1C_130/2019 - 2019-06-18 - Verwaltungsverfahren

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 130/2019

Arrêt du 18 juin 2019

Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges fédéraux Chaix, Président,
Karlen et Fonjallaz.
Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure
A.________,

recourant,

contre

Conseil d'Etat du canton de Fribourg.

Objet
Mesures d'éloignement,

recours contre l'arrêt du Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative, du 25 janvier 2019 (602 2018 80).

Faits :

A.
Par arrêté du 5 juin 2018, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a interdit à A.________, pour une durée de deux ans et sous la menace des peines prévues à l'art. 292 CP, d'accéder à l'ensemble des bureaux de l'administration cantonale à moins d'y être expressément invité, de parquer sans autorisation tout véhicule devant les bâtiments appartenant à l'Etat ou en possession de celui-ci et d'accéder au domicile des membres du Conseil d'Etat. En outre, A.________ était invité à s'adresser à l'Etat de Fribourg exclusivement par écrit et uniquement par l'intermédiaire de la Chancellerie d'Etat qui se chargerait de faire suivre ses correspondances. Cet arrêté retient que l'intéressé s'était régulièrement rendu dans les bureaux de l'adminis-tration, interpellant fonctionnaires et administrés et demandant à être reçu par des magistrats et collaborateurs de l'Etat, refusant de quitter les lieux et obligeant à requérir l'intervention de la police; il avait également parqué son véhicule, portant des tracts injurieux à l'égard de l'Etat et de certains de ses agents, devant les édifices de l'administration cantonale; à maintes reprises, il était intervenu au domicile de plusieurs membres du Conseil d'Etat en leur tenant des propos
insultants. Ces interventions étaient de plus en plus fréquentes depuis 2016.
Sur recours de A.________, la IIe Cour administrative du Tribunal cantonal fribourgeois a confirmé cette décision. L'Etat pouvait restreindre l'accès aux bureaux de son administration dès lors que l'intéressé ne désirait pas effectuer de démarche officielle mais faire scandale en paralysant l'activité administrative et en importunant les utilisateurs des locaux. La mesure visait à mettre un terme à cet usage abusif et apparaissait proportionnée puisque l'intéressé conservait la possibilité d'accéder aux services de l'Etat. De même, le parcage abusif d'un véhicule afin d'exposer des tracts insultants constituait un usage accru du domaine public qui n'était pas protégé par la liberté d'expression. L'interdiction d'accès au domicile privé des Conseillers d'Etat était également justifiée, ceux-ci ayant fait clairement savoir qu'ils s'opposaient à cet accès.

B.
Par acte du 2 mars 2019 (avec une correction apportée le même jour), A.________ forme un recours par lequel il demande l'annulation de l'arrêt cantonal et de l'arrêté du Conseil d'Etat, subsidiairement le renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision.
La Cour cantonale renvoie aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. Le Conseil d'Etat conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le recourant a par la suite requis une dispense d'avance de frais, subsidiairement l'octroi de l'assistance judiciaire. Il a répliqué aux arguments du Conseil d'Etat.

Considérant en droit :

1.
L'objet du recours est une mesure d'interdiction d'accéder aux locaux de l'administration cantonale, de parquer devant les bâtiments de l'Etat et d'accéder au domicile des membres du Conseil d'Etat. L'arrêté du 5 juin 2018 ne statue sur aucune prétention pécuniaire. Dès lors, même si le recourant évoque un préjudice d'environ 200'000 fr., ses conclusions se limitent à l'annulation des décisions entreprises et ne sont donc pas de nature pécuniaire, contrairement à ce que soutient le Conseil d'Etat. Le recours en matière de droit public au sens de l'art. 82 let. a LTF est par conséquent ouvert indépendam-ment de toute valeur litigieuse ou de l'existence d'une question de principe. Le recourant a qualité pour agir au sens de l'art. 89 al. 1 LTF et le recours a été déposé en temps utile.

2.
Le Tribunal fédéral statue en principe sur la base des faits établis par l'autorité précédente (art. 105 al. 1 LTF), sous réserve des cas prévus à l'art. 105 al. 2 LTF. Le recourant ne peut critiquer les constatations de fait ressortant de la décision attaquée que si celles-ci ont été effectuées en violation du droit au sens de l'art. 95 LTF ou de manière manifestement inexacte, c'est-à-dire arbitraire (ATF 142 II 355 consid. 6 p. 358), et si la correction du vice est susceptible d'influer sur le sort de la cause (art. 97 al. 1 LTF). Conformément à l'art. 106 al. 2 LTF, le recourant doit expliquer de manière circonstanciée en quoi ces conditions seraient réalisées. Les faits et les critiques invoqués de manière appellatoire sont irrecevables (ATF 137 II 353 consid. 5.1 p. 356). Par ailleurs, aucun fait nouveau ni preuve nouvelle ne peut en principe être présenté devant le Tribunal fédéral (art. 99 al. 1 LTF).
Contestant les faits retenus par les instances précédentes, le recourant affirme qu'il n'aurait pas interpellé les administrés, mais les aurait simplement « informés des dérives de l'Etat et de ses magistrats ». Il se défend aussi d'avoir voulu exercer une pression sur l'Etat, d'avoir tenu des propos insultants et d'avoir entravé le fonctionnement de l'administration. Dans la mesure où il s'agit là de simples contestations de l'état de fait retenu, sans référence à aucune pièce du dossier ou à tout autre moyen de preuve, le grief est purement appellatoire et dès lors irrecevable.

3.
Le recourant estime que les membres du Conseil d'Etat, visés par ses dénonciations, auraient dû se récuser, tout comme les juges cantonaux, également visés par des plaintes et liés aux personnes impliquées. Le Tribunal fédéral s'est déjà prononcé à plusieurs reprises sur le mérite de cet argument en rappelant notamment que l'appartenance à un club ou un parti politique ne suffisait pas pour mettre en doute l'indépendance des magistrats (arrêts 1B 414 2018 du 26 septembre 2018 consid. 4; 1B 78/2018 du 3 mai 2018 consid. 5 et les références citées). Faute pour le recourant d'apporter plus de précisions sur ses motifs de récusation, le grief est irrecevable.

4.
Sur le fond, le recourant se contente de reprendre ses thèses et de se poser en lanceur d'alerte. Il affirme que la décision du 5 juin 2018 ne respecterait ni la loi, ni la constitution ni ses propres droits. Il estime que l'interdiction d'accès violerait sa liberté de mouvement et que l'interdiction d'informer la population serait une entrave à la liberté de penser, de parole et d'information. Il estime que la possibilité de communiquer par écrit avec l'administration serait illusoire dès lors que celle-ci ne répond pas à ses courriers.

4.1. Conformément à l'art. 42 al. 1 LTF, le mémoire de recours doit être motivé et contenir des conclusions. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi la décision attaquée viole le droit (art. 42 al. 2 LTF). Selon la jurisprudence, pour répondre à cette exigence, la partie recourante est tenue de discuter au moins sommairement les considérants de l'arrêt entrepris (ATF 140 III 86 consid. 2 p. 88 ss et 115 consid. 2 p. 116 s.; 134 II 244 consid. 2.1 p. 245 s.); en particulier, la motivation doit être topique, c'est-à-dire se rapporter à la question juridique tranchée par l'autorité cantonale (ATF 123 V 335; arrêt 6B 970/2017 du 17 octobre 2017 consid. 4). S'agissant d'une mesure de droit cantonal, l'art. 106 al. 2 LTF pose des exigences de motivation accrues, le recourant devant exposer de manière claire et détaillée en quoi l'acte attaqué viole ses droits fondamentaux (cf. ATF 142 I 99 consid. 1.7.2 p. 106; 141 I 36 consid. 1.3 p 41).

4.2. En l'occurrence, le recourant ne conteste pas le fondement juridique de la décision attaquée; le Conseil d'Etat mentionne les art. 926 CC ainsi que l'art. 3 de la loi cantonale sur le domaine public et l'arrêt attaqué rappelle que l'exécutif peut réglementer l'accès aux bâtiments administratifs; faute de tout grief sur ce point il n'y a pas lieu d'examiner d'office si les dispositions précitées constituent des bases légales suffisantes.

4.3. Pour l'essentiel, le recourant conteste avoir importuné le personnel de l'administration ou les usagers, et exercé des pressions sur l'Etat. Il ressort de l'arrêté du Conseil d'Etat que le recourant s'est rendu régulièrement dans les locaux de l'administration cantonale, exigeant d'être reçu par certains magistrats et collaborateurs et refusant de quitter les lieux en dépit de l'absence des personnes demandées, l'autorité étant contrainte à requérir l'intervention de la police; il lui est aussi reproché d'être intervenu à maintes reprises au domicile privé de plusieurs membres du Conseil d'Etat, tenant des propos insultants à leur égard. Comme cela est relevé ci-dessus, le recourant tente d'exposer les raisons de ses agissements mais ne remet pas en cause la matérialité de ces faits, qui font apparaître que la mesure contestée repose sur un intérêt public suffisant. Celle-ci respecte en outre le principe de la proportionnalité dans ses trois composantes: elle est apte à parvenir au but recherché, il n'existe pas de mesure moins contraignante susceptible de prévenir les comportements reprochés au recourant et il y a un rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (cf. ATF 140 I 218 consid. 6.7.1 p. 235). En
particulier, le recourant n'est pas privé de toute possibilité de communiquer avec l'administration mais il doit le faire par écrit. Pour autant qu'il s'agisse d'une démarche officielle appelant une décision ou une réponse formelle, l'administration sera tenue de répondre.

5.
Sur le vu de ce qui précède, le recours, insuffisamment motivé, est irrecevable. Compte tenu des circonstances (notamment des motifs évoqués à l'appui de la demande de dispense d'avance de frais), le présent arrêt est rendu sans frais (art. 66 al. 1 , 2 ème phrase, LTF), ce qui rend sans objet la demande d'assistance judiciaire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Il n'est pas perçu de frais judiciaires; la demande d'assistance judiciaire est sans objet.

3.
Le présent arrêt est communiqué au recourant, au Conseil d'Etat du canton de Fribourg et au Tribunal cantonal de l'Etat de Fribourg, IIe Cour administrative.

Lausanne, le 18 juin 2019

Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Chaix

Le Greffier : Kurz

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 82 Grundsatz - Das Bundesgericht beurteilt Beschwerden:
^a	gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts;
^b	gegen kantonale Erlasse;
^c	betreffend die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen sowie betreffend Volkswahlen und -abstimmungen.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 89 Beschwerderecht - 1 Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
¹	Zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist berechtigt, wer:
^a	vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat;
^b	durch den angefochtenen Entscheid oder Erlass besonders berührt ist; und
^c	ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
²	Zur Beschwerde sind ferner berechtigt:
^a	die Bundeskanzlei, die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann;
^b	das zuständige Organ der Bundesversammlung auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals;
^c	Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt;
^d	Personen, Organisationen und Behörden, denen ein anderes Bundesgesetz dieses Recht einräumt.
³	In Stimmrechtssachen (Art. 82 Bst. c) steht das Beschwerderecht ausserdem jeder Person zu, die in der betreffenden Angelegenheit stimmberechtigt ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.95

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 105 Massgebender Sachverhalt - 1 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
¹	Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat.
²	Es kann die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz von Amtes wegen berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht.
³	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so ist das Bundesgericht nicht an die Sachverhaltsfeststellung der Vorinstanz gebunden.95

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 95 Schweizerisches Recht - Mit der Beschwerde kann die Verletzung gerügt werden von:
^a	Bundesrecht;
^b	Völkerrecht;
^c	kantonalen verfassungsmässigen Rechten;
^d	kantonalen Bestimmungen über die politische Stimmberechtigung der Bürger und Bürgerinnen und über Volkswahlen und -abstimmungen;
^e	interkantonalem Recht.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 97 Unrichtige Feststellung des Sachverhalts - 1 Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
¹	Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Artikel 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
²	Richtet sich die Beschwerde gegen einen Entscheid über die Zusprechung oder Verweigerung von Geldleistungen der Militär- oder Unfallversicherung, so kann jede unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden.86

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 106 Rechtsanwendung - 1 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
¹	Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an.
²	Es prüft die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem und interkantonalem Recht nur insofern, als eine solche Rüge in der Beschwerde vorgebracht und begründet worden ist.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 99 - 1 Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
¹	Neue Tatsachen und Beweismittel dürfen nur so weit vorgebracht werden, als erst der Entscheid der Vorinstanz dazu Anlass gibt.
²	Neue Begehren sind unzulässig.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 42 Rechtsschriften - 1 Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
¹	Rechtsschriften sind in einer Amtssprache abzufassen und haben die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten.
²	In der Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Ist eine Beschwerde nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt oder aus anderen Gründen ein besonders bedeutender Fall vorliegt, so ist auszuführen, warum die jeweilige Voraussetzung erfüllt ist. 14 15
³	Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft, sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat; richtet sich die Rechtsschrift gegen einen Entscheid, so ist auch dieser beizulegen.
⁴	Bei elektronischer Einreichung muss die Rechtsschrift von der Partei oder ihrem Vertreter beziehungsweise ihrer Vertreterin mit einer qualifizierten elektronischen Signatur gemäss Bundesgesetz vom 18. März 201616 über die elektronische Signatur versehen werden. Das Bundesgericht bestimmt in einem Reglement:
^a	das Format der Rechtsschrift und ihrer Beilagen;
^b	die Art und Weise der Übermittlung;
^c	die Voraussetzungen, unter denen bei technischen Problemen die Nachreichung von Dokumenten auf Papier verlangt werden kann.17
⁵	Fehlen die Unterschrift der Partei oder ihrer Vertretung, deren Vollmacht oder die vorgeschriebenen Beilagen oder ist die Vertretung nicht zugelassen, so wird eine angemessene Frist zur Behebung des Mangels angesetzt mit der Androhung, dass die Rechtsschrift sonst unbeachtet bleibt.
⁶	Unleserliche, ungebührliche, unverständliche, übermässig weitschweifige oder nicht in einer Amtssprache verfasste Rechtsschriften können in gleicher Weise zur Änderung zurückgewiesen werden.
⁷	Rechtsschriften, die auf querulatorischer oder rechtsmissbräuchlicher Prozessführung beruhen, sind unzulässig.

SR 210 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 ZGB Art. 926 - 1 Jeder Besitzer darf sich verbotener Eigenmacht mit Gewalt erwehren.
¹	Jeder Besitzer darf sich verbotener Eigenmacht mit Gewalt erwehren.
²	Er darf sich, wenn ihm die Sache durch Gewalt oder heimlich entzogen wird, sofort des Grundstückes durch Vertreibung des Täters wieder bemächtigen und die bewegliche Sache dem auf frischer Tat betroffenen und unmittelbar verfolgten Täter wieder abnehmen.
³	Er hat sich dabei jeder nach den Umständen nicht gerechtfertigten Gewalt zu enthalten.

SR 173.110 Bundesgesetz vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) - Bundesgerichtsgesetz BGG Art. 66 Erhebung und Verteilung der Gerichtskosten - 1 Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
¹	Die Gerichtskosten werden in der Regel der unterliegenden Partei auferlegt. Wenn die Umstände es rechtfertigen, kann das Bundesgericht die Kosten anders verteilen oder darauf verzichten, Kosten zu erheben.
²	Wird ein Fall durch Abstandserklärung oder Vergleich erledigt, so kann auf die Erhebung von Gerichtskosten ganz oder teilweise verzichtet werden.
³	Unnötige Kosten hat zu bezahlen, wer sie verursacht.
⁴	Dem Bund, den Kantonen und den Gemeinden sowie mit öffentlich-rechtlichen Aufgaben betrauten Organisationen dürfen in der Regel keine Gerichtskosten auferlegt werden, wenn sie in ihrem amtlichen Wirkungskreis, ohne dass es sich um ihr Vermögensinteresse handelt, das Bundesgericht in Anspruch nehmen oder wenn gegen ihre Entscheide in solchen Angelegenheiten Beschwerde geführt worden ist.
⁵	Mehrere Personen haben die ihnen gemeinsam auferlegten Gerichtskosten, wenn nichts anderes bestimmt ist, zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung zu tragen.