5a). La domanda di assistenza non appare un semplice pretesto per la ricerca indeterminata di mezzi di prova (cosiddetta "fishing expedition"), poiché la Consob ha indicato in modo concreto le informazioni sollecitate ed ha esposto i fatti e le ragioni della sua richiesta in maniera sufficientemente circostanziata, tenuto conto che lo scopo della stessa è proprio quello di apportare ulteriori chiarimenti (DTF 128 II 407 consid. 5.2.1). Oggetto della presente procedura non è peraltro la questione di sapere se il ricorrente abbia effettivamente violato determinate disposizioni in materia borsistica. È infatti compito dell'autorità richiedente determinare, sulla base delle sue investigazioni e delle informazioni trasmesse tra l'altro dalla CFB, se i dubbi iniziali di possibili distorsioni del mercato erano o meno fondati (DTF 129 II 484 consid. 4.2; 128 II 407 consid. 5.2.3; 127 II 323 consid. 7b/aa).
La concessione dell'assistenza amministrativa non presuppone inoltre un parallelismo delle sanzioni, rispettivamente delle regolamentazioni in materia di trasparenza dei mercati borsistici (DTF 126 II 409 consid. 6c/bb; sentenza 2A.154/2003 del 26 agosto 2003, in: Bollettino CFB 46/2004 pag. 133, consid. 4.2.2). D'altronde, nei limiti del principio di specialità, la revisione dell'art. 38

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

LBVM consente ora in pratica all'autorità richiedente di ritrasmettere le informazioni ricevute dalla Svizzera anche alle autorità penali, senza verifica delle condizioni della doppia punibilità e del sospetto supplementare (sentenza 2A.170/2006 dell'8 maggio 2006, in: Bollettino CFB 49/2006 pag. 105, consid. 2.1.2; Messaggio del Consiglio federale del 10 novembre 2004, in: FF 1994 pag. 5987 segg., in part. pag. 6004 seg.).
2.3.4 Ingiustificata è parimenti la domanda subordinata formulata dal ricorrente, secondo cui ci si dovrebbe semmai limitare a comunicare che il beneficiario economico della E.________Corp. dal 2001 al 2004 non è stato né consigliere d'amministrazione né azionista della banca B.________SpA. La mancata indicazione delle generalità dell'insorgente priverebbe infatti la concessione dell'assistenza di gran parte del suo interesse per l'inchiesta della Consob, anche perché, come già osservato, non è per l'assenza di legami formali con la società che l'insorgente stesso può venir considerato come una persona manifestamente non implicata ai sensi dell'art. 38 cpv. 4

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

LBVM.
3.
Manifestamente infondato, il ricorso può essere evaso secondo la procedura semplificata di cui all'art. 36a

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

OG. Le spese processuali seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

, 153

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

e 153a

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

OG). Non si assegnano ripetibili ad autorità vincenti (art. 159 cpv. 2

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

OG).

Per questi motivi, visto l'art. 36a

SR 954.1 Loi fédérale du 15 juin 2018 sur les établissements financiers (LEFin) - Loi sur les bourses LEFin Art. 38 Droits - 1 La direction de fonds a droit:
1	La direction de fonds a droit:
a	aux rémunérations prévues par le contrat de fonds de placement;
b	à la libération des engagements contractés en exécution régulière de ses tâches;
c	au remboursement des frais encourus au titre de l'exécution de ces engagements.
2	Ces prétentions sont couvertes par les moyens du fonds de placement. La responsabilité personnelle des investisseurs est exclue.

OG, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è respinto.
2.
La tassa di giustizia di fr. 5'000.-- è posta a carico del ricorrente.
3.
Comunicazione ai patrocinatori del ricorrente e alla Camera di assistenza amministrativa della Commissione federale delle banche.
Losanna, 19 marzo 2007
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: