Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
2A.200/2003 /leb

Urteil vom 18. August 2003
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Müller, Ersatzrichter Zünd,
Gerichtsschreiberin Diarra.

Parteien
A.________ GmbH,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Fürsprecherin Ursula Eggenberger Stöckli, Bollwerk 15, Postfach 5576, 3001 Bern,

gegen

Schweizerisches Heilmittelinstitut (Swissmedic), Erlachstrasse 8, 3000 Bern 9,
Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel, Effingerstrasse 39, 3003 Bern.

Gegenstand
Timo-COMOD? 0.25 % und 0,5 % Augentropfen (Swissmedic Nr. 55'788); Dauer der Aufbrauchfrist,

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel vom 19. März 2003.

Sachverhalt:
A.
Die A.________ GmbH hat am 28. September 2000 bei der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS) das Arzneimittel Timo-COMOD® Augentropfen 0.25% und 0.5% zur Registrierung angemeldet. Es handelt sich um ein Generikum zur Senkung des Augeninnendrucks, das den Wirkstoff Timolol in wässriger, steriler Lösung enthält. Das Schweizerische Heilmittelinstitut (Swissmedic) als Nachfolger der IKS hat Timo-COMOD® am 24. Mai 2002 zugelassen, allerdings mit einer Aufbrauchfrist von nur 4 Wochen und nicht, wie beantragt, von 12 Wochen. Es begründete dies damit, dass aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Ophthalmika eine Aufbrauchfrist von mehr als 4 Wochen nicht akzeptiert werden könne.
B.
B.a Die A.________ GmbH führte am 20. Juni 2002 Beschwerde an die Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel mit dem Antrag, Timo-COMOD® Augentropfen mit einer 12 - wöchigen Aufbrauchfrist zuzulassen. Diesen Antrag begründete sie im Wesentlichen damit, dass sich das patentgeschützte COMOD?-System grundlegend von den herkömmlichen Tropfflaschen unterscheide. Sie habe nachgewiesen, dass die ausgebrachte Lösung auch nach einer Aufbrauchfrist von 12 Wochen noch steril und die mikrobiologische Sicherheit gewährleistet sei. Damit aber bestehe Anspruch auf Zulassung mit einer längeren als der üblichen Aufbrauchfrist für Augentropfen.
B.b Das Schweizerische Heilmittelinstitut verwies in seiner Vernehmlassung an die Rekurskommission vom 26. August 2002 darauf, dass nach den Vorschriften der Europäischen Pharmakopöe (Ph.Eur.) grundsätzlich für sämtliche Augenpräparate eine maximale Aufbrauchfrist von 4 Wochen gelte, die bewilligt werden könne, wenn bei der 'Prüfung auf ausreichende Konservierung' (gemäss der Methode Ph.Eur. Kap. 5.1.3) die gestellten Kriterien erreicht werden. Im Weiteren brachte das Schweizerische Heilmittelinstitut vor, die Ergebnisse der von der A.________ GmbH durchgeführten 'in-use-stability-tests' (gemäss der Methode Ph.Eur. Kap. 2.6.1) würden zwar auch nach 12 Wochen die Spezifikationen erfüllen, was aber nur bedeute, dass die jeweils geprüften Behälter steril seien und keinen Beweis liefere, dass alle Flaschen generell nach 12 Wochen Gebrauch steril seien. Dem Test als solchem komme daher keine absolute Aussagekraft zu. Die ausnahmsweise Bewilligung einer längeren Aufbrauchfrist sei nur möglich, wenn bewiesen werde, dass ein Präparat im Falle einer unbeabsichtigten Kontamination auch während einer längeren Dauer ausreichend sicher sei, wofür hier der Nachweis fehle.
B.c Mit Urteil vom 19. März 2003 wies die Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel die Beschwerde ab. Zur Begründung stellte sie zunächst klar, dass eine längere Aufbrauchfrist als vier Wochen nicht zum Vornherein verneint werden kann, sondern denkbar ist, wenn der Nachweis der mikrobiologischen Sicherheit für die beantragte Frist erbracht ist. Das aber verneint die Rekurskommission in Würdigung der vorgelegten Tests.
C.
Mit Eingabe vom 5. Mai 2003 hat die A.________ GmbH Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragt, das Urteil der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel vom 19. März 2003 aufzuheben und festzustellen, dass die Aufbrauchfrist für Timo-COMOD® Augentropfen 0.24% und 0.5%, Zulassungsnummer 55'788, 12 Wochen beträgt, eventuell sei die Sache zu weiterer Sachverhaltsabklärung und Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Das Schweizerische Heilmittelinstitut und die Eidgenössische Rekurskommission für Heilmittel beantragen in ihren Vernehmlassungen vom 16. Juni 2003 die Abweisung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gegen Urteile der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel steht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen (Art. 84 Abs. 1
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 84 - 1 Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, richten sich das Verwaltungsverfahren und der Rechtsschutz nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968224 über das Verwaltungsverfahren, dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005225 und dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005226.227
1    Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, richten sich das Verwaltungsverfahren und der Rechtsschutz nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968224 über das Verwaltungsverfahren, dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005225 und dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005226.227
1bis    In Verwaltungsverfahren des Instituts dürfen die Namen von Referentinnen und Referenten und wissenschaftlichen Gutachterinnen und Gutachtern nur mit deren Einverständnis den Parteien bekannt gegeben werden.228
2    Das Institut ist berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden und des Bundesverwaltungsgerichts in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungserlasse die Rechtsmittel des kantonalen und eidgenössischen Rechts zu ergreifen.229
3    Es ist zudem berechtigt, gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des Humanforschungsgesetzes vom 30. September 2011230 ergangen sind, Beschwerde zu führen (Art. 89 Abs. 2 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005).231
des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21] in Verbindung mit Art. 97 Abs. 1
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 84 - 1 Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, richten sich das Verwaltungsverfahren und der Rechtsschutz nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968224 über das Verwaltungsverfahren, dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005225 und dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005226.227
1    Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, richten sich das Verwaltungsverfahren und der Rechtsschutz nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968224 über das Verwaltungsverfahren, dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005225 und dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005226.227
1bis    In Verwaltungsverfahren des Instituts dürfen die Namen von Referentinnen und Referenten und wissenschaftlichen Gutachterinnen und Gutachtern nur mit deren Einverständnis den Parteien bekannt gegeben werden.228
2    Das Institut ist berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden und des Bundesverwaltungsgerichts in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungserlasse die Rechtsmittel des kantonalen und eidgenössischen Rechts zu ergreifen.229
3    Es ist zudem berechtigt, gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des Humanforschungsgesetzes vom 30. September 2011230 ergangen sind, Beschwerde zu führen (Art. 89 Abs. 2 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005).231
und Art. 98 lit. e
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 84 - 1 Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, richten sich das Verwaltungsverfahren und der Rechtsschutz nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968224 über das Verwaltungsverfahren, dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005225 und dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005226.227
1    Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, richten sich das Verwaltungsverfahren und der Rechtsschutz nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968224 über das Verwaltungsverfahren, dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005225 und dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005226.227
1bis    In Verwaltungsverfahren des Instituts dürfen die Namen von Referentinnen und Referenten und wissenschaftlichen Gutachterinnen und Gutachtern nur mit deren Einverständnis den Parteien bekannt gegeben werden.228
2    Das Institut ist berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden und des Bundesverwaltungsgerichts in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungserlasse die Rechtsmittel des kantonalen und eidgenössischen Rechts zu ergreifen.229
3    Es ist zudem berechtigt, gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des Humanforschungsgesetzes vom 30. September 2011230 ergangen sind, Beschwerde zu führen (Art. 89 Abs. 2 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005).231
OG sowie Art. 5
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 5
1    Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
a  Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
b  Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
c  Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
2    Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
3    Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.
VwVG). Auf die frist- und formgerechte Eingabe der durch den angefochtenen Entscheid berührten Beschwerdeführerin (Art. 103 lit. a
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 5
1    Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
a  Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
b  Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
c  Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
2    Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
3    Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.
OG) ist demnach einzutreten.
1.2 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens gerügt werden (Art. 104 lit. a
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 5
1    Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
a  Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
b  Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
c  Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
2    Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
3    Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.
OG). An die Feststellung des Sachverhalts ist das Bundesgericht indessen gebunden, wenn - wie hier mit der Rekurskommission für Heilmittel - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften ermittelt hat (Art. 105 Abs. 2
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 5
1    Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
a  Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
b  Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
c  Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
2    Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
3    Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.
OG).
2.
2.1 Verwendungsfertige Arzneimittel dürfen, abgesehen von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen, nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Schweizerischen Heilmittelinstitut zugelassen sind (vgl. Art. 9 Abs. 1
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 9 Zulassung - 1 Verwendungsfertige Arzneimittel und Tierarzneimittel, die zur Herstellung von Fütterungsarzneimitteln bestimmt sind (Arzneimittelvormischungen), dürfen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind. Vorbehalten sind internationale Abkommen über die Anerkennung von Zulassungen.
1    Verwendungsfertige Arzneimittel und Tierarzneimittel, die zur Herstellung von Fütterungsarzneimitteln bestimmt sind (Arzneimittelvormischungen), dürfen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind. Vorbehalten sind internationale Abkommen über die Anerkennung von Zulassungen.
2    Keine Zulassung brauchen:
a  Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke oder in einer Spitalapotheke in Ausführung einer ärztlichen Verschreibung für eine bestimmte Person oder einen bestimmten Personenkreis oder für ein bestimmtes Tier oder einen bestimmten Tierbestand hergestellt werden (Formula magistralis); gestützt auf eine solche Verschreibung kann das Arzneimittel in der öffentlichen Apotheke oder der Spitalapotheke ad hoc oder defekturmässig hergestellt, aber nur auf ärztliche Verschreibung hin abgegeben werden;
b  Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke, einer Spitalapotheke, einer Drogerie oder in einem anderen Betrieb, der über eine Herstellungsbewilligung verfügt, nach einer speziellen Präparate-Monografie der Pharmakopöe oder eines andern vom Institut anerkannten Arzneibuchs oder Formulariums ad hoc oder defekturmässig hergestellt werden und die für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind (Formula officinalis);
c  nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke, einer Spitalapotheke, einer Drogerie oder in einem anderen Betrieb, der über eine Herstellungsbewilligung verfügt, im Rahmen der Abgabekompetenz der für die Herstellung verantwortlichen Person gemäss Artikel 25 nach einer eigenen oder einer in der Fachliteratur veröffentlichten Formel ad hoc oder defekturmässig hergestellt werden und die für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind;
cbis  Arzneimittel, für die nachweislich kein alternativ anwendbares und gleichwertiges Arzneimittel zugelassen oder verfügbar ist, die in einer Spitalapotheke gemäss einer spitalinternen Arzneimittelliste defekturmässig hergestellt werden und für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind;
d  Arzneimittel für klinische Versuche;
e  Arzneimittel, die nicht standardisierbar sind;
f  Arzneimittel, die am 1. Januar 2002 in einem Kanton zugelassen waren und sich im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung vom 18. März 2016 noch in Verkehr befinden; sie sind entsprechend zu kennzeichnen und dürfen ausschliesslich im betreffenden Kanton in Verkehr gebracht und nur durch Personen abgegeben werden, die nach diesem Gesetz zur Abgabe von Arzneimitteln berechtigt sind.
2bis    bis Mit der Herstellung von Arzneimitteln nach Absatz 2 Buchstaben a-cbis darf ein Betrieb mit Herstellungsbewilligung beauftragt werden (Lohnherstellung).37
2ter    Betriebe mit einer Herstellungsbewilligung des Instituts können ein Komplementärarzneimittel, für das nachweislich kein alternativ anwendbares und gleichwertiges Arzneimittel verfügbar oder zugelassen ist, auch ohne Lohnherstellungsauftrag nach Absatz 2bis herstellen und an Betriebe, die nach Absatz 2 Buchstaben a, b und c herstellberechtigt sind, vertreiben. Ein Betrieb darf pro Wirkstoff und Jahr höchstens 100 Packungen eines solchen Arzneimittels mit insgesamt höchstens 3000 Tagesdosen herstellen; bei homöopathischen und anthroposophischen Arzneimitteln gilt diese Beschränkung für jede Verdünnungsstufe einzeln.38
2quater    Der Bundesrat legt die qualitativen und quantitativen Kriterien für die Arzneimittel fest, die nach den Absätzen 2 Buchstaben a-cbis und 2bis hergestellt werden, und die qualitativen Kriterien für Arzneimittel, die nach Absatz 2ter hergestellt werden.39
3    Der Bundesrat kann für Arzneimittel, die nicht standardisierbar sind, eine Zulassung für das Gewinnungs- oder Herstellungsverfahren vorschreiben.
4    ...40
HMG). Die Zulassung setzt insbesondere voraus, dass der Gesuchsteller belegen kann, dass ein Arzneimittel qualitativ hochstehend, sicher und wirksam ist (Art. 10 Abs. 1 lit. a
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 10 Zulassungsvoraussetzungen - 1 Wer um die Zulassung ersucht, muss:43
1    Wer um die Zulassung ersucht, muss:43
a  bei Arzneimitteln mit Indikationsangabe oder bei Verfahren belegen, dass sie qualitativ hochstehend, sicher und wirksam sind;
abis  bei Komplementärarzneimitteln ohne Indikationsangabe jederzeit anhand einer Dokumentation:
abis1  nachweisen können, dass sie qualitativ hochstehend sind, und
abis2  glaubhaft machen können, dass vom betreffenden Arzneimittel keine Gefahr für die Sicherheit der Konsumentinnen und Konsumenten ausgeht;
b  über eine Herstellungs-, Einfuhr- oder Grosshandelsbewilligung der zuständigen Behörde verfügen;
c  Wohnsitz, Geschäftssitz oder eine Zweigniederlassung in der Schweiz begründet haben.
2    Das Institut überprüft die Zulassungsvoraussetzungen. Es kann dazu produktespezifische Inspektionen durchführen.
HMG). Zulassungsgesuche müssen sämtliche für die Beurteilung der Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit erforderlichen Angaben enthalten, die in Art. 11 Abs. 1
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 11 Zulassungsgesuch - 1 Das Zulassungsgesuch muss alle für die Beurteilung wesentlichen Angaben und Unterlagen enthalten, insbesondere:
1    Das Zulassungsgesuch muss alle für die Beurteilung wesentlichen Angaben und Unterlagen enthalten, insbesondere:
a  die Bezeichnung des Arzneimittels;
b  den Hersteller und die Vertriebsfirma;
c  die Herstellungsmethode, die Zusammensetzung, die Qualität und die Haltbarkeit.
2    Mit dem Gesuch um Zulassung folgender Arzneimittel sind zusätzlich folgende Angaben und Unterlagen einzureichen:
a  Arzneimittel mit Indikationsangabe:
a1  die Ergebnisse der physikalischen, chemischen, galenischen und biologischen oder mikrobiologischen Prüfungen,
a2  die Ergebnisse der pharmakologischen, toxikologischen und der klinischen Prüfungen, einschliesslich sämtlicher Ergebnisse aus Prüfungen in besonderen Bevölkerungsgruppen,
a3  die Heilwirkungen und die unerwünschten Wirkungen,
a4  die Kennzeichnung, die Arzneimittelinformation sowie die Abgabe- und die Anwendungsart,
a5  eine Bewertung der Risiken und soweit erforderlich ein Plan zu ihrer systematischen Erfassung, Abklärung und Prävention (Pharmacovigilance-Plan),
a6  das pädiatrische Prüfkonzept nach Artikel 54a;
b  Arzneimittel für Tiere, die für die Lebensmittelproduktion gehalten werden:
b1  die Angaben und Unterlagen nach Buchstabe a,
b2  der Rückstandsnachweis,
b3  die Absetzfristen.
3    Für die Zulassung von Verfahren nach Artikel 9 Absatz 3 sind neben den Angaben und Unterlagen nach Absatz 1 diejenigen nach Absatz 2 Buchstabe a einzureichen.
4    Das Institut umschreibt die Angaben und Unterlagen nach den Absätzen 1-3 näher.
5    Der Bundesrat legt Folgendes fest:
a  die Anforderungen an die Organisation, Durchführung und Aufzeichnung der pharmakologischen und toxikologischen Prüfungen nach Absatz 2 Buchstabe a Ziffer 2 und das Kontrollverfahren; dabei berücksichtigt er international anerkannte Richtlinien und Normen;
b  die Sprachen, in denen gekennzeichnet und informiert werden muss.
HMG und in der gestützt auf Art. 11 Abs. 3
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 11 Zulassungsgesuch - 1 Das Zulassungsgesuch muss alle für die Beurteilung wesentlichen Angaben und Unterlagen enthalten, insbesondere:
1    Das Zulassungsgesuch muss alle für die Beurteilung wesentlichen Angaben und Unterlagen enthalten, insbesondere:
a  die Bezeichnung des Arzneimittels;
b  den Hersteller und die Vertriebsfirma;
c  die Herstellungsmethode, die Zusammensetzung, die Qualität und die Haltbarkeit.
2    Mit dem Gesuch um Zulassung folgender Arzneimittel sind zusätzlich folgende Angaben und Unterlagen einzureichen:
a  Arzneimittel mit Indikationsangabe:
a1  die Ergebnisse der physikalischen, chemischen, galenischen und biologischen oder mikrobiologischen Prüfungen,
a2  die Ergebnisse der pharmakologischen, toxikologischen und der klinischen Prüfungen, einschliesslich sämtlicher Ergebnisse aus Prüfungen in besonderen Bevölkerungsgruppen,
a3  die Heilwirkungen und die unerwünschten Wirkungen,
a4  die Kennzeichnung, die Arzneimittelinformation sowie die Abgabe- und die Anwendungsart,
a5  eine Bewertung der Risiken und soweit erforderlich ein Plan zu ihrer systematischen Erfassung, Abklärung und Prävention (Pharmacovigilance-Plan),
a6  das pädiatrische Prüfkonzept nach Artikel 54a;
b  Arzneimittel für Tiere, die für die Lebensmittelproduktion gehalten werden:
b1  die Angaben und Unterlagen nach Buchstabe a,
b2  der Rückstandsnachweis,
b3  die Absetzfristen.
3    Für die Zulassung von Verfahren nach Artikel 9 Absatz 3 sind neben den Angaben und Unterlagen nach Absatz 1 diejenigen nach Absatz 2 Buchstabe a einzureichen.
4    Das Institut umschreibt die Angaben und Unterlagen nach den Absätzen 1-3 näher.
5    Der Bundesrat legt Folgendes fest:
a  die Anforderungen an die Organisation, Durchführung und Aufzeichnung der pharmakologischen und toxikologischen Prüfungen nach Absatz 2 Buchstabe a Ziffer 2 und das Kontrollverfahren; dabei berücksichtigt er international anerkannte Richtlinien und Normen;
b  die Sprachen, in denen gekennzeichnet und informiert werden muss.
HMG erlassenen Verordnung vom 9. November 2001 des Schweizerischen Heilmittelinstituts über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln (AMZV, Arzneimittel-Zulassungsverordnung; SR 812.212.22) detailliert umschrieben sind. Hierzu zählen insbesondere auch die Texte der Arzneimittelinformation (Art. 11 Abs. 1 lit. f
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 11 Zulassungsgesuch - 1 Das Zulassungsgesuch muss alle für die Beurteilung wesentlichen Angaben und Unterlagen enthalten, insbesondere:
1    Das Zulassungsgesuch muss alle für die Beurteilung wesentlichen Angaben und Unterlagen enthalten, insbesondere:
a  die Bezeichnung des Arzneimittels;
b  den Hersteller und die Vertriebsfirma;
c  die Herstellungsmethode, die Zusammensetzung, die Qualität und die Haltbarkeit.
2    Mit dem Gesuch um Zulassung folgender Arzneimittel sind zusätzlich folgende Angaben und Unterlagen einzureichen:
a  Arzneimittel mit Indikationsangabe:
a1  die Ergebnisse der physikalischen, chemischen, galenischen und biologischen oder mikrobiologischen Prüfungen,
a2  die Ergebnisse der pharmakologischen, toxikologischen und der klinischen Prüfungen, einschliesslich sämtlicher Ergebnisse aus Prüfungen in besonderen Bevölkerungsgruppen,
a3  die Heilwirkungen und die unerwünschten Wirkungen,
a4  die Kennzeichnung, die Arzneimittelinformation sowie die Abgabe- und die Anwendungsart,
a5  eine Bewertung der Risiken und soweit erforderlich ein Plan zu ihrer systematischen Erfassung, Abklärung und Prävention (Pharmacovigilance-Plan),
a6  das pädiatrische Prüfkonzept nach Artikel 54a;
b  Arzneimittel für Tiere, die für die Lebensmittelproduktion gehalten werden:
b1  die Angaben und Unterlagen nach Buchstabe a,
b2  der Rückstandsnachweis,
b3  die Absetzfristen.
3    Für die Zulassung von Verfahren nach Artikel 9 Absatz 3 sind neben den Angaben und Unterlagen nach Absatz 1 diejenigen nach Absatz 2 Buchstabe a einzureichen.
4    Das Institut umschreibt die Angaben und Unterlagen nach den Absätzen 1-3 näher.
5    Der Bundesrat legt Folgendes fest:
a  die Anforderungen an die Organisation, Durchführung und Aufzeichnung der pharmakologischen und toxikologischen Prüfungen nach Absatz 2 Buchstabe a Ziffer 2 und das Kontrollverfahren; dabei berücksichtigt er international anerkannte Richtlinien und Normen;
b  die Sprachen, in denen gekennzeichnet und informiert werden muss.
HMG), die dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik sowie den Vorgaben der Anhänge 1, 3, 4 und 5 der Arzneimittel-Zulassungsverordnung entsprechen müssen (Art. 2
SR 812.212.22 Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln (Arzneimittel-Zulassungsverordnung, AMZV) - Arzneimittel-Zulassungsverordnung
AMZV Art. 2 Allgemeine Voraussetzungen - Das Zulassungsgesuch muss eine vollständige Dokumentation enthalten, die dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entspricht und Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit des Arzneimittels belegt. Zu der vollständigen Dokumentation gehören auch:
a  allgemeine administrative Angaben und Unterlagen (inklusive Text- und Abbildungsentwürfe für Behälter, Packungsmaterial und Arzneimittelinformation);
b  Zusammenfassungen der Dokumentationen nach den Artikeln 3-6 oder nach den Artikeln 7-11 für Tierarzneimittel;
c  soweit vorgeschrieben, ein pädiatrisches Prüfkonzept nach Artikel 5 der Arzneimittelverordnung vom 21. September 20187 (VAM).
und Art. 12 ff
SR 812.212.22 Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln (Arzneimittel-Zulassungsverordnung, AMZV) - Arzneimittel-Zulassungsverordnung
AMZV Art. 12 Angaben und Texte auf Behälter und Packungsmaterial
1    Auf dem für die Abgabe bestimmten Behälter und Packungsmaterial von Humanarzneimitteln sind die Angaben und Texte nach Anhang 1, auf denjenigen für Tierarzneimittel die Angaben und Texte nach Anhang 6 anzugeben.
2    Bei komplementärmedizinischen Arzneimitteln ohne Indikation, die gemäss KPAV17 zugelassen werden, sind die speziellen Kennzeichnungsvorschriften gemäss den Anhängen 1a und 1b zu beachten.
. AMZV). Für die Fachinformation sieht Ziff. 3 Rubrik 16 Anhang 4 der Arzneimittel-Zulassungsverordnung vor, dass Angaben zur Haltbarkeit - und
damit auch zur Aufbrauchfrist - zu machen sind. Für die Patienteninformation verlangt Ziff. 3 Rubrik 10 Anhang 5.1 der Arzneimittel-Zulassungsverordnung zwar nur, es müsse angegeben werden, dass das Arzneimittel nur bis zu dem auf der Packung genannten Datum verwendet werden dürfe. Da aber gemäss Ziffer 1 Abs. 1 lit. f Anhang 1 der Arzneimittel-Zulassungsverordnung auf der Packung nicht nur das eigentliche Verfalldatum, sondern - soweit nötig - auch die Aufbrauchfrist nach Anbruch der Packung anzugeben ist, erscheint es als zulässig, auch in der Patienteninformation der zu beurteilenden Präparate die Angabe der Aufbrauchfrist zu verlangen.

Die Dauer der Aufbrauchfrist bestimmt sich in erster Linie nach dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik, wobei insbesondere die einschlägigen Vorschriften der Europäischen Pharmakopöe zu beachten sind, welche in der Schweiz rechtsverbindlich und unmittelbar anwendbar ist (Art. 52 Abs. 3
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 52 - 1 Das Institut erlässt die Pharmakopöe.
1    Das Institut erlässt die Pharmakopöe.
2    Es beteiligt die interessierten Kreise an der Erarbeitung der Pharmakopöe. Es zieht insbesondere Fachleute sowie Arbeitsgruppen bei.
3    Es beteiligt sich nach Massgabe staatsvertraglicher Vereinbarungen an der Erarbeitung der Europäischen Pharmakopöe (Pharmacopoea Europaea) und übernimmt diese in das Bundesrecht. Es kann für die Schweiz zusätzliche Vorschriften erlassen (Pharmacopoea Helvetica).
4    Die Pharmakopöe wird ausserhalb der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts publiziert. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten und bestimmt insbesondere die Publikationssprachen.
HMG; Art. 1
SR 812.211 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Pharmakopöe (Pharmakopöeverordnung, PhaV) - Pharmakopöeverordnung
PhaV Art. 1 Begriff und Inhalt der Pharmakopöe
1    Als Pharmakopöe gelten die Pharmacopoea Europaea und die Pharmacopoea Helvetica zusammen mit den entsprechenden Nachträgen, Supplementen und dringlichen Änderungen.
2    Die Pharmakopöe enthält Vorschriften über Definition, Herstellung und Verarbeitung, Prüfung, Lagerung, Beschriftung, Abgabe und Verwendung von Arzneimitteln, pharmazeutischen Hilfsstoffen und einzelnen Medizinprodukten.
3    Sie umfasst insbesondere:
a  allgemeine Vorschriften und Methoden;
b  allgemeine Monographien;
c  spezielle Monographien für Arzneimittel und pharmazeutische Hilfsstoffe;
d  Vorschriften über Behältnisse und Behältnismaterialien.
der Verordnung des Bundesrates vom 17. Oktober 2001 über die Pharmakopöe [Pharmakopöeverordnung, PhaV; SR 812.211]) und zwar in ihrer 4. Ausgabe, inklusive den Nachträgen 4.1 bis 4.3 (Art. 1 lit. a der Verordnung vom 9. November 2001 des Schweizerischen Heilmittelinstituts über den Erlass der Pharmakopöe in der Fassung vom 28. November 2002 [PhaV Swissmedic; SR 812.214.11]). Bestandteil der Europäischen Pharmakopöe bilden insbesondere auch die allgemeinen und speziellen Monographien (Art. 1 Abs. 3
SR 812.211 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Pharmakopöe (Pharmakopöeverordnung, PhaV) - Pharmakopöeverordnung
PhaV Art. 1 Begriff und Inhalt der Pharmakopöe
1    Als Pharmakopöe gelten die Pharmacopoea Europaea und die Pharmacopoea Helvetica zusammen mit den entsprechenden Nachträgen, Supplementen und dringlichen Änderungen.
2    Die Pharmakopöe enthält Vorschriften über Definition, Herstellung und Verarbeitung, Prüfung, Lagerung, Beschriftung, Abgabe und Verwendung von Arzneimitteln, pharmazeutischen Hilfsstoffen und einzelnen Medizinprodukten.
3    Sie umfasst insbesondere:
a  allgemeine Vorschriften und Methoden;
b  allgemeine Monographien;
c  spezielle Monographien für Arzneimittel und pharmazeutische Hilfsstoffe;
d  Vorschriften über Behältnisse und Behältnismaterialien.
PhaV). In der Monographie 'Zubereitungen zur Anwendung am Auge' (Ph.Eur. 4. Ausgabe, Grundwerk 2002, S. 771) wird im Kapitel 'Beschriftungen für Augentropfen' festgehalten: "Die Beschriftung gibt an ... - bei Mehrdosenbehältnissen die Dauer der Verwendbarkeit nach Anbruch. Dieser Zeitraum darf höchstens 4 Wochen betragen, abgesehen von begründeten und zugelassenen Fällen". Der Ausdruck "abgesehen von begründeten und zugelassenen
Fällen" bedeutet, "dass diese Anforderungen der Monographie erfüllt sein müssen, ausser die zuständige Behörde erlaubt in begründeten Fällen eine Modifizierung der Anforderungen oder eine Befreiung von diesen" (Ph.Eur. 4. Ausgabe, Grundwerk, S. 3). Es ergibt sich damit, wovon die Rekurskommission zu Recht ausging, dass eine längere Aufbrauchfrist als eine solche von 4 Wochen nicht zum Vornherein ausgeschlossen ist, sondern in begründeten Fällen in Betracht fallen kann. Dem Institut steht bei diesem Entscheid ein weites Ermessen zu, das pflichtgemäss auszuüben ist.
2.2 Die Rekurskommission ist in ihrem Entscheid zu dem Ergebnis gelangt, dass es der Beschwerdeführerin nicht gelungen ist, die mikrobiologische Sicherheit für eine Aufbrauchfrist von 12 Wochen zu belegen. Zum Nachweis der mikrobiologischen Sicherheit für 12 Wochen hatte die Beschwerdeführerin mehrere 'in-use stability tests', eine als mikrobiologische Validierungsstudie bezeichnete Untersuchung, oligodynamische Tests zur antimikrobiellen Wirksamkeit der verwendeten Silberspirale und einen Test zur mikrobiologischen Qualität nach Kontamination vorgelegt. Die Rekurskommission bemängelte

- bei den 'in-use stability tests' sei der zeitliche Abstand zwischen Herstellung und Testbeginn nicht grösser als 14 Monate gewesen; eine solche Testanordnung widerspreche den Anforderungen der 'Note for guidance on in-use stability testing of human medicinal products' (Note for guidance CPMP/QWP/2934/99), welche verlangt, dass 'in-use stability tests' an mindestens zwei Chargen vorgenommen werden, wovon zumindest eine Charge am Ende der Haltbarkeitsdauer, welche hier drei Jahre beträgt, geprüft werden müsse;
- gemäss Arzneimittelinformation laute die Posologie der zu beurteilenden Präparate: "Zweimal täglich ein Tropfen, alle 12 Stunden je erkranktes Auge"; im Rahmen der 'in-use stability tests' sei dagegen nur einmal täglich ein Tropfen entnommen worden, zusätzlich seien aber mehrmals täglich die Fläschchen geöffnet worden; auch dieses Vorgehen widerspreche der Note for guidance CPMP/QWP/2934/99, welche verlange, dass der normale Gebrauch von Arzneimitteln simuliert werde.

- mangels standardisierter Methoden zur Beurteilung der mikrobiologischen Sicherheit für eine 4 Wochen übersteigende Aufbrauchfrist sei es unumgänglich, dass die verwendeten Testmethoden validiert würden (dokumentierter Nachweis, dass die Testmethode zuverlässige und reproduzierbare Resultate liefert); die von der Beschwerdeführerin als 'mikrobiologische Validierungsstudie' bezeichnete Untersuchung, in welcher eine Charge, die bereits für die 'in-use stability tests' verwendet worden sei, auf mikrobiologische Reinheit von Inhalt und Dosis unter Gebrauchssimulation (Entnahme von zweimal täglich zwei Tropfen entsprechend Posologie) über 12 Wochen geprüft worden sei, weiche wesentlich vom Vorgehen im Rahmen der 'in-use stability tests' ab und könne darum nicht als pharmakopöekonforme Validierung der Tests akzeptiert werden;

- die im Sinne einer Prüfung auf ausreichende Konservierung (gemäss Ph.Eur. Kap. 5.1.3) vorgelegten Tests, welche die antimikrobielle Wirksamkeit der im Behältnis verwendeten Silberspirale belegen sollen, würden (Gutachten Wiedemann) für Aspergillus niger nur Werte nachweisen, die den Anforderungen für das Kriterium B (Ph.Eur. Kap. 5.13) genügten, was nicht ausreichend sei, da normalerweise das Kriterium A erfüllt sein müsse; bei weiteren Tests sei nach 4 Wochen eine leichte Zunahme der Keimzahl von Aspergillus niger zu beobachten gewesen; zudem fehle es an der Validierung der Prüfmethoden;

- der Test 'Mikrobiologische Qualität nach 4-tägiger Kontamination' könne zwar als Hinweis auf die mikrobiologische Stabilität des COMOD-Systems verstanden werden, vermöge diese aber nicht rechtsgenüglich zu beweisen, da dieser Test weder validiert sei noch einer Arzneibuchvorschrift entspreche.

Zusammenfassend erachtete die Rekurskommission die Sicherheit der Präparate nach dem ersten Öffnen des Multidosenbehälters für eine Dauer von 12 Wochen als nicht ausreichend bewiesen; erforderlich wären insbesondere eine Validierung der 'in-use stability tests', die Durchführung der 'in-use stability tests' unter realen Bedingungen, die Verwendung einer Charge am Ende ihrer Haltbarkeitsdauer für die 'in-use stability tests', die Prüfung auf ausreichende Konservierung unter realen Bedingungen sowie die Validierung der Prüfung auf ausreichende Konservierung.
2.3 Die Beschwerdeführerin wirft der Rekurskommission die Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften vor:
2.3.1 Die Rekurskommission habe nicht die Beurteilung der mikrobiologischen Sicherheit durch das Heilmittelinstitut gewürdigt, sondern habe selber die Art und Weise der Durchführung der Tests, mithin deren technische Durchführung beurteilt, was in die Kompetenz von Fachexperten falle und nicht Aufgabe von Richtern sein könne.

Die Rüge ist unbegründet. Der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel, die von einem Juristen präsidiert wird, gehören auch nebenamtliche Fachrichter an, was die Rekurskommission in die Lage versetzt, die fachlichen, medizinischen und technischen Bewertungen des Heilmittelinstituts einlässlich zu überprüfen (Entscheid der Rekurskommission vom 13.9.2002, in VPB 67.31). Aufgrund ihrer Zusammensetzung wird sie weniger als andere Gerichte darauf angewiesen sein, die sich stellenden medizinischen und technischen Fragen zu beantworten, ohne auf den Beizug aussenstehender Experten angewiesen zu sein. Die Rekurskommission ist auch nicht darauf beschränkt, die Sachverhaltsfeststellungen des Heilmittelinstituts zu würdigen, wie die Beschwerdeführerin zu meinen scheint, sondern sie ist vielmehr grundsätzlich gehalten, den Sachverhalt abzuklären, soweit dies für die rechtliche Beurteilung eines Gesuchs notwendig ist. Vorliegend war entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin nicht spezialisiertes Fachwissen erforderlich, das selbst für ein mit Fachrichtern besetztes Gericht den Beizug eines Gutachters erforderlich gemacht hätte. Denn die Rekurskommission hatte nicht die mikrobiologische Sicherheit für eine Aufbrauchfrist von 12 Wochen
als solche zu beurteilen, sondern ob der Beschwerdeführerin mit den vorgelegten Unterlagen der entsprechende Nachweis gelungen ist, was auf Grundlage der Heilmittelgesetzgebung, unter Einschluss der Europäischen Pharmakopöe, zu beurteilen war und von einer mit Fachrichtern besetzten richterlichen Behörde beurteilt werden konnte.

2.3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, es sei ihr Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
1    Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
2    Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
3    Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.
BV) verletzt worden, weil die Rekurskommission eine eigene fachliche Beurteilung der vorgelegten Tests vorgenommen und insbesondere die Motive der erstinstanzlichen Begründung substituiert habe, ohne der Beschwerdeführerin Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben zu haben.

Nach der Rechtsprechung besteht kein allgemeiner Anspruch, zur rechtlichen Würdigung des Sachverhalts angehört zu werden (BGE 117 Ib 481 E. 7b S. 495). Der Anspruch auf rechtliches Gehör gibt den Parteien nur dann ein Recht auf vorgängige Stellungnahme zur rechtlichen Beurteilung und Würdigung von Tatsachen, wenn die urteilende Behörde ihren Entscheid auf eine Begründung zu stützen gedenkt, die von keiner der Parteien angeführt wurde und mit der darüber hinaus die Parteien nicht rechnen mussten (BGE 126 I 19 E. 2c S. 22; 124 I 49 E. 3c S. 52; 123 I 63 E. 2d S. 69). Während das Heilmittelinstitut das Zulassungsgesuch (für die verlängerte Aufbrauchfrist) aus Gründen der Gleichbehandlung abgewiesen hatte, gelangte die Rekurskommission zur Abweisung der Beschwerde, weil der Sicherheitsnachweis nicht geleistet sei. Dass die Rekurskommission der Beschwerdeführerin hätte ankündigen müssen, sie werde die Zulassung unter dem Aspekt des Sicherheitsnachweises prüfen, oder dass sie gar - wie die Beschwerdeführerin offenbar zu meinen scheint - ihr hätte zur Stellungnahme unterbreiten müssen, wo sie Mängel des Sicherheitsnachweises sieht, trifft nicht zu. Die Beschwerdeführerin musste wissen und sie wusste auch, dass die Rekurskommission die
Zulassung mit der verlängerten Aufbrauchfrist nur bewilligen würde, wenn die vorgelegten Tests als für den Sicherheitsnachweis hinreichend erachtet würden. Sowohl in der Beschwerdeschrift wie auch an der mündlichen Verhandlung vor der Rekurskommission, namentlich auch unter Einreichung von Tests zwecks Nachweises der mikrobiologischen Sicherheit hat sich die Beschwerdeführerin umfassend zu der Frage geäussert, zu der ihr nach ihrer heutigen Darstellung das rechtliche Gehör nicht gewährt worden sein soll. Sie kann sich nicht darauf berufen, nicht damit gerechnet haben zu müssen, dass die Rekurskommission ihren Entscheid darauf abstützen würde, ob die von der Beschwerdeführerin vorgelegten Untersuchungen den Sicherheitsnachweis für eine verlängerte Aufbrauchfrist von 12 Wochen zu leisten geeignet waren.

Die Rekurskommission hat demnach nicht unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften entschieden, und der angefochtene Entscheid ist weder aus formellen Gründen aufzuheben noch entfällt die Bindung des Bundesgerichts an die tatsächlichen Feststellungen der Rekurskommission.
2.4 Die Beschwerdeführerin macht geltend; die Rekurskommission habe die einschlägigen Arzneibuchvorschriften unrichtig ausgelegt und habe Anforderungen an die Testdurchführung gestellt, die sich diesen Vorschriften nicht entnehmen liessen.
2.4.1 Die Rekurskommission bemängle zu Unrecht, so die Beschwerdeführerin, dass der 'in-use stability test' nicht genau nach den Anwendungsempfehlungen (2x täglich ein Tropfen) durchgeführt worden sei. Die Note for guidance verlange keine Durchführung streng nach den Anwendungsempfehlungen, sondern statuiere: "As far as possible the test should bei designed to simulate the use of the product in practice ..." Die Beschwerdeführerin habe nun aber aus technischen Gründen nur einmal täglich abgetropft, weil sonst nicht mehr ausreichend Flüssigkeit für die Analyse zur Verfügung gestanden hätte. Da die Note for guidance nur verlange, dass der praktische Gebrauch "soweit als möglich" simuliert werde, sei dies nicht zu beanstanden.

Ob es zutrifft, dass technische Gründe einer Durchführung des 'in-use stability tests' unter Simulierung der genauen Anwendungsbedingungen entgegenstehen, kann offen bleiben. Die Beschwerdeführerin bringt diese Behauptung erstmals vor Bundesgericht vor. Neue Tatsachen dürfen indessen im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit Anfechtungsgegenstand der Entscheid einer richterlichen Behörde ist, nur mehr vorgebracht werden, wenn die Vorinstanz sie von Amtes wegen hätte berücksichtigen müssen und ihre Nichtbeachtung eine Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften darstellt (BGE 128 II 145 E. 1.2.1 S. 150, mit Hinweisen). Das aber ist vorliegend umso weniger der Fall, als es Sache der ein Gesuch um Zulassung stellenden Beschwerdeführerin gewesen wäre darzulegen, dass die beigebrachten Tests dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entsprechen. Die Gründe für die Abweichung der Testanordnung von der Simulierung der praktischen Anwendungsbedingungen wären von ihr darzulegen gewesen und sie hätte aufzeigen müssen, warum die Testanordnung dennoch zu genügen vermag. Nachträglich - erst im Verfahren vor Bundesgericht - kann sie damit nicht mehr gehört werden.
2.4.2 Die Beschwerdeführerin beanstandet weiter, dass nach Auffassung der Rekurskommission eine der Prüfchargen am Ende der Haltbarkeit geprüft werden muss. Die Note for guidance verlange nur "at least one of the batches should be chosen towards the end of its shelf life". Das bedeute zunächst, dass die Prüfung nicht am Ende, sondern gegen das Ende vorzunehmen sei; die Verwendung des Wortes "should" sei sodann nicht mit "müssen" zu übersetzen, sondern lasse Spielraum für andere Vorgehensweisen.

Der Beschwerdeführerin kann nur insoweit gefolgt werden, dass es ausreichend ist, die Prüfung gegen das Ende und nicht am Ende der Haltbarkeitsdauer durchzuführen. Doch ist dies hier ohne Belang, da die fragliche Prüfung noch vor Erreichen der Hälfte der Haltbarkeitsdauer erfolgte. Was die Wortwahl "should" betrifft, so wird damit keineswegs ins Belieben der Hersteller gestellt, die Regel zu beachten oder nicht. Vielmehr wird dieser Begriff in der Note for guidance generell für die Umschreibung von Testanforderungen verwendet, auch wenn der Begriff Spielraum für Abweichungen andeuten mag, welche im Übrigen auch deshalb nicht zum Vornherein ausgeschlossen sind, weil es sich bei der Note for guidance nicht um Rechtsvorschriften handelt, sondern um Empfehlungen, die allerdings den aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik wiedergeben. Wenn die Rekurskommission auf die Anforderungen an Testanordnungen gemäss der Note for guidance abstellt, liegt hierin keine Bundesrechtsverletzung. Warum vorliegend auf die Prüfung gegen Ende der Haltbarkeitsdauer verzichtet werden sollte, ist nicht ersichtlich. Das Erfordernis der Testdurchführung gegen Ende der Haltbarkeitsfrist beruht zwar auf der Befürchtung, dass das Konservierungsmittel mit
der Zeit seine Wirksamkeit verlieren könnte, was für die Silberspirale bei Timo-COMOD® nach Darstellung der Beschwerdeführerin nicht zutrifft; vielmehr nehme die Konzentration der Silberionen in der Lösung zu, was die Wirksamkeit, anders als bei herkömmlichen Konservierungsmitteln, sogar verstärke. Dies mag zutreffen, entbindet jedoch nicht vom Nachweis durch entsprechend durchgeführte 'in-use stability tests'. Auch die Beschwerdeführerin räumt ein, dass der genaue Wirkmechanismus der oligodynamischen Wirkung der Silberspirale nicht im Detail geklärt ist. Umso weniger können die Behörden verpflichtet sein, vorauszusetzen, was durch den Test gerade erst nachgewiesen werden soll, nämlich dass die Sicherheit auch am Ende der Haltbarkeitsfrist noch gegeben ist.

2.4.3 Die Beschwerdeführerin stellt sich der Auffassung der Rekurskommission entgegen, die Bedingungen und Vorschriften der Europäischen Pharmakopöe über die Prüfung auf ausreichende Konservierung (Ph.Eur. Kap. 5.1.3) befassten sich einzig mit der mikrobiologischen Sicherheit von Ophthalmika während einer Prüfdauer von 4 Wochen, was der ordentlichen Aufbrauchfrist entspreche, weshalb für eine längere Aufbrauchfrist eine längere Prüfdauer oder der Nachweis erforderlich sei, dass die 4-wöchige Prüfdauer für eine sichere Prognose der weiteren Entwicklung mikrobiologischer Kontaminationen ausreiche. Die Beschwerdeführerin führt dazu aus, bei der einschlägigen Vorschrift 'Prüfung auf ausreichende Konservierung' (Ph.Eur. Kap. 5.1.3) handle es sich um eine allgemeine Vorschrift im Rahmen der Entwicklung, die keineswegs auf Ophthalmika beschränkt sei; die Prüfdauer von 28 Tagen gelte ausnahmslos, brauche niemals länger zu sein, und sei nur zufällig gleich lang wie die ordentliche Aufbrauchfrist von Augentropfen.

Die Rekurskommission räumt in ihrer Vernehmlassung ein, dass die Regeln von Ph.Eur. Kap. 5.1.3 auch auf andere Arzneimittel anwendbar sind und keine Aufbrauchfristen festlegen. Dennoch hält sie am Erfordernis einer längeren Prüfdauer bzw. des Nachweises einer sicheren Prognose der weiteren Entwicklung mikrobiologischer Kontaminationen im Falle einer 4 Wochen übersteigenden Aufbrauchfrist fest. Es kann ihr beigepflichtet werden. Zutreffend ist wohl, dass es sich bei der Prüfung auf ausreichende Konservierung um eine Prüfung im Rahmen der Entwicklung handelt, mit der die Effektivität des Konservierungsmittels (bzw. hier des Konservierungssystems) belegt werden soll. Auch werden in Ph.Eur. Kap. 5.1.3 nicht die Aufbrauchfristen festgelegt. Jedoch ist zu beachten, dass die Vorschriften der speziellen Monographie 'Zubereitungen zur Anwendung am Auge', welche zur Beurteilung der konservierenden Eigenschaften auf Ph.Eur. Kap. 5.1.3 verweist, auf die ordentliche Aufbrauchfrist von 28 Tagen abgestimmt ist und für längere Aufbrauchfristen verlangt, dass es sich um begründete und zugelassene Fälle handelt (Ph.Eur., Grundwerk 2002, S. 770 f.). Daher kann nicht geschlossen werden, die Prüfdauer von 28 Tagen für die 'Prüfung auf ausreichende
Konservierung' sei für eine Aufbrauchfrist auch von 12 Wochen ausreichend.
2.5 Die Beschwerdeführerin wirft der Rekurskommission vor, den Sachverhalt offensichtlich unrichtig festgestellt zu haben, dies in zwei Punkten:

- es sei nicht erkannt worden, dass der 'in-use stability test' aus technischen Gründen nicht streng nach Vorschrift habe durchgeführt werden können;

- es sei nicht erkannt worden, dass die verlangten Validierungen, soweit erforderlich, bereits durchgeführt wurden und im Zulassungsdossier enthalten seien; ferner sei nicht erkannt worden, dass für die nach Arzneibuchmethoden durchgeführten Tests eine Validierung nicht erforderlich sei;

Der erste Punkt ist zum Vornherein hinfällig. Wohl war der Rekurskommission nicht bekannt, dass nach Auffassung der Beschwerdeführerin technische Gründe die Durchführung der 'in-use stability tests' unter Simulierung der Gebrauchssituation verunmöglichen sollen. Das hat sich die Beschwerdeführerin aber selber zuzuschreiben, weil sie entsprechende Behauptungen und Belege nicht vorgetragen hatte. Ihre Berücksichtigung im bundesgerichtlichen Verfahren ist, wie schon ausgeführt, infolge des Novenverbots ausgeschlossen (E. 2.4.1).

Der Vorwurf, die Rekurskommission habe die vorgelegten Validierungsstudien übersehen und überdies solche Studien für Arzneibuchmethoden verlangt, für die sie nicht erforderlich seien (was allerdings nicht eine Frage der Sachverhaltsfeststellung wäre), dürfte auf einem Missverständnis beruhen. Tatsächlich hat die Beschwerdeführerin Validierungsunterlagen für die Gehaltsprüfung und die Prüfung auf Zersetzungsprodukte vorgelegt, doch betrafen diese nicht die Sterilität und die mikrobiologische Sicherheit, um die es der Rekurskommission ging. Im Übrigen entbinden Tests nach Arzneibuchvorschriften nicht generell von der Validierung, verlangt die Europäische Pharmakopöe doch für die Prüfung auf Sterilität (Ph.Eur. Kap. 2.6.1), dass die Validierung durchzuführen sei, wenn die Sterilitätsprüfung mit einem neuen Produkt durchgeführt wird (Grundlagenwerk, S. 151), während für die Prüfung auf ausreichende Konservierung (Ph.Eur. Kap. 5.1.3) bestimmt wird, dass durch Validierung die Geeignetheit des Verfahrens nachzuweisen sei, die erforderliche Minderung der Keimzahl festzustellen (Grundwerk 2002 S. 598). Aufgrund des neuartigen COMOD-Systems und der nach Arzneibuchvorschrift grundsätzlich unterstellten maximalen Aufbrauchfrist von 4 Wochen,
ist zum Vornherein davon auszugehen, dass die Tests jedenfalls anpassungsbedürftig waren, was eine Validierung erforderlich macht, namentlich für den Test 'Mikrobiologische Qualität nach 4-tägiger Kontamination', der speziell für das COMOD-System entwickelt worden ist und als Ganzes keine Arzneibuchmethode darstellt, sondern gewisse Arzneibuchmethoden verwendet.
2.6 Die Rekurskommission erachtete die im Sinne einer Prüfung auf ausreichende Konservierung (gemäss Ph.Eur. Kap. 5.1.3) vorgelegten Tests, welche die antimikrobielle Wirksamkeit der im Behältnis verwendeten Silberspirale belegen sollen, auch was das Ergebnis betrifft, für eine Zulassung für eine Aufbrauchfrist von 12 Wochen jedenfalls als ungenügend. Sie würden (Gutachten Wiedemann) für Aspergillus niger nur Werte nachweisen, die den Anforderungen für das Kriterium B (Ph.Eur. Kap. 5.1.3) genügten, was nicht ausreichend sei, da normalerweise das Kriterium A erfüllt sein müsse; bei weiteren Tests sei nach 4 Wochen eine leichte Zunahme der Keimzahl von Aspergillus niger zu beobachten gewesen. Die Beschwerdeführerin hält diesen Ausführungen entgegen, dass nach ihrer Auffassung die Erfüllung des Kriteriums B genüge; während nämlich die Erfüllung des Kriteriums A (Abtötung der Keime) das Ziel sei, müssten die B-Kriterien (Verhindern des Wachstums) erfüllt sein, wo die A-Kriterien - in der Regel aus technischen Gründen - nicht erfüllt werden könnten. Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Nach Ph.Eur. Kap. 5.1.3, (Grundlagenwerk S. 598) stellt das Kriterium A die empfohlene Wirksamkeit dar, während "in begründeten Fällen, in denen
das Kriterium A nicht erfüllt werden kann, zum Beispiel bei einem erhöhten Risiko von Nebenwirkungen", wenigstens das Kriterium B erfüllt sein müsse. Es braucht somit besondere Gründe, wenn auf die Erfüllung des Kriteriums A verzichtet werden soll, wobei die Europäische Pharmakopöe das Risiko von Nebenwirkungen erwähnt, also nicht einfach technische Gründe, sondern vielmehr Gründe der Risikoabwägung (bessere antimikrobielle Wirkung versus Inkaufnahme von Nebenwirkungen). Nachdem gar eine Zunahme der Aspergillus-niger-Keime gegen Ende der vierwöchigen Prüfungsfrist festzustellen war, konnte die Rekurskommission nicht davon ausgehen, dass der Sicherheitsnachweis gar für eine auf 12 Wochen erstreckte Aufbrauchfrist erbracht wäre.
Daran vermag nichts zu ändern, dass nach Darstellung der Beschwerdeführerin bei der gewählten Testanordnung die Simulation der Verhältnisse in der Tropferspitze schlechter als im tatsächlichen System ist, weil das Verhältnis von Silber zur Lösung im System grösser sei. Ebenso genügt der Hinweis nicht, dass im COMOD-System die Gefahr der Zunahme von Keimen ausgeschlossen sei, weil allfällig neu eingeführte Keime bei jedem Abtropfen ausgespült würden.
3.
Konnte die Rekurskommission demnach ohne Bundesrechtsverletzung schliessen, der Sicherheitsnachweis sei für eine Aufbrauchfrist von 12 Wochen nicht erbracht, hat sie die Zulassung für diese verlängerte Aufbrauchfrist zu Recht verweigert.

Die Beschwerdeführerin beruft sich zwar zusätzlich darauf, das verfassungsmässige Recht der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit - 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV) sei durch den angefochtenen Entscheid verletzt. Abgesehen davon, dass die Eingriffsvoraussetzungen (Art. 36
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
1    Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
2    Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein.
3    Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein.
4    Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.
BV) erfüllt sind, hat diese Rüge keine selbständige Bedeutung. Wenn die Nichtzulassung des Medikaments vor der eidgenössischen Heilmittelgesetzgebung stand hält, liegt auch kein Verstoss gegen Art. 27
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit - 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
BV vor.

Schliesslich musste der Umstand, dass Timo-COMOD® in einigen anderen Ländern mit einer Aufbrauchfrist von 12 Wochen zugelassen ist, nicht zu einem anderen Ergebnis führen. Art. 13
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 13 Im Ausland zugelassene Arzneimittel und Verfahren - Ist ein Arzneimittel oder ein Verfahren bereits in einem andern Land mit vergleichbarer Arzneimittelkontrolle zugelassen, so werden die Ergebnisse der dafür durchgeführten Prüfungen berücksichtigt.
HMG verlangt nur, dass die Ergebnisse der für eine Zulassung in einem anderen Land durchgeführten Prüfungen zu berücksichtigen sind, zwingt aber nicht dazu, deren Beurteilung zu übernehmen.
4.
Demnach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen. Entsprechend diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 13 Im Ausland zugelassene Arzneimittel und Verfahren - Ist ein Arzneimittel oder ein Verfahren bereits in einem andern Land mit vergleichbarer Arzneimittelkontrolle zugelassen, so werden die Ergebnisse der dafür durchgeführten Prüfungen berücksichtigt.
OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 6'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
4.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Schweizerischen Heilmittelinstitut (Swissmedic) und der Eidgenössischen Rekurskommission für Heilmittel schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. August 2003
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Entscheidinformationen   •   DEFRITEN
Dokument : 2A.200/2003
Datum : 18. August 2003
Publiziert : 12. November 2003
Quelle : Bundesgericht
Status : Unpubliziert
Sachgebiet : Gesundheitswesen & soziale Sicherheit
Gegenstand : Tribunale federale Tribunal federal {T 0/2} 2A.200/2003 /leb Urteil vom 18. August


Gesetzesregister
AMZV: 2 
SR 812.212.22 Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln (Arzneimittel-Zulassungsverordnung, AMZV) - Arzneimittel-Zulassungsverordnung
AMZV Art. 2 Allgemeine Voraussetzungen - Das Zulassungsgesuch muss eine vollständige Dokumentation enthalten, die dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik entspricht und Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit des Arzneimittels belegt. Zu der vollständigen Dokumentation gehören auch:
a  allgemeine administrative Angaben und Unterlagen (inklusive Text- und Abbildungsentwürfe für Behälter, Packungsmaterial und Arzneimittelinformation);
b  Zusammenfassungen der Dokumentationen nach den Artikeln 3-6 oder nach den Artikeln 7-11 für Tierarzneimittel;
c  soweit vorgeschrieben, ein pädiatrisches Prüfkonzept nach Artikel 5 der Arzneimittelverordnung vom 21. September 20187 (VAM).
12
SR 812.212.22 Verordnung des Schweizerischen Heilmittelinstituts vom 9. November 2001 über die Anforderungen an die Zulassung von Arzneimitteln (Arzneimittel-Zulassungsverordnung, AMZV) - Arzneimittel-Zulassungsverordnung
AMZV Art. 12 Angaben und Texte auf Behälter und Packungsmaterial
1    Auf dem für die Abgabe bestimmten Behälter und Packungsmaterial von Humanarzneimitteln sind die Angaben und Texte nach Anhang 1, auf denjenigen für Tierarzneimittel die Angaben und Texte nach Anhang 6 anzugeben.
2    Bei komplementärmedizinischen Arzneimitteln ohne Indikation, die gemäss KPAV17 zugelassen werden, sind die speziellen Kennzeichnungsvorschriften gemäss den Anhängen 1a und 1b zu beachten.
BV: 27 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 27 Wirtschaftsfreiheit - 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
1    Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet.
2    Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
29 
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 29 Allgemeine Verfahrensgarantien - 1 Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
1    Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
2    Die Parteien haben Anspruch auf rechtliches Gehör.
3    Jede Person, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügt, hat Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege, wenn ihr Rechtsbegehren nicht aussichtslos erscheint. Soweit es zur Wahrung ihrer Rechte notwendig ist, hat sie ausserdem Anspruch auf unentgeltlichen Rechtsbeistand.
36
SR 101 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
BV Art. 36 Einschränkungen von Grundrechten - 1 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
1    Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Schwerwiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr.
2    Einschränkungen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein.
3    Einschränkungen von Grundrechten müssen verhältnismässig sein.
4    Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.
HMG: 9 
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 9 Zulassung - 1 Verwendungsfertige Arzneimittel und Tierarzneimittel, die zur Herstellung von Fütterungsarzneimitteln bestimmt sind (Arzneimittelvormischungen), dürfen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind. Vorbehalten sind internationale Abkommen über die Anerkennung von Zulassungen.
1    Verwendungsfertige Arzneimittel und Tierarzneimittel, die zur Herstellung von Fütterungsarzneimitteln bestimmt sind (Arzneimittelvormischungen), dürfen nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie vom Institut zugelassen sind. Vorbehalten sind internationale Abkommen über die Anerkennung von Zulassungen.
2    Keine Zulassung brauchen:
a  Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke oder in einer Spitalapotheke in Ausführung einer ärztlichen Verschreibung für eine bestimmte Person oder einen bestimmten Personenkreis oder für ein bestimmtes Tier oder einen bestimmten Tierbestand hergestellt werden (Formula magistralis); gestützt auf eine solche Verschreibung kann das Arzneimittel in der öffentlichen Apotheke oder der Spitalapotheke ad hoc oder defekturmässig hergestellt, aber nur auf ärztliche Verschreibung hin abgegeben werden;
b  Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke, einer Spitalapotheke, einer Drogerie oder in einem anderen Betrieb, der über eine Herstellungsbewilligung verfügt, nach einer speziellen Präparate-Monografie der Pharmakopöe oder eines andern vom Institut anerkannten Arzneibuchs oder Formulariums ad hoc oder defekturmässig hergestellt werden und die für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind (Formula officinalis);
c  nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, die in einer öffentlichen Apotheke, einer Spitalapotheke, einer Drogerie oder in einem anderen Betrieb, der über eine Herstellungsbewilligung verfügt, im Rahmen der Abgabekompetenz der für die Herstellung verantwortlichen Person gemäss Artikel 25 nach einer eigenen oder einer in der Fachliteratur veröffentlichten Formel ad hoc oder defekturmässig hergestellt werden und die für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind;
cbis  Arzneimittel, für die nachweislich kein alternativ anwendbares und gleichwertiges Arzneimittel zugelassen oder verfügbar ist, die in einer Spitalapotheke gemäss einer spitalinternen Arzneimittelliste defekturmässig hergestellt werden und für die Abgabe an die eigene Kundschaft bestimmt sind;
d  Arzneimittel für klinische Versuche;
e  Arzneimittel, die nicht standardisierbar sind;
f  Arzneimittel, die am 1. Januar 2002 in einem Kanton zugelassen waren und sich im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung vom 18. März 2016 noch in Verkehr befinden; sie sind entsprechend zu kennzeichnen und dürfen ausschliesslich im betreffenden Kanton in Verkehr gebracht und nur durch Personen abgegeben werden, die nach diesem Gesetz zur Abgabe von Arzneimitteln berechtigt sind.
2bis    bis Mit der Herstellung von Arzneimitteln nach Absatz 2 Buchstaben a-cbis darf ein Betrieb mit Herstellungsbewilligung beauftragt werden (Lohnherstellung).37
2ter    Betriebe mit einer Herstellungsbewilligung des Instituts können ein Komplementärarzneimittel, für das nachweislich kein alternativ anwendbares und gleichwertiges Arzneimittel verfügbar oder zugelassen ist, auch ohne Lohnherstellungsauftrag nach Absatz 2bis herstellen und an Betriebe, die nach Absatz 2 Buchstaben a, b und c herstellberechtigt sind, vertreiben. Ein Betrieb darf pro Wirkstoff und Jahr höchstens 100 Packungen eines solchen Arzneimittels mit insgesamt höchstens 3000 Tagesdosen herstellen; bei homöopathischen und anthroposophischen Arzneimitteln gilt diese Beschränkung für jede Verdünnungsstufe einzeln.38
2quater    Der Bundesrat legt die qualitativen und quantitativen Kriterien für die Arzneimittel fest, die nach den Absätzen 2 Buchstaben a-cbis und 2bis hergestellt werden, und die qualitativen Kriterien für Arzneimittel, die nach Absatz 2ter hergestellt werden.39
3    Der Bundesrat kann für Arzneimittel, die nicht standardisierbar sind, eine Zulassung für das Gewinnungs- oder Herstellungsverfahren vorschreiben.
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SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 10 Zulassungsvoraussetzungen - 1 Wer um die Zulassung ersucht, muss:43
1    Wer um die Zulassung ersucht, muss:43
a  bei Arzneimitteln mit Indikationsangabe oder bei Verfahren belegen, dass sie qualitativ hochstehend, sicher und wirksam sind;
abis  bei Komplementärarzneimitteln ohne Indikationsangabe jederzeit anhand einer Dokumentation:
abis1  nachweisen können, dass sie qualitativ hochstehend sind, und
abis2  glaubhaft machen können, dass vom betreffenden Arzneimittel keine Gefahr für die Sicherheit der Konsumentinnen und Konsumenten ausgeht;
b  über eine Herstellungs-, Einfuhr- oder Grosshandelsbewilligung der zuständigen Behörde verfügen;
c  Wohnsitz, Geschäftssitz oder eine Zweigniederlassung in der Schweiz begründet haben.
2    Das Institut überprüft die Zulassungsvoraussetzungen. Es kann dazu produktespezifische Inspektionen durchführen.
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SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 11 Zulassungsgesuch - 1 Das Zulassungsgesuch muss alle für die Beurteilung wesentlichen Angaben und Unterlagen enthalten, insbesondere:
1    Das Zulassungsgesuch muss alle für die Beurteilung wesentlichen Angaben und Unterlagen enthalten, insbesondere:
a  die Bezeichnung des Arzneimittels;
b  den Hersteller und die Vertriebsfirma;
c  die Herstellungsmethode, die Zusammensetzung, die Qualität und die Haltbarkeit.
2    Mit dem Gesuch um Zulassung folgender Arzneimittel sind zusätzlich folgende Angaben und Unterlagen einzureichen:
a  Arzneimittel mit Indikationsangabe:
a1  die Ergebnisse der physikalischen, chemischen, galenischen und biologischen oder mikrobiologischen Prüfungen,
a2  die Ergebnisse der pharmakologischen, toxikologischen und der klinischen Prüfungen, einschliesslich sämtlicher Ergebnisse aus Prüfungen in besonderen Bevölkerungsgruppen,
a3  die Heilwirkungen und die unerwünschten Wirkungen,
a4  die Kennzeichnung, die Arzneimittelinformation sowie die Abgabe- und die Anwendungsart,
a5  eine Bewertung der Risiken und soweit erforderlich ein Plan zu ihrer systematischen Erfassung, Abklärung und Prävention (Pharmacovigilance-Plan),
a6  das pädiatrische Prüfkonzept nach Artikel 54a;
b  Arzneimittel für Tiere, die für die Lebensmittelproduktion gehalten werden:
b1  die Angaben und Unterlagen nach Buchstabe a,
b2  der Rückstandsnachweis,
b3  die Absetzfristen.
3    Für die Zulassung von Verfahren nach Artikel 9 Absatz 3 sind neben den Angaben und Unterlagen nach Absatz 1 diejenigen nach Absatz 2 Buchstabe a einzureichen.
4    Das Institut umschreibt die Angaben und Unterlagen nach den Absätzen 1-3 näher.
5    Der Bundesrat legt Folgendes fest:
a  die Anforderungen an die Organisation, Durchführung und Aufzeichnung der pharmakologischen und toxikologischen Prüfungen nach Absatz 2 Buchstabe a Ziffer 2 und das Kontrollverfahren; dabei berücksichtigt er international anerkannte Richtlinien und Normen;
b  die Sprachen, in denen gekennzeichnet und informiert werden muss.
13 
SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 13 Im Ausland zugelassene Arzneimittel und Verfahren - Ist ein Arzneimittel oder ein Verfahren bereits in einem andern Land mit vergleichbarer Arzneimittelkontrolle zugelassen, so werden die Ergebnisse der dafür durchgeführten Prüfungen berücksichtigt.
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SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 52 - 1 Das Institut erlässt die Pharmakopöe.
1    Das Institut erlässt die Pharmakopöe.
2    Es beteiligt die interessierten Kreise an der Erarbeitung der Pharmakopöe. Es zieht insbesondere Fachleute sowie Arbeitsgruppen bei.
3    Es beteiligt sich nach Massgabe staatsvertraglicher Vereinbarungen an der Erarbeitung der Europäischen Pharmakopöe (Pharmacopoea Europaea) und übernimmt diese in das Bundesrecht. Es kann für die Schweiz zusätzliche Vorschriften erlassen (Pharmacopoea Helvetica).
4    Die Pharmakopöe wird ausserhalb der Amtlichen Sammlung des Bundesrechts publiziert. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten und bestimmt insbesondere die Publikationssprachen.
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SR 812.21 Bundesgesetz vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) - Heilmittelgesetz
HMG Art. 84 - 1 Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, richten sich das Verwaltungsverfahren und der Rechtsschutz nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968224 über das Verwaltungsverfahren, dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005225 und dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005226.227
1    Soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimmt, richten sich das Verwaltungsverfahren und der Rechtsschutz nach dem Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968224 über das Verwaltungsverfahren, dem Verwaltungsgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005225 und dem Bundesgerichtsgesetz vom 17. Juni 2005226.227
1bis    In Verwaltungsverfahren des Instituts dürfen die Namen von Referentinnen und Referenten und wissenschaftlichen Gutachterinnen und Gutachtern nur mit deren Einverständnis den Parteien bekannt gegeben werden.228
2    Das Institut ist berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden und des Bundesverwaltungsgerichts in Anwendung dieses Gesetzes und seiner Ausführungserlasse die Rechtsmittel des kantonalen und eidgenössischen Rechts zu ergreifen.229
3    Es ist zudem berechtigt, gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen, die in Anwendung des Humanforschungsgesetzes vom 30. September 2011230 ergangen sind, Beschwerde zu führen (Art. 89 Abs. 2 Bst. a des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005).231
OG: 97  98  103  104  105  156
PhaV: 1
SR 812.211 Verordnung vom 17. Oktober 2001 über die Pharmakopöe (Pharmakopöeverordnung, PhaV) - Pharmakopöeverordnung
PhaV Art. 1 Begriff und Inhalt der Pharmakopöe
1    Als Pharmakopöe gelten die Pharmacopoea Europaea und die Pharmacopoea Helvetica zusammen mit den entsprechenden Nachträgen, Supplementen und dringlichen Änderungen.
2    Die Pharmakopöe enthält Vorschriften über Definition, Herstellung und Verarbeitung, Prüfung, Lagerung, Beschriftung, Abgabe und Verwendung von Arzneimitteln, pharmazeutischen Hilfsstoffen und einzelnen Medizinprodukten.
3    Sie umfasst insbesondere:
a  allgemeine Vorschriften und Methoden;
b  allgemeine Monographien;
c  spezielle Monographien für Arzneimittel und pharmazeutische Hilfsstoffe;
d  Vorschriften über Behältnisse und Behältnismaterialien.
VwVG: 5
SR 172.021 Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG) - Verwaltungsverfahrensgesetz
VwVG Art. 5
1    Als Verfügungen gelten Anordnungen der Behörden im Einzelfall, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und zum Gegenstand haben:
a  Begründung, Änderung oder Aufhebung von Rechten oder Pflichten;
b  Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfanges von Rechten oder Pflichten;
c  Abweisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Feststellung von Rechten oder Pflichten oder Nichteintreten auf solche Begehren.
2    Als Verfügungen gelten auch Vollstreckungsverfügungen (Art. 41 Abs. 1 Bst. a und b), Zwischenverfügungen (Art. 45 und 46), Einspracheentscheide (Art. 30 Abs. 2 Bst. b und 74), Beschwerdeentscheide (Art. 61), Entscheide im Rahmen einer Revision (Art. 68) und die Erläuterung (Art. 69).25
3    Erklärungen von Behörden über Ablehnung oder Erhebung von Ansprüchen, die auf dem Klageweg zu verfolgen sind, gelten nicht als Verfügungen.
BGE Register
117-IB-481 • 123-I-63 • 124-I-49 • 126-I-19 • 128-II-145
Weitere Urteile ab 2000
2A.200/2003
Stichwortregister
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bundesgericht • not • weiler • swissmedic • dauer • niger • sachverhalt • richterliche behörde • sachverhaltsfeststellung • vorinstanz • fachrichter • bedingung • tag • frage • anspruch auf rechtliches gehör • wert • verordnung über die pharmakopöe • bundesgesetz über arzneimittel und medizinprodukte • prognose • grundlagenwerk
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VPB
67.31