1C_374/2011 - 2012-03-14 - Aménagement public et droit public des constructions

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_374/2011

Urteil vom 14. März 2012
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Fonjallaz, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Chaix,
Gerichtsschreiberin Scherrer Reber.

1. Verfahrensbeteiligte
Einwohnergemeinde Brienz, handelnd durch den Gemeinderat, Hauptstrasse 204, Postfach 728,
3855 Brienz,
2. A.________AG,
3. B. und C.________,
4. D. und E.________,
5. F. und G.________,
Beschwerdeführer, alle vertreten durch Fürsprecher Georg Friedli,

gegen

Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion
des Kantons Bern, Münstergasse 2, 3011 Bern.

Gegenstand
Ortsplanung,

Beschwerde gegen das Urteil vom 28. Juni 2011
des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung.

Sachverhalt:

A.
Am 22. Mai 2008 beschloss die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde (EG) Brienz den ersten Teil der Ortsplanungsrevision. Dabei wies sie u.a. die bisher in der Landwirtschaftszone gelegenen Parzellen Brienz Gbbl. Nrn. 3031, 2881, 3563, 2896 und einen Teil von Nr. 2882 der Bauzone zu (Einzonung Nr. 3/34 "Stockmatte"). Nachdem das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) in Aussicht gestellt hatte, die Genehmigung für diese Einzonung zu verweigern, erhoben die Eigentümerinnen und Eigentümer der betroffenen Grundstücke sowie die EG Brienz Einsprache. Mit Verfügung vom 26. Mai 2009 bestätigte das AGR die angekündigte Verweigerung und wies die Einsprachen ab.

B.
Die A.________AG, B. und C.________, D. und E.________, F. und G.________ sowie die EG Brienz gelangten hierauf an die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion (JGK) des Kantons Bern. Diese wies die Beschwerden am 6. September 2010 ab, soweit sie darauf eintrat.

C.
Das daraufhin von sämtlichen unterlegenen Beschwerdeführern angerufene Verwaltungsgericht des Kantons Bern schützte den angefochtenen Entscheid mit Urteil vom 28. Juni 2011, nachdem es am 29. März 2011 eine Augenscheins- und Instruktionsverhandlung vor Ort durchgeführt hatte.

D.
In ihrer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 5. September 2011 beantragen die EG Brienz, die A.________AG, B. und C.________, D. und E.________ sowie F. und G.________ die Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils. Desgleichen sei die Nichtgenehmigung der Einzonung durch das AGR aufzuheben und der Einzonungsentscheid der Gemeindeversammlung Brienz zu genehmigen.
Die JGK und das Verwaltungsgericht des Kantons Bern schliessen je auf Abweisung der Beschwerde.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat sich ebenfalls zur Angelegenheit vernehmen lassen und beantragt dem Bundesgericht, die Beschwerde abzuweisen.
Die Beschwerdeführer halten in einer weiteren Eingabe vom 9. Januar 2012 sinngemäss an ihren Anträgen und deren Begründung fest.

Erwägungen:

1.
1.1 Dem angefochtenen Urteil liegt eine Streitigkeit über planungsrechtliche Fragen zugrunde. Nach Art. 34 Abs. 1 RPG (SR 700) gelten für die Rechtsmittel an die Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 lit. a BGG steht auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält keinen Ausschlussgrund (Art. 83 BGG). Die vom abweisenden Entscheid des Verwaltungsgerichts betroffenen Grundeigentümer und -eigentümerinnen sind ohne Weiteres zur Beschwerde legitimiert.

1.2 Die Gemeinde wird durch den angefochtenen Entscheid als Trägerin der kommunalen Nutzungsplanung (Art. 33 der Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 [KV/BE; BSG 101.1] und Art. 55 des kantonalen Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG/BE; BSG 721.0]) in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen. Damit ist sie nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG berechtigt, unter Berufung auf Art. 50 Abs. 1 BV und Art. 109 KV/BE Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu erheben (BGE 135 I 302 E. 1.1 S. 304 mit Hinweisen). Ob ihr die beanspruchte Autonomie tatsächlich zukommt, ist eine Frage der materiellen Beurteilung (BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45 mit Hinweisen).

1.3 Auf die Beschwerde ist darum grundsätzlich - unter Vorbehalt der rechtsgenüglichen Begründung (Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG) - einzutreten.

1.4 Nicht zu hören sind die Beschwerdeführer allerdings mit ihrem Antrag, der Entscheid des AGR sei aufzuheben. Die dem angefochtenen Urteil vorangegangenen Entscheide gelten aufgrund des Devolutiveffekts der Beschwerde als inhaltlich mit angefochten (vgl. Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG; BGE 134 II 142 E. 1.4 S. 144).

2.
Unbestritten ist, dass sich die "Stockmatte" grundsätzlich als Bauland eignet. Die kantonalen Behörden haben dem Gebiet aber die Eigenschaft des weitgehend überbauten Landes i.S.v. Art. 15 lit. a RPG abgesprochen und auch die Voraussetzungen von Art. 15 lit. b RPG verneint.

2.1 Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und entweder weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b).
2.1.1 Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit. a RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden. Er umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken (BGE 132 II 218 E. 4.1 S. 222 f; 122 II 455 E. 6a S. 462; 121 II 417 E. 5a S. 424; je mit Hinweisen). Ob ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich gebietsbezogen, Parzellen übergreifend, anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur und nicht allein in Bezug auf einen Ortskern (132 II 218 E. 4.1 S. 223; Urteil des Bundesgerichts 1A.41/2002 vom 26. November 2002, E. 4 in: ZBl 104/2003 S. 383). Immerhin muss die vorhandene Häusergruppe Siedlungscharakter aufweisen, wenn es um die Beurteilung bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder in Baulücken geht (BGE 132 II 218 E. 4.1 S. 223; 122 II 455 E. 6a S. 463; 121 II 417 E. 5a S. 424; Urteil 1P.465/2002 vom 23. Dezember 2002, E. 6.3.1, in: ZBl 105/2004 S. 161).
2.1.2 Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 132 II 218 E. 4.2.1 S. 223 mit Präzisierung der Rechtsprechung zur Baulücke und der grösseren unüberbauten Fläche im Siedlungsgebiet). Überbautes Gebiet in diesem Sinn liegt ferner nur vor, soweit die bereits vorhandene Überbauung allgemeinen Siedlungsbau darstellt. Landwirtschaftliche oder andere primär für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel kein oder nur ein wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zur Bauzone ab (BGE 116 Ia 197 E. 2b S. 201; 132 II 218 E. 4.1 S. 223; Urteil 1P.580/1994 vom 3. Februar 1995, E. 7c/aa, in: ZBl 97/1996 S. 272; vgl. auch erwähntes Urteil 1P.465/2002, E. 6.3.1).

2.2 Aus Sicht des Verwaltungsgerichts kommt den drei Gebäudekomplexen der "Stockmatte" keine Siedlungsqualität zu. Es handle sich um den Gewerbebetrieb der A.________AG mit Büro und Wohnhaus nördlich des Mittelwegs sowie zwei Wohnhäuser mit angebauten Ökonomieteilen südlich davon. Letztere würden nicht (mehr) landwirtschaftlich genutzt, sondern dienten als Lager des Holzbaubetriebs. Die überbaute Fläche betrage rund 0.6 ha, dazwischen lägen 0.4 ha unüberbautes Land. Die "Stockmatte" liege ausserhalb von Brienz, auf der gegenüberliegenden Seite der Autobahn. Sie sei umgeben von Kulturland mit einigen verstreuten landwirtschaftlich genutzten Gebäuden. In E. 3.2 des angefochtenen Entscheids hält die Vorinstanz fest, die Gebäude der "Stockmatte" würden nicht mehr landwirtschaftlich genutzt. Zwischen den beiden Gebäuden entlang des Mittelwegs und dem dritten Gebäude weiter südlich bestehe ein deutlicher Abstand. Die Bauten würden nicht als zusammenhängende Häusergruppe wahrgenommen, die sich deutlich vom Umland abheben und einen Siedlungsansatz begründen würde. Art und Anordnung der Gebäude glichen den umliegenden landwirtschaftlichen Bauten. Ein Siedlungszusammenhang bestehe jedoch auch mit diesen nicht, da diese weit verstreut lägen
und selber keine zusammenhängende Siedlung bildeten. Für nicht relevant erachtet es das Verwaltungsgericht, dass das Areal theoretisch Platz für zehn bis zwölf Einfamilienhäuser böte. Zu berücksichtigen seien allein die bestehenden Bauten. Diese seien zwar gross, aber nicht derart, dass sie wegen ihrer Grösse oder der Art ihrer Nutzung auf ihre Umgebung einen besonders prägenden Einfluss ausübten und die planerische Festlegung auch einer grösseren Fläche weitgehend bestimmen würden. Deshalb dränge sich die Aufnahme in die Bauzone nicht auf. Ebenso fehle aufgrund der räumlichen Distanz der geltend gemachte Bezug zur bestehenden Gewerbezone im Süden von Brienz. Nicht entscheidend für die Frage des Siedlungscharakters sei schliesslich die Erschliessung durch die nahe gelegene Autobahnauffahrt.

2.3 Ein Blick in die Akten - insbesondere in die Fotodokumentation des Verwaltungsgerichts vom Augenschein (act. 9) - bestätigt diese Schilderung und auch die rechtliche Einschätzung durch die Vorinstanz. Eine nicht landwirtschaftliche Häusergruppe verdient nur dann Aufnahme in die Bauzone, wenn sie die Qualität einer Siedlung besitzt (dazu einlässlich BGE 113 Ia 444 E. 4d/da S. 450 f.; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Kommentar RPG, Bern 2006, N. 23 zu Art. 15). Selbstständiger Siedlungscharakter kommt den zwei Gebäuden, die aus je einem Wohn- und einem Ökonomieteil bestehen, und dem Wohnhaus, das an eine mehrmals erweiterte Gewerbebaute angebaut ist, nicht zu. Entscheidrelevant ist dabei nicht in erster Linie die Anzahl der Gebäude, sondern der qualitative Aspekt der Überbauung (BGE 132 II 218 E. 4.2.3 S. 224 mit Hinweis). Der vorhandene Zustand auf einem Grundstück ist in seiner Gesamtheit und in seinem Zusammenhang mit den Verhältnissen auf benachbarten Parzellen zu betrachten. Dabei ist der Siedlungscharakter vor allem aufgrund der örtlichen Nähe der Häuser sowie der vorhandenen Infrastruktur feststellbar (BGE 121 II 417 E. 5a S. 424 mit weiteren Hinweisen; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 23 zu Art. 15). Dagegen sind peripher
gelegene Gebiete, selbst wenn dort schon eine gewisse Bautätigkeit eingesetzt hat, sowie unüberbaute Flächen, denen im Verhältnis zu dem sie umgebenden Land eine eigenständige Bedeutung zukommt, nicht als weitgehend überbaute Gebiete zu betrachten (BGE 121 II 417 E. 5a S. 424). Die Anbindung an die Autobahn genügt aber vorliegend nicht, um den drei Gebäudekomplexen Siedlungscharakter zu verleihen. Auch besteht kein erkennbarer Zusammenhang zwischen der "Stockmatte" und den sie umgebenden landwirtschaftlichen Gebäuden, die selber ebenfalls über eine grosse Fläche verstreut sind (siehe auch den Entscheid der JGK vom 6. September 2010 E. 5.2). Die umstrittene Einzonung von insgesamt 1 ha lässt sich denn auch nicht als Baulücke qualifizieren, da sie nicht unmittelbar ans überbaute Land grenzt (siehe E. 2.1.1 hiervor). Auch wenn die geringe Besiedlung des Haslitals zu dessen Charakteristik gehört, kommt nicht jeder Ansammlung einzelner nicht mehr landwirtschaftlich genutzter Häuser Siedlungsqualität zu. Ebenso wenig begründet der Umstand, dass von der Gesamtfläche bereits 0.6 ha überbaut sind, einen Anspruch auf Einzonung.

2.4 Insgesamt ist die Beurteilung der kantonalen Instanzen, wonach die "Stockmatte" nicht zum weitgehend überbauten Gebiet zu zählen ist, nicht zu beanstanden.

3.
Kann einer Häusergruppe überhaupt keine Siedlungsqualität zugesprochen werden, so ist sie von der Bauzone auszuschliessen, es sei denn, es bestehe ein hinlänglicher Baulandbedarf (Art. 15 lit. b RPG; BGE 113 Ia 444 E. 4d/da S. 451). Das Konzentrationsprinzip und der Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens gebieten, die Reserven innerhalb bestehender Bauzonen zu nutzen, bevor das Siedlungsgebiet ausgedehnt wird. Bei der Bedarfsprognose müssen daher auch bisher unausgeschöpfte Nutzungsmöglichkeiten im überbauten Gebiet mitberücksichtigt werden. Dies gilt jedenfalls insoweit, als das Verdichtungspotenzial innerhalb des Planungshorizonts realisierbar und erwünscht ist (BGE 136 II 204 E. 6.2.2 S. 208 mit Hinweisen zur Literatur). Aus dem Konzentrationsprinzip ergibt sich sodann, dass Grundstücke grundsätzlich nur dann neu einzuzonen sind, wenn sie an bestehende Überbauungen mit Siedlungscharakter angrenzen. Andernfalls könnten neue Bauten in unzulässigen Kleinstbauzonen ausserhalb von Siedlungen ermöglicht werden. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Kleinstbauzonen im Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die
Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu verhindern. Ermöglicht eine Kleinstbauzone jedoch keine zusätzliche Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten, ist sie zulässig, sofern sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruht (BGE 124 II 391 E. 3a S. 395; 119 Ia 300 E. 3b S. 303; 116 Ia 339 E. 4 S. 343; Urteile 1A.271/2005 vom 26. April 2006, E. 3.1 und 1C_153/2007 vom 6. Dezember 2007 E. 3.1).

3.1 Wie bereits gesehen, liegen die fraglichen Parzellen abseits der Bauzone und können nicht als selbstständiges Siedlungsgebiet bezeichnet werden. Nachdem die JGK zum Schluss gelangt war, die Einzonung komme der Schaffung einer unzulässigen Kleinbauzone gleich, hat sich das Verwaltungsgericht nochmals eingehend mit der Problematik auseinander gesetzt. Zunächst hat es darauf hingewiesen, dass die mit der Einzonung verbundene Möglichkeit, 0.4 ha neu zu überbauen, keine geringfügige Erweiterung von bereits überbautem Gebiet darstelle; die bereits überbaute Fläche werde doch um zwei Drittel vergrössert. Wohl könnten sachlich begründete Bedürfnisse der Ortsplanung in Berggebieten mit traditioneller Streubauweise allenfalls für eine beschränkte bauliche Entwicklung abgelegener Gemeindegebiete sprechen. Um ein solches handle es sich aber bei der "Stockmatte" nicht. Die Einzonung werde denn auch nicht mit ortsplanerischen Bedürfnissen begründet, zumal die bestehende Industrie- und Gewerbezone andernorts liege, bereits erweitert worden und noch nicht vollständig überbaut sei. Aus raumplanerischer Sicht bestünden vielmehr Alternativen zur Neueinzonung. Der Ortsplaner habe am Augenschein vom 29. März 2011 ausgeführt, die EG Brienz
beabsichtige nicht, die umstrittene Bauzoneninsel "Stockmatte" später zu erweitern. Nach seinen Angaben sei das Entwicklungspotenzial dieser Zone beschränkt; das Industriegebiet der Gemeinde befinde sich schwergewichtig im Bereich Museumsstrasse. Die Gemeinde habe diese Angaben in ihren Anmerkungen zum Augenschein relativiert und auf ihre Eingabe im Regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) hingewiesen. Dies ändert jedoch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts an der Beurteilung nichts. Das RGSK Oberland-Ost sei noch nicht genehmigt. Zudem sei offen, inwieweit die Eingabe der EG Brienz darin aufgenommen werde. Sollte der Industriestandort "Stockmatte" dereinst im genehmigten RGSK enthalten sein, könne dies zu einer neuen Ausgangslage führen. Derzeit befinde sich die "Stockmatte" isoliert abseits des Gewerbe- und Industriegebiets. Mit der vorgesehenen Einzonung werde eine grundsätzlich unzulässige Kleinbauzone geschaffen.

3.2 Diese Beurteilung des Verwaltungsgerichts steht in Übereinstimmung mit den bundesgesetzlichen Vorgaben und der entsprechenden Rechtsprechung. Weitere Ausführungen hierzu erübrigen sich, auch wenn die Beschwerdeführer geltend machen, die "Stockmatte" sei lediglich "etwas mehr als 500 m Luftlinie vom nächsten grösseren überbauten und planungsrechtlich nicht als problematisch beurteilten Gebiet" entfernt. Diese Argumentation überzeugt nicht, denn die Einzonung läuft dem Konzentrationsprinzip zuwider, findet sich doch keine Anbindung an bestehende Bauten mit Siedlungscharakter; dies bestätigt ein Blick auf den von der Gemeinde anlässlich des Augenscheins eingereichten Entwurf zur Ortsplanungsrevision (Zonenplanausschnitt 1:2'500 vom März 2011). Die umstrittene Einzonung liegt nicht nur ausserhalb des eigentlichen Siedlungsgebiets, sondern auch fernab der restlichen Industrie- und Gewerbezone. Daran ändert der Zubringer an die unmittelbar angrenzende Autobahn nichts. Die Beschwerdeführer verweisen denn auch auf "volkswirtschaftliche Gesichtspunkte", da bestehende Gewerbebetriebe für die Gemeinde wirtschaftlich von grösster Bedeutung seien. Das Verwaltungsgericht hat diese privaten und öffentlichen Interessen sehr wohl gewichtet und
sie in Relation zu den raumplanerischen Vorgaben gesetzt.

3.3 Dazu zieht die Vorinstanz in Erwägung, die Einzonung solle dazu dienen, den Ausbau der bestehenden Produktionsstätte zu ermöglichen. Es sei unbestritten, dass das Land, welches die EG Brienz als Industrie- und Gewerbezone eingezont habe oder angrenzend allenfalls einzonen könnte, für die A.________AG nicht zur Verfügung stehe und für einen Betrieb ihrer Art und Grösse derzeit wohl auch nicht genügend erschlossen wäre. Käme eine Umsiedlung doch in Frage, wäre diese teuer und würde mehr Land beanspruchen als die blosse Erweiterung des Betriebs am bestehenden Standort in der "Stockmatte". Insofern bestehe ein gewichtiges privates Interesse an der Einzonung. Das Verwaltungsgericht verkennt auch nicht das öffentliche Interesse der Gemeinde, sei doch der Holzbaubetrieb als Arbeitgeber von Bedeutung. Zudem sehe das Umsetzungsprogramm des Kantons Bern zur Neuen Regionalpolitik (NRP) für die Region Oberland Ost die Stärkung der Verarbeitungskette in der Wald- und Holzwirtschaft vor.
Weiter ist sich das Verwaltungsgericht bewusst, dass der mit einer Umsiedlung verbundene grössere Landverbrauch unter dem Gesichtspunkt der gebotenen haushälterischen Bodennutzung nicht unproblematisch wäre. Dennoch überwiegt für die Vorinstanz das öffentliche Interesse an einer geordneten Besiedlung des Landes. Würde das private Interesse des bestehenden Betriebs höher gewichtet, müssten in der Landwirtschaftszone gelegene nicht landwirtschaftliche Betriebe, die einen Erweiterungsbedarf hätten, konsequenterweise immer der Bauzone zugewiesen werden, sobald alle in der Landwirtschaftszone zulässigen Ausbaumöglichkeiten ausgeschöpft seien. Darin sieht das Verwaltungsgericht zu Recht eine unerwünschte Zersiedelung. Dasselbe gelte für das öffentliche Interesse am Erhalt des Betriebs am bisherigen Standort und der Stärkung der Wald- und Holzwirtschaft. Auch dieses vermöge die Schaffung einer grundsätzlich unzulässigen Kleinbauzone nicht zu rechtfertigen. Was das Gebot der haushälterischen Bodennutzung anbelange, dürfe dieses nicht auf das Erfordernis des sparsamen Flächenverbrauchs reduziert werden. Zu Art. 1 Abs. 1 RPG gehöre vielmehr auch das zentrale Anliegen der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet. Würde in Fällen wie dem
vorliegenden einzig der eigentliche Bodenverbrauch gewichtet, hätte dies nach Meinung des Verwaltungsgerichts eine Zersiedelung zur Folge, die dem Konzentrationsprinzip zuwiderliefe.

3.4 Diese Darlegungen belegen, dass das Verwaltungsgericht den nachvollziehbaren Interessen der Beschwerdeführer wie auch der Gemeinde - entgegen der Behauptung der Beschwerdeführer - umfassend Rechnung getragen hat. Dabei hat es auch berücksichtigt, dass eine Umsiedlung mit Problemen sowohl in planerischer wie auch in finanzieller Hinsicht verbunden wäre. Es ist der Vorinstanz aber darin zuzustimmen, dass Sachzwänge - namentlich die Ausschöpfung der zulässigen Erweiterungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone - nicht dazu führen dürfen, Grundsätze des Raumplanungsrechts ausser Kraft zu setzen. Offensichtlich besteht auch von Seiten der Gemeinde keine Absicht, die nun geplante Kleinzone in absehbarer Zeit zu erweitern und zu einer eigentlichen Industrie- und Gewerbezone auszubauen (Aussage des Ortsplaners anlässlich des Augenscheins vom 29. März 2011, Augenscheinprotokoll S. 6 oben). Dies bestätigt den Charakter der "Stockmatte" als eigentliche Bauzonen-"Insel" inmitten von landwirtschaftlich genutzten Einzelbetrieben. Auch wenn die Gemeinde verifizierend ergänzt hat, sie habe im Mitwirkungsverfahren zum RGSK den Industriestandort "Stockmatte" eingegeben, ändert dies nichts an der aktuellen Situation. Es kann auf die
zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts verwiesen werden (E. 4.3 des angefochtenen Urteils). Unbehelflich ist die Absicht der Beschwerdeführer, die neu zu erstellenden Gebäude optimal ins Landschaftsbild einzuordnen. Dies vermag nicht darüber hinwegzutäuschen, dass mit dieser Einzonung eine Kleinstbauzone zur Rettung des bestehenden Betriebs geschaffen würde. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Interessenabwägung ist sachgerecht und überzeugend. Weder liegt eine Verletzung von Bundesrecht vor, noch wurde die Gemeinde in unzulässiger Weise in ihrer Autonomie beschränkt.

4.
Entsprechend ist die Beschwerde abzuweisen. Dem Ausgang des Verfahrens entsprechend haben die Beschwerdeführer für die bundesgerichtlichen Kosten aufzukommen (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind in Anwendung von Art. 68 Abs. 3 BGG keine zuzusprechen.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden den Beschwerdeführern auferlegt.

3.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

4.
Dieses Urteil wird den Beschwerdeführern, der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und dem Verwaltungsgericht des Kantons Bern sowie dem Bundesamt für Raumentwicklung schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 14. März 2012
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Fonjallaz

Die Gerichtsschreiberin: Scherrer Reber

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 34 Droit fédéral - 1 Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
¹	Les recours devant les autorités fédérales sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale.
²	Les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur:
^a	des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5);
^b	la reconnaissance de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir;
^c	des autorisations visées aux art. 24 à 24d81 et 37a.82
³	L'Office fédéral de l'agriculture a qualité pour recourir contre les décisions portant sur des projets qui requièrent des surfaces d'assolement.83

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 Cst./BE Art. 33 - 1 Le canton et les communes assurent l'utilisation mesurée du sol, l'occupation rationnelle du territoire et le maintien d'espaces de délassement.
¹	Le canton et les communes assurent l'utilisation mesurée du sol, l'occupation rationnelle du territoire et le maintien d'espaces de délassement.
²	L'aménagement du territoire et la réglementation sur les constructions respectent les objectifs du développement cantonal. Les divers besoins de la population et de l'économie ainsi que les exigences de la protection de l'environnement sont pris en considération.
³	Le canton veille à conserver une surface suffisante de terres arables.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 89 Qualité pour recourir - 1 A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
¹	A qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque:
^a	a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire;
^b	est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué, et
^c	a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
²	Ont aussi qualité pour recourir:
^a	la Chancellerie fédérale, les départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer la législation fédérale dans leur domaine d'attributions;
^b	l'organe compétent de l'Assemblée fédérale en matière de rapports de travail du personnel de la Confédération;
^c	les communes et les autres collectivités de droit public qui invoquent la violation de garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la Constitution fédérale;
^d	les personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde un droit de recours.
³	En matière de droits politiques (art. 82, let. c), quiconque a le droit de vote dans l'affaire en cause a qualité pour recourir.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 50 - 1 L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
¹	L'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal.
²	La Confédération tient compte des conséquences éventuelles de son activité pour les communes.
³	Ce faisant, elle prend en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne.

SR 131.212 Constitution du canton de Berne, du 6 juin 1993 Cst./BE Art. 109 - 1 L'autonomie communale est garantie. Son étendue est déterminée par le droit cantonal et le droit fédéral.
¹	L'autonomie communale est garantie. Son étendue est déterminée par le droit cantonal et le droit fédéral.
²	Le droit cantonal accorde aux communes la plus grande liberté de décision possible.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 42 Mémoires - 1 Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
¹	Les mémoires doivent être rédigés dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signés.
²	Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Si le recours n'est recevable que lorsqu'il soulève une question juridique de principe ou qu'il porte sur un cas particulièrement important pour d'autres motifs, il faut exposer en quoi l'affaire remplit la condition exigée.15 16
³	Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée si le mémoire est dirigé contre une décision.
⁴	En cas de transmission électronique, le mémoire doit être muni de la signature électronique qualifiée de la partie ou de son mandataire au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique17. Le Tribunal fédéral détermine dans un règlement:
^a	le format du mémoire et des pièces jointes;
^b	les modalités de la transmission;
^c	les conditions auxquelles il peut exiger, en cas de problème technique, que des documents lui soient adressés ultérieurement sur papier.18
⁵	Si la signature de la partie ou de son mandataire, la procuration ou les annexes prescrites font défaut, ou si le mandataire n'est pas autorisé, le Tribunal fédéral impartit un délai approprié à la partie pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁶	Si le mémoire est illisible, inconvenant, incompréhensible ou prolixe ou qu'il n'est pas rédigé dans une langue officielle, le Tribunal fédéral peut le renvoyer à son auteur; il impartit à celui-ci un délai approprié pour remédier à l'irrégularité et l'avertit qu'à défaut le mémoire ne sera pas pris en considération.
⁷	Le mémoire de recours introduit de manière procédurière ou à tout autre égard abusif est irrecevable.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 106 Application du droit - 1 Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
¹	Le Tribunal fédéral applique le droit d'office.
²	Il n'examine la violation de droits fondamentaux ainsi que celle de dispositions de droit cantonal et intercantonal que si ce grief a été invoqué et motivé par le recourant.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 86 Autorités précédentes en général - 1 Le recours est recevable contre les décisions:
¹	Le recours est recevable contre les décisions:
^a	du Tribunal administratif fédéral;
^b	du Tribunal pénal fédéral;
^c	de l'Autorité indépendante d'examen des plaintes en matière de radio-télévision;
^d	des autorités cantonales de dernière instance, pour autant que le recours devant le Tribunal administratif fédéral ne soit pas ouvert.
²	Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
³	Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 15 Zones à bâtir - 1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
¹	Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
²	Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
³	L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
⁴	De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:
^a	ils sont propres à la construction;
^b	ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;
^c	les terres cultivables ne sont pas morcelées;
^d	leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;
^e	ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur.
⁵	La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 36 Mesures introductives cantonales - 1 Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
¹	Les cantons édictent les prescriptions nécessaires à l'application de la présente loi.
²	Aussi longtemps que le droit cantonal n'a pas désigné d'autres autorités compétentes, les gouvernements cantonaux sont autorisés à prendre des mesures provisionnelles, en particulier à prévoir des zones réservées (art. 27), et à édicter des restrictions concernant les constructions hors de la zone à bâtir (art. 27a).88
³	Tant que le plan d'affectation n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du droit cantonal.

SR 700 Loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (Loi sur l'aménagement du territoire, LAT) - Loi sur l'aménagement du territoire LAT Art. 1 Buts - 1 La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
¹	La Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire.5 Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire et ils s'emploient à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l'économie.
²	Ils soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins:
^a	de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage;
^abis	d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée;
^b	de créer un milieu bâti compact;
^bbis	de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l'exercice des activités économiques;
^c	de favoriser la vie sociale, économique et culturelle des diverses régions du pays et de promouvoir une décentralisation judicieuse de l'urbanisation et de l'économie;
^d	de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays;
^e	d'assurer la défense générale du pays;
^f	d'encourager l'intégration des étrangers et la cohésion sociale.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.