1A.53/2006 - 2007-01-15 - Pianificazione territoriale e diritto pubblico edilizio - variante di poco conto del piano particolareggiato del nucleo e del nuovo centro civico comunale del comune di Novazzano

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1A.53/2006
1P.153/2006 /biz

Sentenza del 15 gennaio 2007
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
A.A.________,
ricorrente, patrocinata dall'avv. Francesco Adami,

contro

Comunione ereditaria composta da B.B.________, C.B.________, D.B.________,
opponenti, patrocinati dall'avv. Stefano Camponovo,
Consiglio di Stato del Cantone Ticino,
residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino, palazzo di giustizia, via Pretorio 16, 6900 Lugano,
Comune di Novazzano, 6883 Novazzano.

Oggetto
variante di poco conto del piano particolareggiato
del nucleo e del nuovo centro civico del Comune di Novazzano,

ricorso di diritto amministrativo e ricorso di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 7 febbraio 2006 dal Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A.A.________ è proprietaria del fondo part. n. 141 di Novazzano, di complessivi 3'058 m2, confinante con la strada cantonale. Sulla particella sorgono un edificio abitativo abbandonato di due piani, un fabbricato adibito a deposito, collegato all'abitazione tramite un portico, e una vecchia costruzione agricola. A nord di questo fondo, separato da una stradina sterrata (part. n. 483), è ubicato il fondo part. n. 590 di cui sono proprietari comuni B.B.________, C.B.________ e D.B.________.
La proprietà A.________ è parzialmente inclusa nel piano particolareggiato del nucleo e del nuovo centro civico (PP-NCN) adottato dal Consiglio comunale di Novazzano il 16 marzo 1992 e approvato dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino il 19 ottobre 1993. In particolare, il piano particolareggiato inserisce il settore ovest del fondo, a confine con la strada cantonale, costituito dall'abitazione, dal deposito e dalla superficie inedificata attigua a questi edifici, alla zona del nucleo tradizionale. Esso consente il riattamento, la sopraelevazione e la sostituzione dell'edificio abitativo e il riattamento limitato di quello adibito a deposito, mentre non prevede una disciplina specifica per l'area inedificata. La parte rimanente della particella resta per contro attribuita alla zona agricola secondo il piano regolatore comunale del 1982.
B.
Nel settembre del 2003 il Comune ha elaborato una variante del piano particolareggiato secondo la procedura abbreviata per le modifiche di poco conto, che a livello comunale prevede la competenza del solo Municipio. La variante era volta a permettere un'edificazione più razionale del fondo part. n. 141, consentendo in particolare la realizzazione di un posteggio privato sotterraneo e dei relativi accessi. Le modifiche comportavano l'allargamento del perimetro del piano particolareggiato, estendendo la zona del nucleo tradizionale a un'ulteriore fascia di terreno verso nord, fino all'altezza della costruzione agricola esistente sul fondo. L'area inedificata attigua all'abitazione e al deposito veniva qualificata quale corte e la linea di arretramento veniva spostata in corrispondenza con il nuovo perimetro. Veniva altresì attribuita la funzione di strada di servizio al tratto iniziale della stradina sterrata e la destinazione di posteggio privato sotterraneo sia all'area inedificata adibita a corte sia alla nuova fascia di terreno inclusa nella zona del nucleo. Con decisione del 23 dicembre 2003 il Dipartimento cantonale del territorio ha approvato la variante. Adito dai proprietari del fondo vicino, il Consiglio di Stato ne ha
respinto il ricorso confermando l'approvazione dipartimentale con risoluzione del 17 agosto 2004.
C.
Con sentenza del 7 febbraio 2006 il Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), dopo l'esperimento di un sopralluogo, ha accolto un ricorso della comunione ereditaria B.________ e ha annullato sia la risoluzione governativa sia quella dipartimentale. La Corte cantonale ha in particolare ritenuto che le modifiche del piano particolareggiato non erano di poco conto e non potevano di conseguenza essere adottate seguendo la procedura abbreviata. Né erano date le premesse per riesaminare ed adattare il piano.
D.
A.A.________ impugna con un ricorso di diritto pubblico e un ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale questa sentenza, chiedendo con il primo rimedio di annullarla e con il secondo di riformarla nel senso di respingere il ricorso presentato dai vicini dinanzi al TPT e di porre a loro carico le spese processuali della sede giudiziaria cantonale. La ricorrente fa valere con il ricorso di diritto pubblico la violazione del divieto dell'arbitrio, della garanzia della proprietà e dell'autonomia comunale. Con il ricorso di diritto amministrativo sostiene che le modifiche adottate con la variante di poco conto avrebbero anche potuto beneficiare di un'autorizzazione eccezionale giusta gli art. 24 segg. LPT.
E.
Il TPT si conferma nella sua sentenza. Il Consiglio di Stato e il Municipio di Novazzano chiedono di accogliere i ricorsi, mentre i proprietari vicini chiedono di respingerli.

Diritto:
1.
1.1 Il 1° gennaio 2007 è entrata in vigore le legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005 (LTF, RS 173.110; cfr. RU 2006 1069), che abroga la legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG). Nelle disposizioni transitorie, l'art. 132 cpv. 1 LTF prevede che la novella legislativa si applica ai procedimenti promossi dinanzi a questo Tribunale dopo la sua entrata in vigore e, con particolare riferimento ai procedimenti su ricorso, soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo questa data: alla fattispecie rimane pertanto applicabile l'OG.
1.2 Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 132 I 140 consid. 1.1 e rinvii).
1.3 La ricorrente impugna una decisione cantonale di ultima istanza emanata su ricorso e relativa a un piano regolatore comunale, precisamente a un piano particolareggiato che lo integra. Secondo l'art. 34 cpv. 3 LPT, trattandosi di una contestazione riguardante un piano di utilizzazione (art. 14 LPT), la decisione cantonale è di principio impugnabile con il ricorso di diritto pubblico. In effetti, essa non concerne indennità per restrizioni della proprietà né riguarda la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile o autorizzazioni ai sensi degli art. 24 -24d LPT (cfr. art. 34 cpv. 1 LPT). Contrariamente all'opinione della ricorrente, un'eventuale trasformazione fondata sulla base degli art. 24c LPT e 42 OPT non è infatti oggetto del litigio ed esula quindi dalla presente procedura, di natura pianificatoria. La decisione impugnata nemmeno è in un rapporto di stretta connessione con questioni relative all'applicazione del diritto federale per le quali è data la via del ricorso di diritto amministrativo.
Ne consegue che in concreto è ammissibile solo il ricorso di diritto pubblico.
1.4 In quanto proprietaria del fondo part. n. 141 di Novazzano, A.A.________ è senz'altro legittimata secondo l'art. 88 OG a impugnare la sentenza del TPT che concerne direttamente il regime pianificatorio della sua particella (DTF 129 I 337 consid. 1.3).
1.5 Ritenuto che gli atti di causa (comprensivi delle fotografie scattate in occasione del sopralluogo esperito dalla Corte cantonale) sono sufficienti per potersi pronunciare sul gravame, un ulteriore sopralluogo, chiesto dalla ricorrente anche in questa sede, non appare necessario e non viene quindi esperito (art. 95 OG; DTF 123 II 248 consid. 2a).
2.
2.1 La ricorrente lamenta l'applicazione arbitraria dell'art. 14 del regolamento della legge cantonale di applicazione della LPT, del 29 gennaio 1991 (RLALPT), che definisce le modifiche di poco conto. Sostiene che la variante litigiosa sebbene intervenga, cambiandole, su tutte le rappresentazioni grafiche componenti il piano particolareggiato, avrebbe nel complesso un'incidenza territoriale limitata, in particolare poiché toccherebbe una superficie ridotta e riguarderebbe solo pochi proprietari. Rimprovera inoltre alla Corte cantonale di avere interpretato la norma in modo eccessivamente restrittivo, contraddicendo in particolare una sua precedente decisione in questa materia. La ricorrente adduce poi che anche un'estensione della zona edificabile e un cambiamento della funzione delle superfici toccate riguarderebbero di per sé l'uso ammissibile del suolo ai sensi dell'art. 14 RLALPT e, per quanto non importanti, potrebbero essere di principio assoggettati alla procedura abbreviata: a maggior ragione ove si consideri che le modifiche di poco conto elencate dalla disposizione cantonale avrebbero unicamente carattere esemplificativo.
2.2
2.2.1 Nel Cantone Ticino, secondo l'art. 34 cpv. 1 LALPT, il piano regolatore e le sue varianti (art. 41 cpv. 2 LALPT) sono adottati dall'Assemblea o dal Consiglio comunale; il Consiglio di Stato è l'autorità di ricorso e di approvazione del piano (art. 37 cpv. 1 LALPT) e le sue decisioni sono ora impugnabili dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo (art. 38 cpv. 1 LALPT nel tenore in vigore a partire dal 14 luglio 2006), mentre in precedenza lo erano dinanzi al TPT. L'art. 41 cpv. 3 LALPT assegna nondimeno al Consiglio di Stato il compito di fissare la procedura "per modifiche di poco conto". Queste regole si applicano anche ai piani particolareggiati (art. 55 cpv. 1 LALPT).
Con l'art. 14 RLALPT il Governo ha stabilito quali modificazioni possono essere considerate di poco conto, facendo rientrare in tale nozione le modifiche che interessano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000 m2 e che segnatamente mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità). A livello procedurale ha in sostanza eliminato la competenza del legislativo comunale, prevedendo all'art. 15 RLALPT ch'esse fossero adottate dal Municipio e approvate dal Dipartimento del territorio, con facoltà di ricorso al Consiglio di Stato prima e alla Corte cantonale poi.
2.2.2 Le modifiche in discussione interessano direttamente due soli fondi per una superficie complessiva inferiore ai 2000 m2 e toccano un numero limitato di persone. Nondimeno esse estendono il perimetro del piano particolareggiato con l'ampliamento della zona del nucleo tradizionale intaccando circa 80 m2 di zona agricola prevista dal piano regolatore. Prevedono inoltre, su questa superficie supplementare e su quella occupata dalla corte, un posteggio privato sotterraneo che secondo la domanda di costruzione presentata l'8 gennaio 2003 dalla ricorrente può ospitare fino a quindici autovetture. L'accesso al parcheggio sarebbe garantito dalla strada sterrata part. n. 483, indicata quale percorso pedonale dal piano regolatore, che verrebbe modificata in strada di servizio contestualmente con lo spostamento di una linea d'arretramento al fine di permettere la realizzazione della rampa d'ingresso. Queste circostanze sono state accertate dalla Corte cantonale in modo conforme agli atti. Essa, contrariamente al parere della ricorrente, non è in particolare incorsa nell'arbitrio considerando come non decisiva la circostanza che il tratto stradale iniziale sarebbe di fatto già carrozzabile: determinante è infatti la destinazione di
tracciato pedonale stabilita dal piano regolatore (cfr. art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT; sentenza 1P.51/2004 del 28 febbraio 2005, consid. 4, parzialmente pubblicata in: RtiD II-2005, n. 21, pag. 121 segg.). Valutate globalmente, le modifiche in discussione incidono in misura apprezzabile sulla pianificazione locale tanto da non fare apparire manifestamente insostenibile esigere che le stesse siano, dandosene il caso, adottate secondo la procedura ordinaria. In effetti, nonostante riguardino una superficie di per sé ridotta, tali modifiche comportano l'allargamento del perimetro del piano particolareggiato, estendendo la zona del nucleo tradizionale e interessando quindi direttamente il limite tra la zona edificabile e quella agricola. Esse toccano inoltre direttamente l'assetto viario e permettono di realizzare un posteggio sotterraneo, ampliando la portata del piano particolareggiato e assumendo complessivamente una rilevanza che nel contesto di un nucleo tradizionale non appare equiparabile al caso di una modifica minima di parametri edilizi. Ricordato che l'arbitrio non è già ravvisabile nella possibilità che anche un'altra soluzione sembri eventualmente sostenibile, occorrendo invece che la decisione impugnata risulti
manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico, o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità, è quindi senza disattendere questo divieto che la Corte cantonale ha negato in concreto ai provvedimenti pianificatori litigiosi la qualifica di modifiche di poco conto ai sensi dell'art. 14 RLALPT (cfr., sulla nozione di arbitrio, DTF 131 I 217 consid. 2.1, 129 I 173 consid. 3.1 e rinvii).
2.2.3 Accennando alla sentenza emanata il 17 ottobre 1996 dal TPT (parzialmente pubblicata in: RDAT II-1997, n. 25, pag. 75 segg.), che aveva in quel caso ammesso una modifica di poco conto, la ricorrente non fa esplicitamente valere una pretesa disparità di trattamento, spiegando, con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, in che misura la Corte cantonale avrebbe trattato in modo diverso situazioni simili senza fondarsi su motivi oggettivi (cfr., su questo principio, DTF 130 I 65 consid. 3.6, 129 I 113 consid. 5.1). Comunque, la modificazione oggetto della decisione citata dalla ricorrente concerneva la parziale attribuzione di un fondo a una diversa categoria d'intervento all'interno di un piano di protezione del centro storico. Essa non modificava per contro né l'estensione di tale piano, né il limite tra la zona edificabile e quella inedificabile, né le caratteristiche viarie del comparto: la fattispecie differiva quindi da quella in esame.
2.3 Nelle esposte circostanze, la decisione impugnata non viola nemmeno la garanzia della proprietà. In effetti, poiché l'annullamento dell'approvazione della variante litigiosa non pregiudica l'attuale possibilità per la ricorrente di continuare a utilizzare il suo fondo secondo la pianificazione in vigore, in concreto non si realizza una restrizione particolarmente grave della proprietà. In questo caso, il potere d'esame del Tribunale federale relativo a detta garanzia corrisponde pertanto a quello relativo al divieto dell'arbitrio, che, come visto, non è però stato violato dal TPT (cfr. DTF 126 I 213 consid. 3a e rinvio). La Corte cantonale non ha infine neppure disatteso l'autonomia comunale, ritenuto che, trattandosi in concreto dell'eventuale violazione di una norma del diritto cantonale, anche in quest'ambito il potere cognitivo del Tribunale federale è limitato all'arbitrio (cfr. DTF 132 I 68 consid. 1.1, 131 I 91 consid. 1, 129 I 290 consid. 2.3 e rinvii).
2.4 Poiché la decisione di negare ai provvedimenti pianificatori in discussione il carattere di "modifiche di poco conto" giusta l'art. 14 RLALPT, adottabili secondo la procedura abbreviata, non conduce a un risultato arbitrario, non occorre esaminare le ulteriori censure ricorsuali, in particolare riguardo ai motivi che giustificherebbero il riesame e l'adattamento del piano.
3.
Ne segue che il ricorso di diritto amministrativo deve essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto pubblico, nella misura della sua ammissibilità, deve essere respinto. Le spese seguono la soccombenza (art. 156 cpv. 1 OG). La ricorrente dovrà inoltre rifondere agli opponenti, patrocinati da un legale, un'equa indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso di diritto amministrativo è inammissibile.
2.
Nella misura in cui ammissibile, il ricorso di diritto pubblico è respinto.
3.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 3'000.-- è posta a carico della ricorrente, che rifonderà agli opponenti un'indennità complessiva di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, al Comune di Novazzano, al Consiglio di Stato e al Tribunale della pianificazione del territorio del Cantone Ticino.
Losanna, 15 gennaio 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 173.110 Legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale (LTF) - Organizzazione giudiziaria LTF Art. 132 Disposizioni transitorie - 1 La presente legge si applica ai procedimenti promossi dinanzi al Tribunale federale dopo la sua entrata in vigore; ai procedimenti su ricorso si applica soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo la sua entrata in vigore.
¹	La presente legge si applica ai procedimenti promossi dinanzi al Tribunale federale dopo la sua entrata in vigore; ai procedimenti su ricorso si applica soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo la sua entrata in vigore.
²	...118
³	I giudici ordinari e i giudici supplenti eletti in base alla legge del 16 dicembre 1943119 sull'organizzazione giudiziaria o al decreto federale del 23 marzo 1984120 concernente l'aumento del numero dei giudici supplenti del Tribunale federale e quelli eletti nel 2007 e nel 2008 restano in carica fino al 31 dicembre 2008.121
⁴	La limitazione del numero dei giudici supplenti secondo l'articolo 1 capoverso 4 si applica dal 2009.122

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
²	I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
^a	le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
^b	la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
^c	le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82
³	L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 14 Definizione - 1 I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
¹	I piani d'utilizzazione disciplinano l'uso ammissibile del suolo.
²	Essi delimitano in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24 Eccezioni per edifici e impianti fuori delle zone edificabili - In deroga all'articolo 22 capoverso 2 lettera a, possono essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti, se:
^a	la loro destinazione esige un'ubicazione fuori della zona edificabile; e
^b	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24^d - 1 In edifici abitativi agricoli, conservati nella loro sostanza, può essere autorizzata un'utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli.66
¹	In edifici abitativi agricoli, conservati nella loro sostanza, può essere autorizzata un'utilizzazione a scopi abitativi extra-agricoli.66
^1bis	...67
²	Il cambiamento totale di destinazione di edifici e impianti degni di protezione può essere autorizzato se:68
^a	sono stati sottoposti a protezione dall'autorità competente; e
^b	la loro conservazione a lungo termine non può essere assicurata in altro modo.
³	Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:69
^a	l'edificio o l'impianto non è più necessario all'utilizzazione anteriore, si presta all'utilizzazione prevista e non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
^b	l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
^c	è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e il finanziamento di tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione dell'edificio o dell'impianto, sono ribaltati sul proprietario;
^d	la coltivazione agricola dei terreni circostanti non è minacciata;
^e	non vi si oppongono interessi preponderanti.

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 24^c Edifici e impianti esistenti fuori delle zone edificabili, non conformi alla destinazione della zona - 1 Fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto.
¹	Fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto.
²	Con l'autorizzazione dell'autorità competente, tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente.60
³	Lo stesso vale per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Il Consiglio federale emana disposizioni al fine di evitare ripercussioni negative per l'agricoltura.61
⁴	L'aspetto esterno di un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio.62
⁵	In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale.63