1C_464/2018 - 2019-04-17 - Équilibre écologique - Rückerstattung von Untersuchungskosten

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C 464/2018

Urteil vom 17. April 2019

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Chaix, Präsident,
Bundesrichter Merkli, Karlen,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Umwelt, Abteilung Recht, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

A.________ AG,
Beschwerdegegnerin,
vertreten durch Rechtsanwältin Sarah Hilber,

Gemeinderat Rüti, Breitenhofstrasse 30, 8630 Rüti,
Baudirektion des Kantons Zürich, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Rückerstattung von Untersuchungskosten,

Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, vom 12. Juli 2018 (VB.2016.00398).

Sachverhalt:

A.
Das Areal der A.________ AG in Rüti wurde seit den 1880er-Jahren für diverse metallverarbeitende Produktionsprozesse genutzt (insbesondere Baubeschläge, Eisenwaren, Schuhnägel, Drahtstifte). Das gesamte Betriebsareal wurde daher im Altlastenverdachtsflächen-Kataster des Kantons Zürich eingetragen, unter der Nr. 0118/I.0022 "Pilgersteg".
Bei Überführung dieses Eintrags in den Kataster der belasteten Standorte (nachfolgend: KbS) wurden sieben Teilflächen ("Prozessflächen") ausgeschieden und eingetragen. Dazu zählte die Fläche Nr. 0118/I.0022-007 "Entfetten Pilgersteg" (nachfolgend Fläche 007), im Bereich der ehemaligen Metall-Entfettungsanlage, wo Belastungen durch chlorierte Kohlenwasserstoffe (CKW) vermutet wurden. Diese Prozessfläche wurde am 19. Juli 2013 (östlicher Teil) und am 24. September 2014 (westlicher Teil) im KbS gelöscht, weil die technische Untersuchung keine Belastung mit CKW zu Tage gebracht hatte. Dagegen wurde (ca. 2 m ausserhalb des Perimeters der Fläche Nr. 007) ein Geruch nach Diesel/Heizöl festgestellt. Die nähere Untersuchung ergab eine Belastung des Untergrunds mit Kohlenwasserstoffen (KW). Da bereits im Jahr 2003 in einer Sondierung südlich der Naglerei eine schwache KW-Belastung vorgefunden worden war, wurde der gesamte Bereich der ehemaligen Naglerei unter der Nr. 0118/I.0022-008 (nachfolgend Fläche 008) in den KbS eingetragen.

B.
Die A.________ AG reichte ein Gesuch um Rückerstattung der Untersuchungskosten in Bezug auf die aus dem KbS entlassene Fläche Nr. 007 ein. Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) der Baudirektion des Kantons Zürich wies das Gesuch am 7. Dezember 2015 ab, weil es sich lediglich um eine Prozessfläche handle, die Bestandteil des belasteten Standorts Nr. 0118/I.0022 "Pilgersteg" sei.
Hiergegen rekurrierte die A.________ AG am 21. Dezember 2015 an das Baurekursgericht. Dieses hiess den Rekurs am 8. Juni 2016 gut und lud die Baudirektion ein, der A.________ AG die Kosten für die Untersuchung des Prozessstandorts Nr. 007 in Höhe von Fr. 28'595.80 zu erstatten.
Die Baudirektion erhob dagegen am 7. Juli 2016 Beschwerde ans Verwaltungsgericht Zürich. Dieses wies die Beschwerde am 12. Juli 2018 ab. Abgewiesen wurde auch das Gesuch der Baudirektion um Beiladung des Bundesamts für Umwelt (BAFU).

C.
Daraufhin stellte das AWEL ein Abgeltungs- und Auszahlungsgesuch beim BAFU gestützt auf die Verordnung vom 26. September 2008 über die Abgabe zur Sanierung von Altlasten (VASA; SR 814.681).

D.
Das BAFU hat am 14. September 2018 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht gegen das verwaltungsgerichtliche Urteil erhoben. Es beantragt, dieses sei aufzuheben.

E.
Die A.________ AG (Beschwerdegegnerin) beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen und das angefochtene Urteil zu bestätigen. Das Verwaltungsgericht schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
Die Baudirektion verweist auf den Mitbericht des AWEL, das sich der Begründung des BAFU anschliesst und an seinen im vorinstanzlichen Verfahren gemachten Ausführungen festhält. Der Gemeinderat Rüti hat sich nicht vernehmen lassen.
Es wurde keine Replik eingereicht.

Erwägungen:

1.
Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid, der die Baudirektion verpflichtet, der Beschwerdegegnerin die Untersuchungskosten für die Prozessfläche 007 zurückzuerstatten. Die Vorinstanzen gingen davon aus, es handle sich dabei um einen belasteten Standort, weshalb über die Rückerstattung der hierfür angefallenen Untersuchungskosten selbstständig, unabhängig von der Belastung der übrigen Flächen, entschieden werden könne. Für die Eintretensfrage ist von dieser, dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Beurteilung auszugehen, weshalb es sich prozessual um einen Endentscheid (Art. 90 BGG) oder zumindest um einen Teilendentscheid (i.S.v. Art. 91 lit. a BGG) handelt. Ob die Beurteilung in der Sache zutrifft, ist Gegenstand der materiell-rechtlichen Prüfung.
Das BAFU ist nach Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG i.V.m. Art. 56 Abs. 1 USG (SR 814.01) berechtigt, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden in Anwendung des USG und seiner Ausführungsbestimmungen die Rechtsmittel des eidgenössischen und des kantonalen Rechts zu ergreifen.

2.
Art. 32d USG regelt die Kostentragung für notwendige Massnahmen zur Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte. Dabei gilt grundsätzlich das Verursacherprinzip (Abs. 1 und 2); das zuständige Gemeinwesen trägt den Kostenanteil der Verursacher, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind (Abs. 3). Ergibt die Untersuchung eines im KbS eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standortes, dass dieser nicht belastet ist, so trägt gemäss Art. 32d Abs. 5 USG das zuständige Gemeinwesen die Kosten für die notwendigen Untersuchungsmassnahmen.
Vorliegend ist streitig, ob die Beschwerdegegnerin die Rückerstattung der Untersuchungskosten gestützt auf Art. 32d Abs. 5 USG verlangen kann, insbesondere ob es sich bei der Fläche 007 um einen "Standort" im Sinne dieser Bestimmung handelt.

2.1. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, die Fläche 007 erfülle alle Kriterien eines belasteten Standorts im Sinne von Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung von belasteten Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV; SR 814.680) : Es handle sich um einen Ort, dessen Belastung mit dem Abfallstoff CKW vermutet worden sei, und der eine räumlich beschränkte Ausdehnung aufweise, aufgrund des Standorts der ehemaligen Metall-Entfettungsanlage. Im KbS würden von Bundesrechts wegen nur "belastete Standorte" eingetragen (Art. 32c Abs. 2 USG), die entweder als Abfallablagerungen (lit. a), als Betriebsstandorte (lit. b) oder als Unfallstandorte (lit. c) zu qualifizieren seien. Die Aufzählung sei abschliessend, weshalb keine weiteren Kategorien, wie beispielsweise Prozessflächen, in den KbS eingetragen werden könnten. Ebenso wenig seien "Prozessflächen" zu den Informationen zu zählen, welche gemäss der abschliessenden Regelung in Art. 5 Abs. 3 lit. a -g AltlV zu einem belasteten Standort vorhanden sein sollten.
Der KbS diene als Planungs- und Entscheidungsinstrument, um aus der Vielzahl von belasteten Standorten schrittweise diejenigen zu identifizieren, die als Altlasten saniert werden müssen (PIERRE TSCHANNEN in: Kommentar USG, Art. 32c N. 38; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht, N. 357). Dies bedinge eine möglichst differenzierte Betrachtung der einzelnen Standorte, bei der vor allem nach Art und Menge der vermuteten Abfallbelastung und der damit verbundenen möglichen Umweltgefährdung vorzugehen sei und nicht nach der Zuordnung zu einem Betriebsareal. Die Baudirektion habe in Umsetzung dieser Vorgaben denn auch die Fläche Nr. 007 in der Verfügung vom 19. Juli 2013 aufgrund der vermuteten Belastung mit CKW als untersuchungsbedürftigen "Standort" im Sinn von Art. 5 Abs. 4 lit. b AltlV qualifiziert.
Aus der Vollzugshilfe des BAFU zur "Erstellung des Katasters der belasteten Standorte" (Bern 2001; nachfolgend: Vollzugshilfe) ergebe sich nichts anderes. Zwar sehe diese vor, dass bei der Erfassung von Betriebsstandorten in der Praxis zunächst das gesamte Werksgelände in Betracht gezogen werde. Es werde jedoch darauf hingewiesen, dass ein grossflächiges Betriebsgelände in mehrere, eindeutig abgrenzbare belastete Standorte (unterschiedliche Quellen, unterschiedliche Zeiträume) unterteilt werden könne (S. 11). Dieses Vorgehen entspreche dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 5 Abs. 2 BV) und bedinge die Eintragung von mehreren belasteten Standorten auf einem Betriebsareal, wenn diese aufgrund von unterschiedlichen Quellen der vermuteten Belastungen abgrenzbar seien.
Vorliegend sei die Unterscheidung von mehreren, aufgrund ihrer Belastungssituation klar abgrenzbaren Standorten möglich. Die Fläche Nr. 007 sei aufgrund der am Ort der Metall-Entfettung vermuteten Belastung mit CKW ausgeschieden und im KbS eingetragen worden. Die weiteren Quellen von Belastungen auf dem Betriebsareal seien durch die bekannten Tätigkeiten in unterschiedlichen Betriebsteilen isolier- und abgrenzbar und räumlich klar definiert. Hinweise für eine wechselseitige Belastung dieser Quellen mit additiven oder synergistischen Effekten seien nicht vorhanden, sodass für eine sachgerechte Beurteilung der Umweltgefährdung keine gesamthafte Beurteilung aller Prozessflächen notwendig sei (Art. 8 USG).
Dass bei einer Sondierung im Rahmen der Untersuchungen eine andere Belastung gefunden worden sei, könne für die vorliegend zu beurteilende Frage nicht entscheidend sein. Zum einen sei diese Belastung ausserhalb des im KbS eingetragenen Standortes Nr. 007 entdeckt worden. Zum anderen sei die Zielsetzung der zu erstattenden Untersuchungsmassnahmen entscheidend (mit Verweis auf LORENZ LEHMANN, Klarheit durch neues Altlastenrecht? Zur Revision von Art. 32c -e USG, PBG aktuell 2006, H. 4, S. 12). Diese hätten einzig die Widerlegung der dem Katastereintrag der Fläche Nr. 007 zugrunde liegenden Annahme einer Belastung durch CKW bezweckt. Da diese Untersuchungen zum Schluss führten, dass der Standort Nr. 007 nicht mit CKW belastet sei, müsse insoweit von einem Fehleintrag ausgegangen werden. Die entsprechenden Kosten für die Untersuchungsmassnahmen seien daher gemäss Art. 32d Abs. 5 USG vom Gemeinwesen zu tragen.

2.2. Das BAFU bestreitet, dass es sich bei der Fläche Nr. 007 um einen selbstständigen belasteten Standort i.S.v. Art. 2 Abs. 1 AltlV handelt. Massgebend für den Eintrag in den KbS sei nur die Belastung mit Abfällen und nicht die Zugehörigkeit der Verschmutzungsquellen zu betrieblichen Organisationseinheiten. Die Prozessflächen seien lediglich Hilfsflächen, die vom AWEL zusätzlich ausgeschieden worden seien, die aber zu einem einzigen belasteten Standort gehörten. Ansonsten würde es sich um sieben verschiedene Betriebsstandorte handeln, was schon aufgrund der sich überlappenden Anordnung einiger Flächen nicht möglich sei. Es könne nicht sein, dass ein und derselbe Ort zu mehreren, sich überlagernden belasteten Standorten gehöre, wenn durch die unterschiedliche betriebliche Nutzung im Lauf der Jahrzehnte verschiedene Produkte am selben Standort produziert worden seien. Ohnehin beruhe die vom AWEL vorgenommene Ausscheidung der Prozessflächen auf dem letzten Betriebsstand des Areals und könne selbstredend nicht dessen gesamte Geschichte abbilden.
Das BAFU weist darauf hin, dass alle anderen Kantone keine Prozessflächen ausscheiden, sondern die Standorte hinsichtlich ihrer Untersuchungsbedürftigkeit ganzheitlich beurteilten. Eine Aufteilung in Prozessflächen oder die Zuordnung von Teilflächen zu betrieblichen Prozessen sei bundesrechtlich nicht vorgesehen. Das AWEL habe sich indessen im Interesse der Grundeigentümer dazu bekannt, über den bundesrechtlichen Minimalstandard hinausgehende Angaben in den KbS aufzunehmen. Dies ändere aber nichts daran, dass der Standort und seine Untersuchungs- und Sanierungspflicht integral und umfassend zu beurteilen seien. Bei der Untersuchung einzelner Prozessflächen auf eine Schadstoffgruppe (hier: CKW) handle es sich daher rechtlich um eine Voruntersuchung und nicht um eine Untersuchung zur Widerlegung des zugrunde liegenden Katastereintrags. Vorliegend bleibe der Standort als Ganzes aus fachlicher Sicht ohne Zweifel belastet.

2.3. Die Beschwerdegegnerin macht dagegen geltend, die verschiedenen belasteten Standorte auf dem ehemaligen "Pilgersteg"-Gelände seien klar voneinander abgrenzbar; insbesondere sei der Bereich der Entfettung von demjenigen der Naglerei durch Mauern räumlich abgetrennt gewesen. Sie betont, dass es sich bei dem im Bereich der Rammkernsondierung Nr. 9 gefundenen Kohlenwasserstoff um einen Zufallsfund handle, der mit dem Betrieb der Naglerei bzw. Entfettung keinen Zusammenhang aufweise und räumlich klar begrenzt sei.

3.
Belastete Standorte sind Orte, deren Belastung von Abfällen stammt und die eine beschränkte Ausdehnung aufweisen (Art. 2 Abs. 1 AltlV). Sie umfassen Ablagerungs-, Betriebs- und Unfallstandorte (lit. a-c). Betriebsstandorte werden als Standorte definiert, deren Belastung von stillgelegten oder noch in Betrieb stehenden Anlagen oder Betrieben stammt, in denen mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist (Art. 2 Abs. 1 lit. b AltlV). Durch das Merkmal der "beschränkten Ausdehnung" sollen grossflächige, diffuse Belastungen, z.B. von ganzen Tälern oder Ortschaften, ausgeschlossen werden (Vollzugshilfe Ziff. 4.3 S. 9; ISABELLE ROMY, in: Moor/Favre/Flückiger, Commentaire LPE, Bern 2010, Art. 32c USG, N. 10).
Die Erstellung des Katasters mit belasteten Standorten wird in Art. 5 AltlV näher geregelt. Danach ermittelt die Behörde die belasteten Standorte, indem sie vorhandene Angaben wie Karten, Verzeichnisse und Meldungen auswertet oder Auskünfte einholt (Abs. 1). Sie gibt den Inhabern Gelegenheit, Stellung zu nehmen und Abklärungen durchzuführen (Abs. 2). Sie trägt diejenigen Standorte in den KbS ein, bei denen feststeht oder mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass sie belastet sind (Abs. 3).
Soweit möglich, sind im KbS Angaben u.a. zu Lage, Art und Menge der an den Standort gelangten Abfälle, Ablagerungszeitraum, Betriebszeitraum oder Unfallzeitpunkt zu machen (Art. 5 Abs. 3 lit. a -g AltlV). Anhand dieser Angaben teilt die Behörde die Standorte ein in solche, bei denen keine schädlichen oder lästigen Einwirkungen zu erwarten sind (Art. 5 Abs. 4 lit. a AltlV) und solche, bei denen untersucht werden muss, ob sie überwachungs- oder sanierungsbedürftig sind (Art. 5 Abs. 4 lit. b AltlV). Die Behörde ergänzt nach Art. 6 Abs. 1 den KbS mit Angaben über die Überwachungs- oder Sanierungsbedürftigkeit (lit. a), die Ziele und die Dringlichkeit der Sanierung (lit. b) und die von ihr durchgeführten oder angeordneten Massnahmen zum Schutz der Umwelt (lit. c).
Ergeben die Untersuchungen, dass der Standort nicht mit umweltgefährdenden Stoffen belastet ist oder diese beseitigt worden sind, so ist der Eintrag im KbS zu löschen (Art. 6 Abs. 2 AltlV). Kriterium hierfür ist allein die Belastung mit Abfällen, unabhängig vom Bestehen einer Überwachungs- oder Sanierungspflicht (ROMY, a.a.O., Art. 32c N. 30; Urteil 1C 291/2016 vom 20. Februar 2017 E. 6.2, in: URP 2018 S. 50).

4.
Die Legaldefinition in Art. 2 Abs. 1 lit. b AltlV knüpft an einen Betrieb an, in dem mit umweltgefährdenden Stoffen umgegangen worden ist. Für den Eintrag als Betriebsstandort in den KbS ist die Belastung mit Abfällen entscheidend; diese muss feststehen oder mit grosser Wahrscheinlichkeit zu erwarten sein (Art. 5 Abs. 3 AltlV). Dabei ist zu beachten, dass die Standortabgrenzung nach Art. 5 Abs. 1 und 2 AltlV zu einem frühen Zeitpunkt erfolgt, in dem oft noch keine (detaillierten) Untersuchungen und Erkenntnisse vorliegen. Ausgangspunkt der Standortabgrenzung ist daher praxisgemäss das gesamte Werksgelände (BAFU, Vollzugshilfe S. 11). Der Standort kann jedoch darüber hinausgehen, wenn Belastungsverfrachtungen über den Luft- oder Wasserweg zu erwarten sind, oder kleiner sein, wenn nur auf einem kleinen Teil des Werksgeländes mit Abfällen zu rechnen ist (Vollzugshilfe, a.a.O.).

4.1. Differenzierungen nach Art und Menge der an den Standort gelangten Abfälle, ihre Zuordnung zu bestimmten Herstellungsverfahren und Betriebszeiträumen oder ihre besondere Gefährlichkeit werden für die Standortabgrenzung nicht verlangt und sind in der Regel auch nicht relevant: So hielt das Bundesgericht im Fall einer als Deponie verwendeten Kiesgrube fest, das gesamte Gelände der ehemaligen Kiesgrube bzw. Deponie stelle einen Standort i.S. des Altlastenrechts dar (Urteil 1C 44/2013 vom 16. Januar 2014 E. 5.1, in: URP 2014 S. 265; RDAF 2015 I S. 382), auch wenn im KbS eine Aufteilung nach besonders gefährlichen Belastungsherden vorgenommen worden sei (a.a.O., E. 5.3).
Gemäss Vollzugshilfe des BAFU (S. 11) kann allerdings ein grossflächiges Betriebsgelände in mehrere Standorte unterteilt werden, wenn (nach Belastungsquellen und -zeiträumen) verschiedene, eindeutig abgrenzbare belastete Standorte unterschieden werden können. Wie das BAFU in seiner Beschwerdeschrift darlegt, setzt dies aber voraus, dass Querkontaminationen ausgeschlossen sind, d.h. die Untergrundbelastungen müssen räumlich so weit voneinander entfernt liegen, dass dazwischen unbelastete Bereiche vorhanden sind und es zu keinem Stoffaustausch kommen kann. Diese Voraussetzungen sind vorliegend klarerweise nicht erfüllt, weil die Prozessfläche Nr. 007 (Entfetten, Reinigen, Waschen mit CKW) mit zwei anderen Prozessflächen (Nr. 004 und Nr. 008) überlappt und unmittelbar an weitere Prozessflächen (Nrn. 002 und 003) angrenzt. Alle fünf Flächen befinden sich im Gebäude der ehemaligen Nagelfabrik und betreffen Schadstoffe, die mutmasslich bei der Metallverarbeitung anfielen; in geringem Abstand finden sich weitere Prozessflächen (z.B. 005: Werkzeugmacherei). In dieser Situation können die Prozessflächen keinen eigenen Standort bilden, sondern sind blosse Teilflächen eines Gesamtstandortes, der gesamthaft untersucht werden muss und aus dem
KbS nur gelöscht werden kann, wenn er insgesamt keine Belastung aufweist (Art. 6 Abs. 2 AltlV). Eine Teilentlassung für bestimmte vermutete Schadstoffe oder Schadstoffgruppen ist nicht vorgesehen.

4.2. Die vom Verwaltungsgericht vertretene engere Standortumschreibung, gestützt auf Art und Menge der vermuteten Abfallbelastung für unterschiedliche Betriebsteile, hätte eine erhebliche Ausweitung der Haftung des Gemeinwesens nach Art. 32d Abs. 5 USG zur Folge:
Grundsätzlich sind die notwendigen Untersuchungskosten vom Verursacher zu tragen (Art. 32d Abs. 1 USG); das Gemeinwesen trägt nur den Kostenanteil von Verursachern, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind (Abs. 3). Eine Haftung des Gemeinwesens für die gesamten Untersuchungskosten wird in Abs. 5 USG nur vorgesehen, wenn sich der gesamte Standort als gänzlich unbelasteterweist (LORENZ LEHMANN, Folgen der Revision des Altlastenrechts für Bauherren, Behörden und Berater, URP 2007 S. 656; GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum USG, Ergänzungsband zur 2. Aufl., 2011, Art. 32d N. 25 S. 572 oben), d.h. es sich (bei ex post Betrachtung) um einen "Fehleintrag" handelt (LEHMANN, Klarheit durch neues Altlastenrecht? PBG aktuell 2006, H. 4, S. 12).
Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber eine Haftung des Gemeinwesens für einzelne Untersuchungsschritte einführen wollte, d.h. der Kanton auch bei tatsächlich mit Abfällen belasteten Betriebsstandorten die Kosten für Untersuchungsmassnahmen übernehmen müsste, mit denen bestimmte, ursprünglich vermutete Schadstoffe nicht nachgewiesen werden können.
Die Bestimmung geht auf die parlamentarische Initiative von Nationalrat Baumberger (eingereicht am 7. Dezember 1998) zurück, der beantragte, Art. 32d sei dahin zu ergänzen, dass die Kantone die Kosten für die Untersuchung eines im KbS eingetragenen oder für den Eintrag vorgesehenen Standorts tragen, "wenn die Untersuchung ergibt, dass dieser nicht durch Abfälle belastet ist" (BBl 2003 5011; Hervorhebung des Bundesgerichts; vgl. dazu Bericht der nationalrätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie vom 20. August 2002, Parlamentarische Initiative Altlasten, Untersuchungskosten BBl 2003 5008 ff., insbes. Ziff. 2.3.1.1 S. 5020 f. und S. 5034 zu Art. 32d Abs. 4 USG).
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz vertritt auch LEHMANN (Klarheit durch neues Altlastenrecht?, PBG aktuell 2006 H. 4 S. 12) keine andere Auffassung: Er will den Untersuchungszweck lediglich berücksichtigen, wenn ein Grundstück aufgrund seiner Nutzungsgeschichte sowohl als Ablagerungsstandort (gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a AltlV) als auch als Betriebsstandort (lit. b) im KbS eingetragen wird, beide Einträge in voneinander unabhängigen Verfahren erfasst und bewertet werden, und die Untersuchungen betreffend Ablagerungsstandort zum Ergebnis führen, dass keine Abfälle auf dem Standort abgelagert worden sind. Diesfalls trage das Gemeinwesen die Untersuchungskosten, unabhängig davon, ob sich später der Eintrag hinsichtlich des Betriebsstandorts für das gleiche Grundstück erhärte.

4.3. Kostentragungspflicht und Standortbegriff sind bundesrechtlich definiert, d.h. es besteht keine Raum für eine engere kantonale Standortdefinition, die eine Ausweitung der Haftung des Gemeinwesens zur Folge hätte. Dies gilt umso mehr, als sich der Bund über Abgeltungen des VASA-Fonds an den Untersuchungskosten für nicht belastete Standorte beteiligen muss (Art. 32e Abs. 3 lit. d USG).
Auch die zuständige Zürcher Behörde (AWEL bzw. Baudirektion) geht im Übrigen davon aus, dass der Betriebsstandort "Pilgersteg" (I-22) den gesamten Perimeter des Betriebs umfasse. Der zusätzliche Eintrag von "Prozessflächen" diene einerseits dazu, die Untersuchungsmassnahmen auf das unterschiedliche Emissionsspektrum der einzelnen Teilbereiche auszurichten (Beschwerdeschrift der Baudirektion vor Verwaltungsgericht, S. 3) und erlaube es andererseits der Grundeigentümerin, die Entwicklung ihres Grundstücks besser zu planen (S. 7/8).
Dieses Vorgehen entspricht Art. 5 Abs. 3 lit. a -c AltlV: Die eingetragenen Prozessflächen geben Auskunft über Art und Lage gewisser Schadstoffe, die im Zusammenhang mit bestimmten Produktionsprozessen und Betriebszeiträumen vermutet werden. Diese Informationen müssen im Lauf des Verfahrens aktualisiert und - sofern sich der Verdacht nicht erhärten lässt - gelöscht werden (vorliegend: Löschung der Prozessfläche 007, weil der Verdacht der CKW-Verschmutzung nicht erhärtet werden konnte, und Ersatz durch die neue Prozessfläche 008 wegen Verdachts auf Kohlenwasserstoffkontamination des Untergrunds). Damit wird der vom Verwaltungsgericht hervorgehobenen Funktion des KbS als dynamisches Planungs- und Entscheidungsinstrument Rechnung getragen und eine differenzierte Betrachtung verschiedener Flächen innerhalb eines einheitlichen Standorts ermöglicht.

4.4. Dem Verwaltungsgericht ist einzuräumen, dass es dem Verhältnismässigkeitsprinzip widersprechen kann, ein grosses Betriebsareal im KbS zu belassen, wenn die Untersuchungen lediglich eine geringfügige punktuelle Belastung des Untergrunds ergeben haben. Derartigen Situationen trägt die Vollzugshilfe des BAFU (Ziff. 4.4 S. 10) jedoch Rechnung, indem Bagatellfälle vom Eintrag ausgenommen bzw. aus dem KbS gelöscht werden müssen (vgl. dazu Entscheid 1C 291/2016 vom 20. Februar 2017 E. 6.1, in: URP 2018 S. 50).
Von einem Bagatellfall kann jedoch vorliegend (jedenfalls zurzeit) nicht ausgegangen werden, wurden doch im Bereich der Naglerei aliphatische Kohlenwasserstoffe gefunden, die nach Vermutung des AWEL vom langjährigen Gebrauch fossiler Brennstoffe als Kühlschmiermittel bei der mechanischen Metallverarbeitung herrühren. Dieser Verdacht muss abgeklärt und gegebenenfalls berücksichtigt werden, unabhängig davon, ob die Belastung im Rahmen von Untersuchungen mit anderer Zielrichtung entdeckt wurde.

5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich ist aufzuheben. Dies hat zur Folge, dass auch der (vom Verwaltungsgericht bestätigte) Entscheid des Baurekursgerichts vom 8. Juni 2016 dahinfällt und die Verfügung der Baudirektion vom 7. Dezember 2015 wiederhergestellt wird.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die private Beschwerdegegnerin die Gerichtskosten (Art. 66 BGG) und es sind keine Parteientschädigungen zuzusprechen (Art. 68 Abs. 3 BGG). Die Sache wird an das Verwaltungsgericht zur Neuregelung der Kosten und Entschädigungen des kantonalen Rekurs- und Beschwerdeverfahrens zurückgewiesen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, vom 12. Juni 2018, aufgehoben. Die Sache wird zur Neuregelung der Kosten und Entschädigungen des kantonalen Verfahrens an das Verwaltungsgericht zurückgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 4'000.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Parteien, dem Gemeinderat Rüti, der Baudirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 17. April 2019

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Chaix

Die Gerichtsschreiberin: Gerber

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 91 Décisions partielles - Le recours est recevable contre toute décision:
^a	qui statue sur un objet dont le sort est indépendant de celui qui reste en cause;
^b	qui met fin à la procédure à l'égard d'une partie des consorts.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 56 Droit de recours des autorités - 1 L'Office est habilité à user de toutes les voies de recours prévues par le droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions rendues par des autorités cantonales en application de la présente loi ou de ses dispositions d'exécution.132
¹	L'Office est habilité à user de toutes les voies de recours prévues par le droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions rendues par des autorités cantonales en application de la présente loi ou de ses dispositions d'exécution.132
²	Les cantons ont le même droit de recours lorsque des atteintes émanant d'un canton voisin affectent leur territoire.
³	...133

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 32^d Prise en charge des frais - 1 Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
¹	Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
²	Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la pollution.
³	La collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais due par les personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables.
⁴	L'autorité prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu'une personne concernée l'exige ou qu'une autorité prend les mesures elle-même.
⁵	Si l'investigation révèle qu'un site inscrit ou susceptible d'être inscrit au cadastre (art. 32c, al. 2) n'est pas pollué, la collectivité publique compétente prend à sa charge les frais des mesures d'investigation nécessaires.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 32^d Prise en charge des frais - 1 Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
¹	Celui qui est à l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de surveillance et d'assainissement du site pollué.
²	Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la pollution.
³	La collectivité publique compétente prend à sa charge la part de frais due par les personnes à l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables.
⁴	L'autorité prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu'une personne concernée l'exige ou qu'une autorité prend les mesures elle-même.
⁵	Si l'investigation révèle qu'un site inscrit ou susceptible d'être inscrit au cadastre (art. 32c, al. 2) n'est pas pollué, la collectivité publique compétente prend à sa charge les frais des mesures d'investigation nécessaires.

SR 814.680 Ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (Ordonnance sur les sites contaminés, OSites) - Ordonnance sur les sites contaminés OSites Art. 2 Définitions - 1 On entend par sites pollués les emplacements d'une étendue limitée pollués par des déchets. Ces sites comprennent:
¹	On entend par sites pollués les emplacements d'une étendue limitée pollués par des déchets. Ces sites comprennent:
^a	les sites de stockage définitifs: décharges désaffectées ou encore exploitées et tout autre lieu de stockage définitif de déchets; sont exclus les sites dans lesquels sont déposés exclusivement des matériaux d'excavation et des déblais non pollués;
^b	les aires d'exploitations: sites pollués par des installations ou des exploitations désaffectées ou encore exploitées dans lesquelles ont été utilisées des substances dangereuses pour l'environnement;
^c	les lieux d'accident: sites pollués à la suite d'événements extraordinaires, pannes d'exploitation y comprises.
²	Les sites pollués nécessitent un assainissement s'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou s'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent.
³	Les sites contaminés sont des sites pollués qui nécessitent un assainissement.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 32^c Obligation d'assainir - 1 Les cantons veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur la nécessité de l'assainissement, sur les objectifs et sur l'urgence des assainissements.
¹	Les cantons veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils engendrent des atteintes nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles atteintes apparaissent. Le Conseil fédéral peut édicter des dispositions sur la nécessité de l'assainissement, sur les objectifs et sur l'urgence des assainissements.
²	Les cantons établissent un cadastre, accessible au public, des sites pollués.
³	Ils peuvent réaliser eux-mêmes l'investigation, la surveillance et l'assainissement de sites pollués, ou en charger des tiers, si:
^a	cela s'avère nécessaire pour prévenir la menace immédiate d'une atteinte;
^b	celui qui est tenu d'y procéder n'est pas à même de veiller à l'exécution des mesures, ou
^c	celui qui est tenu d'y procéder n'agit pas, malgré un avertissement, dans le délai imparti.

SR 814.680 Ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (Ordonnance sur les sites contaminés, OSites) - Ordonnance sur les sites contaminés OSites Art. 5 Établissement du cadastre - 1 L'autorité recense les sites pollués en dépouillant les données disponibles telles que cartes, inventaires et informations. Elle peut demander des renseignements aux détenteurs des sites ou à des tiers.
¹	L'autorité recense les sites pollués en dépouillant les données disponibles telles que cartes, inventaires et informations. Elle peut demander des renseignements aux détenteurs des sites ou à des tiers.
²	Elle communique au détenteur les données qu'elle prévoit d'inscrire au cadastre et lui donne la possibilité de se prononcer et de fournir des éclaircissements. À la demande du détenteur, elle rend une décision en constatation.
³	Elle inscrit au cadastre les sites dont la pollution est établie ou très probable selon les al. 1 et 2. L'inscription doit renseigner dans la mesure du possible sur:
^a	l'emplacement;
^b	le type et la quantité de déchets présents sur le site;
^c	la période de stockage des déchets, la période d'exploitation ou la date de l'accident;
^d	les investigations et les mesures de protection de l'environnement déjà réalisées;
^e	les atteintes déjà constatées;
^f	les domaines de l'environnement menacés;
^g	les événements particuliers tels que l'incinération de déchets, les glissements de terrain, les inondations, les incendies ou les accidents majeurs.
⁴	Sur la base des indications figurant dans le cadastre, en particulier de celles qui concernent les types de déchets déposés sur le site et leur quantité, l'autorité classe les sites pollués en deux catégories:
^a	les sites pour lesquels on ne s'attend à aucune atteinte nuisible ou incommodante, et
^b	les sites pour lesquels il faut procéder à une investigation afin de déterminer s'ils nécessitent une surveillance ou un assainissement.
⁵	L'autorité établit une liste de priorités pour l'exécution des investigations. Ce faisant, elle tient compte, selon les informations figurant dans le cadastre, du type et de la quantité de déchets déposés sur le site pollué, de la possibilité de dissémination de substances ainsi que de l'importance des domaines de l'environnement concernés.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 5 Principes de l'activité de l'État régi par le droit - 1 Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
¹	Le droit est la base et la limite de l'activité de l'État.
²	L'activité de l'État doit répondre à un intérêt public et être proportionnée au but visé.
³	Les organes de l'État et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
⁴	La Confédération et les cantons respectent le droit international.

SR 814.680 Ordonnance du 26 août 1998 sur l'assainissement des sites pollués (Ordonnance sur les sites contaminés, OSites) - Ordonnance sur les sites contaminés OSites Art. 6 Gestion du cadastre - 1 L'autorité complète le cadastre par des indications sur:
¹	L'autorité complète le cadastre par des indications sur:
^a	la nécessité d'assainir ou de surveiller le site;
^b	les buts et l'urgence de l'assainissement;
^c	les mesures qu'elle a prises ou prescrites en vue de protéger l'environnement.
²	Elle supprime l'inscription d'un site pollué au cadastre:
^a	si les investigations démontrent qu'il n'est pas pollué par des substances dangereuses pour l'environnement, ou
^b	si les substances dangereuses pour l'environnement ont été éliminées.

SR 814.01 Loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (Loi sur la protection de l'environnement, LPE) - Loi sur la protection de l'environnement LPE Art. 32^e Taxe destinée au financement des mesures - 1 Le Conseil fédéral peut:
¹	Le Conseil fédéral peut:
^a	obliger le détenteur d'une décharge contrôlée à verser à la Confédération une taxe sur le stockage définitif de déchets;
^b	obliger l'exportateur de déchets destinés à faire l'objet d'un stockage définitif à verser à la Confédération une taxe sur l'exportation de ces déchets.
^1bis	Pour les décharges destinées exclusivement au stockage définitif de déchets non pollués, une taxe peut être prescrite uniquement si elle s'avère nécessaire à promouvoir la valorisation desdits déchets.57
²	Le Conseil fédéral fixe le taux de la taxe, compte tenu notamment des coûts probables ainsi que du type de décharge. Ce taux ne peut dépasser:
^a	pour les déchets stockés définitivement en Suisse:
^a1	dans une décharge contrôlée pour déchets non ou peu pollués: 8 fr./t,
^a2	dans une autre décharge contrôlée: 25 fr./t;
^b	pour les déchets stockés définitivement à l'étranger:
^b1	dans une décharge souterraine: 30 fr./t,
^b2	dans une autre décharge: un taux identique à celui qui s'appliquerait si le stockage définitif des déchets avait lieu dans une décharge contrôlée en Suisse.58
^2bis	Le Conseil fédéral peut adapter le montant maximal de la taxe visée à l'al. 2 à l'indice national des prix à la consommation.59
³	La Confédération affecte le produit de ces taxes exclusivement au financement des mesures suivantes:
^a	l'établissement des cadastres des sites pollués, si les détenteurs ont eu la possibilité de se prononcer jusqu'au 1er novembre 2007 sur l'enregistrement de leur site au cadastre;
^b	l'investigation, la surveillance et l'assainissement des sites pollués sur lesquels plus aucun déchet n'a été déposé après le 1er février 2001, lorsque:60
^b1	le responsable ne peut être identifié ou est insolvable,
^b2	le site a servi en grande partie au stockage définitif des déchets urbains;
^c	l'investigation, la surveillance et l'assainissement de sites pollués aux abords de stands de tir, à l'exclusion des stands de tir à but essentiellement commercial, si:
^cbis	les mesures de protection adéquates telles des installations pare-balles lors des tirs historiques ou des tirs en campagne se déroulant au plus une fois par an et ayant eu lieu régulièrement au même endroit avant le 31 décembre 2020;
^c1	aucun déchet n'y a plus été déposé après le 31 décembre 2012 dans le cas des sites situés dans une zone de protection des eaux souterraines,
^c2	dans le cas des autres sites, aucun déchet n'y a plus été déposé après le 31 décembre 2020 ou n'y ont été déposés que les déchets d'une manifestation de tir historique ou de tir en campagne se déroulant au plus une fois par an et ayant eu lieu régulièrement au même endroit avant le 31 décembre 2020;
^d	l'investigation concernant des sites qui se révèlent non pollués (art. 32d, al. 5).
⁴	Seules les mesures qui respectent l'environnement, sont économiques et tiennent compte de l'évolution technologique bénéficient de ce financement. Les montants sont versés aux cantons en fonction de leurs dépenses et s'élèvent:
^a	à un forfait de 500 francs par site pour le financement visé à l'al. 3, let. a;
^b	pour le financement visé à l'al. 3, let. b:
^b1	à 40 % des coûts imputables lorsque plus aucun déchet n'a été déposé sur le site après le 1er février 1996,
^b2	à 30 % des coûts imputables lorsque des déchets ont encore été déposés sur le site après le 1er février 1996, mais au plus tard jusqu'au 31 janvier 2001;
^c	pour le financement visé à l'al. 3, let. c:
^c1	à un forfait de 8000 francs par cible dans le cas d'installations de tir à 300 m,
^c2	à 40 % des coûts imputables dans le cas des autres installations de tir;
^d	pour le financement visé à l'al. 3, let. d, à 40 % des coûts imputables.67
⁵	Le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la procédure de perception de la taxe, ainsi que sur le financement des mesures et les coûts imputables.
⁶	Le droit cantonal peut également prévoir des taxes destinées au financement de l'investigation, de la surveillance et de l'assainissement des sites pollués.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.