A-2070/2017 - 2018-05-16 - protection des données

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I

A-2070/2017

Urteil vom 16. Mai 2018

Richterin Kathrin Dietrich (Vorsitz),

Besetzung Richterin Christine Ackermann,
Richter Maurizio Greppi,

Gerichtsschreiber Stephan Metzger.

Parteien A. _______,
Beschwerdeführer,

gegen

Nachrichtendienst des Bundes NDB,
Papiermühlestrasse 20, 3003 Bern,

Vorinstanz.

Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten.

Sachverhalt:

A.
A. _______ ersuchte in seiner Funktion als Journalist (...) mit Gesuch vom 17. Januar 2017 den Nachrichtendienst des Bundes (NDB) um Bekanntgabe, wie viele Asylgesuche der NDB im Jahr 2016 überprüft bzw. zur Ablehnung empfohlen habe.

Mit E-Mail vom 25. Januar 2017 schob die in der Sache für zuständig bestimmte Bundeskanzlei die Einsicht auf. Sie begründete dies damit, dass die Zahlen dem Mitberichtsverfahren unterstehen würden und damit dem Zugang entzogen seien. Die Publikation der Zahlen sei nämlich für den Geschäftsbericht des Bundesrates vorgesehen, dessen Veröffentlichung erst nach Ablauf einer Sperrfrist am 8. März 2017 erfolge.

B.
A. _______ beantragte in der Folge mit Begehren vom 9. Februar 2017 beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungsverfahren. Dieses wurde am 10. Februar 2017 eröffnet. Die am 3. März 2017 durchgeführte Schlichtungsverhandlung führte zu keiner Einigung der Parteien. Die vom EDÖB redigierte Empfehlung vom 3. März 2017 empfahl dem NDB, A. _______ unverzüglich - d.h. noch vor der Veröffentlichung des Geschäftsberichts des Bundesrates - den Zugang zu den von ihm verlangten Informationen zu gewähren und auch in Zukunft auf diese Weise zu verfahren. Der EDÖB begründete dies im Wesentlichen damit, dass das Zugangsgesuch ein amtliches Dokument betreffe, das höchstens als blosse Anlage eines Bundesratsantrages zu qualifizieren sei, und damit ohnehin nicht unter den Schutz des Mitberichtsverfahrens falle. Dieser sehe nämlich eine absolute und endgültige Zugangsverweigerung vor, doch gehe es vorliegend gerade nicht um die Geheimhaltung, sondern um die Veröffentlichung der streitgegenständlichen Information.

C.
Mit Verfügung vom 14. März 2017 (ersetzte die Verfügung des NDB vom 7. März 2017, welche eine fehlerhafte Rechtsmittelbelehrung enthielt) verfügte der NDB, der Zugang zum Geschäftsbericht des Bundesrates 2016 werde bis zu dessen Publikation unter Einhaltung der Sperrfrist des Bundesrates bis am 8. März 2017, 09:00 Uhr aufgeschoben.

Er begründete diesen Entscheid im Wesentlichen damit, bei den fraglichen Informationen handle es sich um Zahlen, welche der NDB im Auftrag des Bundesrates erhoben habe und im Mitberichtsverfahren betreffend den Geschäftsbericht des Bundesrates von diesem beraten und in dessen Sitzung genehmigt werden müssten. Aus diesem Grund würden jedoch die Informationen nicht dem Öffentlichkeitsprinzip unterliegen. Der Bundesrat habe beschlossen, seinen Geschäftsbericht mit einer Sperrfrist zu versehen, um sicherzustellen, dass der Geschäftsbericht nicht an die Öffentlichkeit gelange, bevor das Parlament davon Kenntnis genommen habe. Die Informationen vor Ablauf der Sperrfrist zugänglich zu machen heisse, den Grundsatz der Rechtsgleichheit zu verletzen, da eine Einzelperson bevorzugt behandelt werde.

D.
Mit Beschwerde vom 5. April 2017 beantragt A. _______ (nachfolgend: Beschwerdeführer) sinngemäss, es sei festzustellen, dass im vorliegenden Fall Art. 5 Abs. 1 und 2 des Bundesgesetzes über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ, SR 152.3) massgebend seien, dass damit der NDB (nachfolgend: Vorinstanz) der EDÖB-Empfehlung zu Unrecht nicht nachgekommen sei und dass folglich die verweigerte bzw. aufgeschobene Herausgabe der angefragten Zahlen den Bestimmungen des BGÖ widerspreche. Ausserdem sei der NDB anzuweisen, mit Blick auf künftige analoge Zugangsgesuche entsprechend zu verfahren.

Zur Begründung seines Begehrens führt er im Wesentlichen aus, die Vorinstanz sei Teil der Bundesverwaltung und die von ihr erstellten Dokumente würden demnach dem Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung unterliegen. Es sei denn auch nicht zutreffend, dass die angeforderten Zahlen dem Mitberichtsverfahren unterstehen würden. Es handle sich beim Dokument "geprüfte Asylgesuche NDB" um ein eigenständiges amtliches Dokument, welches unverändert in den Geschäftsbericht des Bundesrates aufgenommen werde, ohne Gegenstand eines noch zu fällenden politischen oder administrativen Entscheides zu sein. Es handle sich bei den Informationen um rein statistische Werte, welche nicht aufgrund politischer Überlegungen verändert werden könnten. Umstritten sei sodann auch nicht die Frage nach der Veröffentlichung, sondern nur jene nach deren Zeitpunkt.

E.
Mit Vernehmlassung vom 22. Mai 2017 beantragt die Vorinstanz, es sei auf die Beschwerde vom 5. April 2017 nicht einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie bestreite ihre eigene Zuständigkeit, sei es doch vielmehr die Bundeskanzlei als Verfasserin des Geschäftsberichts des Bundesrates, welche dessen Entwurf mittels Antrag dem Bundesrat zum Beschluss unterbreite. Als dessen Stabstelle sei sie sodann zuständig für das Gesuch um Zugang zu den Informationen zum Geschäftsbericht des Bundesrates. Demzufolge leide die Verfügung an einem Formfehler, der allenfalls zu deren Nichtigkeit führe. Im Weiteren bestehe auch kein Rechtsschutzinteresse des Beschwerdeführers, da die fraglichen Zahlen in der Zwischenzeit veröffentlicht worden seien. Die Zahlen seien ausserdem als Teil des Geschäftsberichts des Bundesrates Gegenstand des Mitberichtsverfahrens und damit der Anwendung des BGÖ entzogen. Grund für die Nicht-Öffentlichkeit des Mitberichtsverfahrens sei das Funktionieren des Kollegialitätsprinzips mit dem Ziel, die Vertraulichkeit der Beratungen des Bundesrates sowie deren Vorbereitung zu schützen und somit dessen freie Willensbildung zu gewährleisten. Auch sei es nicht Zweck des Öffentlichkeitsprinzips, einem Einzelnen einen Informationsvorsprung gegenüber anderen Interessierten zu verschaffen. Aus diesem Grund werde der Geschäftsbericht des Bundesrates denn auch einer Sperrfrist unterstellt. Im Übrigen könne sodann auch der Empfehlung des EDÖB, auch in Zukunft seien diese Informationen unverzüglich an den Beschwerdeführer herauszugeben, nicht gefolgt werden, da es sich dabei um noch nicht existierende amtliche Dokumente handle, in welche Einsicht genommen werden könnte.

F.
In seiner Stellungnahme vom 6. Juni 2017 hält der Beschwerdeführer an seinem Begehren fest. Er macht geltend, die Vorinstanz habe als Erstellerin des fraglichen Zahlen-Dokumentes zu gelten und sei deshalb für seine Anfrage und für den Erlass der angefochtenen Verfügung zuständig gewesen. Das Zahlen-Dokument sei fertiggestellt gewesen und der Bundeskanzlei zur Weiterverwendung übergeben worden. Im Weiteren sei ein Rechtsschutzbedürfnis gegeben, sei doch der Zugang zu den Zahlen verweigert resp. willkürlich aufgeschoben worden.

G.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird - soweit entscheidwesentlich - im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Bei der Vorinstanz handelt es sich - von dieser nicht bestritten - um eine Dienststelle der Bundesverwaltung i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG.

1.2 Die Vorinstanz macht jedoch geltend, sie sei nicht zuständig für die Behandlung des Zugangsgesuchs, weshalb die angefochtene Verfügung an einem Formmangel leide. Vielmehr hätte die Bundeskanzlei die Verfügung erlassen müssen. Eine allfällige Nichtigkeit der Verfügung der Vorinstanz sei vom Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen festzustellen. Es stellt sich somit die Frage, ob vorliegend ein rechtswirksames Anfechtungsobjekt gegeben ist.

1.2.1 Eine Verfügung, welche durch eine unzuständige Behörde erlassen wurde, leidet an einem Mangel. Dessen Rechtsfolge besteht regelmässig in der Anfechtbarkeit oder ausnahmsweise in der Nichtigkeit der Verfügung. Für Letztere ist allerdings vorausgesetzt, dass der Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und dass die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (vgl. Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich 2013, Rz. 391 ff.; Thomas Flückiger, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl., Zürich 2016 [nachfolgend: Praxiskommentar VwVG], Art. 7 Rz. 1 ff., 22, 40 f.).

1.2.2 Im vorliegenden Fall ist eine allenfalls fehlende sachliche oder funktionelle Zuständigkeit der Vorinstanz zum Erlass der angefochtenen Verfügung jedenfalls nicht offensichtlich, weshalb die Verfügung der Vorinstanz nicht nichtig ist. So ist selbst der EDÖB in seiner Empfehlung vom 3. März 2017 von der Zuständigkeit der Vorinstanz zur Behandlung des strittigen Zugangsgesuchs ausgegangen (vgl. BGE 136 II 489 E. 3.3; BGE 132 II 342 E. 2.1). Ob aufgrund einer verletzten Zuständigkeitsordnung dennoch allenfalls von einer fehlerhaften Verfügung auszugehen ist, d.h. ob die Vorinstanz aufgrund der massgeblichen Sachgesetzgebung für den konkreten Entscheid kompetent war, wird unten in den materiellen Erwägungen zu prüfen sein (vgl. E. 4.1; Flückiger, Praxiskommentar VwVG, Art. 7 Rz. 1 und 40 f).

1.2.3 Auch fehlerhafte Verfügungen sind rechtswirksam, weshalb im vorliegenden Beschwerdeverfahren in jedem Fall von einem gültigen Anfechtungsobjekt auszugehen ist. Da zudem kein Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde sachlich wie funktional zuständig. Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG).

1.3 Zur Beschwerde ist nach Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c; vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 937 ff.).

1.3.1 Der Beschwerdeführer ist mit seinem Gesuch um Einsicht in die Zahlen betreffend die durch die Vorinstanz insgesamt überprüften und zur Ablehnung empfohlenen Asylgesuche bei der Vorinstanz nicht durchgedrungen. Damit ist er durch die angefochtene Verfügung sicherlich mehr betroffen als die Allgemeinheit, und somit materiell beschwert (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 940 ff.).

1.3.2 Es stellt sich jedoch die Frage, ob sich der Beschwerdeführer auf ein aktuelles und praktisches resp. schützenswertes Interesse berufen kann, was die Vorinstanz bestreitet. Voraussetzung für das Eintreten auf eine Beschwerde ist das Vorliegen eines aktuellen Rechtsschutzinteresses im Zeitpunkt des Urteils. Von diesem Erfordernis kann allerdings dann abgesehen werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten, eine rechtzeitige Prüfung kaum je möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 944 ff.).

1.3.3 Der Beschwerdeführer hat seine Beschwerde vom 5. April 2017 erst nach der Veröffentlichung des Geschäftsberichts des Bundesrates am 8. März 2017 und damit nach der Veröffentlichung der begehrten Information erhoben. Ein schützenswertes Interesse liegt deshalb in Bezug auf die Zahlen für das Jahr 2016 nicht mehr vor. Allerdings hat sich der Beschwerdeführer bereits im Vorjahr nach diesen Zahlen erkundigt. Mit seinem Rechtsbegehren, im vorliegenden Fall sei auch eine Anordnung für die Zukunft zu treffen, bringt er sodann klar zum Ausdruck, dass sich diese Frage auch in den kommenden Jahren genauso wieder stellen wird. Die Zeitverhältnisse wären wiederum dieselben: Die Vorinstanz stellt Anfang Jahr die Zahlen zuhanden der Bundeskanzlei zusammen und der Geschäftsbericht des Bundesrates betreffend das vergangene Jahr wird jeweils im Frühling veröffentlicht. Demgegenüber strebt der Beschwerdeführer Anfang Jahr eine aktualitätsbezogene Berichterstattung an. Unter diesen Umständen wäre eine rechtzeitige Überprüfung des vorinstanzlichen Entscheides wiederum nicht rechtzeitig möglich. Grundsätzlich liegt die Klärung der Fragen des amtlichen Charakters der betreffenden Zahlen wie auch die Bedeutung deren Integration in den Geschäftsbericht des Bundesrates sowie deren Zugänglichkeit vor der offiziellen Veröffentlichung im öffentlichen Interesse. Die Voraussetzungen für einen Verzicht auf das Vorliegen eines aktuellen und praktischen Rechtsschutzinteresses sind demnach vorliegend erfüllt.

Der Beschwerdeführer ist demzufolge zur Beschwerde legitimiert.

1.4 Der Beschwerdeführer beantragt im Wesentlichen, es sei festzustellen, dass im vorliegenden Fall Art. 5 Abs. 1 und 2 BGÖ massgebend ist und dass die Vorinstanz der Empfehlung des EDÖB zu Unrecht nicht nachgekommen sei.

1.4.1 Gemäss Art. 25 Abs. 2 VwVG ist einem Feststellungsbegehren zu entsprechen, wenn der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse nachweist. Dieses wird gleich ausgelegt wie dasjenige zur Beschwerdelegitimation gemäss Art. 48 VwVG. Gefordert wird ein rechtliches oder tatsächliches Interesse an der sofortigen Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Das Rechtsschutzinteresse besteht demnach darin, einen Nachteil durch den Feststellungsentscheid abwenden zu können. Ein solcher Nachteil kann beispielsweise dann bestehen, wenn Dispositionen nicht getroffen werden können oder solche ungerechtfertigterweise unterlassen werden. Der Beschwerdeführer hat somit einen praktischen Nutzen nachzuweisen und das Interesse an der Rechtsklärung hat direkt und aktuell zu sein. Die Aktualität ist dann nicht mehr gegeben, wenn das Rechtsschutzinteresse im Urteilszeitpunkt - wie im vorliegenden Fall - dahingefallen ist. Auch hier gilt jedoch - wie bereits oben in E. 1.3.3 dargelegt, dass ein Feststellungsinteresse trotzdem bejaht werden kann, wenn eine Grundsatzfrage sonst nie geklärt würde. Wie der Beschwerdeführer in seiner Stellungnahme vom 6. Juni 2017 ausführt, zieht er als Journalist einen praktischen Nutzen aus dem Zugang zur streitgegenständlichen Information, indem er - aufgrund des öffentlichen Interesses an der Information betreffend die begehrten Zahlen - möglichst aktualitätsbezogen mit aktuellem Zahlenmaterial Bericht erstattet. Da die Grundsatzfrage der vorzeitigen Zugänglichkeit unter den gegebenen - und sich in kommenden Jahren wiederholenden Umständen - jedoch nie geklärt werden könnte, ist auch in diesem Zusammenhang ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen schutzwürdigen Interesses als Voraussetzung für den Erlass eines Feststellungsentscheides zu verzichten.

1.4.2 Praxisgemäss ist ein Feststellungsbegehren subsidiärer Natur, sofern das schutzwürdige Interesse ebenso gut mit einer Leistungs- oder Gestaltungsverfügung gewahrt werden kann und dadurch dem Gesuchsteller keine unzumutbaren Nachteile entstehen. Ein solcher Fall ist vorliegend - was auch die Vorinstanz nicht bestreitet - jedoch nicht gegeben, weshalb auch diese Voraussetzung erfüllt und auf das erste Rechtsbegehren des Beschwerdeführers einzutreten ist (vgl. zum Ganzen: Isabelle Häner, in: Praxiskommentar VwVG, Art. 25 Rz. 7, 9 f., 17 ff., 21 f.; Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 340, 351, 353; Beatrice Weber-Dürler, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], Zürich/St.Gallen 2008 [nachfolgend: Kommentar VwVG], Art. 25 Rz. 10 f., 16, 18, 20).

1.5 Im Weiteren stellt sich sodann die Frage nach dem Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens.

1.5.1 Mit seinem zweiten Begehren beantragt der Beschwerdeführer, das Bundesverwaltungsgericht habe die Vorinstanz anzuweisen, auch mit Blick auf künftige analoge Zugangsgesuche entsprechend zu verfahren.

1.5.2 Die Vorinstanz beantragt diesbezüglich, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Anfechtungsgegenstand sei nämlich das Dispositiv der Verfügung, welches sich allein auf die Zahlen 2016 beziehe und sich nicht zur Behandlung zukünftiger Zugangsgesuche äussere. Im Übrigen bilde diese Frage auch nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs und liege deshalb ausserhalb des Streitgegenstandes. Demzufolge erweise sich das Begehren als unzulässig.

1.5.3 Im streitigen Verwaltungsverfahren umfasst der Streitgegenstand das durch die Verfügung geregelte Rechtsverhältnis, soweit dieses angefochten wird. Er wird einerseits bestimmt durch den Gegenstand der angefochtenen Verfügung (Anfechtungsgegenstand), andererseits durch die Parteibegehren. Das Anfechtungsobjekt bildet den Rahmen, welcher den möglichen Umfang des Streitgegenstandes begrenzt. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die erste Instanz nicht entschieden hat und über welche sie nicht entscheiden musste, darf die zweite Instanz grundsätzlich nicht beurteilen. Der Streitgegenstand wird gemäss der Dispositionsmaxime durch die Parteibegehren definiert. Er darf sich im Laufe des Rechtsmittelzuges nicht erweitern und qualitativ nicht verändern (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 686 ff.).

1.5.4 Anfechtungsobjekt bildet die Verfügung der Vorinstanz vom 14. März 2017. Mit ihr wurde der Zugang zu den Zahlen betreffend die durch die Vorinstanz überprüften und die zur Ablehnung empfohlenen Asylbegehren bis zur Publikation des Geschäftsberichts des Bundesrates für das Jahr 2016 unter Einhaltung dessen Sperrfrist bis am 8. März 2017 0900 Uhr aufgeschoben.

Tatsächlich äussert sich das Dispositiv der angefochtenen Verfügung vom 14. März 2017 nicht zur Behandlung zukünftiger Zugangsgesuche. Ebenso war diese Frage nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs und letztendlich auch nicht Streitgegenstand im Verfahren vor der Vorinstanz. Wie bereits dargelegt, ist eine Ausdehnung des Streitgegenstandes im Laufe des Rechtsmittelzuges unzulässig. (vgl. Kölz/Häner/Bertschi, a.a.O., Rz. 686 ff.). Weil das zweite Begehren ausserhalb des Streitgegenstandes liegt, ist darauf nicht einzutreten.

1.6 Unter dem soeben erwähnten Vorbehalt ist auf die im Übrigen frist- und formgerecht erhobene Beschwerde (Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) einzutreten.

2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).

3.
Das Öffentlichkeitsgesetz bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (Art. 1 BGÖ), damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden (vgl. BGE 133 II 209 E. 2.3.1; BVGE 2011/52 E. 3; Urteile des Bundesgerichts 1C_296/2015 vom 18. Mai 2016 E. 3.1, 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.1 und 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.2; Urteile des Bundesverwaltungsgerichts A-4572/2015 vom 10. August 2016 E. 3.1, A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 3 und A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 3). Zu diesem Zweck statuiert das BGÖ das Prinzip der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt und gewährt einen grundsätzlichen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten (Art. 6 Abs. 1 BGÖ; vgl. BGE 136 II 399 E. 2.1 mit Hinweisen; Pascal Mahon/Oliver Gonin, in: Stefan C. Brunner/Luzius Mader [Hrsg.], Öffentlichkeitsgesetz, Handkommentar, Bern 2008 [nachfolgend: Handkommentar BGÖ], Art. 6 Rz. 11 ff.).

4.
In materieller Hinsicht gilt es zunächst zu klären, in wessen Zuständigkeitsbereich die Behandlung des Zugangsgesuchs fällt (E. 4.1). Damit verknüpft stellt sich die Frage, ob es sich bei dem streitgegenständlichen Dokument um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ handelt (E. 4.2). Letztendlich ist zu prüfen, ob ein besonderer Fall gemäss Art. 8 Abs. 1 oder Abs. 2 BGÖ vorliegt (E. 4.3 f.).

4.1

4.1.1 Der Beschwerdeführer macht in seiner Beschwerde vom 5. April 2017 im Wesentlichen geltend, er habe nicht Zugang zum unveröffentlichten Geschäftsbericht des Bundesrates resp. zu einem Teil davon verlangt, sondern lediglich zu einem spezifischen Zahlendokument der Vorinstanz. Die Daten seien durch die Vorinstanz im Rahmen ihrer Arbeit erhoben worden, weshalb sie als Erstellerin des Dokumentes gelte. Die Behandlung seines Zugangsgesuchs falle deshalb in deren Zuständigkeit.

4.1.2 Bereits in der angefochtenen Verfügung vom 14. März 2017 sowie auch in ihrer Vernehmlassung vom 22. Mai 2017 erachtet sich die Vorinstanz als nicht zuständig für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs. Sie begründet dies damit, dass die Bundeskanzlei als federführende Behörde die Informationen aus den verschiedenen Departementen zum Entwurf des Geschäftsberichtes des Bundesrates zusammenstelle und diesem den Antrag zur definitiven Verabschiedung vorlege. Sie habe deshalb als Verfasserin des Geschäftsberichts zu gelten, wobei die streitgegenständlichen Zahlen Teil davon seien. Daraus ergebe sich die Zuständigkeit der Bundeskanzlei zur Behandlung des Gesuchs des Beschwerdeführers.

4.1.3 Der EDÖB kam in seinen Empfehlungen vom 3. März 2017 zum Schluss, dass der Gesuchsteller resp. Beschwerdeführer rein quantitative Angaben von der heutigen Vorinstanz verlange, hingegen keinen Zugang zum Geschäftsbericht des Bundesrates. Diese Zahlen seien von der Vorinstanz im Zuge ihrer Tätigkeit erstellt worden. Die alleinige Zusammenstellung von bereits vorhandenen Informationen der Vorinstanz stelle keine Erstellung eines Dokumentes dar, weshalb die Vorinstanz für die Behandlung des Zugangsgesuchs zuständig bleibe.

4.1.4 Gemäss Art. 10 Abs. 1 BGÖ ist ein Gesuch um Zugang zu amtlichen Dokumenten an die Behörde zu richten, welche das Dokument erstellt hat. Der Begriff der Behörde orientiert sich dabei am persönlichen Geltungsbereich des BGÖ, wie er in Art. 2 BGÖ bestimmt wird (vgl. zum amtlichen Charakter unten E. 4.2). Das Erstellen eines Dokuments erfordert eine gewisse geistige Tätigkeit von Mitarbeitenden der betreffenden Behörde und eigene Inhalte. Die Zusammenstellung von bereits vorhandenen elektronischen Daten einer anderen Behörde oder deren automatische Generierung stellt nicht die Erstellung eines amtlichen Dokuments im Sinne von Art. 10 Abs. 1 BGÖ dar; dieses ist vielmehr bereits von der die Daten erhebenden Behörde anlässlich deren Aufzeichnung erstellt worden, weshalb Letztere für entsprechende Zugangsgesuche zuständig bleibt (vgl. zur detaillierten Auslegung des Begriffs "erstellen" das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-931/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 5.2; Julia Bhend/Jürg Schneider, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 10 BGÖ Rz. 16, 18 ff.; Häner, in: Handkommentar BGÖ, Art. 10 Rz. 15).

4.1.5 Wie die Vorinstanz selber ausführt, handelt es sich bei den fraglichen Zahlen um ein Dokument, welches von ihr selbst im Zuge ihrer Tätigkeit bei der Überprüfung von Asylgesuchen erstellt wurde. Sie bestreitet sodann auch nicht, dass die erstellende Behörde grundsätzlich für ein Zugangsgesuch zuständig ist, argumentiert jedoch, die Bundeskanzlei erstelle den Geschäftsbericht des Bundesrates. Wie bereits erwähnt, verlangt der Beschwerdeführer nicht Zugang zum Geschäftsbericht, sondern allein zum spezifischen Zahlendokument, welches diesem zu Grunde gelegt wurde.

Vorliegend hat die Vorinstanz die geistige Arbeit zur Erstellung des Dokumentes geleistet und ist demnach - der Ansicht des EDÖB und der oben zitierten Rechtsprechung (E. 4.1.4) folgend - ohne weiteres als Erstellerin des Dokumentes zu betrachten. Damit ist sie für die Bearbeitung des Zugangsgesuchs des Beschwerdeführers zuständig. Dass die angefochtene Verfügung - wie von der Vorinstanz geltend gemacht - aufgrund ihrer fehlenden Zuständigkeit mangelhaft wäre, ist deshalb nicht ersichtlich.

4.2 Voraussetzung für das Recht auf Zugang zu einem Dokument gemäss Art. 6 BGÖ ist, dass dieses einen amtlichen Charakter hat.

4.2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, bei der Vorinstanz handle es sich um eine Behörde gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ, welche das Zahlendokument fertig erstellt habe. Deshalb liege ein amtliches Dokument i.S. des Gesetzes vor, zu welchem ein Recht auf Zugang bestehe.

4.2.2 Die Vorinstanz führt im Wesentlichen aus, das Dokument werde nicht vom persönlichen Geltungsbereich des BGÖ erfasst. Sie beurteilt das vom Gesuch betroffene Dokument als ein Bestandteil des Geschäftsberichts des Bundesrates, weshalb die erhobenen Zahlen nicht als amtliches Dokument der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ) zu qualifizieren seien.

4.2.3 Der EDÖB führt in seiner Empfehlung aus, der Vorinstanz habe ein fertiggestelltes amtliches Dokument gemäss Art. 5 As. 1 BGÖ vorgelegen, welches der Bundeskanzlei lediglich zwecks Weiterverwendung definitiv übergeben worden sei. Der allenfalls noch nicht fertiggestellte Geschäftsbericht des Bundesrates sei jedenfalls nicht Gegenstand des Zugangsgesuchs gewesen.

4.2.4 Ein amtliches Dokument ist jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist, sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Art. 5 Abs. 1 BGÖ). Im Weiteren wird vorausgesetzt, dass das vom Zugangsgesuch betroffene Dokument fertiggestellt ist (e contrario Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ). Das Öffentlichkeitsprinzip gilt gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ umfassend für alle amtlichen Dokumente.

4.2.4.1 Gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. a BGÖ stellt jede auf einem beliebigen Datenträger gespeicherte oder aufgezeichnete Information ein amtliches Dokument dar. Ausschlaggebend ist der Informationsgehalt, d.h. ob eine Information aus dem Dokument gewonnen werden kann (vgl. Robert Bühler, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 9 f.).

Das Zahlendokument wurde zweifelsohne aufgezeichnet. Auf welchem Medium geht aus den Akten nicht hervor, kann aber auch offen bleiben, da nicht bestritten ist, dass es sich um ein Dokument mit einem Informationsgehalt handelt.

4.2.4.2 Im Weiteren verlangt das Gesetz in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ, dass die aufgezeichnete Information die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe des Bundes betrifft. Die Vorinstanz handelt bei der Erstellung des Zahlendokumentes nach eigenen Angaben im Auftrag des Bundesrates, um einen Beitrag zu dessen Geschäftsbericht zu erstellen. Die Zahlen werden jedoch in erster Linie im Rahmen ihrer Auftragserfüllung im Interesse des Staatsschutzes gewonnen. Die Voraussetzung der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe ist somit erfüllt (vgl. Robert Bühler, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 14; Kurt Nuspliger, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 23).).

4.2.4.3 Dem in Art. 5 Abs. 3 BGÖ festgehaltenen Negativkatalog ist zu entnehmen, dass im Weiteren auch gefordert ist, dass der Geltungsbereich des Öffentlichkeitsprinzips nur Dokumente erfasst, welche fertiggestellt sind. Der Begriff der Fertigstellung resp. des nicht fertiggestellten Dokumentes ist auslegungsbedürftig. Ein Anhaltspunkt dazu gibt Art. 1 Abs. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 2006 (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31), wonach ein Dokument dann fertiggestellt ist, wenn es von der erstellenden Behörde unterzeichnet wurde (Bst. a) oder wenn das Dokument vom Ersteller dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage (Bst. b). Solange ein Dokument seine Endfassung noch nicht erreicht hat, geniesst es grundsätzlich ein Geheimhaltungsprivileg, da es nicht ein amtliches Dokument i.S. des BGÖ darstellt. Ziel dieser Regelung ist insbesondere, die Meinungs- und Willensbildung während Projektabläufen und kreativen Arbeitsabläufen sicherzustellen. Auch die Verwaltung soll die Möglichkeit haben, ihre Meinung unbeeindruckt von einem drohenden Einsichtsrecht frei zu bilden, zu ändern oder zu diskutieren (vgl. BGE 142 II 324 E. 2.5.1; Robert Bühler, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 20, 23 ff.; Kurt Nuspliger, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 30 ff.).

Ob es sich bei dem vom Zugangsgesuch betroffenen Dokument um ein unterzeichnetes Dokument handelt kann den Akten nicht entnommen werden, doch kann dies offen bleiben: Tatsächlich handelt es sich bei dessen Inhalt um nicht veränderbare rein quantitative Informationen, welche auch nicht Gegenstand einer Meinungs- oder Willensbildung sein können. Sie lagen als solche im Zeitpunkt des Zugangsgesuchs als endgültiges Zahlendokument so vor, wie sie später an die Bundeskanzlei übergeben wurden (vgl. Art. 1 Abs. 2 Bst. b VBGÖ; Kurt Nuspliger, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 34). Das Kriterium eines fertiggestellten Dokumentes ist demzufolge ebenfalls erfüllt.

4.2.4.4 Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ hält sodann - für den vorliegenden Fall ausschlaggebend - fest, dass sich die Information im Besitz einer Behörde befinden muss, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist. Im Besitz befindet sich die Information dann, wenn die Behörde einen direkten Zugang dazu hat und in der Lage ist, die gewünschte Information ohne notwendiges Zutun einer anderen Behörde abzurufen und zugänglich zu machen. Sollte ein Dokument im Zeitpunkt der Anfrage nicht mehr im tatsächlichen Besitz der erstellenden oder adressierten Behörde sein, so ist sie dazu verpflichtet, dieses Dokument zu beschaffen. Der Begriff der Behörde i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ wird durch Art. 2 Abs. 1 BGÖ bestimmt, der den persönlichen Geltungsbereich des BGÖ festhält. In Bst. a bezieht sich diese Bestimmung insbesondere auf die Bundesverwaltung (vgl. Robert Bühler, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 11 ff.; Christa Stamm-Pfister, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 2 BGÖ Rz. 1 ff.).

Die Vorinstanz bestreitet nicht, dass sie selbst oder die Bundeskanzlei Behörden der Bundesverwaltung i.S.v. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ sind. Auch bestreitet sie nicht, dass sie die Zahlen im Zuge ihrer Tätigkeit erhoben hat. Jedoch macht sie geltend, die streitgegenständliche Information sei Teil des Geschäftsberichts des Bundesrates, somit ein Dokument des Bundesrates, der grundsätzlich nicht vom persönlichen Geltungsbereich des BGÖ erfasst sei, weshalb kein amtliches Dokument i.S. v. Art. 5 Abs. 1 BGÖ vorliege. Dem ist jedoch nicht so: Wie oben gezeigt wurde, handelt es sich beim betreffenden Dokument um ein Zahlendokument, welches von der Vorinstanz in Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe erstellt wurde. Es wurde von ihr i.S. des Gesetzes fertiggestellt und befand sich zum Zeitpunkt des Zugangsgesuchs am 17. Januar 2017 auch in ihrem Besitz. Diese Umstände zeigen, dass es die Vorinstanz ist, welche als Behörde i.S.v. Art. 5 Abs. 1 Bst. b BGÖ i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a BGÖ zu bezeichnen ist.

4.2.5 Der Beschwerdeführer beantragt ausserdem sinngemäss, es sei festzustellen, dass es sich bei dem vom Zugangsgesuch betroffenen Dokument um ein solches i.S.v. Art. 5 Abs. 2 BGÖ handle.

4.2.5.1 Diese Bestimmung sieht vor, dass als amtliche Dokumente auch solche gelten, welche durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können, welche die Anforderungen nach Art. 5 Abs. 1 Bst. b und c erfüllen. Sie erfasst jene Fälle, wo bereits elektronisch existierende, aber noch nicht auf einem Informationsträger aufgezeichnete Informationen ebenfalls unter den Begriff des amtlichen Dokumentes fallen. Dies steht nicht im Widerspruch zum Erfordernis der Existenz der Information, da ebendiese bereits latent in einem virtuellen Dokument tatsächlich vorhanden ist (vgl. Robert Bühler, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 5 BGÖ Rz. 17.).

4.2.5.2 Auch diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Selbst wenn das vorliegend zu beurteilende Dokument beispielsweise nur auf einem Netzwerkserver der Vorinstanz abgelegt war oder die Daten in einer Datenbank erfasst gewesen wären, so wäre es mittels einfachem elektronischem Vorgang auf einen Informationsträger zu bringen gewesen (vgl. Kurt Nuspliger, in: Handkommentar BGÖ, Art. 5 Rz. 24 f.). Es ist deshalb ohne weiteres als amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 2 BGÖ zu qualifizieren, was von der Vorinstanz auch nicht bestritten wird.

4.2.6 Es steht somit fest, dass das vom Zugangsgesuch betroffenen Dokument die Voraussetzung für das Vorliegen eines eigenständigen amtlichen Dokumentes i.S.v. Art. 5 Abs. 1 resp. Abs. 2 BGÖ erfüllt. Eine Ausnahme i.S.v. Art. 7 BGÖ liegt - was sodann auch nicht geltend gemacht wird - nicht vor. Demzufolge besteht zum streitgegenständlichen Dokument grundsätzlich ein Recht auf Zugang i.S.v. Art. 6 Abs. 1 BGÖ.

4.3 Im Weiteren ist zu klären, ob ein besonderer Fall i.S.v. Art. 8 Abs. 1 BGÖ vorliegt, wonach das von der Vorinstanz erstellte Zahlendokument - sofern Gegenstand des Mitberichtsverfahrens - dem BGÖ und damit dem Zugang entzogen wäre. Im Folgenden ist deshalb zunächst das Mitberichtsverfahren sowie dessen Sinn und Zweck zu erörtern.

4.3.1 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, das vom Zugangsgesuch betroffene eigenständige amtliche Dokument sei als Zahlendokument nicht veränderbar und damit nicht Gegenstand einer politischen Willensbildung. Somit sei es auch nicht Teil des Mitberichtsverfahrens betreffend den Geschäftsbericht des Bundesrates. Im Übrigen stelle es keine Grundlage für einen politischen oder administrativen Entscheid dar.

4.3.2 Die Vorinstanz führt sinngemäss aus, die vom Zugangsgesuch betroffenen Zahlen seien Bestandteil des Geschäftsberichts des Bundesrates, welcher dem Mitberichtsverfahren unterliege und erst dann zu veröffentlichen sei, wenn der Bundesrat seine Willensbildung darüber abgeschlossen habe. Deshalb bestehe kein Recht auf Zugang, bevor die vom Bundesrat für den Geschäftsbericht vorgesehene Sperrfrist abgelaufen sei.

4.3.3 Der EDÖB vertritt die Auffassung, dass das Dokument ein Anhang zum Geschäftsbericht des Bundesrates darstelle, der im Übrigen selbst ein blosser Anhang zum Antrag der Bundeskanzlei darstellen müsse. Wäre der Geschäftsbericht nämlich ein Gegenstand des Mitberichtsverfahrens, so wäre der Zugang zu ihm endgültig verwehrt, was jedoch gerade nicht die Absicht sei.

4.3.4 Art. 8 Abs. 1 BGÖ hält fest, dass kein Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten des Mitberichtsverfahrens besteht.

4.3.4.1 Als Mitberichtsverfahren wird der letzte Verfahrensschritt vor einem Entscheid des Bundesrates bezeichnet. Es sieht vor, die Geschäfte, über die der Bundesrat zu beschliessen hat, dessen Mitgliedern zum Mitbericht resp. zur Stellungnahme vorzulegen. Dadurch wird bezweckt, dass sich der Bundesrat an seinen Sitzungen auf das Wesentliche konzentrieren kann, indem bereits vorab alle Interessen und Standpunkte zwischen den Departementen und der Bundeskanzlei geäussert werden können. Das Mitberichtsverfahren beginnt gemäss Art. 5 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 (RVOV, SR 172.010.1) mit der Unterzeichnung des Antrags durch das federführende Departement. Anschliessend wird dieser der Bundeskanzlei zur Durchführung des Mitberichtsverfahrens überreicht und den übrigen Departementen zur schriftlichen Stellungnahme ("Mitberichte"), allenfalls zu einem zweiten Schriftenwechsel, unterbreitet. Das Mitberichtsverfahren endet mit der Beschlussfassung durch den Bundesrat (vgl. Pascal Mahon/Oliver Gonin, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz.12 ff.; Isabelle Häner, in: Urs Maurer-Lambrou/ Gabor P. Blechta [Hrsg.], Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz und Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel 2014 [nachfolgend: BSK-DSG/BGÖ], Art. 8 BGÖ Rz. 1 und 3.).

4.3.4.2 Das Mitberichtsverfahren umfasst sämtliche während seiner Dauer erstellten amtlichen Dokumente, welche der Vorbereitung eines Entscheides des Bundesrates dienen, einschliesslich persönliche Aufzeichnungen der Bundesratsmitglieder, ihrer Beraterinnen und Berater sowie weiterer Mitarbeitenden sowie die gesamte in diesem Zusammenhang erfolgte Kommunikation zwischen den Departementen und dem Bundesrat. Art. 8 Abs. 1 BGÖ bezweckt die Wahrung des Kollegialitätsprinzips und schützt die freie Willens- und Meinungsbildung des Bundesrates, resp. den Entscheidfindungsprozess. Die Bestimmung soll eine Offenlegung von allfälligen Meinungsverschiedenheiten oder unterschiedlicher Standpunkte innerhalb des Kollegiums verhindern und unterstellt pauschal jedes amtliche Dokument und jede Kommunikation zwischen den Entscheidträgern im Mitberichtsverfahren der Geheimhaltung. Der Ausschluss des Rechts auf Zugang ist endgültig und dauert auch nach dem Entscheid des Bundesrates auf unbestimmte Zeit an. Selbst eine Interessenabwägung ist ausgeschlossen (vgl. Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 2014; Mahon/Gonin, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz.14 ff., 21 ff.; Häner, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 8 BGÖ Rz. 2 ff.).

4.3.5 Unbestrittenermassen soll das streitgegenständliche Dokument nicht geheim gehalten werden. Selbst die Vorinstanz vertritt die Meinung, dass die Zahlen der Veröffentlichung unterliegen, allerdings erst zu einem späteren Zeitpunkt, nach Ablauf der Sperrfrist. Wie der EDÖB in seiner Empfehlung zutreffend ausführt, handelt es sich dabei deshalb höchstens um eine blosse Anlage eines Antrages an den Bundesrat. In diesem Sinne wäre selbst der Geschäftsbericht des Bundesrates als Anlage zum Antrag der Bundeskanzlei zu sehen. Auch er soll nicht - wie die Dokumente des Mitberichtsverfahrens - auf unbestimmte Zeit geheim gehalten, sondern veröffentlicht werden (eine Zugangsverweigerung bis zum Ablauf der Sperrfrist liesse sich jedoch bei diesem aus anderen - hier nicht zu beurteilenden Gründen - rechtfertigen). Das Bundesgericht hat festgehalten, dass die Einsicht in solche Anlagen resp. Beilagen zu einem Antrag an den Bundesrat, welche ausserdem vor Einleitung des Mitberichtsverfahrens entstanden sind, das Kollegialitätsprinzips nicht verletzen. Dies auch deshalb, weil Beilagen im Regelfall keine Rückschlüsse auf den Meinungs- und Willensbildungsprozess innerhalb des Bundesrates zulassen (vgl. BGE 136 II 399 E. 2.3.2 f.; Botschaft BGÖ, BBl 2003 2014; Häner, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 8 BGÖ Rz. 4 f.).

4.3.6 Aus den Akten ergibt sich ausserdem, dass das Zugangsgesuch des Beschwerdeführers mit Datum vom 17. Januar 2017 bereits vor dem Antrag der Bundeskanzlei am 27. Januar 2017 - und damit vor Beginn des Mitberichtsverfahrens - erging. Dies also zu einem Zeitpunkt, als das amtliche Dokument bereits von der erstellenden Verwaltungseinheit (Vorinstanz) fertiggestellt war und grundsätzlich der Öffentlichkeit gemäss Art. 6 BGÖ zugänglich sein musste. Dass das Dokument mit der Überweisung an die Bundeskanzlei seine Qualität ändern und - sobald im Zusammenhang mit der Beratung des Geschäftsberichts im Mitberichtsverfahren dem Bundesrat vorgelegt - (wieder) der Geheimhaltung unterliegen würde, ist nicht im Sinne des Gesetzgebers (vgl. E. 3). Im Übrigen ist nicht ersichtlich, wie sich die mathematisch erhobenen Zahlen im Entscheidfindungsprozess des Bundesrates verändern könnten. Das Dokument dient weder der Vorbereitung des Entscheides des Bundesrates betreffend seinen Geschäftsbericht, noch sind andere Geheimhaltungsgründe ersichtlich (oder werden von der Vorinstanz geltend gemacht).

4.4 Im Weiteren sieht die Vorinstanz einen Aufschub des Zugangs zur streitgegenständlichen Information bis zum Ablauf der Sperrfrist darin begründet, dass das betreffende Dokument Teil der politischen Willensbildung des Bundesrates sei, d.h. eine Grundlage für einen politischen Entscheid gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ darstelle. Der Entscheid des Bundesrates, seinen Geschäftsbericht zu verabschieden, sei erst am 15. Februar 2017 gefällt worden, zusammen mit dem Entscheid, mit der Veröffentlichung bis zum Ablauf einer Sperrfrist am 8. März 2017 zuzuwarten.

4.4.1 Art. 8 Abs. 2 BGÖ setzt voraus, dass die Entscheidgrundlagen noch nicht vollständig sind oder noch weitere Abklärungen notwendig sind und deshalb der Entscheid noch nicht gefällt werden kann. Die Bestimmung bezweckt, dass sich die Behörde ihre Meinung frei bilden kann. Besteht jedoch keine Gefahr der Beeinflussung durch die öffentliche Debatte mehr und ist der Entscheid gefällt, ist das Dokument offenzulegen (vgl. Häner, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 8 BGÖ Rz. 7 ff.; Mahon/Gonin, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 32).

4.4.2 Die Vorinstanz führt aus, vorliegend sei der Entscheid des Bundesrates betreffend die Genehmigung seines Geschäftsberichtes 2016 von der Frage der Zugangsgewährung betroffen, wobei die streitgegenständlichen Zahlen einzig im Auftrag des Bundesrates für dessen Geschäftsbericht erhoben worden seien. Dabei bezieht sie sich auf Art. 27 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit vom 21. März 1997 (BWIS, SR 120, Stand 16. Juli 2012; diese Bestimmung ist heute aufgehoben) und streicht die Wichtigkeit dieser Daten hervor. Dieser Bestimmung ist indessen nicht zu entnehmen, dass die Zahlen aufgrund eines besonderen Auftrages des Bundesrates erhoben werden. Vielmehr erfolgt die Erhebung im Rahmen der allgemeinen Berichterstattung betreffend Bedrohungslage und Tätigkeit der Sicherheitsorgane des Bundes (vgl. Botschaft des Bundesrates zum BWIS, BBl 1994 1192 [Art. 25]). Eine besondere Wichtigkeit des Zahlendokumentes relativiert die Vorinstanz sodann selbst, wenn sie in ihrer Vernehmlassung vom 22. Mai 2017 einräumt, die Ansicht des EDÖB möge zutreffen, dass nur gerade zwei Zahlen kaum eine wesentliche Entscheidgrundlage bilden könnten. Dieser Ansicht ist zuzustimmen: Der Geschäftsbericht betrifft die gesamte Tätigkeit des Bundesrates, wobei der Aspekt der zur Ablehnung empfohlenen Asylgesuche nur ein kleiner Teil davon darstellt. Dass die beiden Zahlen - wie Art. 8 Abs. 2 BGÖ verlangt - von derart beträchtlichem materiellem Gewicht wären, um den Entscheid direkt zu beeinflussen, ist jedenfalls nicht ersichtlich. Ein Aufschub des Zugangs ist somit auch nicht durch Art. 8 Abs. 2 BGÖ zu rechtfertigen (vgl. Häner, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 8 BGÖ Rz. 7 und 9 f.; Mahon/Gonin, in: Handkommentar BGÖ, Art. 8 Rz. 30).

4.5 Somit steht fest, dass das von der Vorinstanz erstellte amtliche Dokument bereits aufgrund von Ziel und Zweck der Geheimhaltung im Mitberichtsverfahren nicht in den Anwendungsbereich von Art. 8 Abs. 1 BGÖ fällt, soll es doch nicht auf unbeschränkte Zeit geheim gehalten, sondern vielmehr veröffentlicht werden. Als Dokument mit rein quantitativen Angaben unterliegt es sodann weder einer politischen Meinungsbildung des Bundesrates noch stellt es eine Grundlage für dessen Entscheid betreffend seinen Geschäftsbericht gemäss Art. 8 Abs. 2 BGÖ dar.

5.

5.1 Der Beschwerdeführer macht ausserdem geltend, er nehme einzig ein Recht in Anspruch, welches jedermann genauso in Anspruch nehmen könne. Weder der Grundsatz der Rechtsgleichheit noch der Grundsatz des gleichen Zugangs für jede Person würden deshalb verletzt.

5.2 Die Vorinstanz vertritt die Meinung, der Zugang zum Dokument sei auch deshalb zu Recht verweigert worden, da es nicht Zweck des Öffentlichkeitsprinzips sei, einem Einzelnen einen Informationsvorsprung gegenüber anderen Interessierten zu verschaffen. Eine solche Privilegierung stelle eine Verletzung der Rechtsgleichheit, resp. des Grundsatzes des gleichen Zugangs für jede Person ("access to one, access to all") dar. Um die rechtsgleiche Behandlung aller Personen zu gewährleisten, sei sie deshalb verpflichtet, die durch den Bundesrat festgelegte Sperrfrist zu beachten.

5.3 Art. 2 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 24. Mai 2006 (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ, SR 152.31) konkretisiert Art. 6 Abs. 1 BGÖ und hält den Grundsatz des gleichen Zugangs für jede Person fest. Demnach soll ein amtliches Dokument, welches einer Person zugänglich gemacht wurde, in demselben Umfang auch jedem anderen Gesuchsteller zugänglich sein. Damit wird eine kollektive Information gewährleistet, welche es grundsätzlich nicht zulässt, den Zugang auf einzelne Personen oder einen bestimmten Personenkreis zu beschränken. Dies bedeutet allerdings nicht, dass nicht andere Gesetze einen privilegierten Zugang für bestimmte Personenkategorien - wie z.B. Parlamentarier - vorsehen können (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 2001; Gabor P. Blechta, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 1 Rz. 10; Urs Steimen, in: BSK-DSG/BGÖ, Art. 6 Rz 10; Mahon/Gonin, in: Handkommentar BGÖ, Art. 6 Rz. 24 f.).

5.4 Es wurde oben (vgl. E. 4.2) festgestellt, dass das streitgegenständliche eigenständige amtliche Dokument nach seiner Erstellung durch die Vorinstanz grundsätzlich dem öffentlichen Zugang unterliegt. Jeder anderen Person neben dem Beschwerdeführer steht dieselbe Möglichkeit offen, sich gestützt auf Art. 6 BGÖ gleichermassen und unter den gleichen Voraussetzungen Zugang zu diesem Dokument zu verschaffen. Ziel des BGÖ ist es letztendlich, durch den Zugang zu amtlichen Dokumenten die Transparenz über Auftrag, Organisation und Tätigkeit der Verwaltung zu fördern (vgl. Art. 1 BGÖ). Diese Zielsetzung wird durch eine Zugangsgewährung für Einzelpersonen selbst dann gewahrt, wenn diese in den Genuss eines "Informationsvorsprungs" kommt. Das Recht auf Zugang zu einer Information umfasst demnach nicht das Recht auf gleichzeitige Information. Eine Verletzung des Grundsatzes des gleichen Zugangs für jede Person liegt somit nicht vor, wenn der Beschwerdeführer als erster Zugang zum fraglichen Dokument der Vorinstanz erhalten hätte.

6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Vorinstanz dem Beschwerdeführer den Zugang zu den Zahlen betreffend die zur Ablehnung empfohlenen Asylgesuche zu Unrecht verwehrt, resp. den Zugang ungerechtfertigterweise aufgeschoben hat. Die Beschwerde ist gutzuheissen, sofern darauf eingetreten werden kann.

7.

7.1 Die Kosten des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht sind in der Regel von der unterliegenden Partei zu tragen. Unterliegt diese nur teilweise, werden die Verfahrenskosten ermässigt (vgl. Art. 63 Abs. 1 VwVG). Unterliegende Vorinstanzen haben keine Kosten zu tragen (vgl. Art. 63 Abs. 2 VwVG).

7.2 Die vorliegende Beschwerde ist bezüglich Hauptbegehren gutzuheissen. Auf das zweite Rechtsbegehren ist nicht einzutreten, weshalb es sich rechtfertigt, von einem Obsiegen des Beschwerdeführers im Umfang von 75% auszugehen. Die auf Fr. 800.-- festzusetzenden Verfahrenskosten (vgl. Art. 1 ff . des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]) sind ihm entsprechend im Umfang von Fr. 200.-- aufzuerlegen. Die Vorinstanz hat keine Verfahrenskosten zu tragen.

8.

8.1 Der obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG i.V.m. Art. 7 Abs. 1 VGKE). Obsiegt die Partei nur teilweise, ist die Parteientschädigung entsprechend zu kürzen (vgl. Art. 7 Abs. 2 VGKE). Bundesbehörden haben keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE). Sind die Kosten verhältnismässig gering, kann von einer Entschädigung abgesehen werden (vgl. Art. 7 Abs. 4 VGKE).

8.2 Dass dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer massgebliche Kosten entstanden wären, ist nicht ersichtlich. Es ist deshalb von der Zusprechung einer Parteientschädigung an ihn abzusehen. Die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird.

Es wird festgestellt, dass es sich bei dem streitgegenständlichen Dokument betreffend die Anzahl geprüfter und zur Ablehnung empfohlener Asylgesuche um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 Abs. 1 und 2 BGÖ handelt.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 800.-- werden im Umfang von Fr. 200.-- dem Beschwerdeführer auferlegt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 800.-- entnommen. Der Restbetrag von Fr. 600.-- wird dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an:

- den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)

- die Vorinstanz (Einschreiben)

- das Generalsekretariat VBS (Gerichtsurkunde)

- den Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (z.K., B-Post)

- die Bundeskanzlei (z.K.; B-Post)

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Kathrin Dietrich Stephan Metzger

Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff ., 90 ff. und 100 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 5 Documents officiels - 1 On entend par document officiel toute information:
¹	On entend par document officiel toute information:
^a	qui a été enregistrée sur un quelconque support;
^b	qui est détenue par l'autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée, et
^c	qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique.
²	Sont également réputés documents officiels les documents pouvant être établis par un traitement informatisé simple sur la base d'informations enregistrées satisfaisant aux conditions énoncées à l'al. 1, let. b et c.
³	Ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents:
^a	qui sont commercialisés par une autorité;
^b	qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration, ou
^c	qui sont destinés à l'usage personnel.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 5 Documents officiels - 1 On entend par document officiel toute information:
¹	On entend par document officiel toute information:
^a	qui a été enregistrée sur un quelconque support;
^b	qui est détenue par l'autorité dont elle émane ou à laquelle elle a été communiquée, et
^c	qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique.
²	Sont également réputés documents officiels les documents pouvant être établis par un traitement informatisé simple sur la base d'informations enregistrées satisfaisant aux conditions énoncées à l'al. 1, let. b et c.
³	Ne sont pas considérés comme des documents officiels les documents:
^a	qui sont commercialisés par une autorité;
^b	qui n'ont pas atteint leur stade définitif d'élaboration, ou
^c	qui sont destinés à l'usage personnel.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 33 Autorités précédentes - Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Conseil fédéral et des organes de l'Assemblée fédérale, en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération, y compris le refus d'autoriser la poursuite pénale;
^b	du Conseil fédéral concernant:
^b1	la révocation d'un membre du conseil de banque ou de la direction générale ou d'un suppléant sur la base de la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale26,
^b10	la révocation d'un membre du conseil d'administration du Service suisse d'attribution des sillons ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration, conformément à la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer44;
^b2	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des marchés financiers27,
^b3	le blocage de valeurs patrimoniales en vertu de la loi du 18 décembre 2015 sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite29,
^b4	l'interdiction d'exercer des activités en vertu de la LRens31,
^b4bis	l'interdiction d'organisations en vertu de la LRens,
^b5	la révocation du mandat d'un membre du Conseil de l'Institut fédéral de métrologie au sens de la loi du 17 juin 2011 sur l'Institut fédéral de métrologie34,
^b6	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'Autorité fédérale de surveillance en matière de révision ou l'approbation de la résiliation des rapports de travail du directeur par le conseil d'administration selon la loi du 16 décembre 2005 sur la surveillance de la révision36,
^b7	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse des produits thérapeutiques sur la base de la loi du 15 décembre 2000 sur les produits thérapeutiques38,
^b8	la révocation d'un membre du conseil d'administration de l'établissement au sens de la loi du 16 juin 2017 sur les fonds de compensation40,
^b9	la révocation d'un membre du conseil de l'Institut suisse de droit comparé selon la loi du 28 septembre 2018 sur l'Institut suisse de droit comparé42;
^c	du Tribunal pénal fédéral en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^cbis	du Tribunal fédéral des brevets en matière de rapports de travail de ses juges et de son personnel;
^dquinquies	de la Chancellerie fédérale, des départements et des unités de l'administration fédérale qui leur sont subordonnées ou administrativement rattachées;
^e	des établissements et des entreprises de la Confédération;
^f	des commissions fédérales;
^g	des tribunaux arbitraux fondées sur des contrats de droit public signés par la Confédération, ses établissements ou ses entreprises;
^h	des autorités ou organisations extérieures à l'administration fédérale, pour autant qu'elles statuent dans l'accomplissement de tâches de droit public que la Confédération leur a confiées;
ⁱ	d'autorités cantonales, dans la mesure où d'autres lois fédérales prévoient un recours au Tribunal administratif fédéral.

SR 173.32 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF) LTAF Art. 32 Exceptions
¹	Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit jugée par un tribunal;
^b	les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires;
^c	les décisions relatives à la composante «prestation» du salaire du personnel de la Confédération, dans la mesure où elles ne concernent pas l'égalité des sexes;
^d	...
^e	les décisions dans le domaine de l'énergie nucléaire concernant:
^e1	l'autorisation générale des installations nucléaires;
^e2	l'approbation du programme de gestion des déchets;
^e3	la fermeture de dépôts en profondeur;
^e4	la preuve de l'évacuation des déchets.
^f	les décisions relatives à l'octroi ou l'extension de concessions d'infrastructures ferroviaires;
^g	les décisions rendues par l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^h	les décisions relatives à l'octroi de concessions pour des maisons de jeu;
ⁱ	les décisions relatives à l'octroi, à la modification ou au renouvellement de la concession octroyée à la Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR);
^j	les décisions relatives au droit aux contributions d'une haute école ou d'une autre institution du domaine des hautes écoles.
²	Le recours est également irrecevable contre:
^a	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'une opposition ou d'un recours devant une autorité précédente au sens de l'art. 33, let. c à f;
^b	les décisions qui, en vertu d'une autre loi fédérale, peuvent faire l'objet d'un recours devant une autorité cantonale.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 48
¹	A qualité pour recourir quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est spécialement atteint par la décision attaquée, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	A également qualité pour recourir toute personne, organisation ou autorité qu'une autre loi fédérale autorise à recourir.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 25
¹	L'autorité compétente sur le fond a qualité pour constater par une décision, d'office ou sur demande, l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations fondés sur le droit public.
²	Elle donne suite à une demande en constatation si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection.
³	Aucun désavantage ne peut résulter pour la partie du fait qu'elle a agi en se fondant légitimement sur une décision de constatation.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 50
¹	Le recours doit être déposé dans les 30 jours qui suivent la notification de la décision.
²	Le recours pour déni de justice ou retard injustifié peut être formé en tout temps.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 52
¹	Le mémoire de recours indique les conclusions, motifs et moyens de preuve et porte la signature du recourant ou de son mandataire; celui-ci y joint l'expédition de la décision attaquée et les pièces invoquées comme moyens de preuve, lorsqu'elles se trouvent en ses mains.
²	Si le recours ne satisfait pas à ces exigences, ou si les conclusions ou les motifs du recourant n'ont pas la clarté nécessaire, sans que le recours soit manifestement irrecevable, l'autorité de recours impartit au recourant un court délai supplémentaire pour régulariser le recours.
³	Elle avise en même temps le recourant que si le délai n'est pas utilisé, elle statuera sur la base du dossier ou si les conclusions, les motifs ou la signature manquent, elle déclarera le recours irrecevable.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer:
^a	la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation;
^b	la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents;
^c	l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 62
¹	L'autorité de recours peut modifier la décision attaquée à l'avantage d'une partie.
²	Elle peut modifier au détriment d'une partie la décision attaquée, lorsque celle-ci viole le droit fédéral ou repose sur une constatation inexacte ou incomplète des faits: pour inopportunité, la décision attaquée ne peut être modifiée au détriment d'une partie, sauf si la modification profite à la partie adverse.
³	Si l'autorité de recours envisage de modifier, au détriment d'une partie, la décision attaquée, elle l'informe de son intention et lui donne l'occasion de s'exprimer.
⁴	Les motifs invoqués à l'appui du recours ne lient en aucun cas l'autorité de recours.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 6 Principe de la transparence - 1 Toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités.
¹	Toute personne a le droit de consulter des documents officiels et d'obtenir des renseignements sur leur contenu de la part des autorités.
²	Elle peut consulter les documents officiels sur place ou en demander une copie. La législation sur le droit d'auteur est réservée.
³	Si les documents officiels ont déjà été publiés par la Confédération sur papier ou sous forme électronique, les conditions énoncées aux al. 1 et 2 sont réputées remplies.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 8 Cas particuliers - 1 Le droit d'accès n'est pas reconnu pour les documents officiels afférents à la procédure de co-rapport.
¹	Le droit d'accès n'est pas reconnu pour les documents officiels afférents à la procédure de co-rapport.
²	L'accès aux documents officiels n'est autorisé qu'après la décision politique ou administrative dont ils constituent la base.
³	Le Conseil fédéral peut exceptionnellement déclarer que les documents officiels de la procédure de consultation des offices restent non accessibles après la prise de décision.
⁴	L'accès à des documents officiels exprimant une prise de position dans le cadre de négociations en cours ou futures est exclu dans tous les cas.
⁵	L'accès aux rapports d'évaluation des prestations fournies par l'administration fédérale et de l'efficacité des mesures prises par cette dernière est garanti.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 10 Demande d'accès - 1 La demande d'accès à des documents officiels est adressée à l'autorité qui les a produits ou qui les a reçus en tant que destinataire principal de la part de tiers qui ne sont pas soumis à la présente loi.
¹	La demande d'accès à des documents officiels est adressée à l'autorité qui les a produits ou qui les a reçus en tant que destinataire principal de la part de tiers qui ne sont pas soumis à la présente loi.
²	Le Conseil fédéral peut prévoir une procédure spéciale pour l'accès aux documents officiels des représentations suisses à l'étranger et des missions auprès d'organisations internationales.
³	La demande doit être formulée de manière suffisamment précise.
⁴	Le Conseil fédéral règle les modalités de la procédure:
^a	il tient compte des besoins particuliers des médias;
^b	il peut prévoir d'autres modalités d'accès lorsqu'un grand nombre de demandes portent sur les mêmes documents;
^c	il peut prolonger les délais de traitement des demandes nécessitant un surcroît important de travail.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 2 Champ d'application à raison de la personne - 1 La présente loi s'applique:
¹	La présente loi s'applique:
^a	à l'administration fédérale;
^b	aux organismes et personnes de droit public ou de droit privé extérieurs à l'administration fédérale, dans la mesure où ils édictent des actes ou rendent en première instance des décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA)3;
^c	aux Services du Parlement.
²	La présente loi ne s'applique pas à la Banque nationale suisse ni à l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers.4
³	Le Conseil fédéral peut soustraire au champ d'application de la loi d'autres unités de l'administration fédérale ainsi que d'autres organismes et personnes extérieurs à l'administration fédérale:
^a	si l'accomplissement des tâches qui leur ont été confiées l'exige;
^b	si leur soumission à la présente loi portait atteinte à leur capacité de concurrence; ou
^c	si les tâches qui leur ont été confiées sont d'importance mineure.

SR 152.31 Ordonnance du 24 mai 2006 sur le principe de la transparence dans l'administration (Ordonnance sur la transparence, OTrans) - Ordonnance sur la transparence OTrans Art. 1 - 1 On entend par document commercialisé, toute information fournie par une autorité contre paiement, y compris les informations qui ont une utilité directe pour l'élaboration d'un produit.
¹	On entend par document commercialisé, toute information fournie par une autorité contre paiement, y compris les informations qui ont une utilité directe pour l'élaboration d'un produit.
²	Un document a atteint son stade définitif d'élaboration:
^a	lorsque l'autorité dont il émane l'a signé, ou
^b	lorsque son auteur l'a définitivement remis au destinataire notamment à titre d'information ou pour que celui-ci prenne position ou une décision.
³	On entend par document destiné à l'usage personnel, toute information établie à des fins professionnelles mais qui est utilisée exclusivement par son auteur ou par un cercle restreint de personnes comme moyen auxiliaire, tel que des notes ou des copies de travail.

SR 152.3 Loi fédérale du 17 décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (Loi sur la transparence, LTrans) - Loi sur la transparence LTrans Art. 7 Exceptions - 1 Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
¹	Le droit d'accès est limité, différé ou refusé, lorsque l'accès à un document officiel:
^a	est susceptible de porter notablement atteinte au processus de la libre formation de l'opinion et de la volonté d'une autorité qui est soumise à la présente loi, d'un autre organe législatif ou administratif ou d'une instance judiciaire;
^b	entrave l'exécution de mesures concrètes prises par une autorité conformément à ses objectifs;
^c	risque de compromettre la sûreté intérieure ou extérieure de la Suisse;
^d	risque de compromettre les intérêts de la Suisse en matière de politique extérieure et ses relations internationales;
^e	risque de compromettre les relations entre la Confédération et les cantons ou les relations entre cantons;
^f	risque de compromettre les intérêts de la politique économique ou monétaire de la Suisse;
^g	peut révéler des secrets professionnels, d'affaires ou de fabrication;
^h	peut avoir pour effet de divulguer des informations fournies librement par un tiers à une autorité qui en a garanti le secret.
²	Le droit d'accès est limité, différé ou refusé si l'accès à un document officiel peut porter atteinte à la sphère privée de tiers, à moins qu'un intérêt public à la transparence ne soit exceptionnellement jugé prépondérant.

SR 172.010.1 Ordonnance du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (OLOGA) OLOGA Art. 5 Procédure de co-rapport - (art. 15 et 33 LOGA)
¹	La procédure de co-rapport sert à préparer la décision du Conseil fédéral. Elle doit lui permettre de concentrer ses délibérations sur les aspects essentiels de l'affaire.
^1bis	La procédure de co-rapport commence le jour où le département compétent signe sa proposition.6
²	Le département responsable remet en temps utile à la Chancellerie fédérale la proposition définitive en vue de l'ouverture d'une procédure de co-rapport.7

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 63
¹	En règle générale, les frais de procédure comprenant l'émolument d'arrêté, les émoluments de chancellerie et les débours sont mis, dans le dispositif, à la charge de la partie qui succombe. Si celle-ci n'est déboutée que partiellement, ces frais sont réduits. À titre exceptionnel, ils peuvent être entièrement remis.
²	Aucun frais de procédure n'est mis à la charge des autorités inférieures, ni des autorités fédérales recourantes et déboutées; si l'autorité recourante qui succombe n'est pas une autorité fédérale, les frais de procédure sont mis à sa charge dans la mesure où le litige porte sur des intérêts pécuniaires de collectivités ou d'établissements autonomes.
³	Des frais de procédure ne peuvent être mis à la charge de la partie qui a gain de cause que si elle les a occasionnés en violant des règles de procédure.
⁴	L'autorité de recours, son président ou le juge instructeur perçoit du recourant une avance de frais équivalant aux frais de procédure présumés. Elle lui impartit pour le versement de cette créance un délai raisonnable en l'avertissant qu'à défaut de paiement elle n'entrera pas en matière. Si des motifs particuliers le justifient, elle peut renoncer à percevoir la totalité ou une partie de l'avance de frais.101
^4bis	L'émolument d'arrêté est calculé en fonction de l'ampleur et de la difficulté de la cause, de la manière de procéder des parties et de leur situation financière. Son montant est fixé:
^a	entre 100 et 5000 francs dans les contestations non pécuniaires;
^b	entre 100 et 50 000 francs dans les autres contestations.102
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des émoluments.103 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral104 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales105 sont réservés.106

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 1 Frais de procédure
¹	Les frais de procédure devant le Tribunal administratif fédéral (tribunal) comprennent l'émolument judiciaire et les débours.
²	L'émolument judiciaire couvre les frais de photocopie des mémoires et les frais administratifs normaux, tels que les frais pour le personnel, les locaux et le matériel ainsi que les frais postaux, téléphoniques et de télécopie.
³	Les débours comprennent notamment les frais de traduction et les frais occasionnés par l'administration des preuves. Les frais de traduction ne sont pas facturés lorsqu'il s'agit de la traduction d'une langue officielle à une autre.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110

SR 173.320.2 Règlement du 21 février 2008 concernant les frais, dépens et indemnités fixés par le Tribunal administratif fédéral (FITAF) FITAF Art. 7 Principe
¹	La partie qui obtient gain de cause a droit aux dépens pour les frais nécessaires causés par le litige.
²	Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, les dépens auxquels elle peut prétendre sont réduits en proportion.
³	Les autorités fédérales et, en règle générale, les autres autorités parties n'ont pas droit aux dépens.
⁴	Si les frais sont relativement peu élevés, le tribunal peut renoncer à allouer des dépens.
⁵	L'art. 6a s'applique par analogie.7

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.