Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1P.55/2003 /viz

Sentenza del 15 aprile 2003
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del Tribunale federale,
Aeschlimann e Catenazzi,
cancelliere Gadoni.

Parti
Comune di Muzzano, 6933 Muzzano,
ricorrente,
rappresentato dal Municipio e patrocinato dalla
avv. Michela Ferrari-Testa, 6950 Tesserete,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6501 Bellinzona,
Gran Consiglio del Cantone Ticino,
6501 Bellinzona,

Oggetto
strada di circonvallazione Agno-Bioggio,

ricorso di diritto pubblico contro la decisione emanata
il 3 dicembre 2002 dal Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Il 25 novembre 1998 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha adottato, nell'ambito del piano dei trasporti del Luganese, una scheda di piano direttore concernente la nuova strada di circonvallazione Agno-Bioggio. Contro il contenuto della scheda il Comune di Muzzano è insorto davanti al Gran Consiglio del Cantone Ticino, contestando essenzialmente il tracciato stradale.
Con decisione del 3 dicembre 2002 il Gran Consiglio ha respinto il ricorso e autorizzato il Consiglio di Stato ad aggiornare la scheda di piano direttore secondo i considerandi contenuti nel rapporto della Commissione parlamentare per la pianificazione del territorio.
B.
Il Comune di Muzzano impugna con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale questa decisione, chiedendo di annullarla e di rinviare gli atti al Governo per una nuova pubblicazione. Fa essenzialmente valere la parzialità di taluni membri del Gran Consiglio e della sua Commissione, nonché una violazione del diritto di essere sentito.
Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, chiede di respingere, in quanto ricevibile, il ricorso.

Diritto:
1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 128 I 177 consid. 1, 128 II 46 consid. 2a, 127 III 41 consid. 2a).
Contro le decisioni cantonali di ultima istanza in materia di piano direttore non è di massima ammissibile il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (art. 34 cpv. 1 e

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

3 LPT). Né la scheda di piano direttore litigiosa né la decisione impugnata contengono precise e concrete disposizioni fondate sul diritto pubblico federale e vincolanti per ognuno; è quindi di principio aperta in concreto solo la via del ricorso di diritto pubblico (cfr. DTF 121 II 430 consid. 1c, 119 Ia 285 consid. 3e pag. 293).
2.
2.1 Secondo l'art. 88

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

OG il diritto di ricorrere spetta ai privati o agli enti collettivi che si trovano lesi nei loro diritti da decreti o decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere obbligatorio generale. Il ricorso di diritto pubblico tende innanzitutto a proteggere l'individuo da una violazione dei suoi diritti costituzionali compiuta dall'autorità (art. 84 cpv. 1 lett. a

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

OG). Tali diritti sono di principio riconosciuti solo ai privati, mentre le collettività pubbliche, in quanto detentrici del pubblico potere, non possono di massima invocarli né, quindi, impugnare con un ricorso di diritto pubblico una decisione che le concerne in quanto autorità (DTF 125 I 173 consid. 1b pag. 175, 121 I 218 consid. 2a, 120 Ia 95 consid. 1a).
La giurisprudenza riconosce tuttavia, eccezionalmente, la legittimazione a ricorrere secondo l'art. 88

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

OG alle corporazioni di diritto pubblico quando siano colpite da un atto d'imperio in condizioni di parità con altri soggetti, segnatamente quando intervengano sul piano del diritto privato, o siano colpite in modo analogo a un privato cittadino, per esempio quali proprietarie di beni appartenenti al patrimonio finanziario o amministrativo (DTF 123 III 454 consid. 2). La legittimazione a ricorrere è inoltre riconosciuta al Comune quando sia leso nella sua autonomia come detentore del pubblico potere o invochi una violazione della sua esistenza o del suo territorio garantiti dal diritto cantonale (DTF 125 I 173 consid. 1b, 121 I 218 consid. 2a e rinvii).
2.2 Con la decisione impugnata il Gran Consiglio ha respinto il ricorso del Comune e confermato sostanzialmente la scheda di piano direttore adottata dal Governo. Secondo l'art. 12

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 12 Bereinigung - 1 Kann der Bundesrat Richtpläne oder Teile davon nicht genehmigen, so ordnet er nach Anhören der Beteiligten eine Einigungsverhandlung an.
1	Kann der Bundesrat Richtpläne oder Teile davon nicht genehmigen, so ordnet er nach Anhören der Beteiligten eine Einigungsverhandlung an.
2	Für die Dauer der Einigungsverhandlung verfügt er, dass nichts unternommen wird, was ihren Ausgang nachteilig beeinflussen könnte.
3	Kommt keine Einigung zustande, so entscheidet der Bundesrat, spätestens drei Jahre nachdem er die Einigungsverhandlung angeordnet hat.

della legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT) il piano direttore assicura una pianificazione coerente e continua del territorio cantonale; esso è inteso in particolare a determinare le grandi linee dell'organizzazione territoriale e dell'uso del suolo (cpv. 1 lett. a), rispettivamente a garantire il coordinamento delle pianificazioni (cpv. 1 lett. b). Il piano direttore non stabilisce per il singolo proprietario in modo definitivo e vincolante la destinazione e l'uso ammissibile del fondo; esso per contro vincola le autorità (art. 9 cpv. 1

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 9 Verbindlichkeit und Anpassung - 1 Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
1	Richtpläne sind für die Behörden verbindlich.
2	Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls angepasst.
3	Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet.

LPT, art. 22 cpv. 1 LALPT; DTF 119 Ia 285 consid. 3a), e vieta al Comune di adottare piani regolatori che lo contrastano (cfr. art. 26 cpv. 2

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 26 Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Behörde - 1 Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
1	Eine kantonale Behörde genehmigt die Nutzungspläne und ihre Anpassungen.
2	Sie prüft diese auf ihre Übereinstimmung mit den vom Bundesrat genehmigten kantonalen Richtplänen.
3	Mit der Genehmigung durch die kantonale Behörde werden die Nutzungspläne verbindlich.

LPT, art. 24 cpv. 3 LALPT). La decisione impugnata non colpisce quindi il Comune ricorrente in modo analogo a un privato cittadino - non del resto legittimato secondo l'art. 88

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

OG a impugnare il piano direttore (DTF 119 Ia 285 consid. 3b pag. 289) - ma lo colpisce nella sua qualità di detentore del pubblico potere. Essa potrebbe di conseguenza
essere censurata dal Comune solo per violazione dell'autonomia comunale (DTF 119 Ia 285 consid. 3b e 4a e rinvii; André Jomini, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/ Ruch, editori, Kommentar zum RPG, Zurigo 1999, n. 61 seg. all'art. 34

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

LPT; Adelio Scolari, Commentario, Bellinzona 1996, pag. 100 seg.).
2.3 Il ricorrente non fa tuttavia valere una siffatta violazione, né vi accenna minimamente. Esso non spiega, con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

OG, applicabile per costante giurisprudenza anche a un caso come il presente, in quale misura la legislazione cantonale gli conferirebbe, nella pianificazione direttrice, una protetta libertà di manovra, rispettivamente in quale misura gli spazi, che gli sono propri, e entro i quali fruisce di autonomia, sarebbero violati; in definitiva, il ricorso non si fonda affatto su una lesione dell'autonomia comunale che, non dimostrata, non è stata peraltro nemmeno invocata (cfr., sull'obbligo di motivazione, DTF 114 Ia 73 consid. 2a-b, 80 consid. 1b, 315 consid. 1b; cfr., in generale sulla nozione di autonomia comunale, DTF 128 I 136 consid. 2, 126 I 133 consid. 2 e rinvii). In tali circostanze, le critiche di pretesa violazione di garanzie procedurali generali e del diritto di essere sentito, non fatte valere dal ricorrente in stretta connessione con l'autonomia comunale, ma invocate a titolo indipendente, non possono essere esaminate in questa sede (cfr. DTF 121 I 218 consid. 4a, 120 Ia 95 consid. 2 pag. 100 e rinvii).
3.
Ne consegue che il ricorso di diritto pubblico è inammissibile. Vista la natura della controversia e considerato che non sono direttamente in discussione interessi pecuniari del Comune ricorrente, si rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 156 cpv. 2

SR 700 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) - Raumplanungsgesetz RPG Art. 34 Bundesrecht - 1 Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
1	Für die Rechtsmittel an Bundesbehörden gelten die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege.
2	Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über:
a	Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5);
b	die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen;
c	Bewilligungen im Sinne der Artikel 24-24d80 und 37a.81
3	Das Bundesamt für Landwirtschaft ist zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide über Vorhaben, die Fruchtfolgeflächen beanspruchen.82

OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è inammissibile.
2.
Non si preleva una tassa di giustizia.
3.
Comunicazione alla patrocinatrice del ricorrente, al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Losanna, 15 aprile 2003
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: