9C_983/2010 - 2011-05-16 - Régime allocations et pertes de gain - Erwerbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
9C 983/2010

Urteil vom 16. Mai 2011
II. sozialrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter U. Meyer, Präsident,
Bundesrichterin Pfiffner Rauber, nebenamtlicher Bundesrichter An. Brunner,
Gerichtsschreiber Fessler.

Verfahrensbeteiligte
Bundesamt für Sozialversicherungen, Effingerstrasse 20, 3003 Bern,
Beschwerdeführer,

gegen

Einwohnergemeinde der Stadt X.________,
vertreten durch den Rechtsdienst der Stadt X.________,
Beschwerdegegnerin,

Ausgleichskasse des Kantons Solothurn, Allmendweg 6, 4528 Zuchwil.

Gegenstand
Erwerbsersatz für Dienstleistende und bei Mutterschaft,

Beschwerde gegen den Entscheid des Versicherungsgerichts des Kantons Solothurn vom 27. Oktober 2010.

Sachverhalt:

A.
Mit Verfügung vom 2. Dezember 2009 forderte die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn von der Einwohnergemeinde der Stadt X.________ Fr. 4'191.05 für 19 im Jahre 2007 zu Unrecht über die Erwerbsersatzordnung (EO) abgerechnete Schutzdiensttage von L.________ zurück. Mit Einspracheentscheid vom 17. März 2010 bestätigte die Ausgleichskasse die Rückerstattungspflicht sowie die Höhe der zu bezahlenden Summe.

B.
In Gutheissung der Beschwerde der Einwohnergemeinde der Stadt X.________ hob das Versicherungsgericht des Kantons Solothurn mit Entscheid vom 27. Oktober 2010 Verfügung und Einspracheentscheid auf.

C.
Das Bundesamt für Sozialversicherungen führt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Rechtsbegehren, der Entscheid des solothurnischen Versicherungsgerichts vom 27. Oktober 2010 sei aufzuheben.

Die Ausgleichskasse des Kantons Solothurn beantragt die Gutheissung der Beschwerde. Das kantonale Gericht und die Stadt X.________ schliessen auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Erwägungen:

1.
In Bezug auf die - von der Vorinstanz verneinte - Rückerstattungspflicht der Einwohnergemeinde der Stadt X.________ ist unbestritten, dass für 19 von L.________ in der Funktion als "ZS-Kdt.-Stv. ..." im Zeitraum April bis November 2007 absolvierte Diensttage zu Unrecht Erwerbsausfallentschädigung in der Höhe von insgesamt Fr. 4'191.05 ausgerichtet worden war. Die diesbezüglich massgebenden Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (BZG; SR 520.1) sowie der Verordnung vom 5. Dezember 2003 über Einsätze des Zivilschutzes zu Gunsten der Gemeinschaft (VEZG; SR 520.14) werden im angefochtenen Entscheid wiedergegegeben, worauf verwiesen wird (vgl. auch Urteil 9C 534/2009 vom 4. Februar 2010 E. 2.1). Streitig ist hingegen, ob der Rückforderungsanspruch verwirkt ist.

2.
2.1 Gemäss dem kraft Art. 2 ATSG in Verbindung mit Art. 1 EOG auch im Bereich der Erwerbsersatzordnung geltenden Art. 25 Abs. 2 Satz 1 ATSG erlischt der Rückforderungsanspruch mit dem Ablauf eines Jahres, nachdem die Versicherungseinrichtung davon Kenntnis erhalten hat, spätestens aber mit dem Ablauf von fünf Jahren nach der Entrichtung der einzelnen Leistung.

2.2 Massgebend für die Auslösung der einjährigen Verwirkungsfrist nach Art. 25 Abs. 2 ATSG ist der Zeitpunkt, in dem der Versicherungsträger bei Beachtung der ihm zumutbaren Aufmerksamkeit hätte erkennen müssen, dass die Voraussetzungen für eine Rückforderung gegeben waren. Dies ist der Fall, wenn alle im konkreten Einzelfall erheblichen Umstände zugänglich sind, aus deren Kenntnis sich der Rückforderungsanspruch dem Grundsatz nach und in seinem Ausmass gegenüber einer bestimmten rückerstattungspflichtigen Person ergibt (BGE 111 V 14 E. 3 S. 17). Verfügt die Versicherungseinrichtung über genügende Hinweise auf einen möglichen Rückforderungsanspruch, sind die Unterlagen aber noch unvollständig, hat sie die noch erforderlichen Abklärungen innert angemessener Zeit vorzunehmen. Bei Säumnis ist der Beginn der Verwirkungsfrist auf den Zeitpunkt festzusetzen, in welchem die Verwaltung mit zumutbarem Einsatz ihre unvollständige Kenntnis so zu ergänzen im Stande gewesen wäre, dass der Rückforderungsanspruch hätte geltend gemacht werden können. Die einjährige Verwirkungsfrist beginnt auf jeden Fall, wenn und sobald sich aus den Akten bereits die Unrechtmässigkeit der Leistungserbringung ergibt, ohne dass Zeit für eine weitere Abklärung
zugestanden würde (Urteil K 70/06 vom 30. Juli 2007 E. 5.1 mit Hinweisen, nicht publiziert in: BGE 133 V 579, aber in: SVR 2008 KV Nr. 4 S. 11; Urteil 9C 1057/2008 vom 4. Mai 2009 E. 4.1.1).

2.3 Ist für die Abklärung und Prüfung eines Rückforderungsanspruchs das Zusammenwirken mehrerer mit der Durchführung der Versicherung betrauter Verwaltungsstellen erforderlich, genügt für den Beginn des Fristenlaufs die nach der dargelegten Praxis erforderliche Kenntnis einer dieser Stellen (BGE 112 V 180 E. 4c S. 182 f.; ZAK 1989 S. 558, H 212/88 E. 4b). Die Durchführung der Erwerbsersatzordnung erfolgt durch die Organe der Alters- und Hinterlassenenversicherung, für den Zivilschutz unter Mitwirkung der Rechnungsführer der Schutzorganisationen (Art. 21 Abs. 1 EOG). Im Kanton Solothurn sind die Zivilschutzkommission und das Zivilschutzkommando die Organe der regionalen Zivilschutzorganisation (RZSO). Das Amt für Militär und Bevölkerungsschutz ist zuständig für die Kontrollführung im Bereich des Zivilschutzes und erlässt hierfür Weisungen (§§ 2 und 22 Abs. 1 der Verordnung vom 15. November 2005 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz [BZVSO; BGS 531.2]). Die Erwerbsersatzordnung steht unter der Aufsicht des Bundes. Zuständig ist der Bundesrat, welcher das Bundesamt für Sozialversicherungen beauftragen kann, den mit der Durchführung der Versicherung betrauten Stellen für den einheitlichen Vollzug Weisungen zu erteilen (Art.
23 Abs. 1 EOG in Verbindung mit Art. 76 Abs. 1 ATSG und Art. 72 Abs. 1 AHVG; Urteil 9C 1057/2008 vom 4. Mai 2009 E. 4.1.2).

3.
3.1 Die Vorinstanz hat erwogen, bereits in den Jahren 2003-2005 seien für L.________ 178 Diensttage mehr als die maximal zulässige Anzahl von Wiederholungskurs- und Weiterbildungstagen gemeldet und durch die EO entschädigt worden. Am 15. November 2007 habe die Ausgleichkasse eine entsprechende Rückforderungsverfügung erlassen. Spätestens diese Verfügung hätte Anlass sein müssen, die Rechtmässigkeit auch der für das Jahr 2007 entschädigten Diensttage zu überprüfen. Bei Erlass der Verfügung am 2. Dezember 2009 sei der Rückforderungsanspruch daher verwirkt gewesen.

3.2 Nach Auffassung des Beschwerde führenden Bundesamtes konnte im Zeitpunkt der Verfügung vom 15. November 2007 von keiner der mit der Durchführung der Erwerbsersatzordnung betrauten Verwaltungsstellen erkannt werden, ob für L.________ auch im Jahre 2006 zu viele Diensttage abgerechnet worden waren. Aus der EO-Anmeldung liessen sich keine diesbezüglichen Rückschlüsse ziehen. Die Ausgleichskassen müssten sich bei diesem Massengeschäft auf die Angaben der Rechnungsführer grundsätzlich verlassen können. Nachdem festgestellt worden sei, dass in den letzten Jahren die Obergrenze für die jährlichen Wiederholungskurse häufig weit überschritten oder Gemeinschaftseinsätze auf kommunaler oder kantonaler Ebene ohne Bewilligung getätigt worden seien, sei zusammen mit dem Bundesamt für Bevölkerungsschutz (BABS) eine breit angelegte Untersuchung eingeleitet worden. Diese habe in vielen Fällen Unregelmässigkeiten aufgezeigt, sich aber wegen der grossen Anzahl und den mehreren involvierten Stellen als (zeit)aufwändig erwiesen. Da zudem die Liste der Zentralen Ausgleichskasse für ein bestimmtes Jahr nicht sofort zu Beginn des nachfolgenden Jahres einverlangt werden könne, weil die Dienstleistenden erfahrungsgemäss die Anmeldungen verspätet
einreichten, sei es im Falle von L.________ erst am 11. November 2009 feststellbar gewesen, dass diesem für das Jahr 2007 19 Tage zu viel entschädigt worden waren. Die Rückforderungsverfügung vom 2. Dezember 2009 sei daher vor Ablauf der einjährigen Verwirkungsfrist ergangen.
3.3
3.3.1 Gemäss dem Formular "Diensttage gemäss Angaben der EO-Anmeldungen" für 2007 hatte L.________ in diesem Jahr insgesamt 42 Zivilschutz-Tage absolviert, nach den Angaben in den Meldekarten zur Art des Dienstes 3 Tage "Kurse", 22 Tage "WK", 2 Tage "Einsatz Kat. und Notlage", sowie 11 Tage "Einsatz z G Gemeinschaft". Bei 4 Tagen wurde "unbestimmt" angegeben. Dabei handelte es sich um Dienst, welcher als Wiederholungskurs (WK) galt, wie sich nachträglich ergab. Anderseits stellten 2 WK-Tage Einsatz zu Gunsten der Gemeinschaft dar. Bereits aufgrund der Meldekarten musste somit zumindest von der Möglichkeit einer Überschreitung der nach Gesetz maximal entschädigungsberechtigten Anzahl von 14 WK-Tagen (Art. 36 BZG) ausgegangen werden. Das für die Kontrollführung zuständige Amt für Militär und Zivilschutz oder die Ausgleichskasse hätten daher entsprechende nicht aufwändige Abklärungen treffen müssen. Dazu bestand auch deshalb Anlass, weil die Ausgleichskasse spätestens seit 15. November 2007 Kenntnis davon hatte, dass für dieselbe Person in den Jahren 2003-2005 insgesamt 178 Diensttage zu viel entschädigt worden waren. An diesem Tag hatte sie eine entsprechende Rückforderungsverfügung erlassen. Unter diesen Umständen war nicht nur
möglicherweise, sondern sehr wahrscheinlich auch für das Jahr 2007 nicht gesetzeskonform abgerechnet worden. Da es im Wesentlichen einzig abzuklären galt, ob entgegen den Angaben zur Art der Dienstleistung in den EO-Meldekarten tatsächlich mehr als 16 Diensttage unter dem Titel Einsatz bei Katastrophen und in Notlagen oder zu Gunsten der Gemeinschaft (Art. 27 BZG) geleistet worden waren, was innert nützlicher Frist möglich gewesen wäre, verletzt der vorinstanzliche Schluss, der Rückforderungsanspruch sei bei Erlass der Verfügung vom 2. Dezember 2009 verwirkt gewesen, kein Bundesrecht.

3.4 Die Ausführungen der Aufsichtsbehörde vermögen an diesem Ergebnis nichts zu ändern.
3.4.1 Wenn sie vorbringt, sämtliche möglichen Rückforderungsfälle würden aus Gründen der Praktikabilität pro Kalenderjahr gesamthaft in zeitlich gleichen Etappen überprüft, die von ihr gesichteten und sortierten Akten betreffend die EO-Leistungen 2007 bezüglich L.________ und 440 anderer Personen mit Abklärungsbedarf hätten dem BABS erst am 10. Juli 2008 zugestellt werden können, worauf die Fälle den zuständigen kantonalen Ämtern zur Prüfung unterbreitet, danach erneut durch dieses beurteilt worden seien, um schliesslich anlässlich eines Gesprächs am 11. November 2009 bereinigt zu werden, beschreibt sie administrative Abläufe, die an sich nachvollziehbar erscheinen. Solch koordiniertes Verwaltungshandeln kann aber nicht dazu führen, dass für den Beginn der Verwirkungsfrist im Einzelfall die konkreten Verhältnisse, insbesondere der Kenntnisstand der Durchführungsorgane, ausser Acht gelassen werden. In diesem Zusammenhang kann der Auffassung der Aufsichtsbehörde nicht gefolgt werden, auf die Kenntnis der Ausgleichskasse könne nicht abgestellt werden, weil diese an die Angaben der Rechnungsführer in den EO-Anmeldungen gebunden sei. Diese Amtsstelle nimmt nicht nur die Auszahlungen vor, sondern verfügt auch Rückforderungen. Kann die
Ausgleichskasse bei der gebotenen und zumutbaren Aufmerksamkeit erkennen, dass wahrscheinlich ein Rückforderungstatbestand gegeben ist, hindert eine allfällige Untätigkeit die Auslösung der relativen einjährigen Verwirkungsfrist nach Art. 25 Abs. 2 ATSG nicht.
3.4.2 Es wird nicht geltend gemacht und es finden sich auch keine Anhaltspunkte in den Akten, dass die EO-Anmeldungen für L.________ verspätet bei der Ausgleichskasse eingegangen wären. War aber die Ausgleichskasse im Besitze aller EO-Meldekarten für das Jahr 2007, woraus sich ein möglicher oder sogar wahrscheinlicher unrechtmässiger Leistungsbezug ergab, und hatte sie spätestens ab dem 15. November 2007 Kenntnis davon, dass für die nämliche Person in den Vorjahren viel zu viele Diensttage abgerechnet worden waren, begann - nach allfälligen nicht aufwändigen Abklärungen - die Verwirkungsfrist zu laufen, dies ungeachtet dem vom Bundesamt aus arbeitsorganisatorischen Gründen gewählten Vorgehen der gleichzeitigen Behandlung aller das Jahr 2007 betreffenden Fälle.

4.
Dem unterliegenden Bundesamt sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen (Art. 66 Abs. 4 BGG). Die obsiegende Beschwerdegegnerin hat keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien, der Ausgleichskasse des Kantons Solothurn und dem Versicherungsgericht des Kantons Solothurn schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 16. Mai 2011

Im Namen der II. sozialrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Meyer Fessler

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 25 Restitution - 1 Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
¹	Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
²	Le droit de demander la restitution s'éteint trois ans après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation.23 Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
³	Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 25 Restitution - 1 Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
¹	Les prestations indûment touchées doivent être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l'intéressé était de bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile.
²	Le droit de demander la restitution s'éteint trois ans après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation.23 Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
³	Le remboursement de cotisations payées en trop peut être demandé. Le droit s'éteint une année après que le cotisant a eu connaissance de ses paiements trop élevés, mais au plus tard cinq ans après la fin de l'année civile au cours de laquelle les cotisations ont été payées.

SR 834.1 Loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain (Loi sur les allocations pour perte de gain, LAPG) - Loi sur les allocations pour perte de gain LAPG Art. 21 Organes et dispositions applicables - 1 L'application de la présente loi incombe aux organes de l'assurance-vieillesse et survivants, avec la collaboration des états-majors et unités militaires. Pour la protection civile, l'exécution a lieu en collaboration avec les comptables des organismes de protection; pour le service civil, en collaboration avec l'Office fédéral du service civil123 et les établissements d'affectation.124
¹	L'application de la présente loi incombe aux organes de l'assurance-vieillesse et survivants, avec la collaboration des états-majors et unités militaires. Pour la protection civile, l'exécution a lieu en collaboration avec les comptables des organismes de protection; pour le service civil, en collaboration avec l'Office fédéral du service civil123 et les établissements d'affectation.124
²	À moins que la présente loi n'en dispose autrement, sont applicables par analogie les dispositions de la LAVS125 qui concernent:
^a	les systèmes d'information (art. 49a, 49b et 72a, al. 2, let. b, LAVS);
^b	le registre des prestations courantes en espèces (art. 49c LAVS);
^c	l'utilisation systématique du numéro AVS (art. 50c et 153b à 153i LAVS);
^d	les employeurs (art. 51 et 52 LAVS);
^e	les caisses de compensation (art. 53 à 70 LAVS);
^f	la Centrale de compensation (art. 71 LAVS).126
^2bis	La responsabilité des organes de l'AVS au sens de l'art. 49 LAVS est réglée à l'art. 78 LPGA127, ainsi qu'aux art. 52, 70 et 71a LAVS, qui s'appliquent par analogie.128
³	En dérogation à l'art. 78 LPGA, la responsabilité des comptables des états-majors et des unités est soumise à la loi fédérale du 3 février 1995 sur l'armée et l'administration militaire129, celle des comptables des organismes de protection civile, à la loi du 17 juin 1994 sur la protection civile130.131

SR 830.1 Loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) LPGA Art. 76 Autorité de surveillance - 1 Le Conseil fédéral surveille la mise en oeuvre des assurances sociales et en rend régulièrement compte.
¹	Le Conseil fédéral surveille la mise en oeuvre des assurances sociales et en rend régulièrement compte.
^1bis	Le rapport rédigé à cet effet contient une présentation des risques systémiques des différentes assurances sociales et expose le pilotage stratégique des assurances sociales par le Conseil fédéral.66
²	En cas de violation grave et répétée des dispositions légales par un assureur, le Conseil fédéral ou l'autorité de surveillance qu'il a désignée ordonne les mesures nécessaires au rétablissement d'une gestion de l'assurance conforme à la loi.67

SR 520.1 Loi fédérale du 20 décembre 2019 sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi) - Loi sur la protection civile LPPCi Art. 36 Réserve de personnel - 1 Les personnes astreintes non incorporées sont enregistrées dans une réserve nationale de personnel et ne suivent pas d'instruction.
¹	Les personnes astreintes non incorporées sont enregistrées dans une réserve nationale de personnel et ne suivent pas d'instruction.
²	En cas de besoin, elles peuvent être mises à la disposition d'un canton et y être incorporées.
³	Nul ne peut faire valoir un droit à être incorporé et à effectuer un service de protection civile.

SR 520.1 Loi fédérale du 20 décembre 2019 sur la protection de la population et sur la protection civile (LPPCi) - Loi sur la protection civile LPPCi Art. 27 Autres coûts - La Confédération supporte les coûts suivants:
^a	coûts de ses propres activités de recherche et développement (art. 13);
^b	coûts induits par les organisations d'intervention spécialisées (art. 12);
^c	coûts du matériel d'intervention destiné aux organisations d'intervention spécialisées dans le domaine NBC (art. 12, al. 3);
^d	coûts de ses propres activités dans le cadre de la collaboration avec les cantons, les organisations partenaires et les exploitants d'infrastructures critiques (art. 4).

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.